臺北高等行政法院判決
107年度訴字第195號108年3月21日辯論終結原 告 黃宇群（WEE YEE TCHIN）訴訟代理人 翁國彥律師
侯宜諮律師被 告 外交部代 表 人 吳釗燮（部長）訴訟代理人 王歧正律師複 代理 人 吳家維律師上列當事人間護照事件，原告不服行政院中華民國106年12月21日院臺訴字第1060198793號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴後，被告代表人由李大維變更為吳釗燮，茲據變更後之代表人吳釗燮具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告為馬來西亞國民，於民國00年0月00日出生，93年9月8日經內政部警政署入出境管理局（96年1月2日改制為內政部入出國及移民署，下稱前境管局）核發第0000000000號臺灣地區居留許可，許可原告以臺灣地區無戶籍國民身分在臺灣地區居留。原告復分別於96年8月9日、98年8月11日、101年9月5日及104年9月3日申請延期居留，分別經前境管局、內政部入出國及移民署（104年1月2日更名為內政部移民署）及內政部移民署（下稱移民署）予以准許。原告繼於104年10月21日檢具移民署所核發登載其身分為無戶籍國民之中華民國居留證，向被告領事事務局申請獲發第000000000號普通護照。嗣移民署以原告自始不具有我國國籍，即不具臺灣地區無戶籍國民身分，於106年6月23日以移署移字第1060070456號處分書（下稱106年6月23日處分書，原告對該處分不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，本院於108年1月30日以107年度訴字第103號判決駁回原告之訴）撤銷前境管局於93年9月8日核發原告之第0000000000號臺灣地區居留許可，及註銷其臺灣地區居留證（居留證號000000000000），並副知被告領事事務局。被告以原告自始不具我國國籍，即不具臺灣地區無戶籍國民身分，依護照條例第6條及行政程序法第117條規定，以106年7月3日外授領一字第1065120548號函（下稱原處分），撤銷原核發原告第000000000號護照之處分並註銷該護照。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張：㈠移民署固有核發居留許可及居留證之權限，然而註銷護照既
係被告基於護照條例主管機關之地位所為之行政處分，移民署及被告二機關應各自獨立行使職權。移民署固將撤銷居留許可之106年6月23日處分書副本抄送被告，惟該處分至多僅具有使被告知悉106年撤銷居留許可處分存在之效果，至是否依行政程序法第117條規定作成處分，被告仍有義務循行政程序法第34條規定以下之程序規範，亦即被告就伊是否具有我國國籍乙事，本得依其職權調查證據之結果自為判斷，詎被告僅依憑移民署106年6月23日處分書撤銷居留許可之「理由」中所為事實認定，即為撤銷原核發予伊護照之處分，並註銷該護照，且未附認為應註銷伊護照之法律上理由，顯有違反行政程序法第96條第1項第2款規定之違法，原處分應予撤銷。
㈡護照係政府發給國民持用赴國外旅行之重要國籍及身分證明
文件，為我國國民入出國境時所必備，而享有其他國家及地區給予簽證之便利待遇。本件被告所為之原處分，係撤銷原核發予伊護照之處分，並註銷該護照，核屬對伊之身分地位為不利益變更，並新增不利於伊之法律效果，被告作成原處分前，應依行政程序法第102條規定，給予伊陳述意見之機會，方屬正辦。縱被告是否應撤銷伊之護照，取決於伊是否持有居留證件，惟伊向被告申領護照時所檢具之中華民國居留證，確實係移民署於93年間核發，且被告明知移民署106年6月23日處分書撤銷居留許可之事由，並非源於伊提供虛偽不實資料所致，此時被告更有必要主動通知伊到場陳述意見，以釐清伊是否具有我國國籍、居留證件是否合法有效等重大事實問題。另原處分作成時，復無行政程序法第103條第5款所指「行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者」之情形，被告更應給予伊陳述意見之機會。被告未予伊陳述意見之機會，即逕行作成重大影響伊法律上權益之原處分，顯然有悖於行政程序法第102條規定之違法，應予撤銷。
㈢伊自93年合法取得居留許可迄今，已達10餘年之久，期間均
依法辦理延期居留，並經主管機關即移民署審查後許可在案。被告無視伊早已在臺灣落地生根，發生經濟上、情感上之密切關聯，又不察伊對本案之信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益，逕依職權撤銷原核發予伊護照之處分，並註銷該護照，原處分顯然違反行政程序法第8條、信賴保護原則及同法第117條但書第2款不得撤銷行政處分等規定，應屬違法。
㈣伊之母既為我國國民，依據具我國內國法位階之消除對婦女
一切形式歧視公約（即CEDAW公約）第9條規定，伊應具有我國國籍。且憲法第7條、憲法增修條文第10條第6項、CEDAW公約施行法第1條及89年2月9日修正公布之國籍法第2條第2項等規定均明確揭示男女平等之立法精神。雖修正後國籍法僅限修正公布時之未成年人始可溯及適用，而得以母親血統認定具有中華民國國籍，惟此僅係立法者行使其立法權限時所得運用之立法技術，司法權仍得依法規之實質立法精神而為合憲裁判。若我國女性國民與外國人通婚所生子女無法取得我國國籍，將形成對於女性因其性別而受到不合理之差別待遇，自非憲法與CEDAW公約保障性別平等之意旨。是伊之母既為我國國民，依上開憲法、國際人權公約及立法者於新修正國籍法所明確揭示男女平等之實質立法精神，伊自應具有我國國籍。然本件行政院訴願決定認伊不具有我國國籍，自非屬得依護照條例第6條規定持用我國護照之對象云云，從而作成駁回伊之訴願決定，自亦不合法而無予維持之餘地等語。
㈤並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告則以：㈠西元1979年聯合國大會通過消除對婦女一切形式歧視公約，
並在西元1981年正式生效，嗣我國於101年1月1日制定公布消除對婦女一切形式歧視公約施行法並施行，其間89年2月9日修正公布之國籍法第2條規定，將子女國籍之取得，由原先父系血統主義改為父母雙系血統主義，與上開公約所揭性別平等之要求相符。原告係00年0月00日出生，於國籍法89年間修正公布時已成年，依國籍法第2條第2項規定，其是否具有我國國籍，仍應適用18年2月5日制定公布施行之國籍法規定，而原告出生時，其父為馬來西亞籍，依當時國籍法第1條規定，其不具有我國國籍，自非屬得依護照條例第6條規定持用我國護照之對象，況其持憑辦理我國護照之臺灣地區居留許可已經移民署106年6月23日處分書撤銷並註銷其臺灣地區居留證，依行政程序法第110條第3項規定，於該處分失效前，自有拘束相關機關之效力，伊據以撤銷原核發原告護照之處分，並註銷該護照，並無違法不當。
㈡又前述原告於國籍法89年間修正公布時已成年，及原告持憑
辦理我國護照之臺灣地區居留許可已經移民署106年6月23日處分書撤銷並註銷其臺灣地區居留證，該等事實客觀上明白足以確認，依行政程序法第103條第5款規定，伊於作成處分前未予陳述意見機會，亦無違誤。其次，原處分說明欄已載明處分理由為原告自始不具有我國國籍，即不具臺灣地區無戶籍國民身分，且移民署已撤銷原告之臺灣地區居留許可並註銷臺灣地區居留證，原告原憑以申辦第000000000號護照之依據自始即不存在，並表明法令依據為護照條例第6條及行政程序法第117條規定等語，自無違反行政程序法第96條第1項第2款規定之情事。再者，依護照條例第4條第1款規定，護照為發給我國國民之國際旅行文件及國籍證明，由於具有我國國籍者即可享有我國國民待遇，因此撤銷誤發我國護照予不具有我國國籍者之處分，其所欲維護之公益顯然大於不具有我國國籍者對該違法處分之信賴利益，故無信賴保護原則適用之餘地等語，資為抗辯。
㈢並聲明：原告之訴駁回。
五、上開事實概要欄所述之事實，除下述爭點外，為兩造所不爭執，並有原告104年10月21日普通護照申請書、中華民國居留證、原告母親戶口名簿、原告馬來西亞護照、身分證、移民署106年6月23日處分書、原處分及訴願決定等件在卷足稽（原處分卷第4、15-16頁、本院卷第55-62、147、185-187頁），自堪信為真實。經核兩造之陳述，本件爭點厥為：被告以原告自始不具我國國籍，即不具臺灣地區無戶籍國民身分為由，以原處分撤銷原核發原告第000000000號護照之處分並註銷該護照是否適法？
六、本院之判斷：㈠按護照條例第6條第1項前段規定：「護照之適用對象為具有
我國國籍者。」104年8月3日施行之護照條例施行細則第9條第1項第1款第2目前段、第2款第2目、第3款第1、2目規定：
「向領事事務局或外交部各辦事處首次申請普通護照者，應備護照用照片2張及下列文件：一、設有戶籍者：……。㈡國民身分證正本及影本各1份。……二、無戶籍者：……㈡具有我國國籍之證明文件。……三、在國內取得國籍尚未設籍定居者：㈠普通護照申請書。㈡居留證件正本及影本各1份。……」可知申請我國之普通護照，應以在我國設有戶籍並取得我國國民身分證、具有我國國籍或獲居留許可並取得居留證為要件，是主管機關於核發普通護照後，發現申請人之戶籍及國民身分證、國籍或居留許可及居留證遭撤銷而自始不具備我國戶籍及國民身分證、國籍、居留許可及居留證者，自應撤銷原核發之普通護照並註銷該護照。
㈡再按行政處分除非具有無效之事由而無效外，具有存續力，
於未經撤銷、廢止或未因其他事由而失其效力前，其效力繼續存在（行政程序法第110條第3項參照）；另行政處分具有構成要件效力，即有效之行政處分，處分機關以外之國家機關，包括法院，除非是有權撤銷機關，應尊重該行政處分，並以之為行為之基礎，因而有效行政處分（前行政處分）之存在及內容，成為作成他行政處分（後行政處分）之前提要件時，前行政處分作成後，後行政處分應以前行政處分為其構成要件作為決定之基礎。質言之，行政處分除自始無效外，於未經撤銷、廢止或未因其他事由失效前，其效力繼續存在（最高行政法院97年度判字第1086號判決要旨參照）。
㈢經查，原告為馬來西亞國民，00年0月00日出生，93年9月8
日經前境管局核發第0000000000號臺灣地區居留許可，許可原告以臺灣地區無戶籍國民身分在臺灣地區居留，原告並陸續於96年8月9日、98年8月11日、101年9月5日及104年9月3日申請延期居留，經前境管局、移民署予以准許（居留證號000000000000）。原告復於104年10月21日檢具移民署所核發登載其身分為無戶籍國民之中華民國居留證，向被告領事事務局申請獲發第000000000號普通護照。嗣移民署於105年間受理原告申請定居事件，發現原告自始不具有我國國籍，即不具臺灣地區無戶籍國民身分，乃以106年6月23日處分書撤銷前境管局於93年9月8日核發之0000000000號臺灣地區居留許可，並註銷其臺灣地區居留證（居留證號000000000000），且以副本函知被告領事事務局。原告對106年6月23日處分書雖曾提起訴願，遭決定駁回，提起撤銷訴訟，惟經本院於108年1月30日以107年度訴字第103號判決駁回其訴。原告居留許可、居留證既經撤銷及註銷，則於移民署106年6月23日處分經有權機關撤銷前，該處分仍有效存在。而居留證依前引護照條例施行細則第9條第1項第3款規定，為具我國國籍而尚未設籍定居者申請護照應備文件之一，原告於104年10月21日以無戶籍國民所持憑辦理護照之中華民國居留證既經移民署認定其自始不具我國國籍，即不具臺灣地區無戶籍國民身分而予以撤銷其居留許可，並註銷其居留證，是其所申請護照之要件即有欠缺，被告以原告所憑以申辦取得我國護照之依據即居留證件遭註銷而自始不存在，依護照條例第6條及行政程序法第117條規定，據以作成本件撤銷原核發原告第000000000號護照之處分，並註銷該護照之原處分；是在先前行政處分即106年6月23日處分書未經撤銷、廢止或未因其他事由而失其效力前，其效力繼續存在，則被告以之作為原處分之基礎，符合首揭法條之規定，而先前行政處分即106年6月23日處分書既非本件之訴訟客體，其實質之合法性並非本件審理之範圍。準此，本件被告因原告居留許可遭撤銷、居留證遭註銷，據此所為之原處分，於法即無不合。
㈣原告雖主張伊之母親陳承麗為我國國民，已符合104年8月3
日施行之護照條例施行細則第13條第1項第8款（原告行政訴訟準備㈠狀誤載為第4條第1項第8款）「本細則所稱具有我國國籍之證明文件，指下列各款文件之一：……八、父母一方具有我國國籍證明及本人出生證明。」之規定，顯示伊已符合該條款規定，可以作為伊具有我國國籍之有效證明文件，而符合護照條例第6條規定，被告無庸予以撤銷云云，惟查，原告於104年10月21日向被告領事事務局申請普通護照所依憑之文件係移民署所核發登載其身分為無戶籍國民之中華民國居留證，已述如前，並非依憑具有我國國籍之證明文件，亦即，原告係依104年8月3日施行之護照條例施行細則第9條第1項第3款向被告領事事務局首次申請普通護照，並非依同條項第2款：「向領事事務局或外交部各辦事處首次申請普通護照者，應備護照用照片2張及下列文件：……二、無戶籍者：㈠普通護照申請書。㈡具有我國國籍之證明文件。㈢其他相關證明文件。」之規定，向被告領事事務局申請普通護照，是縱原告具有我國國籍之證明文件，亦應另行提出該等證明文件向被告領事事務局申請普通護照，原告既尚未提出具有我國國籍之證明文件向被告領事事務局另行申請普通護照，被告自無從依前揭護照條例施行細則第9條第1項第2款規定，核發護照予原告。原告主張被告無庸予以撤銷云云，於法未合，要難採取。
㈤原告雖又主張依憲法第7條、增修條文第10條第6項規定，及
依CEDAW公約第1條消除對婦女歧視精神、第9條關於締約各國在關於子女國籍方面，應給予婦女與男子平等權利之規定，及CEDAW公約施行法第3條之應參照公約意旨為解釋等規定，伊之母既有我國國籍，伊亦應具有我國國籍云云。惟按內政部組織法第4條規定：「內政部設左列各司、室：一、民政司。二、戶政司。三、社會司。四、地政司。五、總務司。六、秘書室。」第11條第7款規定：「戶政司掌理下列事項：……七、關於國籍行政事項。」又外交部組織法第2條規定：「本部掌理下列事項：一、外交關係發展之情勢研判、涉外政策之規劃、審議及協調。二、涉外政治、軍事、安全、通商、經濟、財政、文化、國際組織參與、公眾外交及其他涉外事務之統合規劃、協調及監督。三、駐外機構之設立、指揮、督導，與其業務之規劃、協調及推動。四、涉外法律事務之研擬、解釋、規劃及推動。五、各國駐華機構與人員之禮賓規劃及執行。六、護照、簽證、文件證明等領事事務及旅外國人急難救助政策之規劃及督導。七、國際新聞傳播政策之規劃、協調及執行。八、外交領事與國際事務人員培訓、外交政策研究及國際交流之督導。九、其他有關外交事項。」由上開規定可知，國籍事務之主管機關為內政部，非被告所職掌事項，是以，國籍法是否符合CEDAW公約精神、是否符合憲法第7條、增修條文第10條第6項等規定，均非被告於原處分有權加以實質認定，故原告執此主張原處分違法云云，尚無可採。
㈥原告固另主張伊自93年合法取得居留許可迄今，已達10餘年
之久，有信賴保護原則之適用云云，惟按行政程序法第117條規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」第118條前段規定：「違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力。」是授予利益之違法行政處分，雖受益人無信賴不值得保護之情形，但亦無行政程序法第117條第2款信賴利益顯然大於撤銷所欲維護公益者，原處分機關或其上級機關即得依職權為全部或一部之撤銷。查被告以原處分撤銷原核發原告第000000000號護照之處分並註銷該護照時，該護照已罹核給之1年效期，由於護照為發給我國國民之國際旅行文件及國籍證明，而被告撤銷原核發給原告護照之處分及註銷護照，具有維護護照核發正確性之目的，其公益性可謂重大，原告僅泛言在臺灣落地生根，其信賴利益顯然大於原處分撤銷所欲維護之公益，即主張原處分有違反信賴利益保護云云，亦難採取。
㈦原告復主張原處分未附認為應註銷伊護照之法律上理由，違
反行政程序法第96條第1項第2款規定，且被告作成原處分前未給予伊陳述意見之機會，違反行政程序法第102條規定，原處分應予撤銷云云。查原處分說明明白記載：「一、依據……。二、據上揭處分書略以，……。三、基上，台端（即原告，下同）自始不具有我國國籍，原憑以申辦第000000000號護照之依據自始即不存在，本部爰依據『護照條例』第6條及『行政程序法』第117條規定，撤銷原核發台端上揭護照之處分，並註銷該護照。……。」等語（本院卷第55頁），足徵原處分業已明載撤銷原核發原告護照之處分並註銷該護照之法律上理由，核無違反行政程序法第96條第1項第2款規定之情事。又原處分撤銷原核發原告第000000000號護照之處分並註銷該護照所依據之事實，乃先前據以申請護照所檢具之臺灣地區居留許可處分已遭撤銷，且臺灣地區居留證亦遭註銷，此居留許可遭撤銷、居留證遭註銷之移民署106年6月23日處分書之事實，屬客觀上明白足已確認，被告於為處分前未予原告陳述意見機會，符合行政程序法第103條第1項第5款之規定，難謂有違法。原告之主張，洵無足取。
七、綜上所述，原告主張各節，均無可採。原處分於法並無不合，訴願決定遞予維持，亦無違誤，原告猶執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述，經核於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 4 月 18 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 曹瑞卿
法 官 林淑婷法 官 魏式瑜
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 4 月 18 日
書記官 林玉卿