臺北高等行政法院判決
107年度訴字第1010號108年5月9日辯論終結原 告 蕭錦香被 告 行政院農業委員會代 表 人 陳吉仲（主任委員）訴訟代理人 陳銘泓
朱孝恩上列當事人間建議修訂法令事件，原告不服行政院中華民國 107年7月19日院臺訴字第1070180071 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
（一）被告代表人於訴訟進行中，由林聰賢變更為陳吉仲，有被告機關網頁資料可證。新任代表人陳吉仲具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
（二）行政訴訟法第111條第1項前段及第2 項規定，訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但被告於訴之變更或追加無異議，而為本案言詞辯論者，視為同意變更或追加。查原告原起訴聲明：1.訴願決定及原處分（即被告 107年1月22日農水字第1070702109 號函）均撤銷。2.被告對於原告民國107年1月12日申請，應作成修正農田水利會技工、工友退休年齡為65歲的行政處分。3.訴訟費用由被告負擔。後原告於本院108年5月9 日言詞辯論程序，變更其聲明為：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被告應修正農田水利會技工工友管理要點第20點第1項第1款命令退休年齡由60歲改為65歲。3.訴訟費用由被告負擔。被告訴訟代理人就此並無異議，而為本案言詞辯論，視為同意變更，應予准許。
二、事實概要：原告以107年1月12日請願書致被告，以其為農田水利會工友，依農田水利會技工工友管理要點（下稱水利會工友管理要點）第20點第1款規定，於年滿60 歲後應命令退休，惟勞動基準法（下稱勞基法）第54條第1項第1款規定，勞工年滿65歲始得命令退休等等，陳請被告修正農田水利會技工、工友命令退休年齡為65歲。被告以107年1月22日農水字第1070702109號函（下稱系爭函文）表示：「由於農田水利會為公法人，其組織本質特性及業務範疇均與一般以營利為目的之法人、公司不同。全國17個農田水利會財務各自獨立，其營運經費主要來源為政府會費補助，其不足經費需由農田水利會自籌。近年因氣候變遷、服務區域都市化等影響，造成營運成本增加，除少數財務狀況較佳之農田水利會外，多數農田水利會每年均須處分土地挹注財源以維持營運。
爰諸如勞動基準法適用、人事制度改變等造成農田水利會財務及業務推行的影響均須審慎評估。三、近期本會推動農田水利會改制升格，以二階段方式辦理農田水利會改制升格，第一階段先停止會長、會務委員選舉，並將臺灣15個農田水利會第4屆會長及會務委員任期由107年5月31 日（原任期屆滿），延長至109年9月30日止，與台北市七星、瑠公農田水利會一同於109年10月1日一併改制為公務機關，第二階段於延任期間，本會將邀請農田水利會及相關人員討論改制後農田水利會的組織設計、財產處置、人員工作權保障等細部規劃。臺端所建議修正農田水利會技工、工友命令退休年齡為65歲一節，本會將納入農田水利會改制升格第二階段研議。」原告不服，提起訴願，經訴願決定不受理，遂提起本件訴訟。
三、原告主張：
（一）改制前行政院勞工委員會（現勞動部，下稱勞委會）前以102年10月16日勞動條1字第1020132159號公告農民團體適用勞基法，並自000年0月0日生效。惟勞委會先後以103年12月31日勞動條1字第030132716號、105年6月30日勞動條1字第1050131340號、107年6月28日勞動條1字第1070130948號公告農民團體中之農田水利會適用勞基法，延後自105年7月1日、107年7月1日、000年00月0日生效，使原告陷於不知何時將被命令退休的窘境。系爭函文表示將待農田水利會改制升格第二階段研議，而否准原告所請。依此，原告於108年7月14日（年滿60歲後6 個月）命令退休前將看不到修法結果，影響原告工作、生存及財產權保障。被告本應基於主管機關權責，加強監督農田水利會開源節流或給予補助，不能犧牲勞工權益，以遮掩經營不善的醜態。勞動部多次延後生效日期，且其延後生效日期的公告日均在生效日前1日，有違中央法規標準法第13 條規定。又水利會工友管理要點為行政命令，其第20點第1 款規定違反勞基法第54條第1項第1款規定，亦違反憲法第15條工作權的保障，應已失效。農田水利會即不能以失效的行政命令強制原告於108年7月14日前辦理退休。
（二）所謂行政處分，不以積極的作為為限，消極的不作為亦包括在內。行政機關對於人民依法申請的案件，僅檢附有關法令，或檢同相關會議紀錄答覆，而對人民的申請不為准駁的表示者，仍不失為消極的行政處分，自得循行政救濟程序救濟，最高行政法院74年度判字第596 號裁判參照。
原告向被告申請修正農田水利會技工、工友命令退休年齡為65歲，被告以系爭函文函覆，雖未為准駁表示，仍不失為行政處分，訴願決定認為原告所為僅係陳情、建議，無請求被告為特定作為的權利，不得提起訴願等等，應非可採。原告107年1月12日書狀，已有請求被告為特定行為的意思，不因其名稱為「陳情」或「建議」而有差異。訴願決定認為原告未請求被告為特定行為等等，亦不可採。
（三）被告辯稱：農田水利會為公法人，法定任務包括農田水利事業的興辦、改善、保養及管理、災害的預防及搶救、配合政府推行土地、農業、工業政策、農村建設等，營運經費主要來源為政府補助，組織特性及業務與一般以營利為目的之法人、公司不同等等。惟農田水利會是否為公法人、任務如何、是否受補助經費等，與水利會工友管理要點無關。現今我國中央、地方政府及農、漁會的技工、工友強制退休年齡均為65歲，惟獨農田水利會技工、工友尚未修正，難道各級地方政府不是公法人、沒有受國家補助？足見被告不願積極修正水利會工友管理要點的理由，實在牽強。況勞委會早以102年10月16日勞動1字第1020132159號公告農民團體適用勞基法，僅因不知何故，多次延後生效日，此實無依據。被告辯稱：農田水利會非勞基法適用對象等等，應是指職員部分，而不含實際從事勞務的技工、工友。職員與技工、工友應區隔，即職員為公保；技工、工友、駕駛為勞保，適用勞基法。
（四）被告辯稱：農田水利會組織通則已於107年1月31日修正公布第23條、第35條、第40條，完成農田水利會改制升格第一階段；第二階段，因農田水利會改制升格，涉及組織、資產、人事及水利小組運作規劃，需另定法律，已規劃訂定農田水利會改制條例，並研擬相關配套措施，農田水利會員工的人事制度須配合農田水利會改制升格的階段推動研議等等。然被告僅須修正水利會工友管理要點第20點第1款規定，將命令退休年齡由60歲改為65 歲即可，無窒礙難行之處，亦與農田水利會的組織、資產、人事及水利小組運作等無關，被告拒絕修法，並無理由。再者，原告請求者，並非提高薪資、休假或退休金。被告稱原告薪資、休假、退休規定已較勞基法為優等等，實與本件無關。
（五）實際上，被告亦認同原告主張，已研商修正水利會工友管理要點第20點規定，原預定於107年8月8 日開會，其修正理由稱：「參考工友管理要點第24點有關工友命令退休及勞動基準法第54條強制退休之年齡規定，並因應人口結構調整，臺灣國民平均壽命已提高至80歲（參考內政部 106年內政統計周報資料），且勞動人口有延後之趨勢，為加強中高齡人力資源運用，爰修正農田水利會技工工友命令退休年齡為65歲」，然不知何故，被告以107年8月3 日農水字第1070082913號函取消修正會議，稱將併同農田水利會改制第二階段農田水利法（草案）研擬作業辦理。致使原告希望再度落空。
（六）聲明求為判決：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被告應修正農田水利會技工工友管理要點第20點第1項第1款命令退休年齡由60歲改為65歲。3.訴訟費用由被告負擔。
四、被告答辯：
（一）原告向被告陳請修正水利會工友管理要點第20點第1項第1款，有關農田水利會技工、工友命令退休年齡的規定，並非依法申請的案件。系爭函文僅是就原告陳請事項，將於推動農田水利會改制升格時研議所為的答覆，性質屬單純的事實敘述及理由說明，並不因該項敘述或說明而生法律上效果，自非行政處分。原告就此提起本件行政訴訟，於法未合。
（二）原告主張勞委會多次修正農民團體中農田水利會適用勞基法的生效日，使原告陷於不知何時將被命令退休的窘境，影響權益等等。由於農田水利會為公法人，其法定任務包含農田水利事業的興辦、改善、保養及管理、災害預防及搶救、配合政府推行土地、農業、工業政策、農村建設及主管機關依法交辦事項等。農田水利會的營運經費主要來源為政府會費補助。其組織本質特性及業務範疇均與一般以營利為目的之法人、公司不同。且近期政府為落實農田水利會改革，透過組織改造、擴大灌區服務，進行農業產業結構調整，以提高農民所得，農田水利會組織通則已於107年1月31日修正公布第23條、第35條及第40條規定，完成農田水利會改制升格第一階段。第二階段，因農田水利會改制升格，涉及組織、資產、人事及水利小組運作的規劃，須另制定法律規範。被告刻正逐步規劃研擬相關配套措施，以落實改制涉及的相關事務。基於政府政策總體考量評估，農田水利會員工的人事制度確需配合農田水利會改制升格的階段推動研議，被告以系爭函文函覆原告，敘明有關農田水利會技工、工友命令退休年齡修正部分，納入農田水利會改制升格第二階段研議，並無不妥。
（三）原告主張水利會工友管理要點第20點第1項第1款規定，違反勞基法第54條第1項第1款以及勞委會修正公告違反中央法規標準法第13條規定等等。因農田水利會目前並非勞基法適用對象，故上開第20點第1項第1款規定，技工、工友命令退休年齡為60歲，並無違反勞基法。至於勞委會修正公告部分，中央法規標準法第13條係規定法規明定自公布或發布日施行者的生效日，與勞委會修正公告指定農田水利會適用勞基法的生效日，係依據勞基法第3條第3項規定，實屬二事，自無違反中央法規標準法第13條規定。
（四）農田水利會技工、工友薪資水準係依據「農田水利會員工待遇支給要點」第3 點規定保障，技工起薪每月新臺幣（下同）達28,930元（工餉13,070元+專業加給15,860 元），工友起薪每月25,365元（工餉9,805元+專業加給15,560元），兩者薪資待遇皆高於每月基本工資23,100元，是以，農田水利會技工、工友的薪資待遇優於勞基法。又水利會工友管理要點第6點第2項規定，農田水利會技工、工友應放假的紀念日、節日及例假，比照公務人員週休2 日實施辦法調整辦理。此與勞基法第36條第1項規定勞工每7日有2日休息，其中1日為例假，1日為休息日及同條第4項規定經中央目的事業主管機關同意，且經中央主管機關指定行業，雇主得將例假於每7 日的週期內調整等有別。再者，水利會工友管理要點第9 點規定，農田水利會技工、工友請假與休假，比照公務人員請假規則。如公務人員請假規則第3條第1項規定，因事得請事假，每年准給7 日。超過規定日數的事假，應按日扣除俸（薪）給。換言之，每年得有7日不扣薪事假。惟勞工請假規則第7條規定，事假期間不給工資。又公務員請假規則亦規定結婚者，給婚假14日。而勞工請假規則第2條規定，勞工結婚者給予婚假8日及其相關規定辦理。是農田水利會技工、工友的請、休假條件皆優於勞基法。另水利會工友管理要點第21點規定，農田水利會技工、工友退休應給與一次退休金，以其最後在工時的月工餉及本人實物代金為基數，每服務滿半年給與1個基數，滿15年後，另行一次加發1個基數，最高總數以61個基數為限。未滿半年者，以半年計；滿半年以上未滿1年者，以1年計。然若依勞基法第55條規定，勞工工作年資最高總數僅以45個基數為限。水利會工友管理要點第24點規定，農田水利會技工、工友退休後擔任職員或再受僱為技工、工友者，其所領退休金，毋須繳回。就農田水利會技工、工友的退休金條件亦優於勞基法。綜上，水利會工友管理要點對農田水利會技工、工友的保障大多優於勞基法，因公法人性質與私企業不同，有其公共任務與公共利益的考量，實難完全比照。
（五）聲明求為判決：1.駁回原告之訴。2.訴訟費用由原告負擔。
五、前開事實概要欄所載事實，有原告107年1月12日請願書、系爭函文及訴願決定在卷可稽，洵堪認定。原告提起本件撤銷訴訟合併一般給付訴訟，首要爭點在於原告有無請求被告修改法令（即水利會工友管理要點第20點第1項第1款規定）的請求權，本院見解如下：
（一）農田水利會組織通則第1 條規定：「農田水利會以秉承政府推行農田水利事業為宗旨。農田水利會為公法人。」第
4 條規定：「本通則之主管機關為行政院農業委員會。」第22條規定：「農田水利會之組織規程及其編制、各級員工之任用、待遇及管理等事項之規則，由主管機關定之。」依此授權，被告訂有農田水利會人事管理規則，其第84條第2 項規定：「農田水利會技工、工友之管理規定，由主管機關另定之。」是被告另訂有水利會工友管理要點，其第20點第1 項規定：「農田水利會技工、工友有下列情形之一者，應命令退休：（一）年滿六十歲。（二）因身心障礙或心神喪失，致不能工作。」又勞基法第3條第3項規定：「本法適用於一切勞雇關係。但因經營型態、管理制度及工作特性等因素適用本法確有窒礙難行者，並經中央主管機關指定公告之行業或工作者，不適用之。」第54條規定：「勞工非有下列情形之一，雇主不得強制其退休：一、年滿六十五歲者。二、身心障礙不堪勝任工作者（第1 項）。前項第一款所規定之年齡，對於擔任具有危險、堅強體力等特殊性質之工作者，得由事業單位報請中央主管機關予以調整。但不得少於五十五歲（第2 項）。」依勞基法第3條第3項規定的授權，勞委會87年12月31日台
（87）勞動1字第059605 號公告，人民團體（含農民團體項下的農會、漁會、農田水利會）不適用勞基法。後勞委會102年10月16日勞動1字第1020132159號公告，農民團體自104年1月1 日起適用勞基法。然考量農民團體中的農田水利會，其目的事業主管機關即被告尚須研修農田水利會相關法規與擬訂配套措施的作業期間，勞動部乃以103 年12月31日勞動條1字第1030132716 號公告，農民團體中的農田水利會不適用勞委會102年10月16日勞動1字第1020132159號公告，農田水利會自105年7月1 日起適用勞基法。
嗣因被告研議、進行農田水利會改制公務機關，為完備改制協調作業的準備工作，保障相關人員權益，勞動部以105年6月30日勞動條1字第1050131340 號公告，農田水利會適用勞基法的生效日修正為107年7月1日，延自107年7月1日起適用勞基法；再以107年6月28日勞動條1字第1070130948號公告，農田水利會適用勞基法的生效日修正為109年10月1日，延自109年10月1 日起適用勞基法。依上開規範說明，農田水利會技工、工友強制退休的年齡，目前仍適用水利會工友管理要點第20點第1項第1款，而無勞基法第54條第1項第1款規定的適用。
（二）原告雖主張：被告應就其主管的水利會工友管理要點第20點第1項第1款，比照勞基法第54條第1項第1款規定進行修正等等，然其未能提出有何法律規範課予被告修法義務，且該規範具有保護原告個人利益的意旨，是難認原告有請求被告比照勞基法第54條第1項第1款，修正水利會工友管理要點第20點第1項第1款的請求權依據。行政程序法第152條第1項固規定：「法規命令之訂定，除由行政機關自行草擬者外，並得由人民或團體提議為之。」第153 條規定：「受理前條提議之行政機關，應依下列情形分別處理︰
一、非主管之事項，依第十七條之規定予以移送。二、依法不得以法規命令規定之事項，附述理由通知原提議者。
三、無須訂定法規命令之事項，附述理由通知原提議者。
四、有訂定法規命令之必要者，著手研擬草案。」又同法第151條第2項規定：「法規命令之修正、廢止、停止或恢復適用，準用訂定程序之規定。」是人民亦得提議行政機關為法規命令的修正。然行政機關是否修正其主管法規、如何修正、何時修正等，仍有相當的裁量權限。由於勞基法第3條第3項規定顯示，並非所有行業或工作者均應適用勞基法，是被告審酌農田水利會為國家間接行政的一環，負有行政任務；農田水利會營運經費、組織人力的負擔能力；農田水利會改制公務機關後所須整體配套、規劃，以及現行水利會工友管理要點等規範，已就農田水利會技工、工友的薪資、請假、休假、退休條件、退休金計算等自為規範，而與勞基法規定內容有諸多差異等因素，未能立即單獨就水利會工友管理要點第20點第1項第1款，比照勞基法第54條第1項第1款規定進行修正，尚難認有何裁量瑕疵，或已裁量縮減至零，而須按原告所請進行修正的情形。
（三）原告提及水利會工友管理要點第20點第1項第1款規定對其受憲法保障生存權、工作權及財產權的侵害等等，似乎是主張以憲法基本權規定作為請求被告修法的請求權依據。本院認為憲法為國家根本大法，具優越性，憲法的基本權條款確有作為人民請求行政機關為一定行為之依據的可能。然而基本權條款多為原則性的概括規範，仍有賴法律、命令等次級規範具體型塑，又基於民主原則及權力分立原則，人民是否享有公法上的請求權，原則上仍是委由具民主正當性的立法者透過法律予以規範。因此，法院直接援引憲法上的基本權規範，作為人民公法上請求權的依據，仍屬例外，應僅限於情節嚴重的基本權侵害，或涉及基本權核心領域的範圍，始能依據憲法基本權規定導出人民的公法上請求權。就本件而言，水利會工友管理要點第20點第1項第1款所定命令退休年齡60歲，相較於勞基法第54條第1項第1款強制退休年齡65歲，僅有5 年的差異，且此一差異於原告任職農田水利會擔任工友時，已可預見，又水利會工友管理要點第21點以下，亦有退休金的保障，依該要點第24條規定：「農田水利會技工、工友辦理退休後擔任職員或再受僱為技工、工友者，其所領退休金，毋須繳回。」原告自農田水利會退休後，仍有另覓工作，同時保有退休金權益的可能性，實難認被告未依原告請求修改水利會工友管理要點第20點第1項第1款，即屬侵害原告生存權、工作權及財產權的核心內涵，或有嚴重剝奪該等基本權利的情形。
（四）司法院釋字第596 號解釋表示：「憲法第七條規定，中華民國人民在法律上一律平等，其內涵並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等；立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之差別對待。國家對勞工與公務人員退休生活所為之保護，方法上未盡相同；其間差異是否牴觸憲法平等原則，應就公務人員與勞工之工作性質、權利義務關係及各種保護措施為整體之觀察，未可執其一端，遽下論斷。勞動基準法未如公務人員退休法規定請領退休金之權利不得扣押、讓與或供擔保，係立法者衡量上開性質之差異及其他相關因素所為之不同規定，屬立法自由形成之範疇，與憲法第七條平等原則並無牴觸。」如前所述，水利會工友管理要點、農田水利會員工待遇支給要點等規範，已就農田水利會技工、工友的薪資、請假、休假、退休條件、退休金計算等自為規範，與勞基法係兩套分立的不同制度，是尚難片面以水利會工友管理要點第20點第1項第1款規定與勞基法第54條第1項第1款不同，逕認係違反平等原則。
六、綜上，原告依法尚無請求被告修改水利會工友管理要點第20點第1項第1款規定的請求權，系爭函文無損害原告權利或法律上利益可言，其提起撤銷訴訟合併一般給付訴訟均無理由，應予駁回。
七、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，認與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
八、本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 6 月 6 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 林秀圓法 官 楊坤樵
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 6 月 6 日
書記官 何閣梅