臺北高等行政法院判決
107年度訴字第1028號108年10月17日辯論終結原 告 林澤良被 告 勞動部勞工保險局代 表 人 鄧明斌（局長）訴訟代理人 黃宇姳
何昭蓉（兼送達代收人）陳益豐上列當事人間農保事件，原告不服內政部中華民國107年6月25日台內訴字第1070032347號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件訴訟中，被告之代表人由石發基變更為鄧明斌，並經新任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷第161至162頁），核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告以更名前桃園縣大園鄉農會（嗣更名為桃園市大園區，下稱大園農會）為投保單位，基於農民健康保險條例（下稱農保條例）第5條第2項所定非大園農會會員之從事農業工作農民資格，於民國87年9月1日起參加被告為保險人之農民健康保險（下稱農保），其間原告曾於95年4月29日申報退保、同年9月7日再以農保條例第5條第2項所規定非大園農會會員之從事農業工作農民資格，參加農保，嗣又於99年5月20日變更改依農保條例第5條第1項規定之大園農會會員資格而參加農保（會員自耕農）。嗣因大園農會基於依法協助被告清查農民之農保被保險人資格，在配合行政院農業委員會（下稱農委會）農民福利資格管理系統基本資料清查作業中，發現原告擔任大碩能源科技有限公司（下稱大碩公司）代表人而有具農業以外專任職業，涉有不符從事農業工作農民申請參加農民健康保險認定標準及資格審查辦法（下稱系爭資審辦法）第2條第1項第3款規定之情事，經大園農會農民健康保險資格審查小組106年12月26日會議決議原告不符合被保險人資格，隨即於同日以網路申報系統向被告申報原告農保退保而經被告受理，大園農會並以106年12月26日桃大農保字第1061001467號函（誤繕為107年，此視同被告所作成，下稱原處分），通知原告前開喪失被保險人資格及於同日退保乙事。原告不服，遞經大園農會107年1月18日桃大農保字第字第1071000067號復審決定、農民健康保險監理委員會農民健康保險爭議審定、內政部訴願決定均予駁回，遂提起本件訴訟。
三、本件原告主張：
(一)大園農會既非行政機關，亦無公權力，其作成之審查結果自非行政處分，且原處分上並無代表人即農會理事長之署名簽章、亦未有任何文字表明其為行政處分之意旨，大園農會僅係投保單位，為本案被保險人，與屬保險人之被告為對立關係，被告亦無可能違法授權大園農會核發行政處分予農會會員，均可見原處分並非被告授權作成之行政處分。再者，農民也可以申辦公司，不能因為擔任公司負責人即認為不是農民，況公司負責人通常是兼職的，只要非法令限制之營業項目，公司都可以合法經營，原告當時考量農業稅率更低，於大碩公司之營業項目亦有登記並有實際從事農業工作，被告認為原告喪失參加農保之資格，與事實不符，且就有利原告之事項未予以注意，違反行政程序法第9條規定等語。
(二)並聲明：訴願決定、爭議審定、復審決定及原處分均撤銷。
四、本件被告則以：
(一)大園農會係依系爭資審辦法規定為審查，認定原告為喪失資格之結果，除以原處分將審查結果通知原告外，並向被告申報原告之農保退保，經被告受理後退保，程序即告完成，其保險效力即自申報當日停止，對外發生退保效果而屬不利原告之行政處分。又原告為大碩公司負責人，大碩公司登記營業項目為其他機械器具零售、批發及廚具衛浴設備安裝工程、配管工程等，農業相關項目列於最後4項，且僅於106年7、8月各開立一張分別為新臺幣（下同）500元、2,000元銷售牧草之發票，顯示農業項目非為大碩公司主要營業內容，另原告之健保資格為第1類被保險人，亦可見原告並不符合系爭資審辦法第2條第1項第3款規定「無農業以外專任職業者」之資格條件，大園農會之農保審查小組審查因而認定未符合農保加保資格，且除函報桃園市政府備查，並依規定向被告申報其退保，則被告依農保條例第9條規定受理原告退保，於法並無違誤等語，資為抗辯。
(二)並聲明：原告之訴駁回。
五、本件如事實概要欄所示事實，除下述所示爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有原告之被保險人異動資料查詢表（原處分卷第1頁）、大園農會農民健康保險退保申報表（原處分卷第2頁）、大園農會農民健康保險資格審查小組106年12月26日會議紀錄（原處分卷第13至15頁）、原處分（本院卷第22頁）、復審決定書（原處分卷第160至161頁）、爭議審定（本院卷第24至27頁）、訴願決定書（本院卷第16至21頁）影本等件在卷可稽，堪認與事實相符。而兩造既以前詞爭執，則本件所應審究之主要爭點厥為：原處分是否為被告之行政處分性質？原告在大碩公司擔任代表人之情形，是否屬於從事農業以外之專任職業而不符農保條例第5條第1項、系爭資審辦法第2條第1項第3款所規定之從事農業工作農民？原處分是否適法有據？
六、本院之判斷如下：
(一)本件應適用之法令：
1.農保條例第3條前段規定：「本保險之主管機關：在中央為行政院農業委員會；……。」第4條第1項規定：「本保險由中央主管機關設立之中央社會保險局為保險人。在中央社會保險局未設立前，業務暫委託勞工保險局辦理，並為保險人。」第5條第1項、第6項規定：「（第1項）農會法第12條所定之農會會員從事農業工作，未領取相關社會保險老年給付者，得參加本保險為被保險人，並以其所屬基層農會為投保單位。……。（第6項）第1項及第2項從事農業工作農民之認定標準及資格審查辦法，由中央農業主管機關會同中央主管機關定之。」第8條規定：「各投保單位應為其組織區域內合於第五條規定之農民辦理投保手續及其他有關保險事務，並備具名冊，以供保險人查對。」行為時第9條（107年6月30日修正移列第8條第2項前段）規定：「投保單位應於審查所屬農民投保資格通過加保或喪失資格退保之當日，列表通知保險人；其保險效力之開始或停止，均自應為通知之當日起算。但投保單位未於投保資格審查通過之當日列表通知保險人者，對保險人依本條例所為之給付，應負賠償責任。」
2.依農保條例第5條第6項授權訂定之系爭資審辦法第2條第1項規定：「從事農業工作之農民（以下簡稱農民）申請參加農民健康保險（以下簡稱本保險），應具備下列各款資格條件：「一、年滿15歲以上者。二、每年實際從事農業工作時間合計達90日以上者。三、無農業以外之專任職業者。四、依法從事農業工作，合於下列各目情形之一者：（一）自有農業用地……。（二）承租農業用地或其他合法使用他人農業用地，符合下列情形之一者……。（三）養蜂農民：……。
（四）實際耕作者：……。五、全年實際出售自營農、林、漁、畜產品銷售金額平均每人達月投保金額三倍以上或投入農業生產資材平均每人達月投保金額二分之一以上金額者。
六、未領有其他社會保險養老給付或老年給付者。」第4條第1項規定：「農會審查農民參加本保險資格，以該農會總幹事、會務股長、保險部主任及直轄市、縣（市）主管機關指派之人員2人，共5人組成審查小組為之。」第7條規定：
「農民申請參加本保險，經審查小組審定後，農會應以書面通知審查結果，申請人收到通知後，如有異議，應於通知送達7日內以書面向農會申請復審，逾期不予受理，申請復審以一次為限。……。」第8條第2項前段規定：「被保險人因死亡、遷出農會組織區域或喪失同法第2條所定資格條件者，當然喪失其被保險人資格……。」行為時同條第3項（107年3月14日修正後移列為第4項、107年8月30日復修正移列為第6項）規定：「農會應辦理被保險人資格清查工作，清查時應以書面通知當事人於通知送達7日內提出相關證明文件或書面意見，逾期不提出者，逕送審查小組審查」行為時同條第4項（107年8月30日修正移列為第7項）規定：「農會應將被保險人資格條件異動或喪失案登錄於中央農業主管機關之農民福利資料管理系統，並列印審查表送審查小組審查，審查結果以書面通知當事人，當事人如有異議，應於通知送達7日內以書面向農會申請復審，逾期不予受理，申請復審以一次為限。」各該規定核屬基於母法授權所為細節性、技術性規定，且無違母法之授權意旨，自得予以適用。
(二)原處分係依行為時系爭資審辦法第8條第4項特別規定之方式所作成，應視同被告所作成之行政處分：
⒈依農保條例第5條第1項規定可知，被告為農保法律關係中之
保險人，原告為參加投保農民而屬被保險人，大園農會則係為農民辦理保險事務而屬投保單位，參諸農會法第4條第1項第13款規定：「農會任務如下：……十三、接受委託協助農民保險事業」，農保條例第8條有關投保單位為農民辦理投保手續及其他有關保險事務、行為時系爭資審辦法第8條第3項有關應辦理被保險人資格清查工作等規定，均可見係由農會「協助辦理」各該農保事項；再由系爭資審辦法第6條第1項第1款前段規定：「農會審查農民參加本保險資格，應依下列程序辦理：一、農會主辦股部應將申請表及相關證明文件彙齊，登錄於中央農業主管機關之農民福利資料管理系統並列印審查表，再就相關法令規定與個案事實條件，先行書面查核，述明具體意見後，依下列規定辦理現地勘查。」農會受理申請時即須先將相關資料登錄於農民福利資料管理系統中，令中央農業主管機關即農委會有即時知悉並為查核之可能，亦可見申請後責由農會辦理先行查核、現地勘查等事實行為，主要應在農會人員對農業工作之確切狀況較具備專業能力之考量，故而明文由其為農會法第4條第1項第13款規定之協助事務。
2.其次，農保條例第5條第1項之被保險人資格，主要見諸於系爭資審辦法第2條第1項列明之共6款資格條件，為此系爭資審辦法第3條第1項進一步詳列農民申請參加農保時之相關應備文件，及應親自向戶籍所在地之基層農會提出申請之旨，但農會既為私法人（農會法第2條），關於系爭資審辦法第2條、第3條第1項規定被保險人應備資格條件暨應備相關文件中，諸如申請人所提出戶籍資料或農業用地登記狀況之正確性查核，行政機關得以使用之政府資訊，未必係農會得接近者，此所以同辦法第3條第2項、第3項或行為時第8條第5項（107年3月14日修正移列為第6項、107年8月30日修正移列為第8項），尚須特予明文農會得使用內政部戶政司全球資訊網、內政部地政資訊網路服務系統，或請戶政機關、地政機關提供資料進行查驗，然細觀系爭資審辦法第2條第1項第5款有關產品銷售金額或投入農業生產資材之金額，或第6款申請人是否未領有其他社會保險養老給付或老年給付等資格條件之核實，農會僅得就申請人提出之文件（包含同辦法第3條第1項第3款之切結）先為形式上之查對，實質審核應不在農會所得處理範圍內，農會當僅就被保險人資格條件分擔部分審查事務，屬協助性質，而基於行為時系爭資審辦法第8條第3項規定在加保後所為清查工作，自亦同屬協助之範圍，且以本件情形而言，一旦農會分擔協助之部分審查事項中，有發現喪失系爭資審辦法第2條所規定資格條件之一者，即合致同辦法第8條第2項前段規定而足使被保險人當然喪失資格，此情縱未見保險人有再就農會審查結果續為其他審查、核定，亦係出於此時已無就其餘資格條件續為審查之必要，並無礙於保險人仍保留部分自行審查並為最終核認之權限，而非悉數交予農會；再者，由系爭資審辦法第6條第1項第3款復規定：「三、審查小組審查農民參加本保險資格，應將審查結果當場作成紀錄，並將第3條之申請表影本及其檢具之相關文件影本報請直轄市、縣（市）主管機關備查……」、第3項規定：「直轄市、縣（市）主管機關應就第1項第3款農會所送資料，檢視農會審查個別被保險人之資格及決議是否符合規定，審查小組之決議有違反法令時，直轄市、縣（市）主管機關得依農會法第42條規定撤銷其決議。」益徵農會之審查結果，並非獨立性之決定，尚須透過其他行政機關即直轄市或縣（市）主管機關之介入審查，方屬定論。再者，本件係農委會於103年完成建置農民福利資料管理系統後，為完備、補正被保險人基本資料，並避免不符資格者迨請領相關農保給付時始知悉而影響其領取保險給付等權利，方由農委會提供農民福利資料管理系統顯示異常者，由直轄市、縣（市）政府轉請農會協查，且仍責由直轄市政府、縣(市)政府檢核、確認，原告即在該清查作業所列「具農業以外專任職業補正清冊」名單中（原處分卷第44至48頁），由此觀之，亦可見本件大園農會係基於農委會指示為清查作業之協助過程，因發覺原告有喪失系爭資審辦法第2條第1項第3款被保險人應備之資格條件，基於此已涉及系爭資審辦法第8條第2項前段應由其協助保險人即被告審查之部分，故以被告之行政助手地位辦理（此時大園農會並非基於原告之指示，而係依法為被告行政事務之協辦）。
3.至大園農會審查結果發覺原告有系爭資審辦法第8條第2項前段當然喪失被保險人資格之情形，基於行為時農保條例第9條前段規定：「投保單位應於審查所屬農民投保資格通過加保或喪失資格退保之當日，列表通知保險人；其保險效力之開始或停止，均自應為通知之當日起算。」在農保法律關係中與原告居於對造之保險人即被告，為明確化彼此間農保法律關係之狀態，且依行為時農保條例第9條前段規定，此亦涉及兩造間農保法律關係應自何時停止，被告當有必要對被保險人已當然喪失被保險人資格、與被保險人間之農保法律關係因而停止（退保)為確認，針對此確認處分之作成方式，行為時系爭資審辦法第4條既又針對經農會協助之審查結果屬「被保險人資格條件喪失」之情形，特別規定由農會逕行將審查結果通知被保險人，並得在7日內向農會申請復審而為內部重新檢視之救濟，被告復陳稱：農會係在電腦系統上提出申報之方式辦理被保險人之退保，被告會在當日即完成受理，若事後審查有疑義，亦係另外為處理，且因被告沒有被保險人之相關地址資料，任何通知本來即須經由投保單位轉知被保險人（本院卷第80至81頁之筆錄），及「依據農保條例第9條採申報制，農會會將加退保的內容申報，依照申報當日，我們就做加退保，事後被保險人如果有異議，我們會向農會調取相關資料做事後審查，農會之加退保有無做錯，我們會依照資料判別，有時會溯及恢復資格，有時會維持原加退保」等語（本院卷第173頁之筆錄），顯然寓有在此類情形，除非保險人事後審查認有誤，否則即得以農會對被保險人為「審查結果通知」之簡便方式，作為確認保險人與被保險人間農保法律關係於應通知之日起停止之行政處分，此雖以農會名義為之，前開規定既以被保險人可資申請復審、申請爭議審議進而起訴等而為行政救濟，將農會審查結果通知視為被保險人之行政處分，有利於被保險人得知悉並適時為救濟，揆諸行政程序法第92條第1項亦規定：「（第1項）行政處分除法規另有要式之規定者外，得以書面、言詞或其他方式為之。（第2項）以書面以外方式所為之行政處分，其相對人或利害關係人有正當理由要求作成書面時，處分機關不得拒絕。」行為時系爭資審辦法第8條第4項即屬在此類情形（有別於被保險人自行指示者），以農會之審查結果通知視為保險人行政處分之特別規定，且此方式規定，亦不違反前開行政程序法第92條第1項得以「其他方式」作成之旨。
4.況就本件情形而言，原處分若能清楚載明此審查結果通知等同被告之行政處分，固更明確妥適，甚且，原告若仍有疑義，亦可循行政程序法第92條第2項規定要求被告再作成書面處分，予以明確化，但無論如何，原處分說明欄第5點已有原告若不服，得申請爭議審議之教示記載，後續爭議審議及訴願程序，亦係由被告居於原處分機關而表示意見及答辯（原處分卷第167至170頁、第192至196頁），可見此處分作成方式，實無礙原告得針對被告而適時就彼此間農保法律關係為行政救濟之權益（原處分上開教示內容，雖未敘明應先申請復審，但後續有告知其程序並循此救濟，就此敘明，原處分卷第143頁、第8至11頁、第160至161頁），反係原告主張原處分並非被告之行政處分，卻又以之為程序標的而提起本件撤銷訴訟，且經本院闡明後仍堅為相同主張（本院卷第127至128頁、第143頁之筆錄），實彼此矛盾。綜上，堪認原處分之作成方式，係依行為時系爭資審辦法第8條第4項之特別規定，由協助為農保資格清查作業之大園農會逕行作成審查通知與原告，但效力仍歸屬於被告，並就原告有系爭資審辦法第8條第2項前段所規定喪失同辦法第2條所定資格條件事由、故當然喪失其被保險人資格乙事，加以確認，原告與被告間農保法律關係之效力，並因行為時農保條例第9條前段規定而自「應通知被告之日」（同原處分作成日）起停止，原處分具備有拘束力之規制性質，迨無疑義，且既視同被告之行政處分，原告自得依行政訴訟法第4條規定對被告訴請撤銷，原告仍謂原處分並非行政處分云云，應不足採。
(三)原告確有從事農業以外之專任職業，即已喪失系爭資審辦法第2條第1項第3款「無農業以外之專任職業」之資格條件，原處分因而確認原告已喪失被保險人資格，與被告間之農保法律關係並自106年12月26日起停止（退保），並無違誤：
1.本件原告自承確有1人出資而擔任大碩公司代表人，為該公司唯一股東、董事並執行業務而代表公司，有原告之陳述（本院卷第81頁之筆錄）及大碩公司經濟部公司資料查詢表（本院卷第85至87頁）、該公司10612月8月2日修訂前之章程影本各1份可稽（原處分卷第102至104頁），觀之大碩公司登記營業項目多達42項，由項目名稱足以辨別與農業工作有關者卻僅占其中4項，已難認大碩公司營業範圍僅限於與農業工作有關；再者，大園農會於106年7月間即曾通知原告就是否具專業以外專任職業情形為補正，原告僅曾提出於106年7月6日、8月21日曾分別出售總金額500元、2,000元牧草之統一發票（原處分卷第32頁、第36頁），經本院詢問原告是否尚有其他足資證明大碩公司有從事農業工作之營業資料，其仍稱均已提出給大園農會（本院卷第82頁之筆錄），並未能進一步提出大碩公司有實際從事屬農業項目之經營資料，實難徒憑大碩公司曾出售牧草且總額僅共約2,500元之情形，即得認原告經營之大碩公司主要在從事農業工作。抑且，再參酌原告代表大碩公司於106年9月18日向財政部北區國稅局桃園分區提出之營業人設立（變更）登記申請書，亦係列載「其他機械器具零售業、其他機械器具批發業、廚具、衛浴設備安裝工程業、配管工程業、電器安裝業、自動控制設備工程業」作為主營項目，並有蓋用原告印文之申請書影本1份可證（本院卷第100至101頁），益徵被告辯稱大碩公司主要營業內容與農業工作無關，較符實情，則原告既係1人出資而設立並擔任大碩公司董事，實際負責之該公司業務內容復難認有何主要仍為農業工作之情，被告認原告以代表人身份從事之大碩公司經營行為，核屬有農業以外之專任職業，洵為有據；進而，原告既已喪失系爭資審辦法第2條第1項第3款「無農業以外之專任職業」之資格條件，依第8條第2項前段規定即當然喪失被保險人資格，被告以原處分加以確認，依行為時農保條例第9條規定，並因而自大園農會依法審查而應於、亦果於106年12月26日通知被告之日起，發生兩造間農保法律關係停止之結果，核符規定，並無違誤。
2.原告雖又辯稱縱使擔任大碩公司代表人，亦無礙其尚得實際從事農業工作，並謂一般公司代表人通常均係兼職，或公司除登記項目以外，尚可從事毋庸經許可之營業云云，並提出大碩公司106年12月18日修訂後其中第6條記載「董事為兼任職、得兼任公司以外之其他職務」之章程影本1份為憑（本院卷第147至150頁），但本件實在於查無事證可認原告在擔任大碩公司代表人之同時，自身主要多在從事農業工作而得認大碩公司之經營僅係兼職，亦無從認原告經營之大碩公司主要營業內容為農業工作，反而由原告特予出資設立大碩公司並擔任代表人迄今，其當有專職經營大碩公司之實，方符常情，而大碩公司營業內容既難認以農業工作為主，關於原告經營大碩公司乙事，堪認符合從事農業以外專任職業之情形，原告前開主張，乃出於自身對何為社會常情之一己推論，並無解於本件個案事證足為其已喪失系爭資審辦法第2條第1項第3款資格條件之認定。至於原告另稱大碩公司之機具販賣項目係販賣農業機具云云，仍未見其提出任何可資認定之販售資料，遑論此販售行為尚與農業工作有別，就此亦不足為有利原告之認定。
七、從而，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分，並無違誤，復審決定、爭議審議決定、訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本院前開論斷結果，爰不予一一論述，併予指明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 11 月 14 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 林淑婷法 官 林麗真
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 11 月 14 日
書記官 李淑貞