臺北高等行政法院判決
107年度訴字第193號108年5月29日辯論終結原 告 尤嘉嫺
王詩儒宋文宇李岳鎮李嘉琳李慧琳周筱慈邱懷萱胡幸娟徐靜儀張秀敏張祝鈴張瑜庭張慧芬張薰之張瀛仁梁淑芬莊唐彰莊靜欣陳秀屏陳昱秀陳家蓁陳素珍陳榆捷陳瑰燕陳靜瑩彭敏惠彭萱霈黃亦妘楊惠蜜葉純真董瑞展（原名董培仁）廖廷鳳劉怡君劉美枝蔡沛汝鄭琬璐鄭麗芬蕭琇馨駱岱光謝翊婕謝惠芳盧俊杰鐘心怡饒秀珠共 同訴訟代理人 徐崧博 律師
胡俊暘 律師被 告 勞動部代 表 人 許銘春（部長）訴訟代理人 蔡志揚 律師
王玲櫻 律師輔助參加人 交通部代 表 人 林佳龍（部長）訴訟代理人 莊國明 律師
侯雪芬 律師柳慧謙 律師上列當事人間就業補貼事件，原告不服行政院中華民國106年12月13日院臺訴字第1060181898號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
(一)被告勞動部之代表人原為林美珠，於訴訟繫屬中變更為許銘春，並據新任代表人許銘春具狀聲明承受訴訟（本院卷第41頁），核無不合。
(二)按「（第1項）行政法院認其他行政機關有輔助一造之必要者，得命其參加訴訟。（第2項）前項行政機關或有利害關係之第三人亦得聲請參加。」行政訴訟法第44條分別定有明文。原告以「國道實施計程電子收費依法解僱之收費員就業安定補貼實施要點」（下稱解僱補貼要點）為輔助參加人及被告共同訂定，第3點亦規定審議小組成員由其及被告共同指派成員組成，原聲請追加其為被告，嗣於108年5月9日準備程序中撤回追加之被告而聲請其輔助被告參加，並經輔助參加人同意，經核尚無不合，應予准許。
二、事實概要：緣原告尤嘉嫺等45人前均為國道收費員，因配合行政院推動高速公路電子收費政策陸續自95年1月1日至102年9月1日間非自願離職。嗣被告以105年12月19日勞動關3字第1050128550號令及輔助參加人交路（一）字第10584001401號令會銜針對遭交通○○○區○道○○○路局（下稱高公局）於102年12月30日大量解僱之947名收費員訂定解僱補貼要點，為照顧因政府國道計程收費改制政策，致經濟困難、重大傷病或變故、就業困難或需社會協助處境之收費員，提供補貼，以安定其生活，促進社會和諧。嗣原告先後於105年12月23日至106年2月13日間，依該要點第5點第2項規定具國道實施計程電子收費依法解僱之收費員就業安定補貼表，向被告提出申請補貼。嗣原告於106年4月28日以被告迄未完成審議作出補貼之處分為由提起訴願，惟遭不受理，遂提起本件訴訟。
三、原告主張略以：
(一)原告起訴並無訴訟要件欠缺，原告依解僱補貼要點請求補貼係屬公法性質。按該要點第11點規定「本要點所需經費，由企業及政府捐款或支付……」，以及被告自承輔助參加人與被告分別自國道公路建設管理基金、就業安定基金分別提供資金2億元專款供該專案補貼專用，顯見該要點內容是由行政機關撥款以為補貼，是原告依該要點請求補貼並非如被告所辯為私法上法律關係，而係屬公法性質甚明。再按行政訴訟法第107條第1項各款係屬訴訟合法要件之規定，如有欠缺而不能補正或得補正經定期命補正而不補正者，法院應以裁定駁回之。查原告依行政訴訟法第5條第1項規定提起應為行政處分之訴訟，其是否具備公法上之請求權存在，依最高行政法院97年度裁字第2148號裁定意旨，屬實體上是否具備訴訟標的法律關係之問題，並無訴訟要件欠缺，本院應為實體判斷。原告係請求被告依解僱補貼要點作成補貼之行政處分，自屬依法申請之案件，而非訴願機關所認之陳情事件。縱認原告非補貼之對象，亦應由被告審酌原告之申請內容是否符合該要點後始得為行政處分，並非倒果為因認定本件原告非依法申請之案件，訴願理由顯有違誤。
(二)原告向被告請求補貼提起行政訴訟，符合行政訴訟法第5條第1項及解僱補貼要點之規定。按解僱補貼要點第1點、第2點分別規定：「勞動部、交通部及企業為照顧因政府國道計程收費改制政策，致經濟困難、重大傷病或變故、就業困難或需社會協助處境之收費員，爰針對國道計程收費改制而遭解僱之收費員提供補貼，以安定其生活，促進社會和諧，特訂定本要點。」「本要點之補貼對象為國道實施計程電子收費依法被解僱之收費員。」明定補貼對象為國道實施計程電子收費依法被解僱之收費員。查原告均係因國道實施計程電子收費而依法遭到解僱之收費員，並均於法定期間內提出申請補貼，惟被告竟先於法定期間屆至後修訂延長，至新訂法定期間屆至後仍未就原告之申請為補貼之處分，損及原告之權益甚明。
(三)被告及訴願機關謂本件原告為因應「計次」電子收費而解僱之收費員，並非「計程」電子收費而解僱之收費員為由認本件原告非受補貼之對象，顯有違誤。蓋被告所補貼之947名收費員亦有部分屬「計次」電子收費改制所解僱者，是所謂「計次」與「計程」並非本次解僱補貼要點區分之要件，原告亦為解僱補貼要點適用之對象。緣高公局為實施全面電子收費，自95年起陸續精簡收費人員，目標於102年12月30日起全面實施國道計程電子收費。直至102年10月，因全面實施國道計程電子收費期程已近，為符合大量解僱勞工保護法（下稱大解法）之規定，始將102年10月、11月、12月離職之人員共計947人列入大量解僱計畫書內。換言之，該947人並非全於102年12月30日始離職，亦包含於102年10月份、11月份即離職之人員在內，若以被告及訴願機關之主張，該102年10月份、11月份即離職之人員亦為所謂實施「計次」收費之收費員，蓋其離職時亦尚未實施計程收費，則依被告一貫之主張，該等102年10月份、11月份即離職之人員亦不應屬該要點補貼之對象。然被告亦未將102年10月份、11月份即離職之人員排除補貼，足見該要點本無所謂因應「計次」、「計程」之要件分類。蓋高公局於95年起即為因應國道全面實施計程電子收費一事陸續精簡收費人員編制，實無區分計次、計程而認應否補貼之理由，且原告中亦不乏102年9月底離職之人員，其與102年10月份離職之人員實無任何不同，是該要點並無區分計次、計程要件存在，原告亦為該要點適用之對象。
(四)解僱補貼要點明載補貼對象為國道實施計程電子收費依法被解僱之收費員，被告卻以是否納入102年10月7日所提交之大量解僱計畫書內為區別標準，行補助與否之差別待遇，顯已違反平等原則：
1.按司法院釋字第542號解釋意旨，給付行政亦應有憲法相關原則之拘束。查解僱補貼要點既係以針對國道計程收費改制而遭解僱之收費員提供補貼為目的，並開宗明義記載「勞動部、交通部及企業為照顧因政府國道計程收費改制政策，致經濟困難、重大傷病或變故、就業困難或需社會協助處境之收費員，爰針對國道計程收費改制而遭解僱之收費員提供補貼，以安定其生活，促進社會和諧，特訂定本要點」「本要點之補貼對象為國道實施計程電子收費依法被解僱之收費員」對於全體因應國道計程收費改制而遭解僱之收費員而言，實均應給予補貼。然被告卻逕以解僱時間是否為102年10月7日後為唯一區別標準，對於均係因應國道計程收費改制而遭解僱之收費員差別待遇，將95年至102年9月間因國道實施計程電子收費依法解僱之收費員排除在補貼大門之外，顯已違反平等原則。要知95年至102年9月間因應國道實施計程電子收費依法解僱之收費員們，比102年底遭解僱之收費員，除更早遭到解僱失去原有之工作外，對於高公局先前提供予102年10月7日後遭解僱之收費員補足之7個月資遣費，更未能夠領取，同為因應國道實施計程電子收費依法解僱之收費員，其所受待遇實更為嚴苛。更有許多102年9月1日因配合電子收費政策被解僱之收費員，僅因不在1個月後才開始的大量解僱計畫內，上開提及之補貼均不得領取，試問交通部及被告何以能因解僱時間及人數就為如此之差別待遇？難道提前1個月遭解僱的人員就沒有行政院所謂的「收費員年資不同、且以女性為多，工作地點也分布不同縣市，因此對其家庭生活、生涯規劃產生多元複雜的差異性，契約內容無法詳盡考慮每位收費員的個別因素，特別是屬於中高齡或技術性勞動者的轉業有其困難，導致若干階段的轉置計畫，仍有一部分人無法獲得安置」情形？以上均足徵被告此舉與解僱補貼要點制定之意旨相左。綜上，被告以解僱時間為唯一標準作為補貼與否之差別待遇，針對102年10月7日前解僱者均不予補貼，就102年10月7日後解僱者卻一律給予補貼，未顧及全體因應國道計程收費依法遭資遣者之個別需救助實際情形，依前開意旨，顯已與平等原則相悖。
2.原告據以請求之解僱補貼要點並非依照大解法規定所制定，且該要點訂定時亦未排除本件原告等非適用大解法遭解僱之收費員受補貼之資格，自不應以大解法之要件限縮受補貼人之資格。按大解法第5條規定於勞僱無法協商時主管機關應召開協商委員會，復依同法第7條規定，協商委員會若作成協議成立後，應將協議書送交法院審核。然查解僱補貼要點顯然非屬大解法第7條所規定之協議書，而係主管機關於大解法規定以外另針對因國道計程收費遭解僱之收費員所制定之補貼規定，此點亦得從該要點文字上完全未提及大量解僱看出，二者係獨立之兩部法令。則解僱補貼要點既非依大解法制定，自不應以大解法為要件限縮受補貼人之資格。此外，依被告所提審核小組106年1月19日第1次會議紀錄可知，乃於解僱補貼要點訂定後被告所召集之第1次審核小組會議中，始針對補貼對象之資格提出應該要排除非大解法適用之收費員的討論，顯見該要點之制定並無自始即排除原告等非適用大解法遭解僱之收費員資格，自不得逕以大解法之要件限縮受補貼者之資格。
(五)並聲明：1.訴願決定撤銷。2.被告應依原告之申請，作成准予按解僱補貼要點規定，核發補貼款與原告之行政處分。
四、被告抗辯略以：
(一)觀諸解僱補貼要點訂定之緣由暨內容，補貼實屬私法上法律關係，原告請求被告作成補貼之行政處分，實有違誤。按「勞動部、交通部及企業為照顧因政府國道計程收費改制政策，致經濟困難、重大傷病或變故、就業困難或需社會協助處境之收費員，爰針對國道計程收費改制而遭解僱之收費員提供補貼，以安定其生活，促進社會和諧，特訂定本要點。」「本要點所需經費，由企業及政府捐款或支付，並專款專用管理。本捐（撥）款之動支，應尊重捐款人意願，依其指定用途，作為補貼收費員之用。」解僱補貼要點第1點、第11點定有明文。查該要點之「專案補貼」係由訴外人民間企業遠通電收股份有限公司（下稱遠通公司）捐助2億元，輔助參加人與被告亦分別自國道公路建設管理基金、就業安定基金分別提供資金2億元專款供專案補貼專用。是以，該要點之專案補貼款項財源毋寧為私人企業之捐款與國家私經濟行政下捐助籌措，復觀補貼之用途應尊重捐款人意願，並經指定用途作為補貼收費員之用，則此等由私人專款捐助並指定用途之補貼實未具公權力之行使及作用，該要點僅是作為輔助參加人及被告供作代收及協助代付作業之規範，難認依該要點申請之補貼具有公法性質甚明。次以，遠通公司捐助2億元供作專款補貼之用前，亦已指定其用途為：「（一）應專款專用『收費員補貼專案』，不得用於『收費員專案』以外任何個人、團體、組織之補助或任何原因之給付。」「基於專款專用原則，『收費員補貼專案』執行完畢後如有餘款，請按補助比例返還本公司。」亦即，該要點補貼之性質應屬私法，否則何以得由私人公司指定其用途，且需於存有結餘款時歸還原捐款單位？足徵補貼之私法性質，是以，原告訴請被告作成補貼之行政處分，毋寧係本於私權關係所為之請求，並非屬人民依法申請案件，原告提起本件訴願及行政訴訟，均於法未合。
(二)退步言之，縱認解僱補貼要點提供之補貼具公法性質，原告亦無請求被告應為補助行政處分之權利，並非「依法申請之案件」，本件起訴實有起訴「不備其他要件」之不合法情事。查該要點之制定背景乃針對高公局於102年12月30日大量解僱之947名收費員，故於全面實施計程電子收費、大量解僱收費員前所陸續精簡或離職之收費員，當即非該要點之適用對象，且該專案補助之財源籌措，係考量大量解僱之947名收費員之補助費用約需6億元，倘容許該事件關係人之外之原告「搭便車」，實悖離專案補貼設計成立之初衷。尤其，倘任由於此之前遭受解僱、資遣或離職之收費員均得加以比照請求，則補貼財源恐不足敷支應（目前已有部分該等受大量解僱之收費員對被告之分配認為違反「協議」，而提起訴訟，現正繫屬於本院審理中），且不符公平原則。縱認為該項補助得溯及既往適用，惟亦應屬行政機關之政策裁量空間，實無由民眾就已經終結之事實或法律關係要求溯及適用。次查，揆諸審核小組第1次會議紀錄討論議題1說明二、三明載：「另依高公局於102年10月7日向新北市政府勞工局提報之大量解僱計畫書所載，計畫解僱總人數計947名，並已於同年12月30日全數解僱，爰本專案補貼對象以前揭102年12月30日遭解僱之收費員為原則。」「基上，如申報對象係全面實施計程電子收費，大量解僱收費員前所陸績精簡或離職之收費員，即非本要點之適用對象，故該等人員逕予提出申報者，擬將不予補貼，是否妥適，提請討論」、「決議：照案通過。」足徵解僱補貼要點乃係對於大量解僱計畫書所載947名收費員之「專案補助」，則原告既非屬上開大量解僱之947名收費員，且更早已於95年間至102年9月間即陸續離職，當非該專案補貼之對象甚明，原告並無請求被告應為補助之公法上請求權至灼。再查，依據解僱補貼要點第6點規定，審核小組設置委員13人，並由被告、輔助參加人及遠通公司、國道收費員代表及專家學者們等代表擔任，復參該要點第7點則規定審核小組負責「有關收費員之資格及應備文件之審議事宜……補貼之審議事宜…補貼核撥作業之審議事宜……」，申言之，該要點賦予審核小組就申請補貼之收費員，考量其經濟困難情事、重大傷病或變故情事、就業困難情事及其他需社會協助情事等綜合審議之權限，此應具專業之裁量餘地，即是否作成補貼之行政處分核屬審核小組之決策空間，非人民依法可請求或干涉事項。復觀諸該要點實未規範原告得申請被告對其作成一定行政處分，亦即並未賦予原告申請權，故其提起訴願及本件訴訟，應僅屬單純陳情、檢舉、建議或請求，尚無以導衍出其對於被告有何公法上請求權，實無「依法申請之案件」，此時應認原告之起訴「不備其他要件」且不能補正，依行政訴訟法第107條規定以裁定駁回。
(三)輔助參加人固為解僱補貼要點之共同研擬、會銜發布單位之一，惟非該要點之核撥及代收代付等事宜之權責機關，原告並非該補貼要點之適用對象：緣高公局於102年12月30日全面實施計程電子收費後，即大量解僱947名國道收費員。而國道收費員因不滿遠通公司轉置工作進度及對於高公局發給資遣費之計算產生疑義，故發起多次社會重大陳抗活動，於105年初由時任民進黨總統候選人蔡英文與勞工團體會面，並協助擬以專案處理。國道收費員自救會嗣於同年8月間於民進黨黨部大樓外展開苦候方案行動，爰由行政院政務委員林萬億、被告與自救會成員於105年8月16日獲致給予專案補貼方式之初步共識方向，並分別自遠通公司、國道公路建設管理基金、就業安定基金分別提供資金2億元作為本次因國道計程收費改制而遭解僱收費員之專案補貼。其後，為具體化上開專案補貼之共識方向，暨弭平上開自102年12月30日大量解僱後對於社會帶來之衝擊（包含多次陳抗及相關訴求），被告基於大量解僱勞工保護法之主管機關身分，與輔助參加人及高公局組成「國道收費改制收費員就業安定補貼方案工作小組」，並於105年12月19日會銜公布該要點，供作核撥之作業依循規範。該補貼相關基金動撥之公函，即明確表明其動撥之用途係「為辦理『國道實施計程電子收費依法解僱之收費員就業安定專案補貼』」，而所謂「國道實施計程電子收費依法解僱」，即係「查102年12月30日國道全面實施計程電子收費，近千名國道收費員遭依法解僱……」此有該動撥法定基金權源之公函說明明確可稽。是以，該補貼並非針對「102年12月30日國道全面實施計程電子收費」前已經資遣或離職之人員而給予，此參該要點第2點：「本要點之補貼對象為國道實施計程電子收費依法解僱之收費員。」第9點：「收費員有下列情形之一者，勞動部不予補貼：
（一）非本要點適用之對象。」亦得明瞭。又如前述，該要點已言明補貼對象為國道實施「計程」電子收費依法解僱之收費員，而國道實施「計程」電子收費係自102年12月30日開始實施，於此之前仍係「計次」電子收費，並與人工收費併行，故原告乃係自95年至102年9月間陸續離職，並非該要點之適用對象至明。另按「審核小組應依下列各款所訂情事，審議補貼點數：……。前項之補貼點數，每點數以新臺幣5,000元計算，由勞動部將補貼款項直接撥付至收費員指定帳戶。」該要點第4點定有明文。因此，依據審核小組審議之結論，將補貼款項撥付予「國道計程收費改制而遭解僱之收費員」之權責機關即為被告。
(四)原告主張應依平等原則而一併適用系爭要點申請補助云云，並無理由。原告為過往陸續精簡離職之收費員，而非實施計程電子收費被解僱之收費員，並非解僱補貼要點「專案補助」之對象，業如前述，並經訴願決定書闡述綦詳。縱認原告提起本件訴訟程序上適法（假設語氣），然依該要點第9點第1項規定，審核小組亦應作成不予補貼之結論，故原告提起本件訴訟仍無理由，應予駁回；次以，惟行政法上之平等原則非指絕對、機械之形式上平等，該要點係針對高公局102年12月30日依大解法陳報之「大量解僱947名收費員」，其財源籌措亦係以947名收費員之預估補助金額為考量，故於95年至102年9月間陸續離職且「非屬大量解僱」之原告，不在該要點補貼對象之列，係被告與輔助參加人本於政策施行、資金籌措及法規適用之安定性原則，考量因全面實施計程收費而有近千名收費員同時於102年12月30日依法解僱對於社會所生之衝擊，故未將95年至102年9月間陸續離職之244名收費員納入該專案補貼，實已針對不同事物性質而為合理之各別處理，並無原告所主張違反平等原則云云甚明。是以，原告起訴無非係主張將其一併納入該要點之補助對象，乃係對於被告及交通部之「政策選擇」所為之陳情，足徵行政院訴願決定中認定「雖依照補貼要點提出就業安定補貼表等文件，應係陳情比照辦理補貼，尚非依法申請之案件」等語，確無違誤。
(五)並聲明：駁回原告之訴。
五、輔助參加人主張略以：
(一)本件並非公法事件，本院應無管轄權。依解僱補貼要點第11點第1項規定：「本要點所需經費，由企業及政府捐款或支付，並專款專用管理」第2項規定：「本捐（撥）款之動支，應尊重捐款人意願，依其指定用途，作為補貼收費員之用」可見該補貼，內含企業遠通公司捐款，既有私人企業參與，而私人企業與收費員復無其他法律關係，已可證明本案無論如何並非公法事件，合先敘明。
(二)原告並無請求被告為補貼准駁行政處分之申請權，本件並非「依法申請之案件」，應予駁回。依解僱補貼要點第2點規定：「本要點之補貼對象為國道實施計程電子收費依法被解僱之收費員」，又高公局102年12月31日業字第10260113531號公告：「高公局高速公路電子收費自102年12月30日起由計次轉換為計程電子收費」，同公告之公告事項一略以：「高速公路電子收費由計次收費轉換為計程收費相關事宜，悉委由遠通公司辦理。」可見高速公路係於102年12月30日全面進入計程收費，由遠通公司以電子收費方式收費，不再有人工收費。由於全面進入計程收費後，並不再有人工收費，就現有人工收費員均應依法解僱，高公局於102年10月7日，向新北市政府勞工局所提之大量解僱計畫書其上記載「解僱日期及人數：102年12月30日947人」，是以在全面進入計程時點所被解僱之收費員即為947人。再對照105年11月11日為辦理解僱之收費員就業安定專案補貼案會簽說明一略以：「查102年12月30日國道全面實施計程電子收費，近千名國道收費員遭依法解僱……。」由上述可知，該要點係就因102年12月30日計次轉入計程收費而解僱的收費員所為補貼，且補貼對象已特定為947人收費員。惟查原告等係為配合計次階段電子收費政策推動進度（即各收費站之電子收費車道建置時程及數量），依據「交通○○○區○道○○○路局收費站約僱收費員精簡作業要點」（下稱精簡作業要點）相關規定，於95年至102年9月間，逐步精簡之約僱收費員，與解僱補貼要點第2點規定所欲專案補貼之大量解僱947人收費員並不相同。基此，原告等主張有解僱補貼要點之適用，請求被告作成給予補貼之聲明，確無理由。再衡以原告亦自承「亦即若本件原告要求被告另外訂定『補貼要點』予以補貼，始得認屬陳情案件……。」可見原告等僅主張係解僱補貼要點補貼對象要求補貼，既伊等非補貼對象，已如前述，則本院依法駁回，亦屬有據。
(三)本件並無違背平等原則可言：依解僱補貼要點第11點第1項、第2項規定，及司法院釋字第485號解釋文略以：「憲法第7條平等原則並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待。促進民生福祉乃憲法基本原則之一，此觀憲法前言、第1條、基本國策及憲法增修條文第10條之規定自明。立法者基於社會政策考量，尚非不得制定法律，將福利資源為限定性之分配。……。」可見該要點之捐款人已然指定用途及補貼對象，退步言，容該要點為給付行政，司法院大法官會議亦認可鑒於國家資源有效，可就福利資源予以分配。查本件解僱補貼要點係被告、輔助參加人及遠通公司審酌近千名收費員同時解雇對於社會所產生之衝擊、捐款來源及收支情形等，整體性考量資源應如何分配與運用，未將95年至102年9月間陸續離職包含原告等45人之收費員納入解僱補貼要點適用對象，此部分涉及捐款人之意願，屬私法行為，並非公法行為，原與平等原則無涉，容認屬公法事件，亦應考量資源分配有限性，原告並非未收到法定的資遣費等法定款項，甚至有多5個月資遣費補償金，且可獲有遠通公司轉介工作服務，若然允許原告再爭取相關補貼，則必然排擠政府有限資源，是以被告等及民間機構考量再三所為限定補貼對象，並未違反平等原則。
六、上開事實概要欄，除下列爭點外，為兩造所不爭執，並有原告等人之國道實施計程電子收費依法解僱之收費員就業安定補貼表、切結書、戶籍資料、勞保投保資料、所得資料、離職證明書、服務證明書、勞動契約書等（見訴願卷第2-673頁、本院卷第175-220、324-406頁）及訴願決定書（本院卷第25-27頁）在卷可稽，應可認定。經核兩造之陳述，本件爭點厥為：被告以原告非解僱補貼要點所適用之對象，依該要點第9點第1款規定，不予補貼，是否適法？
七、本院之判斷：
(一)按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條第1項定有明文。準此，提起課予義務訴訟，須以有「依法申請之案件」存在為要件，所謂「依法申請」，係指人民依據個別法令（含法律、法規命令及自治規章）之規定，有向該管行政機關請求就某一特定具體之事件，作成行政處分或應為特定內容行政處分之權利者而言。而課予義務訴訟旨在就人民依法向行政機關申請作成行政處分，因未獲滿足所形成之公法上爭議提供救濟途徑，故當事人僅須主張其就請求行政機關作成之處分，曾經由行政程序向行政機關提出而未獲滿足，並踐行訴願前置程序，即符合課予義務訴訟之訴訟合法要件，至於具體個案中，當事人有無實體法上之申請權或請求權，則為本案有無理由之問題，與訴之合法性要件有別。查原告依解僱補貼要點請求被告作成補貼之處分，核已敘明其申請之依據及請求作成之處分內容。被告雖未為處分，然原告以被告應作為而不作為經訴願程序，訴願決定以其等係高公局大量解僱收費員前所陸續精簡或離職之收費員，並非解僱補貼要點適用之對象，足見原告所欲請求被告准予補貼之申請目的未獲滿足，故原告於踐行訴願程序後，提起本件課予義務訴訟，於法並無不合。被告抗辯原告非解僱補貼要點適用之對象，原告之申請非「依法申請之案件」，其提起本件訴訟不合法，應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定裁定駁回云云，自非可採。
(二)次按「何種事項應以法律直接規範或委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」司法院釋字第443號解釋理由可資參照；依上揭釋字第443號解釋理由之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類、項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。查解僱補貼要點係被告、輔助參加人及企業為照顧因政府國道計程收費改制政策，致經濟困難、重大傷病或變故、就業困難或需社會協助處境之收費員，針對國道計程收費改制而遭解僱之收費員提供補貼，以安定其生活，促進社會和諧（解僱補貼要點第1點參照）而訂定。是以，該要點所提供之補貼為政策性之補助措施，於審酌政府財力負擔及落實政府對弱勢勞工之扶持及照顧政策等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧國道收費員之生計，於政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益。被告及輔助參加人為照顧因國道計程收費政策遭大量解僱之收費員，特訂定發布解僱補貼要點，此係屬給付行政措施，且僅適用於特定族群，依上說明，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆，故不以法律或法律授權之命令為依據之必要。
(三)又按解僱補貼要點第2點規定：「本要點之補貼對象為國道實施計程電子收費依法被解僱之收費員（以下簡稱收費員）。」第3點規定：「勞動部及交通部為審議本要點所定之補貼事宜，應設國道實施計程電子收費依法解僱之收費員就業安定補貼審核小組（以下簡稱審核小組）。」第4點規定：
「審核小組應依下列各款所定情事，審議補貼點數：……。前項之補貼點數，每點數以新臺幣5,000元計算，由勞動部將補貼款項直接撥付至收費員指定帳戶。」第6點規定：「審核小組置委員13人，其中1人為召集人，由勞動部指派適當人員兼任；其餘委員由勞動部就下列人員派（聘）兼任之：（一）勞動部代表2人。（二）交通部代表2人。（三）遠通電收股份有限公司代表2人。（四）國道收費員代表2人。
（五）專家學者4人。審核小組置執行秘書1人及工作人員若干人，由勞動部及交通部人員兼辦。」第7點規定：「審核小組之任務如下：（一）有關收費員之資格及應備文件之審議事宜。（二）有關本捐（撥）款補貼之審議事宜。（三）有關本捐（撥）款補貼核撥作業之審議事宜。……。」第9點規定：「收費員有下列情形之一者，勞動部應不予補貼：
（一）非本要點適用之對象。……」第11點規定：「本要點所需經費，由企業及政府捐款或支付，並專款專用管理。本捐（撥）款之動支，應尊重捐款人意願，依其指定用途，作為補貼收費員之用。」經查，高公局為落實公平付費原則及提升收費效率，於92年開始推動「民間參與高速公路電子收費建置及營運案」並以BOT方式委託民間廠商建置及營運電子收費系統；有關通行費收費方式係於95年2月10日從計次人工收費轉換為計次人工收費/電子收費併行，再於102年12月30日全面實施計程電子收費，達到前述政策目標；有關收費站約僱收費員精簡作業，係配合計次階段電子收費政策推動進度（即各收費站之電子收費車道建置時程及數量），並依據高公局94年8月1日所訂精簡作業要點相關規定，逐步精簡該時期各收費站之約僱收費員；另當高公局預定全面轉換實施計程電子收費前，因考量當時各收費站留存約僱收費員需配合全面解僱，故該局即按「行政院及所屬各機關學校臨時人員進用及運用要點」及「行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法」等規定，於102年10月7日提送大量解僱計畫書（計947人）予新北市政府勞工局；惟因陳抗不斷，復經被告與輔助參加人會銜訂定解僱補貼要點後，始配合辦理前述947人之就業補貼作業等語，有高公局107年8月1日業字第1071961865號函附卷足參（本院卷第317-318頁）。上情亦可參照高公局於102年10月7日以人字第1026008113號函表示：「本局計程電子收費預計102年12月底實施，屆時收費人員將全數精簡，爰依大量解僱勞工保護法第2條及第4條規定報送旨揭計畫書」並向新北市政府勞工局所檢送之大量解僱計畫書其上記載「解僱日期及人數：102年12月30日947人」（本院卷第80-82頁），及審核小組第1次會議紀錄討論議題1記載：「……二、另依高公局於102年10月7日向新北市政府勞工局提報之大量解僱計畫書所載，計畫解僱總人數計947名，並已於同年12月30日全數解僱，爰本專案補貼對象以前揭102年12月30日遭解僱之收費員為原則。三、基上，如申報對象係全面實施計程電子收費，大量解僱收費員前所陸績精簡或離職之收費員，即非本要點之適用對象，故該等人員逕予提出申報者，擬將不予補貼，是否妥適，提請討論。決議：照案通過。」（本院卷第116-118頁）。由是可知，解僱補貼要點係為補貼國道實施計程電子收費而訂定，其補貼之對象為遭高公局於102年12月30日大量解僱之947名收費員，之前陸續精簡或離職之收費員，非解僱補貼要點之適用對象，此觀諸該要點第2點明白規定其適用對象為國道實施「計程電子收費」依法被解僱之收費員自明。而原告等人係先後於95年1月1日至102年9月1日間離職，為高公局為配合國道增開電子收費車道陸續精簡之收費員，此有多數原告所提出之高公局員林收費站離職證明書或服務證明書記載「配合行政院推動高速公路電子收費之離職精簡人員」等語可按（本院卷第175-220頁），且原告訴訟代理人表示原告與高公局簽立之勞動契約書與被告提出之部分勞動契約書均相同（本院卷第416頁準備程序筆錄），觀諸被告提出之勞動契約書均有記載：「一、契約期間：（三）……期滿未續約者當然終止契約，或因實施電子收費依『交通○○○區○道○○○路局收費站約僱收費員精簡作業要點』列為精簡人員時，自離職日起終止契約。」等語（本院卷第326-406頁），故原告對於高公局依照精簡作業要點逐步精簡該時期各收費站之約僱收費員乙事，應有明確認知，復高公局更早於94年8月1日發布精簡作業要點，內容：「一、目的：(一)本局為配合行政院推動高速公路電子收費政策，精簡現行人工收費之約僱收費員。(二)協助約僱收費員選擇遠通公司轉置就業或領取補償金辦理離職，俾順利推動電子收費工作。……三、實施期間：自95年1月1日起至收費站全面實施電子收費時止。……。」準此，原告係屬高公局為配合計次階段電子收費政策推動進度，依據精簡作業要點規定，逐步精簡之約僱收費員，與解僱補貼要點所欲專案補貼之一次性大量解僱947人收費員並不相同。原告既係採計次電子收費期間陸續精簡離職之收費員，而非實施計程電子收費被一次性大量解僱之收費員，自非解僱補貼要點所適用之對象，被告依解僱補貼要點第9點第1款規定，不予補貼，尚無不合。
(四)至被告抗辯原告依解僱補貼要點之規定申請補貼屬私法關係，並非公法關係云云。惟該要點所提供之補貼，係政府為落實對弱勢勞工之扶持及照顧之政策性目的而為之給付行政，且其經費除遠通公司捐助2億元外，其餘係由輔助參加人與被告分別自國道公路建設管理基金、就業安定基金各提供資金2億元專款供本次專案補貼專用，有遠通公司105年12月16日總發字第1050002269號函及被告、輔助參加人辦理國道實施計程電子收費依法解僱之收費員就業安定專案補貼案會簽在卷可資（本院卷第112-114、431-437頁）。而國道公路建設管理基金，依交通部國道公路建設管理基金收支保管及運用辦法第2條：「本基金為預算法所定之非營業循環基金，並依預算法規定編列附屬單位預算。」、就業安定基金依就業安定基金收支保管及運用辦法第3條：「本基金為預算法第4條第1項第2款所定之特種基金，編製附屬單位預算，下設勞工權益基金，編製附屬單位預算之分預算，以勞動部為主管機關。」等規定可知，解僱補貼要點所需經費絕大部分係由政府以預算補貼國道實施計程電子收費依法被解僱之收費員，是核其性質自屬公法關係，被告抗辯原告依解僱補貼要點之規定申請補貼屬私法關係，容有誤解，洵無足取，併予敘明。
八、綜上所述，原告所訴各節，均非可採。原告非解僱補貼要點之適用對象，被告未准原告之申請，認事用法俱無違誤，訴願決定遞予維持，核無不合，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
九、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 108 年 6 月 19 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林 玫 君
法 官 侯 志 融法 官 羅 月 君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 6 月 19 日
書記官 陳 又 慈