臺北高等行政法院判決
107年度訴字第1000號108年8月8日辯論終結原 告 王滿貴即王滿貴建築師事務所被 告 新北市政府代 表 人 侯友宜（市長）訴訟代理人 蔡正廷律師
張克豪律師林宗憲律師上列當事人間政府採購法事件，原告不服被告中華民國107年6月19日106購申33023號採購申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠被告代表人於訴訟進行中由朱立倫變更為侯友宜，現據新任代表人侯友宜聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
㈡行政訴訟法第111條第1項規定：「訴狀送達後，原告不得將
原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」原告起訴時原聲明：申訴審議判斷及原處分均撤銷。後於本院民國108年1月16日準備程序，修改聲明為：申訴審議判斷、異議處理結果（下稱異議決定）及原處分均撤銷。本院認為適當，准允變更。
二、事實概要：原告參加改制前臺北縣深坑鄉公所（現為新北市深坑區公所）舉辦「深坑鄉公所資源回收場新建工程－先期規劃評估案」採購（下稱系爭採購案），於98年11月23日得標後，訂有「深坑鄉公所資源回收場新建工程－先期規劃評估案勞務採購契約書」（下稱系爭契約）。履約期間，臺北縣深坑鄉公所改制為新北市深坑區公所，就系爭契約的權利、義務由被告概括承受，並由新北市政府環境保護局（下稱新北市環保局）執行履約管理。被告以原告未依系爭契約完成興辦事業計畫書、加強山坡地審查及土地變更編定等，經多次催告仍未履行，致履約進度落後超過20％且日數達1,145 日，有政府採購法第101條第1項第10款情形，且因前開違約情事致終止契約，另有同法第101條第1項第12款情形，以106年3月 2日新北府環資字第10603536162 號書函通知刊登政府採購公報（下稱原處分）。原告不服，提出異議。被告以106年3月24日新北府環資字第1060540779號函維持原處分（下稱異議決定）。原告提起申訴，經申訴審議判斷駁回後，提起本件行政訴訟。
三、原告主張：㈠被告提出履約逾期592日的計算方式與系爭契約約定不符：
1.深坑鄉公所與系爭採購案基地承租人因返還土地產權糾紛，自系爭契約99年2月1日訂約起至101年1月18日新店簡易庭判決仍未定讞，期間長達717天，延誤將近2年之久。被告原核算履約逾期1,145 日，於採購申訴會議中經原告再三陳述說明，被告乃重新核算修正為592 日，此計算方式原告再次表示異議，惟申訴審議判斷未予採信，亦未說明理由。
2.依系爭契約第8 條履約期限規定，履約期限是以委託工作項目分別核計工期，並以委託項目向機關單位申請日核計工期，而非以委託工作項目完成日核計工期。然採購申訴審議委員會片面曲解契約，採納被告所提「決標日起180 工作天完成」的計算方式。被告提出101年8月7 日為履約期限是錯誤的解讀。原告前於101年9月11日依被告承辦人指示，以 101年9月11日建101字第10100091116 號函檢送工期核算表，說明工期符合系爭契約。假如履約期限101年8月7 日屬實，為何被告對於原告101年9月11日提出的工期計算表核算結果並無異議。原告於107年3月10日申訴審議過程中提出書狀，已就工期的計算，敘述甚詳，但申訴審議判斷未說明不予採信的理由。
㈡被告所屬工務局（下稱新北市工務局）103年11月23 日提出
興建計畫審查意見後，原告認該審查意見有履約爭議情況，分別於104年3月16日及4月10 日去函新北市環保局，請求依約召開履約爭議協調會。但迄至106年1月4 日被告函告終止契約，期間長達634 天，被告均未來函對原告質疑事項暨召開履約爭議協調會做何回應，置之不理。原告於107年3月10日申訴審議過程中提出書狀，敘述甚詳，但申訴審議判斷未予採信，亦未說明理由。依系爭契約第13條及第2條第4項規定，原告請求召開履約爭議協調會，何錯之有？被告違背契約，拒不召開，將延宕634天的責任轉嫁原告，並無道理。
1.新北市工務局2 次依不同審查表格提出不同審查意見。該局103年11月26日北工建字第1032218328 號函送審查意見要求檢附「建照、雜項執照加強山坡地建築管理技術規範檢核表」，但依被告規定，此係建照申請案應附文件，均屬細部設計申請建照及雜照文件，非屬系爭採購案委託範圍，亦非興辦事業計畫審查的必要文件。系爭採購案委託規劃圖說原告均已依契約製作完成列入興辦事業計畫書內。
2.被告答辯書表示「工務局亦於106年8月4 日回復所提審查意見皆屬審查範圍所定之審查項目」等等，誤導真相。事實是新北市工務局在回函說明表示：「經查皆屬本局依『新北市政府環境保護局申請廢棄物資源回收貯存場土地使用審查表』協助檢視項目，且為避免日後因涉及建管法令而致事業計畫變更等重新申請造成申請人不便之情形，僅先就卷附書面資料涉及建管重要法令提供意見。」倘係依審查表規定的審查項目，何須後段「且為避免日後因……提供意見」的意思表示，逾越審查項目的審查意見，至為明顯。規劃圖與細部設計圖係不同層次的作業成果，且細部設計圖非屬系爭契約範圍。原告一再要求召開履約爭議釐清，但被告再三企圖模糊事實，不依約辦理。
3.依據被告「非都市土地申請變更為應回收廢棄物回收業設施使用之興辦事業計畫暨申請免受山坡地開發面積不得少於10公頃限制審查作業要點」，申請人應檢具土地使用計畫配置圖與位置圖。原告已依規定於編製「申請設置興建計畫書」時，檢附土地使用計畫配置圖。該作業要點並無新北市工務局審查意見要求檢附的「建造、雜項執照（加強山坡地建築管理與技術規範）檢核表」，並要求技師及建築師確實簽證用印（正本）。依被告山坡地雜照或雜照併建照申請案加強審查（第一階段）標準作業程序、標準作業流程，均係細部設計完成，申請雜照或雜照併建照時才需檢附的文件，而不是申請興辦計畫時檢附的文件。
4.依政府採購法、行政院公共工程委員會頒布「機關委託技術服務廠商評選及計費辦法」附表一、建築物工程技術服務建造費用百分比，附註一、本表所列服務費用標準包括規劃、設計及監造3項，其中規劃占10％、設計占 45％…。證明細部設計作業係規劃作業的4.5 倍，並非僅委託規劃作業，而需將細部設計作業也包括在內，這是極不合理的作為。
5.被告辯稱建照申請細部設計作業的一切必要圖說繪製均屬系爭契約履約範圍，然此與系爭契約精神及事實均有不符。系爭契約開宗明義揭示係委託原告提供規劃評估技術服務，並非委託全部工程的規劃設計。依據系爭契約估價單工作項目與付款明細表所示，並無給付細部設計的費用。服務建議書僅是提供採購評選時的參考文件之一。依據系爭契約，服務建議書並非納入履約的必要文件（契約未規定廠商的服務建議事項，均屬廠商應無償履約的事項）。服務建議書工作執行敘述各項工作內容，係依專業及經驗予以概括性的列舉說明，並非均屬廠商應無償履約事項。
㈢聲明求為判決：1.申訴審議判斷、異議決定及原處分均撤銷。2.訴訟費用由被告負擔。
四、被告答辯：㈠原告總計逾期592日，符合政府採購法第101條第1項第10 款及第12款規定，應刊登為不良廠商：
1.原告申報99年2月10 日開工，履約期間因土地產權糾紛，深坑鄉公所以99年10月27日北縣深清字第0990012961號函核准自99年4月12日起停工。後新北市環保局以101年2月4日北環衛深字第1011167912號函、101年4月13日北環衛深字第1011578857號函、101年5月23日北環衛深字第1011821885號函催告復工，並限期於101年6月1 日前交付興辦事業計畫書及水土保持計畫書。
2.新北市環保局於101年7月11日始接獲原告所提興辦事業計畫書及水土保持計畫書，同時進行審查，惟因興辦事業計畫書份數不足及水土保持計畫書無水保技師編制及簽證，101年7月17日發函退還原告請其於101年8月5日前補正。原告於101年8月3日來函提出因蘇拉颱風來襲，請求同意展延履約期限至101年8月7日，新北市環保局以101年8月9日北環衛深字第1012279753號函同意展延至101年8月7 日。因此依系爭契約第8條規定，101年8月7日已達履約期限。
3.新北市環保局以101年11月7日北環衛深字第1012850748號函檢還原告水土保持計畫書，請其依被告所屬農業局（下稱新北市農業局）意見修正，並以102年3月22日北環衛深字第1021494305號函第1次催告原告。原告遲至102年3月25 日（收文日）檢送第2 次修正的水土保持計畫書。新北市環保局以102年5月6日北環衛字第1021726267 號函送興辦事業計畫予相關單位審查，並以102年5月23日北環衛字第1021861283號函送水土保持計畫予新北市農業局審查。其中興辦事業計畫部分，被告所屬城鄉發展局（下稱新北市城鄉局）、農業局及工務局提出補正意見；水土保持計畫亦經新北市農業局審查於102年6月4日退還補正。新北市環保局以102年6月14 日北環衛深字第1022048419號函請原告依相關單位修正興辦事業計畫及水土保持計畫。新北市環保局於102年11月2日再次函送水土保持計畫給新北市農業局審查。水土保持計畫於103年9月1 日通過。因水土保持計畫通過，新北市環保局繼以103年11月19日北環資字第1032182919 號函送興辦事業計畫審查，新北市工務局於103年11月26日提出補正意見。
4.新北市環保局以104年1月13日新北環衛深字第1040065449號函第2次催告原告，並以104年3月9日新北環衛深字第1040406604號函第3 次催告原告，敘明將依據系爭契約及政府採購法第101條辦理，原告於104年3月16 日來文要求召開履約爭議協調會。新北市環保局以104年3月23日新北環衛深字第0000000000函說明屬契約履約工項。原告又於104年4月10日重申3月16日來文要求。
5.本件履約期限為101年8月7 日，參採行政院人事行政總處行事曆，並逾期天數以工作天計算，且排除公務機關排案天數，逾期天數計算如下：⑴101年11月7日請原告補正興辦事業計畫書及水保計畫書，並以102年3月22日北環衛深字第1021494305號函第1次催告原告，原告於102年3月25 日繳交，逾期92日。⑵104年1月13日第2 次催告原告修正興辦事業計畫、104年3月9日第3次催告原告，至契約終止日即106年1月 4日止，104年逾期249日，105年逾期250日，106年逾期1日，總計逾期500日。依政府採購法施行細則第111條規定，已落後履約進度20％以上（即180工作天×20％＝36 日），且日數達10日以上，符合政府採購法第101條第1項第10款及第12款規定。
㈡原告遲延履約可歸責於原告，原告之訴為無理由：
1.本件履約爭議係因原告無正當理由拒不履行契約工項，且系爭契約第3條及招標文件補充說明第2點就原告應給付標的定有明文，且原告於招標時未提出異議，合約簽訂後即表示雙方同意契約所載內容。系爭契約第8 條所載之規畫圖，係指辦理興建事業計畫所需一切必要圖說，包括建築物（設施）配置圖、平面圖、立面圖具代表性的圖說及空間需求圖等等，此部分有原告於投標時自行提出的服務建議書記載：「（三）設計理念、規劃構想與甲方規畫圖討論：…四、工作計畫A.規劃設計階段之規畫設計內容：1.依據相關資料繪製規劃建築物配置圖、空間需求草圖」、「（四）預定工作進度表之設計階段欄位：依據相關資料繪製規劃建築物配置圖、空間需求草圖」可佐證。原告清楚了解應辦理履約工項，興辦事業計畫應辦理土地使用計畫及建築配置說明等、水土保持計畫應辦理土木技師簽證並出席審查會簡報等、雜項執照併同建築執照申請書應辦理申請書圖製作及建築師、相關技師簽證等，並於規劃整體進度評估表內亦將興辦事業計畫核准文取得、水土保持計畫核准、雜項執照併建造執照申請及核准、土地變更編定完成分別訂定工作項目完成期程。
2.「新北市府環境保護局申請廢棄物資源回收貯存場土地使用審查表」雖非招標文件內容，然細繹原告投標時自行提出的服務建議書：「（三）設計理念、規劃構想與甲方規畫圖討論：一、規劃設計依據原則：… 5、本案變更為山坡地保育區特定目的事業用地法令依據」項下，及「（三）設計理念、規劃構想與甲方規畫圖討論：…三、工作方法A.規劃設計階段 1.前置作業：（1）委託項目內容充分瞭解，研擬作業項目。（2）彙整業主提示要領，逐項檢討處理對策」等，可知原告於投標前除已明確知悉本件辦理先期規畫評估所涉法源外，對被告所提示「新北市府環境保護局申請廢棄物資源回收貯存場土地使用審查表」應充分瞭解、彙整檢討處理，再參以原告於審理程序自承：「上開審查表項目，基本上我都知悉」等語，顯見原告辯稱新北市工務局依據「新北市府環境保護局申請廢棄物資源回收貯存場土地使用審查表」於103年11月26 日發函要求原告補正事項逾越契約應審查範圍等等，實無足採。另新北市環保局曾於106年8月1 日函詢新北市工務局有關「加強山坡地建築管理技術規範檢核表，並請技師及建築師確實簽證用印」，是否為必要審查事項，工務局106年8月4 日回覆稱皆屬環保局審查表審查範圍所定審查項目。
3.本件至106年1月4 日終止契約時，原告仍有製作興辦事業計畫書經被告所屬環保單位審查許可通過、向被告所屬建管單位辦理申請加強山坡地審查及向被告所屬地政單位申請地目變更編訂完成手續等3 項工項尚未完成，依據原告投標服務建議書所示原告清楚履約應辦工項，且新北市工務局亦於106年8月4 日回覆所提審查意見皆屬審查範圍所定審查項目。
另新北市環保局於102年6月14日函請原告依相關單位修正興辦事業計畫時，新北市工務局就已提具審查意見，期間原告均無提出任何執行困難，故原告爭議工項均屬原告履約範圍，給付延遲可歸責於原告甚明。
4.本件履約期限為101年8月7日，原告於101年8月3日方提送水土保持計畫，新北市環保局於101年11月7日請原告補正，原告又遲於102年3月25日才繳交，逾期計92天，期間原告亦無提出任何執行困難，遲延原因係因原告遲延交付所致，給付延遲可歸責原告。
㈢聲明求為判決：
1.駁回原告之訴。
2.訴訟費用由原告負擔。
五、本院的判斷：㈠原處分作成時政府採購法第101條第1項第10款、第12款規定
：「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：……十、因可歸責於廠商之事由，致延誤履約期限，情節重大者。……十二、因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者。」政府採購法施行細則第111 條規定：「本法第一百零一條第一項第十款所稱延誤履約期限情節重大者，機關得於招標文件載明其情形。其未載明者，於巨額工程採購，指履約進度落後百分之十以上；於其他採購，指履約進度落後百分之二十以上，且日數達十日以上（第1 項）。前項百分比之計算，應符合下列規定：……二、……逾最後履約期限尚未完成履約者，依逾期日數計算之（第2項）。」其修法理由表示：「三、另考量對廠商逾履約期限（履約期限因不可歸責於廠商之原因經機關核定展延者，為展延後之履約期限）未完成履約之情形亦應有相關處置，爰修正第 2項第2 款，增列逾最後履約期限尚未完成履約者，依逾期日數計算履約進度落後百分比之內容（即依逾期日數除以契約約定之履約日數計算）。」又政府採購法的目的在於建立公平、公開的採購程序，維護公平、公正的競爭市場，並排除不良廠商，以達有效率的政府採購。採購契約成立後，得標廠商即負有依債務本旨給付的義務，如未依債務本旨為給付，並有可歸責事由，致延誤履約期限，或採購契約被解除或終止，即該當於政府採購法第101條第1項10款或第12款，不以全部可歸責為必要。至是否予以刊登政府採購公報，仍應審酌違約情形是否重大及符合比例原則（最高行政法院 103年3月份第2次庭長法官聯席會議決議參照）。
㈡系爭契約第2 條規定：「契約文件及效力：一、契約包括下
列文件：（一）招標文件及其變更或補充。（二）投標文件及其變更或補充。……」第3條第2項第1 款規定：「乙方（即原告）同意提供之服務：一、本案規劃評估，內容如下：
（一）規劃評估前必要之現況地籍套繪測量、調查、地質鑽探試驗或勘測。（二）規劃評估圖與甲方（即深坑鄉公所）及附近居民溝通討論。（三）興建計畫製作。（四）現況地籍套繪測量（含技師簽證）。（五）地質調查、鑽探及試驗（含技師簽證）。（六）地目變更編定及地政單位登記作業申請。（七）水土保持計畫書（含技師簽證）及送審作業。
（八）加強山坡地雜項執照『雜併建方式辦理』許可申請作業。（九）規劃與可行性評估興建計畫。」第6條第2款規定：「本契約規劃評估服務費用給付方式如下。………（二）乙方製作興辦計畫書完成後交付甲方函送目的主管機關後，得向甲方申請支付規劃評估服務費用之15％……（三）乙方製作水保計畫書完成後交付甲方函送縣府水保主管機關後，得向甲方申請支付規劃評估服務費用之10％……（四）乙方製作水保計畫書經縣府水保單位審核許可通過，縣府水保主管機關函文通知甲方後，得向甲方申請支付規劃評估服務費用之15％……（五）乙方製作興辦計畫書經縣府環保主管單位審核許可通過，縣府環保主管單位函文通知甲方後，得向甲方申請支付規劃評估服務費用之20％……（六）乙方向縣府建管單位辦理申請『加強山坡地審查』，建管單位函復後無需其他補正事項時，得向甲方申請支付規劃服務費用之10％……（七）乙方得以向地政單位申請『土地變更編定』完成手續後交付甲方，得向甲方申請支付付清所有服務費用（尾款）10％…。」第8條規定：「辦理期限：自決標日起180工作天完成（可扣除公務機關排案件天書）。 …（2）開工核准後20日內向地政單位申請，並會同甲方至現場基地界址鑑界作業。（3）界址鑑界作業完成後40 日內完成現況地籍套繪圖測量及鑽探作業。 （4）現況地籍套繪圖測量及鑽探作業完成後20日內向甲方提出規劃圖，甲方擇期審查。（甲方審查時間不計入工期）（5）規劃圖甲方同意後40 日內乙方備妥相關資料後向向縣府及相關單位申請…乙方需依縣府（台北縣政府及其他相關機關辦理事項）規定辦理……五、契約履約期間，有下列情形之一，確非可歸責於乙方，而需展延履約期限者，乙方同意於事故發生或消失後，儘速以書面向甲方申請展延履約期限，不計算逾期懲罰性違約金。…
七、期日：…（四）乙方同意以下列因素向甲方申請免計履約期日：國定假日………例假日（星期六及日）、民俗節日…及其他放假日皆不計入履約期日。」第12條第1款第5目、第8 目規定：「乙方履約，有下列情形之一，甲方得不經催告以書面通知乙方終止或解除契約……並得依政府採購法第101條至第103條規定辦理：…（五）因可歸責於乙方之事由，致延誤履約期限，情節重大者。……（八）無正當理由而不履行本契約者。……。」又系爭採購案投標須知規定：「
壹、重要條款……二十一、招標文件清單：（一）本投標須知……（二十）補充說明…。貳、一般條款：……二、投標文件之內容及要求：（一）投標文件包括……服務建議書。」（申訴卷第55-56頁）系爭採購案補充說明第2點規定：「工作內容：（一）基地現況地籍套繪測量圖及地質鑽探報告。（二）興建計畫書許可。（三）水土保持計畫書許可。（四）『加強山坡地審查』雜併建許可。（五）土地變更編定完成。」（申訴卷第49頁）原告參與系爭採購案提出的服務建議書亦載明工作執行內容包括：「1.地質鑽探與地質調查…。2.地形地物（地籍套繪）測量成果圖…。3.申請案前置作業或部份資料成果完成階段…。4.興辦事業計畫書…。5.水土保持計畫書…。6.雜項執照併同建築執照申請書（含1.雜項執照併同建築執照申請書圖製作。2.建築師及相關技師簽證）…7.土地變更編定『地政事務所』核發土地登記謄本…。」（本院卷一第243-244 頁）所附估價單亦分列：現況地籍套繪測量（含技師簽證）、地質調查、鑽探及試驗（含技師簽證）、地目變更編定審查及地政單位登記作業申請、水土保持計畫書（含技師簽證）、加強山坡地雜項執照（雜併建方式辦理）許可申請作業、規劃與可行性評估費（興建計畫）及稅捐共7項估價（本院卷一第257頁、申訴卷第20頁）。
㈢為釐清原告有無政府採購法第101條第1項第10款及第12款事由，整理原告履約情形及被告審查經過如下：
1.系爭採購案於98年12月17日決標後（申訴卷第153 頁），深坑鄉公所99年2月23日北縣深清字第0990001955 號函同意原告於99年2月25日正式開工（申訴卷第354頁）。後因土地產權糾紛，深坑鄉公所以99年10月27日北縣深清字第0990012961號函核准自99年4月12日起停工（申訴卷第321頁）。經臺灣臺北地方法院99年11月26日99年度店簡字第443 號宣示判決筆錄、101年1月18日100年度簡上字第45 號判決（申訴卷154-166頁）確認後，新北市環保局以101年2月4日北環衛深字第1011167912號函、101年4月13日北環衛深字第1011578857號函及101年5月23日北環衛深字第1011821885號函（申訴卷167-169頁）請原告復工，並限期於101年6月1日前交付興辦事業計畫書及水土保持計畫書。
2.新北市環保局於101年7月11日始收受原告檢送的興辦事業計畫書1式5份及水土保持計畫書1式1份（申訴卷第170 頁）。
因原告檢送的興辦事業計畫書不足10份，且水土保持計畫書無水保技師編製及簽證，新北市環保局以101年7月17日北環衛深字第1012126146號函（申訴卷第171 頁）退還原件，請原告於101年8月5日前更正編定後交付。
3.原告於101年8月3 日來函表示因颱風來襲，請求同意展延履約期限至101年8月7日（申訴卷第469頁）。新北市環保局以101年8月9日北環衛深字第1012279753號函同意展延至101年8月7日（申訴卷第470頁），並於101年8月7日收受原告提出的興辦事業計畫書1式10份及水土保持計畫書1式1 份（本院卷一第144頁）。
4.新北市環保局以101年8月13日北環衛深字第1012297774號函，再退還原告編製的興辦事業計畫書10份，請原告依非都市土地申請變更為一般廢棄物回收處理設施使用興辦事業計畫暨申請免受山坡地開發建築面積不得少於10公頃限制審查作業要點第3點第7項及第4點各項內容編製，並限期於101年 8月31日前交付3份先行審查（本院卷一第303頁）。
5.原告再次申請展延交付興辦事業計畫書（申訴卷第172 頁）。新北市環保局以101年9月7日北環衛深字第1012455001號函同意展延至9月10日前交付興辦事業計畫書（本院卷一第304頁），並於101年9月11日收受原告提出的第1次修正興辦事業計畫書3份（申訴卷第175頁）。經送被告所屬各機關審查後，請原告修正。
6.新北市環保局於101年8月7 日收受原告提出的水土保持計畫書後，於101年8月13日函請新北市農業局審查。新北市農業局以101年9月3日北農山字第1012333831 號函回覆審查意見後（本院卷一第305頁），新北市環保局以101年9月4日北環衛深字第1012460939號函請原告配合修正，並於101年10月1日前提交送審（申訴卷第174頁）。新北市環保局於101年 9月28日收受原告提出的第1 次修正水土保持計畫書後（申訴卷第176頁），即以101年10月3日北環衛深字第 1012624995號函請新北市農業局審查（本院卷一第295 頁），經新北市農業局101年11月1日回覆後，再以101年11月7日北環衛深字第1012850748號函請原告配合修正（申訴卷第178頁）。
7.原告遲未提出修正後的興辦事業計畫書及水土保持計畫書，新北市環保局以102年3月22日北環衛深字第1021494305號函限原告於102年3月28日前交付，否則將終止契約關係（申訴卷第180頁）。新北市環保局於102年3月25 日收受原告提出的第2次修正水土保持計畫書（申訴卷第179頁），並於收受原告提出的第2次修正興辦事業計畫書後，以102年5月6日北環衛字第1021726267號函檢附興辦事業計畫書及「新北市環保局申請廢棄物資源回收貯存場土地使用審查表」，送被告所屬各相關機關（含新北市農業局、新北市工務局、新北市城鄉局等）審查（申訴卷第475頁）；另以102年5月23 日北環衛字第1021861283號函檢送水土保持計畫書給新北市農業局審查。
8.新北市城鄉局102年5月8日北城規字第1021790990 號函、新北市工務局102年5月14日北工建字第1021795952號、新北市農業局102年5月15日北農牧字第1021802863號函及102年6月4日北農山字第1021918725號函回覆後（申訴卷第476-485頁），新北市環保局即以102年6月14日北環衛深字第1022048419號函請原告修正，並限期於7月30日前送交（申訴卷第487頁）。
9.原告補正後，新北市環保局先以102年10月11 日北環衛深字第1022853113號、102年11月22日北環衛深字第 1023136871號函檢附興辦事業計畫及水土保持計畫書請新北市農業局審查（本院卷一第300-301頁）。經新北市農業局103年9月1日審核完成後，新北市環保局以103年9月5日北環衛深字第1031657548 號函通知原告其水土保持計畫書已審核完成（申訴卷第183頁）。
10.新北市環保局再以103年11月19日北環資字第1032182919 號函檢附興辦事業計畫書及「新北市政府應回收廢棄物回收處理業申請登記審查表（非都市計畫土地）」，送請被告所屬各機關審查（本院卷一第302頁）。新北市工務局以103年11月26日北工建字第1032218328號就興辦事業計畫函覆審查意見後（申訴卷第491頁），新北市環保局以104年1月13 日新北環衛深字第1040065449號請原告於104年2月25日前完成補正（申訴卷第494頁）。
11.原告未遵期交送修正後的興辦事業計畫，新北市環保局再以104年3月9日新北環衛深字第1040406604 號函請原告於文到10日內交送，否則將依政府採購法第101條第1項第10款規定刊登政府採購公報（申訴卷第495頁）。
12.原告於104年3月16日具狀向新北市環保局表示：新北市工務局依「新北市政府應回收廢棄物回收處理業申請登記審查表（非都市計畫土地）」審查，惟該申請登記審查表與興辦事業計畫的審查是否標準相同，有待釐清；新北市工務局審查意見多屬申請建照執照所需文件，而本案屬設置興建計畫的審查，並非申請建築執照，系爭採購案屬先期規畫評估案，未含建築工程規劃設計案的委託，倘需同時提出相關興建工程的規劃設計資料，應另案辦理委託招標；本案尚未完成土地編定使用變更，仍為農牧用地，應如何檢討建築面積、總樓地板面積、建築樓層數、建築高度等審查意見應補正事項，請核示；倘不認同上述意見，請依系爭契約第13條規定，召開履約爭議協調會等等（本院卷一第148頁）。
13.新北市環保局則以104年3月23日新北環衛深字第1040489803號函請原告依系爭契約第3 條規定辦理規畫評估，並表示新北市工務局審查計畫書內容圖說（加強山坡地建築管理與技術規範檢核），是為日後興建資源回收場之依據，非辦理建照執照，且本案土地地目變更亦為契約應服務項目，請於文到20日內補正，否則將依系爭契約第12條規定辦理等等（申訴卷第496頁）。
14.原告再於104年4月10日具狀請求召開履約爭議協調會（申訴卷第497頁）。惟新北市環保局未有回覆，待至106年1月4日被告以新北府環資字0000000000號函表示本案履約期間已於101年6月12日屆滿，原告未完成興辦事業計畫書、加強山坡地審查、土地變更編定等工項，且無正當理由不履行契約，終止系爭契約等等（申訴卷第499頁），並於106年3月2日作成原處分（申訴卷第501頁）。
㈣原告有因可歸責於己的事由，致延誤履約期限，且情節重大
，符合系爭契約第12條第1款第5目及第8 目所定終止契約事由，而該當於政府採購法第101條第1項第10款、第12款刊登政府採購公報規定：
1.依系爭契約第3條第2項第1款、第6條第2 款規定，以及作為投標文件而為契約文件之一部的服務建議書所載，原告有製作興辦事業計畫書並經主管環保機關審核許可通過、辦理地目變更編定及地政單位登記作業申請及加強山坡地雜項執照「雜併建方式辦理」許可申請作業等履約義務。又依系爭契約第8 條規定，原告完成前開工作項目的履約期限係自決標日即98年12月17日起180 工作天內完成。期間內因系爭採購案基地有土地產權糾紛，深坑鄉公所同意自99年4月12 日起停工。則自98年12月17日起至99年4月11日（停工前1日），扣除國定假日、例假日、民俗節日及其他放假日，已經歷75工作天。後土地產權糾紛經訴訟確認後，新北市環保局以101年2月4日北環衛深字第1011167912 號函請原告復工。則自101年2月4日起計算105工作天（即180工作天扣除75 工作天），原告履約期滿日即為101年7月5 日。惟原告此時仍未提出興辦事業計畫書及水土保持計畫書送審，自亦無可能經相關機關審查核可，進行後續其他工作項目（含地目變更編定審查及地政單位登記作業申請、加強山坡地雜項執照（雜併建方式辦理）許可申請作業），已違反系爭契約第8 條所定履約期間與期程的安排。
2.新北市環保局於101年7月11日收受原告檢送的興辦事業計畫書及水土保持計畫書後，因原告檢送的興辦事業計畫書份數不足，且水土保持計畫書無水保技師編製及簽證，新北市環保局乃退還原件，請原告於101年8月5 日前更正編定後交付。後因颱風來襲，新北市環保局同意原告申請展延至101年8月7日交付，並從寬認定原告履約期限末日為101年8月7日。
惟截至被告106年1月6 日終止系爭契約，原告仍未能使興辦事業計畫書通過相關機關的審核許可，並完成地目變更編定及地政單位登記作業申請、加強山坡地雜項執照（雜併建方式辦理）許可申請作業等工作項目，原告延誤履約期限明確。
3.被告從寬認定原告履約期限末日為101年8月7 日，則兩造約定的履約日數為203 工作天（180工作天+101年7月6日至8月7日共23 工作天，已扣除國定假日、例假日、民俗節日及其他放假日）。又新北市環保局於101年8月7 日收受原告提出的興辦事業計畫書及水土保持計畫書後，即函請相關機關進行審查，並先後以101年9月4日北環衛深字第1012460939 號函、101年11月7日北環衛深字第1012850748號函請原告配合修正，待至102年3月25 日收受原告提出的第2次修正水土保持計畫書後，續送請相關機關進行審查，再於104年1月13日以新北環衛深字第1040065449號請原告於104年2月25日補正興辦事業計畫書，其後原告即未再檢送興辦事業計畫書送審。上開過程中機關的審查期間（即101年8月7日至101年11月7日及102年3月25日至104年1月13日），依系爭契約第8條規定，應不計入工期，是扣除上開審查期間後，原告逾越最後履約期限101年8月7日，迄至被告106年1月6日終止合約的逾期日數為586工作天（即101年11月8日至102年3月24日共 91工作天＋104年1月14日至106年1月6日共495工作天，均已扣除國定假日、例假日、民俗節日及其他放假日）。依政府採購法施行細則第111條第2項第2 款後段及其修正說明意旨，依逾期日數586日除以兩造約定的履約日數203日，履約進度顯落後逾20％以上，且日數達10日以上，原告延誤履約期限已達情節重大。
4.依系爭契約第8條規定，原告應自決標日即98年12月17 日起
180 工作天內完成興辦事業計畫書及水土保持計畫書送審，經相關機關審查核可，並完成地目變更編定審查及地政單位登記作業申請、加強山坡地雜項執照（雜併建方式辦理）許可申請作業等工作內容。然原告逾原訂履約期限（105年7月5日），遲至101年7月11 日始送交興辦事業計畫書及水土保持計畫書，卻又因檢送的興辦事業計畫書份數不足，及水土保持計畫書無水保技師編製及簽證，而遭退件，於101年8月
7 日再次送交興辦事業計畫書及水土保持計畫書後，新北市環保局始得進行審查，是程序已因原告事由而有延宕。又原告於履約期間除因土地產權糾紛及颱風來襲，曾申請展延履約期限，並經新北市環保局同意外，原告即未依系爭契約第
8 條規定以書面向新北市環保局申請展延履約期限，即難認有何不可歸責於己的事由，致延誤履約期限。原告雖曾於104年3月16日具狀向新北市環保局表示：新北市工務局審查意見要求補正的事項非屬履約範圍，並請依系爭契約第13條規定，召開履約爭議協調會等等。然新北市環保局業以104年3月23日新北環衛深字第1040489803號函回覆，請原告依約履行，且未同意召開履約爭議協調會。原告除於104年4月10日再次請求召開履約爭議協調會外，即無任何履約或申請展延工期的相關作為，難認其仍有履約意願。
5.原告雖主張：新北市工務局103年11月26日北工建字第1032218328 號函要求檢附建照及雜項執照加強山坡地建築管理與技術規範檢核表，請技師及建築師簽證用印，並載明建築面積、總樓地板面積、建築樓層數、建築高度、構造別等，依建管法規檢討，均屬建物細部設計完成後，申請建造執照時所須檢附或檢討的項目，並非系爭契約的履約範圍，且新北市工務局102年5月14日的審查依據與103年11月26 日不同等等，據此主張有不可歸責的事由。然查：
⑴新北市環保局以102年5月6日北環衛字第1021726267 號函檢
附興辦事業計畫書及新北市環保局申請廢棄物資源回收貯存場土地使用審查表，送請新北市工務局審查（申訴卷第 475頁）。新北市工務局102年5月14日北工建字第1021795952號函回覆時已指出：「主旨：……就『新北市政府環保局申請廢棄物資源回收貯存場土地使用審查表』涉及本局權責項目審查……。說明：……三……（二）…本案如位於山坡地範圍，請貴局轉知申請人出具由建築師及專業工業技師依『建造雜項執照（加強山坡地建築管理及技術規範）檢核表』（詳附件 1）逐項檢討（應實質量化），並就簽證事項簽證說明提出佐證文件及報告書，由本局（建照科）據以檢視是否須再補正充實。（三）…先請確認申請地號土地是否為山坡地，若屬山坡地本局意見同第2 項，另坡度檢討部分應由相關專業技師於坡度分析圖上標示預定建築配置位置，本局據以檢視配置建築物是否位處平均坡度百分之30範圍內」等等（申訴卷第481-482頁）。
⑵後新北市環保局再以103年11月19日北環資字第 0000000000
函檢附興辦事業計畫書及「新北市政府應回收廢棄物回收處理業申請登記審查表（非都市計畫土地）」，送請新北市工務局審查（本院卷一第302頁）。新北市工務局103年11月26日北工建字第1032218328號函覆時亦表示：「說明：…二、本案依來函卷附『新北市政府應回收廢棄物回收處理業申請登記審查表（非都市計畫土地）』，涉本局審查項目之意見如下：……（三）…旨揭2 筆地號土地係屬法定山坡地範圍，經查卷附興辦事業計畫書內未檢附本項檢討之相關文件及圖說，請貴局轉知申請人檢附建照及雜項執照加強山坡地建築管理與技術規範檢核表，並請技師及建築師確實簽證用印……（六）其他：經查卷附資料未載明本次申請之建築面積、總樓地板面積、建築樓層數、建築高度、構造別等相關資料，請補充說明並依建管法規檢討」等等（申訴卷第491-493頁）。
⑶新北市環保局前後兩次送請新北市工務局審查興辦事業計畫
書時，檢附的審查依據分別為「新北市環保局申請廢棄物資源回收貯存場土地使用審查表」及「新北市政府應回收廢棄物回收處理業申請登記審查表（非都市計畫土地）」，形式上確有不同，然被告主張係履約過程中法規修正，將「新北市環保局申請廢棄物資源回收貯存場土地使用審查表」（申訴卷第509 頁）修正為「新北市政府應回收廢棄物回收處理業申請登記審查表（非都市計畫土地）」（申訴卷第505 頁），經比對兩者內容，並無重大差異，且新北市工務局兩次審核結果，均是強調興辦事業坐落基地位在山坡地，須檢附建照及雜項執照加強山坡地建築管理與技術規範檢核表等，據以檢視坡度是否符合規定，並無因審查標準的形式變更而異其實體審查內容。
⑷被告於申訴階段，曾以106年8月1日新北環資字第106148216
5 號函，詢問新北市工務局，關於申辦場址如屬法定山坡地範圍，興辦事業計畫書須否檢附建照及雜項執照加強山坡地建築管理與技術規範檢核表，且須技師及建築師簽證用印，並於興辦事業階段進行審查；申辦場址如涉建築行為，興辦事業計畫書須否載明建築面積、總樓地板面積、建築樓層數、建築高度、構造別等（申訴卷第329 頁）。新北市工務局以106年8月4日新北工建字第1061505612 號函表示，上開函文所詢事項「經查皆屬其依『新北市政府環境保護局申請廢棄物資源回收貯存場土地使用審查表』協助檢視項目，且為避免日後因涉及建管法令而致事業計畫變更等重新申請造成申請人不便之情形，僅先就卷附書面資料涉及建管重要法令提供意見」等（申訴卷第328 頁）。是原告主張：新北市工務局要求原告補正的事項，不在履約範圍內等等，尚不可採。
⑸依系爭契約第2 條規定，契約包括招標文件及其補充，與投
標文件等。系爭採購案投標須知亦規定，招標文件包括投標須知及補充說明等；投標文件包括服務建議書等。是除有相互抵觸的情形外，系爭採購案投標須知、補充說明及服務建議書均屬契約的一部份，而有拘束締約當事人的效力。又系爭契約第3條第2項第1款第8目規定：「乙方（即原告）同意提供之服務：一、本案規劃評估，內容如下：……（八）加強山坡地雜項執照『雜併建方式辦理』許可申請作業。」系爭採購案補充說明第2點規定：「工作內容：……（四）『加強山坡地審查』雜併建許可。」原告參與系爭採購案提出的服務建議書亦載明工作執行內容包括：「6.雜項執照併同建築執照申請書（含1.雜項執照併同建築執照申請書圖製作。2.建築師及相關技師簽證）」所附估價單亦包括：加強山坡地雜項執照（雜併建方式辦理）許可申請作業的估價。以上均顯示原告有辦理雜項執照併同建築執照申請（含雜項執照併同建築執照申請書圖製作及建築師、相關技師簽證）的契約義務，則新北市工務局102年5月14日北工建字第1021795952號、103年11月26日北工建字第1032218328 號函要求原告檢附建照及雜項執照加強山坡地建築管理與技術規範檢核表，請技師及建築師簽證用印，並載明建築面積、總樓地板面積、建築樓層數、建築高度、構造別等，依建管法規檢討，尚未逾契約所定履約範疇。原告以此主張有不可歸責事由，致延誤履約期限，尚不可採。
6.原告有因可歸責於己的事由，逾履約期限仍未完成履約，且逾期的時日長久，履約進度落後20％許多，延誤情形嚴重，被告作成原處分，對其他機關為必要的警示，尚難認有輕重失衡、違反比例的情形。
六、綜上，原告有因可歸責於己的事由，致延誤履約期限，且情節重大，符合系爭契約第12條第1款第5目及第8 目所定終止契約事由。被告依政府採購法第101條第1項第10款、第12款規定作成原處分；異議決定、申訴審議判斷遞予維持，均無違誤。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，認與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
八、本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 9 月 12 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 林秀圓法 官 楊坤樵
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 9 月 12 日
書記官 何閣梅