臺北高等行政法院判決
107年度訴字第1022號108年6月27日辯論終結原 告 劉石發
黃品泰蘇管秀英張原誠巫阿寬林錦銓林忠明張桂銘莊玉珠林詹秋英共 同訴訟代理人 劉明益 律師被 告 經濟部代 表 人 沈榮津（部長）訴訟代理人 曲天強
侯祥洪林克韋上列當事人間水利法事件，原告分別不服如附表所示行政院訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：位於臺中市東勢區大甲溪河川區域內國有地上如附表所示經建造之工廠或房屋、植物，分別為原告所有或種植者（地點詳如附表所示，下合稱系爭河川區），被告於民國105年3月2日調查後，認原告劉石發、黃品泰、蘇管秀英、張原誠、巫阿寬、林錦銓、林忠明、張桂銘、莊玉珠、林詹秋英等人係未經許可，在河川區域內種植植物，違反水利法第78條之1第4款規定，另原告黃品泰、蘇管秀英、張原誠、巫阿寬、林錦銓、林忠明、張桂銘、林詹秋英等人並有在系爭河川區建造工廠或房屋，亦均違反第78條第4款規定，遂依同法第93條之4規定，於107年4月2日各以如附表所示處分書（下合稱原處分），限期命原告於107年5月31日前回復原狀、拆除、清除、廢止違禁設施。原告不服，遞經訴願駁回（詳如附表所示），乃提起本件訴訟。
二、本件原告主張：
(一)原告早在被告101年調查前即開始在系爭河川區開墾而種植植物及搭設建物，其等之前手更早即已開墾使用，當時並無水利法相關規定之適用，92年2月6日修正水利法前之臺灣省河川管理規則，亦未規定河川區內國有地須辦理許可方得使用，以系爭河川區河寬均在700公尺以上，符合河川區域種植規定第6點規定而不應禁止種植高莖作物，原告搭設之簡易工寮，乃水利法第78條之1第7款規定「與河川管理有關之使用行為」、河川管理辦法第28條第4款規定「為種植植物使用行為所必需之附屬設施或其他使用行為」，亦非如被告所稱之房屋。
(二)自92年2月6日修正公布水利法第78條、第78條之1迄105年間，包括被告之相關河川管理機關從未告知不得在系爭河川區為上開行為，有行政怠惰，被告以原處分命原告限期回復原狀、拆除、清除、廢止違禁設施，造成原告損失，且違反法律不溯既往原則、信賴保護原則、比例原則、誠信原則。又若被告要求原告回復原狀，有妨礙水流之情形，應依水利法第79條規定酌予補償，屬不妨礙水流者，則應按使用現況令原告得以補辦種植許可，繳交使用管理費。再者，原告不知法規，且係首度查獲，依經濟部辦理違反水利法案件裁罰要點第5點得免除處罰，被告未考量實際情況作成處分，明顯失當，雖然被告亦承認逾越行政罰法第27條之裁處時效，故在本件不裁處行政罰，但依水利法第93條之4規定作成處分，仍屬違法等語。
(三)並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、本件被告則以：
(一)原告於系爭河川區之國有地未經許可種植農作物及建造工廠或房屋，違反水利法第78條之1第4款、第78條第4款規定，為同法第93條之4規定應回復原狀之人，此規定之責任內容且屬狀態責任，且原告種植高莖作物之土地屬公有地，使用現況並不符合河川區域種植之規定，原告之鐵皮屋等本屬水利法明文禁止事項，無法依河川管理辦法第33條第3項規定補辦申請許可，且其等即使就鐵皮屋形式改善，因農具暫置設施樣式仍須針對當地河川特性考量，原告所種植植物復均未取得許可，亦無從同意其等設置農具暫置設施。又水利法第79條第1項有關補償之規定係以合法者為限，本件原告係違法占用，不得適用該規定。
(二)水利法於31年制定時已有規定禁止在行水區內建造或堆置足以妨礙水流之物，52年修正時亦有禁止在行水區種植之規定，並非於92年2月6日增訂水利法第78條之1始有規範，自無違反法律不溯既往原則。再者，限期令回復原狀為管制性不利處分，並無行政罰法關於裁罰時效及不知法規按其情節得減輕或免除處罰規定之適用，被告依水利法第93條之4規定作成原處分，於法無違，不因相關土地是否位於水利法修正前之行水區內受影響，亦無違反信賴保護原則、誠信原則、比例原則等語，資為抗辯。
(三)並聲明：駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所示事實，除下述所示爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分（本院卷1第110至120、122至128頁）、訴願決定（本院卷1第33至72、76至102頁）影本等件在卷可稽，堪認與事實相符。而兩造既以前詞爭執，則本件所應審究之主要爭點厥為：原處分有無違反法律禁止溯及既往原則、信賴保護原則、誠信原則、比例原則等？被告依水利法第78條第4款、第78條之1第4款、第93條之4規定，以原處分分別命原告將建造之工廠或房屋、種植之植物回復原狀、拆除、清除、廢止違禁設施等，是否適法有據？
五、本院之判斷如下：
(一)按水利法第78條第4款規定：「河川區域內，禁止下列行為：……。四、建造工廠或房屋。」第78條之1第4款規定：「河川區域內之下列行為應經許可：……。四、種植植物。」第93條之4規定：「違反第46條、第47條、第54條之1、第63條之3、第63條之5、第65條、第78條、第78條之1、第78條之3規定者，主管機關得限期令行為人回復原狀、拆除、清除或適當處分其設施或建造物；屆期不遵行者，得按日連續處新臺幣1萬元以上5萬元以下之罰鍰。」由上開規定可知，在河川區域內建造工廠或房屋，未經許可種植植物，分別係水利法第78條第4款、第78條之1第4款規定禁止或原則禁止(即應經許可）之妨礙河川防護之行為，其管制目的在保護水道及防護河川，確保人民生命財產安全。如有違反上開水利法規定之禁止義務，行為人或對建造物、植物有法律上或事實上管領力者，依法負有除去違法之回復原狀義務，主管機關並得依第93條之4規定以下命處分命其履行除去違法之回復原狀義務，此核課之回復原狀等特定行為義務，目的在除去因行政不法所生危害狀態，並非對過去行為之處罰而不具裁罰性，故非屬行政罰，由同法以第92條之3第5款、第93條之2第6款，另就違反第78條、第78條之1者為裁罰規定，亦可明二者實有區別。
(二)系爭河川區內各如附表所示植物、建造物既分屬原告所有，被告以原處分課以原告除去違法狀態之回復原狀義務，於法相合：
1.本件原告均自承系爭河川區內各如附表所示植物、建造物，分別為原告所有而管領中（本院卷1第356至357頁、第446頁之筆錄），並有核定大甲溪河川區域境界線之前臺灣省政府59年5月5日府建水字第31859號公告暨大甲溪河川圖籍（本院卷1第400至405頁）、被告前往調查時所拍攝之現場照片等件（原告劉石發部分之被告答辯卷第11頁105年1月22日現場照片、原告黃品泰部分之被告答辯卷第13至27頁105年2月17日現場照片、原告蘇管秀英部分之被告答辯卷第13至15頁105年2月18日現場照片、原告張原誠部分之被告答辯卷第13至18頁105年2月17日現場照片、原告巫阿寬部分之被告答辯卷第12頁105年2月17日現場照片、原告林錦銓部分之被告答辯卷第13至15頁105年2月18日現場照片、原告林忠明部分之被告答辯卷第13至14頁105年2月17日現場照片、原告張桂銘部分之被告答辯卷第13至15頁105年1月22日現場照片、原告莊玉珠部分之被告答辯卷第11至12頁105年1月22日現場照片、原告林詹秋英部分之被告答辯卷第13至14頁105年2月17日現場照片）在卷可稽，觀諸前開現場照片除原告劉石發、莊玉珠部分未涉及違反水利法第78條第4款規定者外，其餘原告所有管領中之建造物，構造上均可見設有屋頂且四周築以水泥或鐵板等固定物作為牆壁而加以包覆，並設有窗戶，足以遮風避雨而有構造上、經濟上獨立使用之功能，建物外觀且保持好，原告黃品泰、張原誠、張桂銘之建物，並可見尚設置鐵捲門等，其中原告林錦銓之建物材質外觀上雖較陳舊，但由四周堆置供儲水之大型密閉鐵桶、物品等，仍堪認具備可供居住或工作之效用，是除原告劉石發、莊玉珠外之其餘原告之建物，由外觀即足認與一般固定於土地上可供營業、工作、住宅用，或可在其內從事物品、加工之建築物無異（按房屋稅條例第2條第1款所規定：「本條例用辭之定義如左：一、房屋，指固定於土地上之建築物，供營業、工作或住宅用者。」及工廠輔導管理法第3條第1項所規定：「本法所稱工廠，指有固定場所從事物品製造、加工，其廠房達一定面積，或其生產設備達一定電力容量、熱能者。」可資參照），與原告自陳若經被告許可種植即得搭設之簡易工寮照片（本院卷2第313頁）比對，亦可見後者並非如其等設置四面牆壁並與屋頂密接之構造，是被告認除原告劉石發、莊玉珠外，其餘原告所有如附表所示建物，均屬水利法第78條第4款禁止在河川區建造之房屋或工廠，確有所憑；另原告在系爭河川區內有如附表所示種植植物之行為，既亦為原告所是認（本院卷1第356至357頁、第446頁之筆錄），原告復不爭執並無在原處分作成前5年內，依河川管理辦法第33條規定經管理機關核發水利法第78條之1第4款種植許可之證明，被告因而認原告有違反水利法第78條之1第4款規定、除原告劉石發、莊玉珠外之其餘原告並有違反水利法第78條第4款規定之情形，依同法第93條之4規定以原處分對原告課以回復原狀、拆除、清除、廢止如附表所示各該違禁植物、房屋或工廠等行為義務，即無違誤。
2.其次，原告主張被告作成原處分有違反法律不溯既往原則、信賴保護原則、比例原則、誠信原則等，無非以：其等接手前，前手早已在系爭河川區耕作多年，被告所指如附表所示房屋或工廠者，早已搭設多年，但僅作為簡易工寮使用，所種植物生長年齡亦有25年以上等，故謂92年2月6日修正公布水利法第78條第4款、第78條之1第4款規定不應溯及適用云云，然查：
(1)按所謂法律不溯及既往原則，係指政府機關適用法律應遵守法律之時間界限，亦即事後新訂生效之法規，對於法規生效前已發生並符合特定法規構成要件之全部法律事實，原則上不得適用；所謂「發生」係指該全部法律事實在現實生活中完全具體實現而言。倘該事實跨越新舊法持續發生，新法縱然直接適用於法律生效後繼續發生的事實，亦無法律效力溯及既往可言。
(2)水利法係於31年7月7日制定公布、32年4月1日施行，其中第62條第1款、第8款即有明文：「主管機關為保護水道，得禁止左列各事項：一、在行水區內建造或堆置足以妨礙水流之物。……八、其他有礙水道防衛之行為。」前臺灣省政府於54年12月22日訂定發布之臺灣省河川管理規則（已於88年11月9日廢止）第1條規定：「本規則依水利法第10條規定訂定之。」第17條第1項第3款規定：「為保護河防安全禁止左列事項：……三、○○○區○○○道治理計畫線範圍或預定線內之土地，施設工廠、房屋或未經管理機關許可之建造物者。」第34條第1項第1款、第3項規定：「(第1項)河川區域之左列行為應向河川管理機關申請許可：一、種植植物者。但私有土地不在此限。二、施設、改建、修復或拆除建造物者。……(第3項)未經申請許可擅自使用河川者，應依法取締，不予任何補償。」，相同規定內容亦可見於經濟部88年6月30日訂定發布之臺灣省河川管理規則（業於91年8月7日廢止）第1條、第15條第1項第3款、第31條第1項第1款、第3項；另經濟部依當時水利法第10條授權規定，於91年5月29日訂定之河川管理辦法（嗣後經濟部於92年12月3日修正全文發布）第16條第1項第1款仍規定：「為保護河防安全，禁止下列事項：一、○○○區○○○道治理計畫用地範圍內施設工廠、房屋或未經申請許可之建造物、遊樂設施或廣告牌。」第28條第1項第1款規定：「河川區域內之下列使用行為應向管理機關申請許可：一、種植植物。但私有土地依規定種植者，不在此限。」觀諸水利行政中有關河川使用行為之管理，向為水利法規範之範圍，前臺灣省政府、經濟部訂定之上揭臺灣省河川管理規則、92年12月3日修正發布前之河川管理辦法等規定，乃基於水利法之授權，針對在河川區域施設建造工廠或房屋者歷來均明令禁止，在非私有土地種植植物等行為，亦明文應向管理機關申請許可等規定，亦未牴觸母法規定及授權意旨，本得予適用，抑且，92年2月6日修正前水利法第95條並有規定：「違反本法或主管機關依本法所發命令規定作為或不作為之義務者，主管機關得強制其履行義務，或停止其依法應享權利之一部或全部，並得處6千元以上3萬元以下罰鍰。」就違反前開法規之情形尚有得命強制履行或裁處罰鍰之規定，均可見有關禁止在河川區域建造工廠或房屋、未經許可不得在河川區域種植植物等規定，於水利法92年2月6日修正前即已存在，此由水利法第78條、第78條之1於92年2月6日修正之立法理由中，亦說明修正原因係為配合行政程序法之施行，將臺灣省河川管理規則第15條、第31條之規定，提昇至法律位階等情，即可見一斑。從而，由上揭法規變更歷程可知，河川區域內禁止建造工廠或房屋、未經許可不得種植植物之規定，於前臺灣省政府依當時水利法第10條之授權而於54年12月22日訂定發布之臺灣省河川管理規則中，即見具體列明，原告謂92年2月6日修正公布之水利法第78條第4款、第78條之1第4款方有相關規定，在此之前已建造或種植者，均不在禁止或限制之列，核非事實。
(3)其次，原告僅泛稱如附表所示工廠或房屋在其等接手前即已存在多年，卻未能具體說明現況存在者所建造之確切時間為何，所提出79年間之用電證明、讓渡書影本等（本院卷2第283至291頁、第493頁、第861頁），均不足以認定確切建造時間為何，遑論由前述現場照片顯示之各該工廠或房屋狀況，外觀上亦難憑認存在年限有如原告所稱甚為久遠之可能；另原告指稱所種植之植物生長年齡逾25年以上乙節，仍不足認於54年12月22日訂定發布臺灣省河川管理規則前即已存在。是以，本件既難認如附表所示之各該工廠或房屋、植物，有何早於54年12月22日訂定發布臺灣省河川管理規則前即已存在並延續至今之情；甚且，水利法31年7月7日制定公布、32年4月1日施行時之第62條第1款、第8款等規定所示禁止範圍，當可解為含括有礙水流、水道防衛之工廠或房屋建造暨種植行為，前開臺灣省河川管理規則等規定，僅係就前開水利法制定公布時即已禁止者，為具體行為態樣之例示規定，在並無事證堪認原告之工廠或房屋、植物等有何早於32年4月1日前即存在之情形下，被告適用前開水利法相關規定而作成原處分，自不生原告所指摘就前已發生之事實溯及適用其後所制定法律、違反法律不溯及既往之問題，亦難憑此謂原告有合法之信賴基礎存在，自亦無從認原處分有違反信賴保護原則、誠信原則、比例原則等可言，原告此部分主張，均無足採。
3.原告復質疑被告作成原處分，有逾行政罰法第27條第1項有關3年裁處權時效者，亦不可採：
(1)按行政罰具有制裁性，故稱為裁罰性不利處分，係對一過去違反行政法上義務行為之非難，應與「預防性（或管制性）不利處分」有所區別，蓋基於預防或防止危害之發生或擴大，法律有時會授權行政機關得課予人民一定義務，例如命除去違法狀態或停止違法行為即屬之，此類「預防性（或管制性）不利處分」目的不在非難，當無行政罰法之適用（最高行政法院104年度判字第157號判決意旨參照）。本件原處分所據之水利法第93條之4規定，並不在對原告過去行為之非難，而在於其等違反同法第78條第4款、第78條之1規定行為所造成對水道安全危害狀態，應予除去，只須原告管領之各該工廠或房屋、植物，屬於同法第78條第4款、第78條之1第4款所明文禁止者，即得對其等課以除去違法狀態之特定行為義務，亦即該條文所指行為人當指違反前開禁止規定之人（包含初始建造、種植者及後續令危害狀態持續存在之管領人），如此解釋方能貫徹同法第78條第4款、第78條之1第4款所定之禁止效力，亦符合該規定重在防範危害之繼續存在甚或擴大之目的，是被告辯稱原處分屬管制性處分性質，並無行政罰法之適用，洵為有據。
(2)再者，最高行政法院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議固有決議有關非裁罰性不利處分，仍應類推適用行政罰裁處之3年時效期間者，細觀上開決議內容，僅係針對政府採購法第101條第1項各款規定而言，主要在於前開同一法條各款雖有裁罰性不利處分、非裁罰性不利處分之區別，就同一法條在時效之適用，考量不應發生歧異之結果，故認非裁罰性不利處分亦可類推適用，並非謂政府採購法第101條第1項以外之其他管制性處分，亦應一律類推適用行政罰有關裁處權時效之規定（高雄高等行政法院102年度訴字第3978號判決意旨參照）。況且，縱認管制性不利處分有得類推適用行政罰法第27條規定之可能，基於本件原告依水利法第93條之4規定所負之「狀態責任」，乃指對於「物」有所有權或事實上管領力之人，只要該「物」出現不符所應維持之法定的狀態，即構成「狀態責任」義務之違反，屬於一種「結果責任」，未維持該「物」合法使用狀態之情形持續存在中，類推適用行政罰法第27條第2項規定，仍無從起算時效之進行（最高行政法院101年度判字第180號、106年度判字第685號判決意旨參照），自亦無原告所指罹於時效而不得作成原處分之違法，是原告此部分主張，並不足為對其等有利之認定。
4.此外，原告林錦銓雖提出其父收執之72年8月10日由改制前臺灣省臺中縣政府所填發72年1期河川地繳納使用費代金聯單影本（本院卷1第610至619頁），觀之內容所載種植類別為「稻谷」，難認與現況所種植植物相同（關於原告林錦銓部分之被告答辯卷第13至15頁），亦與其上不得建造工廠或房屋之行政法上義務無關，且前臺灣省政府54年12月22日訂定發布之臺灣省河川管理規則第41條、經濟部88年6月30日訂定發布之臺灣省河川管理規則第39條，均有規定許可使用期間不得超過3年，現行河川管理辦法第33條亦規定河川區域之許可使用期間不得超過5年，原告此部分所陳，實不足憑為其目前種植行為有依水利法第78條之2、河川管理辦法第28條規定經許可之證明，其等所舉同地段使用人保有之前河川公地種植使用許可書云云（本院卷1第598至599頁之書狀），更與本件原告無涉，均無法憑為對其等有利之認定。
另部分原告爭執可合法種植高度低於50公分之植株乙節，業據被告陳明僅限於河川管理辦法第37條第2項、第1項第1、2款之區域，於本件情形確有不同。至原告復稱目前業以書面向被告提出水利法第78條之1第4款、河川管理辦法第33條、第34條規定種植植物許可之申請，既尚未經被告許可，仍難執此謂原處分係違法。又原告主張被告應依水利法規定對其等補償部分，要屬其等是否符合規定而得另向被告為請求之事項，並無從解免其等應依水利法第93條之4規定負責之行政法上義務。是原告前開主張，仍不足以動搖原處分之適法性。
六、從而，原告上開主張各節，均無可採，本件被告所為原處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本院前開論斷結果，爰不予一一論述，併予指明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 7 月 18 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 曹瑞卿
法 官 魏式瑜法 官 林麗真
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 7 月 18 日
書記官 李淑貞