臺北高等行政法院判決
107年度訴字第1號108年4月30日辯論終結原 告 張建忠訴訟代理人 黃慧萍 律師被 告 交通部公路總局代 表 人 陳彥伯（局長）訴訟代理人 莊淑雅
陳政君上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民國106年10月30日交訴字第1060019734號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣被告所屬臺北市區監理所據民眾檢舉資料，調查發現原告於民國106年1月8日15時31分許以登記訴外人陳淑玲所有之000-0000號自用小客車（以下稱為系爭車輛），由國立臺灣科學館載客至新北市○○區○○路○○號，收取費用新臺幣（下同）174.68元，認原告有未經核准擅自經營汽車運輸業之情事，遂以106年3月29日交公北市監字第20B00966號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單（以下稱為系爭舉發通知單），舉發原告違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定。嗣被告以106年5月25日第42-20B00966號違反汽車運輸業管理事件處分書（以下稱為原處分），裁處原告10萬元罰鍰；並吊扣駕照4個月。原告不服，提起訴願，經決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠被告未詳查事實及證據，偏頗採信檢舉人所提不實資料，誤為反於事實之認定：
依原處分之違反事實欄所載，被告認原告違反汽車運輸業管理規則，無非係以原告未經申請核准利用網路平台經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬為據。惟觀諸原處分書內容，通篇未論及其所憑以認定原告違規之證據為何，亦未附任何證據足供支持其所記載之違規事實。被告所憑之檢舉人拍攝車輛外觀並非完整，且所拍攝車輛車牌僅可辨識為「000-000」，最後一碼為何根本難以辨識，況駕駛人亦不明，遑論執此認定原告係駕駛照片中之車輛從事檢舉人所稱載客營業之違章行為，另上開照片拍攝時間、地點亦不明，車輛外觀照片，乃任何人均可隨意拍攝取得，且所拍攝之車輛行駛狀態，乃車輛通常使用狀況，又檢舉人自稱其為系爭違規載客車輛之乘客，但系爭檢舉照片所拍攝之車輛係處於行駛狀態，是檢舉人檢舉函所載事實，真實性及可靠性均有欠缺，倘檢舉人並非拍攝人，則檢舉人究係如何取得系爭照片以及系爭照片拍攝時間地點等，均屬不明。是以，被告未詳查事實及證據，偏頗採信檢舉人所提供不實檢舉資料，誤為反於事實之認定，遽以作成原處分，有違反行政程序法第36條、第43條規定，及最高行政法院39年判字第2號判例，應予撤銷。㈡被告除對原告裁處10萬元罰鍰外，並作成吊扣駕駛執照之處分，有裁量怠惰及違反比例原則之違法：
縱認原處分所載違規載客營業行為實際行為人為原告，然查被告對於違反公路法第77條第2項規定之汽車駕駛人，均一律併處汽車駕駛人吊扣駕駛執照處分，是被告作成吊扣處分前根本未考量是否為最小侵害之手段、處分之損害是否小於目的達成所獲致之利益，亦未區分個案情節輕重，未符上揭法律規定「得」吊扣之意旨，顯有裁量怠惰之違法。尤以被告除對原告裁處高達10萬元之罰鍰外，另併對原告作成吊扣駕駛執照之處分，等同於禁止或限制原告駕駛車輛之權利長達4個月，且被告據以剝奪原告駕駛車輛權利之法律甫於106年1月6日立法公布施行，被告未進行法規宣導，即遽對人民採取對於人民權益侵害如此嚴重之裁罰手段，顯然已逾越公路法所欲達成公共福利與交通安全之執行目的之必要限度，被告作成原處分自有違反憲法比例原則之裁量濫用之違法，原告請求予以撤銷，自有理由等情。並聲明求為判決：①撤銷訴願決定及原處分。②訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：㈠原處分符合法定程序；原告違規經營汽車運輸業事實明確：
⒈原處分之事實、理由及其法令皆依行政程序法相關規定，
具體記載原告違規時間、地址與行為人違規事實，均得據以認定訴願人違法行為之具體事實，且系爭舉發通知單亦詳細描述行為人違規事實、時間、地點，故原處分並未違反明確性要求及最高行政法院100年度判字第427號判決之要求。
⒉原告未辦理合法汽車運輸業登記，自不能自行或與他人共
同經營汽車運輸業，然查照片中的車輛為車主陳淑玲所有，車主已說明車輛交與原告使用（原告亦不否認），是以原告使用自用小客車加入Uber APP並為違規營業之主體，洵勘認定。次查本案乘客接受原告載運服務時必須同意運輸費率（即搭乘人與原告就車資已有合意），於完成搭乘服務後由信用卡扣款（收受載運服務之對價關係），原告與乘客已達成合意，運送契約即已成立，合於汽車經營客、貨運輸而受報酬之要件，原告違規經營汽車運輸業而收取報酬之事實明確，被告依公路法第77條第2項、行政罰法第14條裁處並無違誤。
⒊另按交通部106年1月6日修正發布之未經核准經營汽車運
輸業及計程車客運服務業裁罰基準規定：「二、個人以小型車、機車經營汽車運輸業者，第一次處新臺幣十萬元罰鍰，並吊扣該次非法營業車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照四個月」，是原處分符合上開處罰基準之規定。
㈡查原告既有加入Uber APP平台之事實，復有利用該平台載客
收費之行為，雖僅被查獲一次，惟依按鈞院104年訴字第1264號判決意旨略為：「…足見以自小客車加入Uber APP平台，其目的即為提供該車載客服務，…係以營利為目的，有反覆實施之意圖。」是無礙營業行為之認定。又所謂「共乘」，通常係指數人上下班之路線相同，由其中一人提供車輛，以達到節約能源或費用之目的而言，與本件原告以營利為目的，加入Uber APP平台載客，依客人指定之路線或目的地運送，而由原告收取一定費用之情形有別。原告稱其為共乘云云，不足採信。原處分未錯誤適用公路法第2條第1項第14款、第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定。㈢按公路法第37條、第77條第2項，汽車運輸業係為特許行業
，若欲經營汽車運輸業者必須向公路主管機關申請核准籌備，未依該法申請核准者，將處以罰鍰並勒令其歇業。是對於未經申請核准經營汽車運輸業者之裁罰，係以健全汽車運輸業營運秩序及維護交通安全為目的，並對於破壞該法秩序之違規行為人予以處罰。查原告已透過違章行為獲得高額之報酬，其違反汽車運輸業秩序情節重大，若未提高罰鍰，無法達到健全汽車運輸業營運秩序及維護交通安全之行政管制之目的；又裁處原告罰鍰並吊扣駕照4個月之處分，係為有效嚇阻其繼續從事未經申請核准經營汽車運輸業之違章行為，達到前述之行政管制目的所必要之管制措施，被告裁處原告並非致使原告不能依法申請准予經營汽車運輸業，從而其財產權及工作權因此所受之限制尚屬輕微，自無悖於憲法第23條比例原則之要求等語，資為抗辯。並聲明求為判決：①駁回原告之訴。②訴訟費用由原告負擔。
四、原告因涉有利用Uber APP招攬乘客後，於事實概要欄所載時間，在臺北市士林區國立臺灣科學教育館載客至新北市○○區○○路，收取費用174.68元之行為，經被告所屬臺北市區監理所依民眾檢舉，以原告於上開時地搭載乘客收費之行為，違反公路法第77條第2項規定而製單舉發，被告再依前條項規定，以原處分對原告裁處10萬元罰鍰、吊扣系爭車輛牌照4個月，原告乃於訴願遭駁回後提起本件行政訴訟之情，有違反汽車運輸業管理事件通知單（本院卷第60頁）、原處分（本院卷第61頁）、訴願決定書（本院卷第19頁至第27頁）等在卷可稽，兩造就此部分事實且為一致陳述，應可採為裁判基礎。原告否認有前述載客收費行為，另爭執原處分所為裁罰有裁量怠惰、違反比例原則等違誤；被告則否認原告主張，並以前開情詞置辯。故本件應予審究者，乃為原告是否有未經申請核准而經營汽車運輸業之違規行為？被告以原處分對原告所為裁罰，於法是否違誤？
五、本院之判斷：㈠相關法條：
⒈按公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：…
十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」、第34條第1項第4款、第5款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：…四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。五、小客車租賃業：以小客車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。」第37條第1項第1款、第3款規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：一、經營公路汽車客運業、遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業，向中央主管機關申請。…三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。…」、第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，得依其違反情節輕重，處新臺幣10萬元以上2,500萬元以下罰鍰，並勒令其歇業，其非法營業之車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照，並得吊扣4個月至1年，或吊銷之，非滿2年不得再請領或考領。」、第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」。可知，基於規範體系解釋，公路法第37條第1項本文、第77條第2項及第79條第5項所稱之「汽車運輸業」，應包括同法第2條第14款及第15款之「汽車或電車運輸業」及「計程車客運服務業」。而交通部基於前揭公路法第79條第5項規定授權訂定之汽車運輸業管理規則第1條：「本規則依公路法第79條規定訂定之。」、第138條：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」，旨在規範主管機關應依職權舉發該違規行為，係屬執行公路法之技術性事項，並未涉及人民之生命、自由及其他自由權利之限制，核與立法意旨相符，未逾母法之授權範圍，自得適用。準此，苟未經申請核准而經營汽車運輸業者，自應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並依公路法第77條第2項規定處置。
⒉次按交通部為協助下級機關裁量權之行使，訂頒有「未經
核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業裁罰基準」（106年1月6日交通部交路字第10650001091號令修正發布，原名稱：自用車違規營業處罰基準表，下稱裁罰基準），以為量罰基準。上開裁罰基準係依未經核准經營汽車運輸業者之車輛種類及違反次數等不同情節，訂定不同處罰額度之裁量基準，以達具體個案之正義，核與公路法第77條第2項規定之裁量權目的尚無牴觸，且其中第2點關於個人以小型車、機車經營汽車運輸業者，裁罰基準：「第1次處新臺幣10萬元罰鍰，並吊扣該次非法營業車輛牌照4個月及汽車駕駛人駕駛執照4個月。」並未逾越行為時公路法第77條第2項授權裁量之範圍。
㈡查本件所涉者乃 Uber 汽車載客服務，其運作模式係為訴外
人臺灣宇博數位服務股份有限公司（以下簡稱為臺灣宇博公司）藉由公開網路，招徠不特定多數之網頁瀏覽者上網申請，經該公司審查後註冊成為Uber之會員（駕駛人），由會員自備車輛，於臺灣宇博公司經由Uber平台告知有乘客需要搭車時，提供載客服務，車資則由該公司扣取一定成數之平台服務費，餘額歸會員駕駛人取得。而欲經由Uber APP平台提供載客服務之司機，既須經過文件與汽車規格等審核，原則上應可相信該App所顯示之駕駛人資訊。本件係為民眾檢舉之案件，檢舉人記已提供系爭車輛之行車路線圖（含司機照片）、付費車資列表及系爭車輛之照片等，已堪認定確係為原告駕駛汽車提供載客服務，原告既未就原告於臺灣宇博公司之Uber會員資格舉證說明，而僅爭執被告有未詳查事實與證據等情，尚非可採。
㈢再按前揭公路法第2條第14款及第15款所謂「事業」，並未
排除自然人，鑑於公路法之規範意旨，經營汽車運輸業係受政府法令管制、限制之業務，應依法向公路主管機關申請核准籌備始得為之，故不論法人或自然人，如以小客車出租載客為營業者，即屬上開法律之規範對象。況觀諸我國現況，經營計程車客運業者，多以自然人為主，是如將以小客車出租載客收費營利之自然人排除於前揭規範之外，顯有悖於公路法之立法意旨。另所謂「營業」，本質上固具反覆性及繼續性之特徵，如依整體客觀事實觀之，當事人確基於反覆實施之意圖而為之者，縱其僅被查獲一次（包括首次實施即被查獲，及實施多次僅被查獲一次之情形），仍不影響其為營業行為之認定。查原告既係接受臺灣宇博公司之招攬，基於反覆性、繼續性而註冊加入成為該公司合作駕駛，伊確有駕駛系爭車輛與臺灣宇博公司共同合作從事載客運輸而受報酬之「未依法申請核准而經營汽車運輸業」的共同違規行為，遂堪認定，並符合公路法第34條第1項第4款所定之計程車客運業。
㈣末按公路法第37條第1項第3款規定針對計程車客運業之申請
核准籌備事宜，明文以負有申請義務者之主事務所位於直轄市或直轄市以外之區域作為區別標準，將位於直轄市者之核准權限歸屬直轄市公路主管機關，直轄市以外之區域者則屬中央主管機關之權限；同法第78條第1項前段復針對該法之罰鍰，明定由該管公路主管機關處罰，此所謂「該管公路主管機關」，自應依據同法第37條第1項第3款關於計程車客運業監管權限之分配而為判斷。而查，本件原告藉由Uber App網路平台，未經核准經營計程車客運業，其營業模式、分工，均係由宇博公司透過Uber APP應用程式平台，對加入之原告分擔行為加以管控、調配，則就該經營行為而言，自堪認悉由臺灣宇博公司主導決定。是以，關於本件違規經營行為之主事務所，應以臺灣宇博公司之主事務所定之，而該公司之主事務所在臺北市，則本件違規行為有無經申請核准乙事，自屬臺北市公路主管機關之調查審究範圍，查認違章與否而是否為管制處分時，亦自當由臺北市公路主管機關辦理，被告既無作成原處分的權限，原處分即非適法。
六、綜上所述，原處分有被告欠缺管轄權限之違法，訴願決定予以維持，亦屬有誤，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，即有理由，應予准許。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本院前開論斷結果，爰不予一一論述，併予指明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 5 月 9 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 楊坤樵法 官 吳坤芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 5 月 9 日
書記官 林俞文