臺北高等行政法院判決
107年度訴字第198號108年1月17日辯論終結原 告 祭祀公業周曉代 表 人 周志城（管理人）訴訟代理人 凃逸奇律師被 告 內政部代 表 人 徐國勇（部長）被 告 行政院代 表 人 蘇貞昌（院長）上二人共同訴訟代理人 洪郁惠
鄭雅芳（兼送達代收人）輔助參加人 臺北市政府代 表 人 柯文哲（市長）訴訟代理人 丁嘉言
王騰寬上列當事人間因確認徵收法律關係不存在事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件訴訟中，被告內政部之代表人由葉俊榮變更為徐國勇，被告行政院之代表人由賴清德變更為蘇貞昌，經新任代表人徐國勇、蘇貞昌分別具狀聲明承受訴訟（本院卷第221-222、291-292頁），核無不合，應予准許。
二、事實概要：㈠輔助參加人為興辦吳興街432巷公園闢建工程，奉行政院66
年9月12日台內地字第751908號函（下稱66年9月12日函）核准徵收包含原告所有重測前臺北市○○區○○○段○○○○○○號土地（嗣經合併重測後為吳興段2小段461地號，下稱系爭土地）在內之同段1287號等4筆私有土地，經輔助參加人以66年9月29日66府地四字第41569號公告（下稱66年9月29日公告）徵收，並經輔助參加人所屬地政處（現為地政局）以66年11月1日北市地四字第28720號函（下稱66年11月1日函）通知領取補償費。原告之補償費因逾期未領，經輔助參加人向臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）提存所以67年度存字第254號提存書提存在案。
㈡嗣原告對輔助參加人提起返還不當得利訴訟，經臺灣高等法
院（下稱高等法院）94年度重上字第585號民事判決認定系爭土地補償費之提存不合法，不生提存之效力，應重為補償，輔助參加人不服，提起上訴，經最高法院於96年11月15日以96年度台上字第2526號民事裁定駁回上訴而告確定在案。
原告據以認定輔助參加人未於公告期滿後15日內通知原告領取補償費，於100年5月4日向輔助參加人主張系爭土地徵收失效，經輔助參加人函請行政院審認，案經內政部土地徵收審議委員會第261次會議審議決議應無徵收失效情事，行政院乃以100年7月5日院授內地字第1000135370號函（下稱100年7月5日函）知輔助參加人，輔助參加人則以100年7月15日府地用字第10002221000號函通知原告，原告遂提起本件確認訴訟。
三、原告主張：㈠重測前坐落臺北市○○區○○○段○○○○○號，面積0.1164公
頃之土地原為伊所有，經都市計畫編為公園用地，輔助參加人於66年間為興建吳興公園，將上開1289地號土地中0.0864公頃部分，逕分割為系爭土地，並經行政院66年9月12日函核准徵收，輔助參加人遂於66年9月29日公告辦理徵收。嗣系爭土地併入同段1287地號，重測後為臺北市○○區○○段2小段461地號、462地號及463地號，其中461地號土地現登記為輔助參加人所有、462地號土地及463地號土地仍登記在伊名下。輔助參加人將系爭土地闢建為吳興公園，並將徵收土地之補償費新臺幣95,169元，於67年1月11日向臺北地院提存所以67年度存字第254號辦理提存。嗣伊向輔助參加人主張其未於公告期滿後15日內通知領取補償費，所為之系爭土地徵收處分應已向後失其效力，案經內政部土地徵收審議小組第261次會議決議：「應無徵收失效」，爰提起本件行政訴訟。
㈡輔助參加人於66年9月29日公告辦理徵收土地，依行為時土
地法第233條第1項規定，應於公告期滿後15日內即同年10月14日前，即應發給土地所有人應補償之地價及其他補償費，縱因伊之原管理人周河死亡，輔助參加人仍應依前揭規定於徵收公告期滿後16日起1個月內即66年12月14日前辦理提存待領。然輔助參加人遲於67年1月11日將補償費提存於臺北地院提存所，而該提存復經高等法院94年度重上字第585號民事判決認定不生提存之效力確定在案。是以，輔助參加人辦理徵收土地時，未能於法定期限內完成補償費之發給，雖曾於67年1月11日將補償費以67年度存字第254號提存書提存於臺北地院提存所，該徵收補償費之提存並不生提存之效力，依前揭說明，系爭土地所為之徵收處分，因輔助參加人未於法定期限內完成補償費之發給，所為之徵收處分應已向後失其效力。此外，如輔助參加人確實曾依徵收規定，以書面通知伊，其必定知悉送達地址，然輔助參加人辦理提存時填寫之「住所或事務所」欄位記載為空白，且「提存原因及事實」欄則記載為「……土地所有權人拒絕領取……」等語，顯見輔助參加人於公告徵收土地後，應從未通知伊，系爭土地所為之徵收處分自已失效。
㈢由輔助參加人66年11月1日函所附之土地清冊可知，系爭土
地登記名義人為「祭祀公業周曉」、管理人「周河」，而周河已於24年2月7日死亡，輔助參加人應查明周河之繼承人，並應通知其繼承人，使周河之繼承人儘速辦理變更管理人，俾利就系爭土地被徵收表示意見或領取系爭土地徵收補償費，惟輔助參加人卻未再調查及通知周河之繼承人，致伊之派下員不知系爭土地遭公告徵收及得領取補償費，使土地所有權人處於隨時可領取徵收補償金之狀態，則系爭徵收已失效等語。並聲明：確認原告與行政院間及原告與內政部間就系爭土地之徵收法律關係不存在。
四、內政部則以：系爭土地係需用土地人即輔助參加人為興辦吳興街432巷公園闢建工程，經其報奉行政院66年9月12日函核准徵收，其核准徵收機關為行政院，伊非系爭土地之核准徵收機關，原告以伊為本件確認訴訟之被告，屬當事人不適格等語。並聲明：原告之訴駁回。
五、行政院則以：㈠按國家因興辦以公共利益為目的之事業需要，得徵收私有土
地，為行為時土地法第208條第9款所明定。又都市計畫法第48條亦規定，經本法指定為公共設施保留地者，得依法予以徵收之。本件輔助參加人為辦理吳興街432巷公園闢建工程，經行政院66年9月12日函核准徵收原告所有系爭土地，輔助參加人66年9月29日公告徵收，並以輔助參加人所屬地政處66年11月1日函通知所有權人訂於同年11月4日發放補償費。原告之補償費因逾期未領，輔助參加人以67年度存字第254號提存書提存法院，並於67年5月19日辦竣徵收登記，完成徵收法定程序。嗣原告認輔助參加人為辦理吳興街432巷公園闢建工程，徵收原告所有之系爭土地，未於公告期滿後15日內通知領取補償費，主張徵收失效，經提100年6月22日內政部土地徵收審議委員會第261次會議決議：「應無徵收失效」。其理由：按依大法官會議釋字第110、516號及司法院院字第2704號解釋意旨，徵收土地應補償之地價及其他補償費，未依土地法第233條規定，於公告期滿後15日內發給者，其徵收土地核准案從此失其效力。又依行為時土地法第227條第1項規定：「市、縣地政機關於接到行政院或省政府令知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及土地他項權利人。前項公告之期間為30日。」以及同法施行法第56條第1款規定：「依土地法第227條所為通知，應照左列之規定：一、被徵收土地已登記者，依照登記總簿所載之土地所有權人及土地他項權利人姓名、住所，以書面通知。」準此，核准徵收案之通知、補償費之發給對象，原則上係以徵收公告之日土地登記簿所記載者為準。本案於伊66年9月12日函核准徵收後，輔助參加人以66年9月29日公告徵收，輔助參加人所屬地政處66年11月1日函通知所有權人訂於同年11月4日發放補償費，案內並有其他所有權人於當日領取補償費，可以推證本案輔助參加人業依土地登記簿上所載之所有權人、住址踐行通知程序。另本案土地所有權人祭祀公業周曉之管理人周河於24年2月7日死亡，依臺北市信義區公所查告，該公業規約書及派下員名冊迄於75年11月25日始完成備查，並於75年11月27日完成管理人周智富之備查，輔助參加人於66年辦理徵收時，該公業並無管理人，亦無從得知其全體派下員資料，故輔助參加人無法通知該祭祀公業之管理人或全體派下員領取補償費。至本案補償費之提存雖經法院判決確定提存不生效力，然參酌最高行政法院97年2月份庭長法官聯席會議決議：「……直轄市或縣（市）地政機關如已合法通知應受補償人領款，而因應受補償人拒絕受領、不能受領或所在地不明，致未能發給，雖未為提存，該徵收土地核准案並不因此失其效力。」本案不因此生徵收失效之情事。綜上，本案同意輔助參加人意見，應無徵收失效等語，經伊以100年7月5日函復輔助參加人，於法並無違誤。
㈡另有關原告主張輔助參加人未於徵收公告期滿後16日起至1
個月內辦理提存，且未以派下員全體為提存物受取人，不生提存效力，以及從未通知原告等節，依輔助參加人107年3月13日府地用字第10711041400號函補充說明如下：
⒈本案徵收公告期間係自66年9月30日至同年10月29日止，輔
助參加人所屬地政處於公告期滿後15日內即以66年11月1日函通知所有權人於同年11月4日領取地價補償，且部分所有權人業於期限內領訖，未領部分則依法提存，並辦竣徵收所有權登記，足證明本案相關徵收補償費已於公告期滿後15日內備款發放。另原告之徵收補償費於67年間辦理提存，經法院判決認定提存不生效力，僅生債之清償（即重為補償）問題，與徵收效力無涉。本案復經輔助參加人以98年7月13日函通知原告領取補償費，因原告逾期未領，輔助參加人復於98年8月19日將補償費保管於「臺北市政府─土地徵收補償費301專戶」，並分別以98年9月3日及100年4月28日函通知原告，業已完成重為補償程序。
⒉按最高行政法院97年2月份庭長法官聯席會議決議略以：「
土地法第237條規定之提存，目的在減輕直轄市或縣（市）地政機關之責任，非其義務。直轄市或縣（市）地政機關如已合法通知應受補償人領款，而因應受補償人拒絕受領、不能受領或所在地不明，致未能發給，雖未為提存，該徵收土地核准案並不因此失其效力。」是以，系爭土地補償費何時提存，對土地徵收之效力不生影響，故原告以逾期提存而認徵收失效，並非可採。
⒊依土地法施行法第56條第1款規定：「依土地法第227條所為
通知，應照左列之規定：一、被徵收土地已登記者，依照登記總簿所載之土地所有權人及土地他項權利人姓名、住所，以書面通知。」查系爭土地徵收當時土地登記簿記載所有權人「祭祀公業周曉」、管理人「周河」，輔助參加人依上開規定以土地登記簿記載之土地所有權人辦理徵收補償費發放通知，並無違誤，本案不因管理人已死亡而影響徵收之效力。況依臺北市信義區公所查告，原告祭祀公業規約書及派下員名冊迄於75年11月25日始完成備查，並於75年11月27日始完成管理人周智富之備查，併予釐明。
㈢綜上論結，本案原告之訴為無理由等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
六、輔助參加人則以：有關原告主張未於徵收公告期滿後16日起至1個月內辦理提存不生提存效力，應以派下員全體為提存物受取人始為有效、伊從未通知原告等節，伊說明如下：
㈠按最高行政法院94年度判字第1227號判決意旨略以：「行政
院59年12月1日台59內字第10907號令規定：『關於徵收土地之補償費遇有拒絕受領或不能受領等情事，應於徵收公告期滿後16日起1個月內辦理提存待領。』，惟此項提存期間之規定，係屬訓示性質，並非法定不變期間，市縣地政機關實際提存日期如有超越是項期限，僅屬行政延遲責任之問題，對土地徵收之效力不生影響」，有關系爭土地之提存，對土地徵收之效力不生影響，故原告以逾期提存徵收失效，並非可採。
㈡又按「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿
後15日內發給之。」為行為時土地法第233條前段所明定，又按「需用土地人不於公告完畢後15日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依司法院院字第2704號解釋，其徵收土地核准案固應從此失其效力。」亦經司法院大法官釋字第110號解釋有案。而釋字第110號解釋中「徵收失效」，係以：需地機關於公告期滿15日內將應補償地價及其他補償費額繳交直轄市或縣（市）補償機關，補償機關於法定期間內通知應受補償人領取補償費，使受補償人處於隨時可領款之狀態，即可認定該當已發給之要件，應受補償人因自己之事由不往領取或無法前往領取，致補償費未於法定期間發給完竣者，係屬不可歸責於補償機關之事由，阻卻徵收失效之效果（最高行政法院93年度判字第718號、93年度判字第1662號判決意旨參照）。本案徵收公告期間係自66年9月30日至同年10月29日止，伊所屬地政處於公告期滿後15日內即以66年11月1日函通知所有權人於同年11月4日領取地價補償，且部分所有權人業於期限內領訖，未領部分則依法提存，並辦竣徵收所有權移轉登記，足證明本案相關徵收補償費已於公告期滿後15日內之發款日前備款繳交伊之地政處發放。另本案徵收補償費於67年間辦理提存，嗣經法院判決理由認定提存不生效力，縱提存有瑕疵，亦僅生債之清償（即重為補償）問題，案經伊以98年7月13日函通知原告前來領取補償費，因原告逾期未領，伊復於98年8月19日將補償費保管於「臺北市政府一土地徵收補償費301專戶」，並分別以98年9月3日及100年4月28日函通知原告領取徵收補償費保管款，業已完成重為補償程序，故系爭土地應無徵收處分失效之情事。
㈢依土地法施行法第56條第1款規定：「依土地法第227條所為
通知，應照左列之規定：一、被徵收土地已登記者，依照登記總簿所載之土地所有權人及土地他項權利人姓名、住所，以書面通知。」、司法院83年10月18日（83)廳民三字第17983號函釋：「按祭祀公業依法經派下員全體或多數派下選任產生之管理人，係以管理派下公同共有之祀產為目的，有關保存、利用、改良等管理行為，應均屬管理人之權限。……除公業規約或派下決議有特別約定外，該公業管理人基於其管理權，自得代表全體派下領取提存物……」及內政部91年7月11日台內地字第0910007529號令規定：「……有關祭祀公業土地徵收補償費之領取，倘該祭祀公業規約有明確規定者，應先依其規約；如規約無明確規定時，則得以『土地徵收法令補充規定』第9點第7款作為補充規定加以適用，而由管理人切結後具領之...」本案原告管理人周河雖於24年2月7日死亡，惟依伊所屬信義區公所查告，原告祭祀公業規約書及派下員名冊迄於75年11月25日始完成備查，並於75年11月27日完成管理人周智富之備查，經查徵收當時系爭土地登記簿所載之所有權人為「祭祀公業周曉」、管理人「周河」，伊依上開規定以土地登記簿記載之土地所有權人辦理徵收補償費發放通知及提存，並無違誤。基上，伊辦理本件徵收，逕以土地登記簿記載之所有權人及其管理人，對之進行徵收法定程序，不因管理人已死亡而影響本件徵收之合法性等語。
七、上開事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有行政院66年9月12日函、輔助參加人66年9月29日公告、66年11月1日函、66年吳興街432巷公園闢建工程清理表、臺北地院提存所67年度存字第254號提存書、地籍沿革及土地登記簿謄本、高等法院94年度重上字第585號民事判決、最高法院96年度台上字第2526號民事裁定、周河死亡除戶謄本、臺北市信義區公所93年9月1日北市信民字第09331850900號函暨檢送之原告之管理人、規約書、原告75年11月6日派下員名冊、100年6月22日內政部土地徵收審議委員會第261次會議紀錄及行政院100年7月5日函（本院卷第84-145、178、181-189頁、內政部調借文件卷第8-15頁）等件影本附卷足稽，自堪信為真實。經核本件爭點厥為：原告以系爭土地於66年9月間徵收時，輔助參加人未於公告期滿後15日內通知原告領取補償費，主張徵收失效，原告訴請確認系爭土地之徵收法律關係不存在，是否有理由？
八、本院之判斷：㈠按當事人之適格，為法院應依職權調查之事項（最高法院32
年上字第160號判例要旨參照）。所謂當事人適格係指具備當事人能力者，在具體訴訟為原告或被告之資格。行政法院對於當事人不適格之訴訟，無須就該訴訟有無理由為判斷，逕以當事人不適格欠缺權利保護要件，認其訴為顯無理由，判決駁回原告之訴。次按「徵收土地為左列各款情形之一者，由行政院核准之：一、需用土地人為總統府、五院及其直轄機關、省政府或院轄市市政府者。二、舉辦之事業，屬於中央各院、部、會直接管轄或監督者。三、土地面積，跨連兩省（市）以上者。四、土地在院轄市區域內者。」行為時土地法第222條定有明文。又「關於土地徵收案，係由法定核准徵收機關決定徵收之具體內容，再將該決定交由市、縣地政機關公告及通知土地權利利害關係人，即核准徵收之權責機關始為土地徵收之處分機關，其所為核准之徵收函，方係發生徵收效力之行政處分；市、縣地政機關並無決定是否徵收土地或變更核准徵收機關所為徵收處分內容之權力，其僅係依照核准徵收之內容為通知及公告，以執行上級機關所為徵收土地之行政處分，……。」（最高行政法院92年度判字第1442號判決參照）。查本件原告起訴主張輔助參加人為興辦吳興街432巷公園闢建工程，經被告行政院66年9月12日函核准徵收原告所有系爭土地，是本件土地徵收主管機關為行政院，依上開規定及說明，核准徵收機關以外之其他行政機關與被徵收人間並無徵收關係，於確認徵收法律關係不存在之訴訟，自不具備被告適格。準此，原告逕以非徵收核准機關之內政部為被告，提起本件確認訴訟，請求確認原告與內政部間就系爭土地之徵收法律關係不存在，顯屬當事人不適格，應以判決駁回之。
㈡次按關於土地徵收之依據、程序、補償等事項，在土地徵收
條例於89年2月2日公布施行之前，係以土地法相關規定為其規範依據。承前所述，本件兩造當事人爭執者為66年9月間就系爭土地之徵收有無於公告期滿後15日內通知原告領取補償費乙節，則關於該核准徵收處分是否失效之爭議，應以當時有效之土地法為據。按64年7月24日修正公布之土地法第222條規定：「徵收土地為左列各款情形之一者，由行政院核准之：一、需用土地人為總統府、五院及其直轄機關、省政府或院轄市市政府者。二、舉辦之事業，屬於中央各院、部、會直接管轄或監督者。三、土地面積，跨連兩省（市）以上者。四、土地在院轄市區域內者。」第224條規定：「征收土地，應由需用土地人擬具詳細征收計畫書，並附具征收土地圖說及土地使用計畫圖，依前2條之規定分別聲請核辦。」第225條規定：「行政院或省政府於核准征收土地後，應將原案全部令知該土地所在地之該管市縣地政機關。」第227條規定：「（第1項）市縣地政機關於接到行政院或省政府令知核准征收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及土地他項權利人。（第2項）前項公告之期間為30日。
」第233條第1項規定：「征收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之。」第236條規定：「（第1項）征收土地應給予之補償地價補償費及遷移費，由該管市縣地政機關規定之。（第2項）前項補償地價補償費及遷移費，均由需用土地人負擔，並繳交該管市縣地政機關轉發之。」第237條規定：「市縣地政機關交付補償地價及補償費，遇有左列情形之一時，得將款額提存待領。一、應受補償人拒絕受領或不能受領者。二、應受補償人所在地不明者。」前揭第233條固規定徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之；惟就未於公告期滿後15日內發給補償費之法律效果，當時土地法之相關規定，則付之闕如。依司法院33年7月10日院字第2704號解釋：「需用土地人，不依土地法第368條第1項規定於公告完畢後15日內，將應補償地價及其他補償費額，繳交主管地政機關發給完竣者，法律上既無強制需用土地人繳交之規定，實際上又未便使徵收土地核准案久懸不決，尋繹立法本旨，徵收土地核准案，自應解為從此失其效力，土地所有人如因此而受損害者，得向需用土地人請求賠償。」則係基於法秩序之安定及被徵收土地所有權人財產權之保障，而為之立論；又司法院大法官釋字第110號解釋明示：「……需用土地人不於公告完畢後15日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照本院院字第2704號解釋，其徵收土地核准案固應從此失其效力。但於上開期間內，因對補償之估定有異議，而由該管市縣地政機關依法提交標準地價評議委員會評定，或經土地所有人同意延期繳交有案者，不在此限。……」；及最高行政法院97年2月份庭長法官聯席會議決議：「土地法第233條規定徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之，係指需用土地人應於公告期滿15日內，將應補償地價及其他補償費額繳交直轄市或縣（市）地政機關，及該地政機關應於公告期滿15日內通知土地所有權人領款，使土地所有權人處於隨時可領取之狀態而言。至於同法第237條規定之提存，目的在減輕直轄市或縣（市）地政機關之責任，非其義務。直轄市或縣（市）地政機關如已合法通知應受補償人領款，而因應受補償人拒絕受領、不能受領或所在地不明，致未能發給，雖未為提存，該徵收土地核准案並不因此失其效力。」可見行為時土地法第233條第1項規定，並非一有逾期發給補償費事實，即生徵收失效之法律效果。
㈢又按我國土地所有權制度採登記主義，經土地總登記後，土
地權利關係即屬確定，所有權經變更時，依行為時土地法第72條：「土地總登記後，土地權利有移轉分割合併增減或消滅時，應為變更登記。」及第73條第1項：「土地權利變更登記，應由所有權人聲請……。」之規定，應由所有權人聲請土地權利變更登記。本件系爭土地公告徵收時之土地法第228條規定：「被征收土地之所有權未經登記完畢者，……土地所有權已經登記完畢者，其他項權利以公告屆滿之日土地登記簿所記載者為準。」、行為時土地法施行法第56條規定：「依土地法第227條所為通知，應照左列之規定：一、被徵收土地已登記者，依照登記總簿所載之土地所有權人及土地他項權利人姓名、住所，以書面通知。二、被徵收土地未經登記者，應以所在地之日報登載通知7日。」基上，徵收機關辦理土地徵收，逕以土地登記簿所記載之名義人為被徵收土地所有權人，對之進行徵收法定程序，不因登記名義人已死亡而影響其合法性。
㈣本件原告起訴主張輔助參加人就系爭土地未依行為時土地法
第233條第1項規定，於公告期滿後15日內通知原告領取補償費，系爭土地之徵收失效，遂提起本件行政訴訟，惟被告行政院主張系爭土地業經其核准徵收，且經輔助參加人已依上揭規定發給補償費（詳如後述），是原告以行政院為被告提起本件確認訴訟，其當事人適格，先予敘明。
㈤又系爭土地徵收事件，係發生於00年間，當時行政程序法尚
未施行，考量當時之時空環境，法制未臻完備，行政機關就相關徵收、補償程序，未若現今嚴謹，固嘗採取較為權宜及寬鬆之態度，此為法院於認定類似事實時，所必須考慮之背景因素，且原告提起本件確認系爭土地之徵收法律關係不存在之訴訟（按原告起訴時間為107年2月14日），距66年間徵收當時，已時隔40餘年之久，徵收當時之相關資料可能因保存不易而已散失，當時辦理徵收之人員及當事人亦難以通知到場作證，要求徵收機關於40餘年後，舉證其當時已合法踐行徵收及補償程序，恐因資料散失而有客觀上之困難。是對於此種年代久遠之訴訟，若採取嚴格之採證標準，則許多無資料可查之徵收處分，勢將被認定無效或失效，就「公益」與「被徵收人民所為特別犧牲」二者加以權衡，就徵收機關有關徵收計畫、補償方式適法等待證事實，所為之舉證，不宜採過於嚴格之認定標準，以避免過度認定徵收無效或失效，而有害及公益。再者，關於確認徵收法律關係不存在（徵收失其效力）之訴訟，法律未設有除斥期間之規定，於徵收施行後之數十年間均可能提起，被徵收土地之所有權人，因明知或可得而知其所有土地被徵收而未領取補償費遲未作為，已有可議，又徵收執行機關於徵收執行達40餘年之久後，徵收資料可能因保存不易而已散失，在客觀上舉證有其困難，而訴訟上之證據，並不以直接證據為限，當事人雖無法提出確切證據，可資證明待證事實，然由其他間接證據，於不違反經驗及論理法則下，足認有此事實存在時，於證據法則亦非有違。因此，本件系爭土地徵收案，因年代久遠，徵收資料保存不易而已散失，要求徵收機關於數十年後，舉證其當時已於公告期滿15日內合法通知被徵收土地所有權人領款，在客觀上似有其困難，故對於此種年代久遠之確認徵收失效案件，基於舉證困難之考量，徵收機關就補償費已如期發放之事實，所為之舉證，應採間接資料佐證認定標準，以避免過度認定徵收失效，而有違公益（最高行政法院104年度判字第142號判決參照）。
㈥經查，輔助參加人為興辦吳興街432巷公園闢建工程，前經
行政院66年9月12日函核准徵收包含系爭土地在內之同段1287號等4筆私有土地，乃以66年9月29日公告徵收，公告期滿後，輔助參加人所屬地政處並依當時土地登記簿記載之系爭土地所有權人「祭祀公業周曉」、管理人「周河」，以66年11月1日函通知包含原告在內之應受補償人領取補償費（本院卷第93-98頁），於66年11月4日在臺北市銀行建成分行發放地價補償費，並於系爭土地土地登記簿備考欄內加註「66.9.29府地四字第41569號公告征收」之註記（本院卷第108頁），可知輔助參加人確已編列用地取得預算、踐行公告及通知領款程序，使應受補償人處於隨時可領取之狀態，此參諸輔助參加人所提出之66年吳興街432巷公園闢建工程清理表、其他被徵收土地所有權人收據3紙、提存書5紙（本院卷第178、316-328頁），足證已有其他被徵收土地所有權人已具領補償費，衡情應已足判斷系爭徵收案當時，關於地價補償費之發給，輔助參加人確已依法踐行通知領取之程序，使之處於隨時可領取之狀態，應合於本件徵收行為時土地法第233條規定之意旨。是以，依上開間接資料，可認輔助參加人已如期發放徵收補償費。雖因年代久遠，查無系爭土地徵收補償費通知原告領取之資料，惟依行為時土地法相關規定，尚難認其通知有違法之處。原告自難據輔助參加人未能提出合法通知原告領取徵收補償費之相關資料，而主張系爭土地之徵收處分失其效力。從而，原告主張輔助參加人未於公告期屆滿後15日內發給徵收補償費予原告，且未依法辦理提存，應認系爭土地之徵收已失其效力，洵屬無據。
㈦原告雖又主張其當時之管理人周河已於24年2月7日死亡，輔
助參加人應可查知，自應查明周河之繼承人，並應通知其繼承人，使周河之繼承人儘速辦理變更管理人，俾利領取系爭土地徵收補償費云云，惟查祭祀公業條例96年12月12日制定公布，97年7月1日施行前，臺灣關於祭祀公業之制度，雖有歷來不問是否具備社團法人或財團法人之法定要件，均得視為法人之習慣，然此種習慣自臺灣光復民法施行後，其適用應受民法第1條規定之限制，僅就法律所未規定者有補充之效力，法人非依民法或其他法律之規定不得成立，在民法施行前，亦須具有財團及以公益為目的社團之性質，而有獨立之財產者，始得視為法人，民法第25條及民法總則施行法第6條第1項既設有明文規定，自無適用與此相反之習慣，認祭祀公業為法人之餘地（最高法院39年台上字第364號民事判例意旨參照）。而祭祀公業依法經全體或多數派下選任產生之管理人，係以管理派下公同共有之祀產為目的，有關保存、利用、改良等管理行為，應均屬管理人之權限，故除公業規約或派下決議有特別約定外，該公業管理人基於其管理權，自得代表全體派下領取提存物（司法院民事廳83年10月18日（83）廳民三字第17983號民事法律問題研究彙編意旨參照）。則祭祀公業條例施行前之徵收案，被徵收土地為祭祀公業所有者，在公業規約或派下決議無特別約定情況下，辦理提存時，以公業管理人為提存物受取人，自無違誤。是以，輔助參加人依行為時土地法施行法第56條第1款規定，通知當時系爭土地登記總簿所載之土地所有權人「祭祀公業周曉」、管理人「周河」，於法即無不合。又原告公業係於75年11月27日始完成備查，有臺北市信義區公所93年9月1日北市信民字第09331850900號函說明二明載：「祭祀公業周曉管理人周智富先生……前經臺北市政府民政局75年11月27日
（75）北市民三字第40557號函同意備查迄今未變動。」等語可明（本院卷第182頁），在此之前，未見原告公業規約或派下決議有何特別約定。而觀諸系爭土地登記簿，其上所有權人係記載「祭祀公業周曉」、管理人「周河」（本院卷第102-105頁），且無年齡、職業、住址、籍貫等記載，完全無法由土地登記簿知悉周河住所及死亡與否之訊息，則周河死亡之事實，自非行政機關即輔助參加人所得知悉。而原告於管理人周河死亡後，復未積極就土地登記事項將管理人之記載辦理變更，甚至系爭土地登記簿記載收件日期為35年7月31日、登記日期為36年4月5日，而周河卻早已於24年2月7日死亡，原告公業卻仍登記系爭土地之管理人為周河，是本件縱有如原告所稱未能發給補償費之情事，亦係屬可歸責於原告自己之事由，而屬不可歸責於輔助參加人之事由，縱未辦理提存，仍有阻卻徵收失效之效果。至輔助參加人嗣以周河有行為時土地法第237條所定情形，將補償費提存，雖經高等法院94年度重上字第585號民事判決認定周河已死亡，係屬不應提存而提存，不生提存之效力，然此並不影響輔助參加人已於15日內通知發放補償費之事實，自不生該徵收失效之結果。
九、綜上所述，原告所訴各節，均無可採。原告以內政部為被告所提起本件確認訴訟，顯屬當事人不適格，應予駁回。至原告主張確認其與行政院間就系爭土地徵收法律關係不存在，並無理由，亦應予駁回。
十、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 1 月 31 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 曹瑞卿
法 官 林淑婷法 官 魏式瑜
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 2 月 11 日
書記官 李依穎