臺北高等行政法院判決
107年度訴字第1036號108年6月6日辯論終結原 告 黃福昇訴訟代理人 涂惠民 律師被 告 新北市政府代 表 人 侯友宜（市長）訴訟代理人 李承志 律師
黃文承 律師上列當事人間殯葬管理條例事件，原告不服內政部中華民國107年6月27日台內訴字第1072200337號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠本件被告代表人原為朱立倫，訴訟進行中，變更為侯友宜，茲據被告新任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷第166頁），核無不合，應予准許。㈡按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。……（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……。二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。……」行政訴訟法第111條第1項及第3項第2款分別定有明文。查原告起訴時聲明：「⒈請撤銷107年2月12日新北府民殯字第1073681205號函（下稱原處分）之處分並回復101年7月26日北府民生字第1012210680號函（下稱101年7月26日函）之核准效力。⒉請撤銷107年3月22日新北府地管字第1070540425號函（下稱107年3月22日函）之處分並回復准予變更編定之原殯葬設施用地之編定。」嗣經本院闡明，原告經數次更正及變更訴之聲明，於言詞辯論期日確認其聲明為：「⒈原處分、訴願決定均撤銷。⒉被告應回復許可私立百信納骨堂設置。⒊被告107年3月22日函應予撤銷；被告並應回復編定原告所有坐落新北市○○區○○段五爪崙小段139、139-7地號土地之使用地類別為殯葬用地。」（見本院卷第177頁筆錄），原告之聲明變更前後請求之基礎不變，依前揭規定，應予准許。
二、事實概要：原告前申請於改制前臺北縣○○鄉○○段五爪崙小段139、1
42、142-1、142-2等4筆山坡地保育區暫未編定用地，面積3.0267公頃，設置「私立洪福納骨塔」，經臺灣省政府社會處以82年2月19日82社三字第8738號函（下稱82年2月19日函）核復變更編定為墳墓用地及依「臺灣省喪葬設施設置管理辦法」等相關規定辦理。嗣「私立洪福納骨塔」設置名稱申請變更為「私立百信納骨堂」（下稱系爭殯葬設施），申請設置人由原告變更為訴外人百信事業股份有限公司（下稱百信公司），經新北市政府民政局以101年5月29日北民生字第1011856737號函（下稱101年5月29日函）准予備查在案，復申請變更基地範圍為新北市○○區○○段五爪崙小段139、
139 -6、139-7地號等3筆土地（註：第139-6、139-7地號分割自139地號，下稱系爭3筆土地），面積0.8223公頃，經被告以101年7月26日北府民生字第1012210680號函（下稱101年7月26日函）同意核准變更。又系爭殯葬設施前經新北市政府工務局於101年11月2日核准發給101門建字第651號建造執照（下稱101門建字第651號建照），起造人為百信公司，規定竣工期限自開工之日起11個月內完工，百信公司未完工，被告以106年2月16日新北府民殯字第1063680971號函（下稱106年2月16日函），請百信公司於106年11月2日前完工，否則將依行政程序法及殯葬管理條例規定辦理。百信公司屆期仍未完工，亦未回復，被告依行政程序法第123條及殯葬管理條例第73條規定，以107年2月12日新北府民殯字第1073681205號函（下稱原處分）廢止系爭殯葬設施核准設置案。原告不服，提起訴願，遭訴願機關以原告非訴願之適格當事人，訴願決定不受理，原告遂提起本件行政訴訟。另原處分之相對人百信公司亦不服原處分，提起訴願，經訴願機關以107年5月23日台內訴字第1070031584號訴願決定駁回（案號：
0000000000號），百信公司未提行政訴訟救濟，爰予敘明。
三、原告起訴主張及聲明：㈠當事人適格部分：
⒈系爭殯葬設施經申請獲准變更基地範圍為系爭3筆土地，原
告為其中第139、139-7地號土地所有權人，同地段139-6地號土地則為原告與訴外人李劉月琴共有。原告亦為百信公司申請變更設置，檢附「土地使用同意書」之同意人，更係申請建照而出具土地使用權同意書之人；原處分廢止系爭殯葬設施核准設置，已侵害原告依民法第765條、第773條規定土地所有權人使用、收益權利行使，侵害原告憲法第15條、第22條所保障之財產權，原告對原處分為法律上利害關係人。
原處分使系爭殯葬設施核准設置失其效力，則已大致完工之建物淪為未經核准設置殯葬設施，依殯葬管理條例第73條規定，主管機關得命令停止開發、興建，強制拆除建物以回復原狀，原告當屬原處分利害關係人。另原告為系爭設施原申請人，原處分縱得廢止變更設置之核准，亦不得違法廢止82年2月19日函，該函核准設置效力是否存在，攸關原告法律上權益，原告自為原處分之利害關係人。
⒉原告為百信公司股東、董事，於百信公司101年2月設立時即
為原始股東，借用配偶林蕙蓉名義登載股權，有附卷投資契約、百信公司變更登記表、設立登記資料為憑；依公司法第8條第1項規定，原告亦為百信公司負責人，尚非不能代表百信公司提起本件行政訴訟，不論百信公司股東會、董事會是否決議不對駁回訴願決定提起行政訴訟事項，應無礙原告代表權，況原告認為百信公司董事長王月明於107年2月21日交付原處分函件影本予原告，即授權原告為行政救濟，顯屬就特定事項依公司法第208條第3項規定，指定原告行使百信公司代表權；且百信公司怠於行使行政救濟權利，原告對百信公司享有提供土地分配投資利益之債權，及民事請求排除侵害、損害賠償權利，應得準用民法第242條代位權，代位訴願、代位提起行政訴訟。
㈡原處分是否適法部分：
⒈系爭殯葬設施於82年2月19日許可設置，原依法規臺灣省喪
葬設施設置管理辦法，並無相關骨灰（骸）設施設置應於何時施工、何時完工規定，而91年7月17日制定公布殯葬管理條例第7條第3項僅有私立公墓應於開工後五年內完工規定，並無規定骨灰（骸）存放設施等其他殯葬設施須於開工後五年內完工，且91年當時殯葬管理條例第55條（現行法第73條）亦無違反第7條第3項之處罰規定。顯見系爭殯葬設施於82年許可設置，申請建照並施工進行基礎工程，於上開期間未完工，並無違反任何行政法規，更無任何法規依據可處罰；自不得以101年7月1日施行之殯葬管理條例第7條第3項、第73條第2項規定，溯及既往裁處原告。
⒉系爭殯葬設施於101年7月26日准許變更設置，其基地土地為
第139、139-6、139-7地號等3筆土地，且101年門建字第651號建造執照建築面積僅305平方公尺；而82年門建字第1654號建照建築面積達上千坪，上開101年變更設置除變更減少基地面積外，亦屬改建設置，其變更設置施工開工日，自應以102年3月25日申報開工日為準，非以101年7月26日核准變更日為準，則102年3月25日開工，不論至106年11月2日或原處分作成日均未逾5年，尚未違反殯葬管理條例第7條第3項之規定，即未符合同條例第73條第2項之處罰要件，足見原處分認定事實違法。
⒊原處分說明欄第三項僅引用殯葬管理條例第73條規定，第四
項亦僅敘述命限期完工，並無具體記載系爭殯葬設施如何情節重大之違法，原處分顯然違反行政程序法第96條第1項第3款規定，應記載處分理由；又按殯葬管理條例第73條第5項，經科處罰鍰並限期完工仍未完工「情節重大」，方得廢止核准，且一旦廢止核准設置，原告及百信公司將遭受花費之重大損害，已完成設施建物無法使用，甚至要拆除，實不符社會經濟效益，況限期完工命令亦為違法，本件至多科處罰鍰即可達行政管理目的，被告可選擇較輕罰鍰處罰，卻選擇較重廢止處罰，原處分明顯違反行政程序法第7條第2款及第3款、同法第10條、比例原則、處罰相當原則、行政裁量須符合法規授權目的原則，原處分應予撤銷。
⒋末以，原處分未審酌原告及百信公司信賴授益處分，而花費
整地開發、規劃設計、營建等費用，廢止核准設置將使原告、百信公司不僅受有積極重大損害，及喪失預期營業利益，原處分顯然違反憲法第15條保障人民生存權、財產權之規定，更違反信賴保護原則、誠信原則；另原處分作成前未通知百信公司及原告給予陳述意見之機會，遽為剝奪百信公司權利及損害原告權益，亦明顯違反行政程序法第39條、第102條規定，不符憲法所要求應踐行之行政程序，自應予以撤銷。
㈢針對107年3月22日函提起訴願部分：系爭107年3月22日函經
原告於107年5月3日，以訴願狀二向內政部提起訴願，內政部逾三個月不為決定，符合行政訴訟法第4條第1項「提起訴願逾三個月不為決定」之要件，原告得依法提起撤銷訴訟。㈣聲明：⒈原處分、訴願決定均撤銷。⒉被告應回復許可私立
百信納骨堂設置。⒊被告107年3月22日函應予撤銷；被告並應回復編定原告所有系爭第139、139-7地號土地之使用地類別為殯葬用地。
四、被告答辯及聲明：㈠當事人適格部分：
⒈原告於原處分作成前尚非百信公司之董事，原告係於107年2
月21日始變更取得董事及股份，且其與百信公司間民事越界訴訟判決中，有載明：百信公司提議針對越界部分作價入股，並以每坪新台幣（以下同）24萬元及面積29坪計算，但原告黃福昇要求每坪60萬及面積100坪，故協商不成立，可知系爭殯葬設施之興建與否，於原告之權利而言，係影響其「是否能要求百信公司提高作價入股之數額」之經濟上利害關係；至於所有權人之權利部分，依前開民事訴訟之爭議以觀，回復原狀反係提高原告之土地利用效能，而難謂對其有何侵害之處；更遑論土地開發之花費2600萬元部分，依現有資料根本與原告無關，而係訴外人百信公司之支出，是原告就本件訴訟應僅有經濟上之事實利害關係，不得以法律上利害關係人地位提起撤銷訴訟甚明。
⒉百信公司除董事長王月明外，共置有四名董事，依公司法第
192條第1項、第2項規定，應有董事會之編制。又百信公司對原處分提起訴願，經遭駁回未再表示異議救濟，則此一「公司不提起撤銷訴訟」之決議，自應拘束具有董事及股東身分之原告，如原告不服僅能依同法第194條規定，請求董事會停止行為，尚無逕行違反董事會決議自行提起訴訟之餘地；況原告自承係於107年2月21日當日取得股東、董事身分，自亦不符合公司法第194條得請求董事會停止行為之權利，而難認原告得以股東、董事身分，違反公司之決定提起撤銷訴訟。
⒊至於所有權人之權利部分，原告之土地利用權能並無因撤銷
訴訟而發生減損，至多僅有「與百信公司間之合約收益（租金、利潤）受影響」，而此一影響係基於原告與百信公司間之契約關係所生，實與原告土地利用之法律上利害關係無關，是原告就核准是否廢止，僅基於契約關係而受有經濟上之影響，實與土地所有權無關，原告仍得完全處分其土地，自無法律上利害關係可言。
㈡原處分是否適法部分：
被告為適當保障當事人之權利，爰以106年2月16日函，命百信公司於106年11月2日前完工，惟百信公司未依期完工，且參酌其建造執照之有效期限為開工後11個月以觀，亦顯見被告所為曉諭之期間並無過短；系爭殯葬設施設置許可，自82年申請許可，迄殯葬管理條例第7條第3項自91年7月17日公布至今均未興建完成；本件應為法律事實之回溯連結，而無不溯及既往之情形，應無疑義；且其延宕期間至為長久，相關法令均已歷經大幅度之翻修，依目前之情況，亦無法於近期內完工等情，被告廢止系爭納骨堂之核准，亦無違法之處。況本件建造執照依101年門建字第651號建造執照之工期僅有11個月，其建造執照應已逾期失效，客觀而言，似已無法如期施工完成，而需重新申請建造執照，是被告以原處分依法廢止系爭許可，無違反相關規定甚明。
㈢針對107年3月22日函提起訴願部分：原告並未針對107年3月
22日函提起訴願，訴願機關亦無通知被告答辯，該函業已確定。
㈣聲明：駁回原告之訴。
五、爭點：㈠原告訴請撤銷原處分，當事人是否適格？㈡被告以原處分廢止系爭殯葬設施核准設置案是否違誤？㈢原告請求撤銷被告107年3月22日函，有無理由？
六、本院之判斷：㈠原告訴請撤銷原處分是否適格？
1.按得提起撤銷訴訟者，依行政訴訟法第4條規定，除行政處分之相對人外，利害關係人亦得提起，此所指利害關係，係指法律上利害關係而言，不包括事實上利害關係，即其權利或法律上利益因行政處分而直接受有損害者，始為相當；若僅具經濟上、情感上或其他事實上利害關係者，並非所謂法律上之利害關係，而提起撤銷訴訟者，須依其主張足以顯現出行政處分有損害其權利或法律上利益之可能，其為原告之當事人適格始無欠缺。次按非都市土地使用管制規則第4條規定：「非都市土地之使用，除國家公園區內土地，由國家公園主管機關依法管制外，按其編定使用地之類別，依本規則規定管制之。」第5條第1項規定：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」第37規定：「（第1項）已依目的事業主管機關核定計畫編定或變更編定之各種使用地，於該事業計畫廢止或依法失其效力者，各該目的事業主管機關應通知當地直轄市或縣（市）政府。（第2項）直轄市或縣（市）政府於接到前項通知後，應即依下列規定辦理，並通知土地所有權人：一、已依核定計畫完成使用者，除依法提出申請變更編定外，應維持其使用地類別。二、已依核定計畫開發尚未完成使用者，其已依法建築之土地，除依法提出申請變更編定外，應維持其使用地類別，其他土地依編定前土地使用性質或變更編定前原使用地類別辦理變更編定。三、尚未依核定計畫開始開發者，依編定前土地使用性質或變更編定前原使用地類別辦理變更編定。」準此，非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，應按其編定使用地之類別管制之，土地所有權人對於土地之利用因土地編定而受管制，故土地所有權人對於土地之編定或變更編定有法律上利害關係。
2.查原告為系爭3筆土地所有權人（及共有人），系爭3筆土地原使用類別為山坡地保育區「暫未編定用地」，原告陳稱經其耗資整地始依法變更編定為殯葬用地，核准設置系爭殯葬設施。原處分廢止系爭殯葬設施納骨堂核准設置，且於說明五載明副本抄送新北市政府地政局，依上開規定辦理編定或變更編定等語，則系爭3筆土地因原處分廢止系爭殯葬設施納骨堂核准設置，產生回復變更前原使用類別（即山坡地保育區「暫未編定用地」）之法律效果。依前揭說明，土地所有權人就土地編定或變更編定有法律上利害關係，綜上，原告基於系爭3筆土地所有權人地位提起本件撤銷訴訟，其當事人適格。
㈡原處分是否違誤？
1.按墳墓設置管理條例（91年7月17日廢止）第1條規定：「墳墓之設置及管理，依本條例規定；本條例未規定者，適用其他法律規定。」第29條規定：「殯儀館、火葬場、靈（納）骨堂（塔）及其他喪葬設施之設置，須經省（市）主管機關核准；其管理辦法，由省(市)政府定之。」次按臺灣省喪葬設施設置管理辦法（93年1月1日廢止）第1條規定：「本辦法依墳墓設置管理條例第29條規定訂定。」第2條規定：「本辦法所稱喪葬設施，係指殯儀館、火葬場及靈（納）骨堂（塔）。」第6條第1項規定：「申請設置、增建或改建私立喪葬設施，應備具下列文件，向該管主管機關申請核轉社會處核准：一、位置圖。二、地籍圖謄本。三、配置圖說。四、經費、概算。五、管理辦法及收費標準。六、土地權利證明文件或土地變更編定使用同意書及土地登記簿謄本。七、無防礙區域計畫、都市計畫證明書。八、依法令應提出之水土保持、環境影響評估及其他之許可或證明文件。」第12條第1項規定：「私立喪葬設施經核准設置者，應於核准之日起1年內施工，逾期施工者，撤銷其核准。」次按殯葬管理條例第7條第1、3項規定：「直轄市、縣（市）主管機關依前條第一項受理設置、擴充、增建或改建殯葬設施之申請，應於六個月內為准駁之決定。……」、「殯葬設施經核准設置、擴充、增建或改建者，除有特殊情形報經主管機關延長者外，應於核准之日起一年內施工，並應於開工後五年內完工。逾期未施工者，應廢止其核准。」第73條第2項規定：
「殯葬設施經營業違反第7條第3項規定未於開工後五年內完工者，處新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰，並限期完工；屆期仍未完工者，得按次處罰，其情節重大者，得廢止其核准。」揆諸上開立法經過，可見經核准設置之私立骨灰（骸）存放設於殯葬管理條例尚未公布前，依當時臺灣省喪葬設施設置管理辦法之規定，應於核准之日起1年內施工，逾期施工者，撤銷其核准；嗣91年7月17日殯葬管理條例公布施行後，規定系爭殯葬設施應於核准之日起1年內施工，逾期未施工者，廢止其核准，並無應於開工後5年內完工之規定；至101年1月11日修正殯葬管理條例，同年7月1日施行，始規範應於開工後5年內完工，適用迄今，101年1月11日修正理由如下：因原規定私立公墓應於開工後5年內完工，惟不論公立或私立殯葬設施施工過久而未完工，均會面臨社會狀況變更、都市發展變遷等情形，爰修正殯葬管理條例第7條第3項適用主體擴及公、私立之殯葬設施。第73條第2項之立法理由則為：「殯葬設施開工後延宕未完工，致核准考量條件已有變動，有損公共利益之情勢發生，爰於第二項增列罰則，督促其儘速完工。」、「第二項所稱『情節重大』係指施工僅佔整體工程極低比例或完工顯有困難等情事。」準此，殯葬設施經核准設置，屆期仍未完工者，得按次處罰，其情節重大者，得廢止其核准。且核准設置殯葬設施之目的在使完工而供核准目的之使用，經核准設置之殯葬設施於核准後不依規定施工及完工，顯非核准設置之目的，而殯葬設施因過久未完工，亦會面臨社會狀況變更、都市發展變遷等情形，顯不符合殯葬設施法令規範意旨，立法者參酌上開各情及考量公益，爰於101年1月11日修正殯葬管理條例，規定殯葬設施之完工期限及增列罰則。
2.復按法律不溯及既往原則，乃基於法安定性及信賴保護原則所生，用以拘束法律適用及立法行為之法治國家基本原則，其意義乃指新訂生效之法規，對於法規生效前已發生事件，原則上不得適用。所謂事件，係指符合特定法規構成要件之全部法律事實；所謂發生，係指該全部法律事實在現實生活中完全具體實現而言（司法院釋字第577號解釋理由書參照）。另法規之變動（制定、修正、廢止），難免影響人民既存有利之法律地位，基於信賴之保護，若法規之修正或廢止，致人民客觀上具體表見其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利意旨。惟任何行政法規皆不能預期其永久實施，受規範對象須已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，始受信賴之保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴保護成立之要件，不在保護之範圍（司法院釋字第525號及第605號解釋參照）。再按新訂之法規，原則上不得適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係，是謂禁止法律溯及既往原則。倘新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規（司法院釋字第620號解釋參照）。此種情形，係將新法規適用於舊法規施行時期內已發生，且於新法規施行後繼續存在之事實或法律關係，並非新法規之溯及適用，故縱有減損規範對象既存之有利法律地位或可得預期之利益，無涉禁止法律溯及既往原則（司法院釋字第717號解釋參照）。
3.再按行政程序法第123條規定：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、法規准許廢止者。二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。五、其他為防止或除去對公益之重大危害者。」。
4.系爭殯葬設施是否違反殯葬管理條例第7條第3項規定，「未於開工後5年內完工」？⑴查原告申請於改制前臺北縣○○鄉○○段五爪崙小段139
、142、142-1、142-2等4筆山坡地保育區暫未編定用地，面積3.0267公頃，設置「私立洪福納骨塔」，經臺灣省政府社會處以82年2月19號函核復（見處分卷第23頁），應依山坡地建築開發管理辦法、水利法、山坡地保育利用條例辦理，及依非都市土地管制使用規則申請變更編定為墳墓用地。嗣系爭第139地號於82年9月11日變更編定登記為墳墓用地，於97年8月1日分割出第139-6、139-7地號等2筆土地，有土地登記簿及異動索引查詢資料可稽；至101年間，上開「私立洪福納骨塔」名稱經申請變更為「百信納骨堂」，申請設置人由原告變更為訴外人百信公司，經新北市政府民政局以101年5月29日函准予備查在案；百信公司復申請修正基地範圍為系爭3筆土地，面積0.8223公頃，經被告以101年7月26日函核准同意（見處分卷第45頁），且經新北市政府工務局（下稱工務局）核發101門建字第651號建造執照，亦有建照可稽（見處分卷第47頁），均為可確認之事實。依上開事實，系爭殯葬設施101年核准變更基地範圍係基於82年2月19日之核復續為申請而來，並非重新申請設置殯葬設施，因此系爭殯葬設施是否依規定於「開工後5年內完工」？應自82年2月19日核復後是否開工及完工為準，而非取決於101年核准變更後是否開工及完工；本件土地於82年9月11日變更編定為墳墓用地，固可確認系爭殯葬設施於82年2月19日核復後有開工及施工之事實（所謂開工、施工如後⑶述），依規定應於5年內（即87年9月11日）完工，系爭殯葬設施因未於開工及施工後5年內完工，乃申請辦理變更修正減少基地範圍，且被告以101年7月26日函准予備查在案，若已經完工何須申請變更減少基地。綜上，系爭殯葬設施「未於開工後5年內完工」，其違規事實於殯葬管理條例101年7月1日施行前已發生，且於施行後繼續存在，違反第7條第3項規定未於開工後5年內完工之規定，亦堪認定。又本件適用殯葬管理條例並非新法規之溯及適用，故縱有減損規範對象既存之有利法律地位或可得預期之利益，無涉禁止法律溯及既往原則（司法院釋字第717號參照，見六、㈡2.所述），併此敘明。
⑵系爭殯葬設施「未於開工後5年內完工」，已如上述，且
系爭101門建字第651號建照遭工務局於102年12月24日勒令停工，展期1年，竣工期限至104年2月25日屆滿，仍未完工，依建築法第53條規定上開建造執照自104年2月26日起失其效力，有工務局函可稽（見處分卷第90至92頁）。
殯葬設施之設置涉及公益，系爭殯葬設施之建照失其效力未能如期建造完工，難謂無生損害公共利益之情事，被告以106年2月16日函，限期百信公司於106年11月2日前完工，逾期未完工者，將依行政程序法及殯葬管理條例規定辦理，觀諸系爭建造執照之有效期限為開工後11個月（見本院卷第45頁），被告限期百信公司於106年11月2日前完工，期間並無過短，合於殯葬管理條例第73條第2項限期完工之規定，亦符合立法理由所稱：「殯葬設施開工後延宕未完工，致核准考量條件已有變動，有損公共利益之情勢發生，爰於第二項增列罰則，督促其儘速完工。」之意旨。且上開建照因涉基地及基地周邊整地及開挖行為，經工務局於102年12月24日勒令停工，復申請竣工展期1年，竣工日期至104年2月25日，系爭殯葬設施未於建造執照竣工期限內完工，依建築法第53條規定，建照逾期失其效力，完工顯有困難（參照殯葬管理條例第73條第2項立法理由），被告認違反情節重大，核無不合；被告復於105年1月29日至現場勘查，有照片可稽（見處分卷第96頁），被告稱現場無人管理長滿荒草，堪予採信。綜上，原處分廢止系爭殯葬設施核准設置，核無不合，並無逾越權限或濫用權力裁量瑕疵情形，亦無違反比例原則。
⑶雖原告主張本件101門建字第651號建照係於102年3月25日
依建築法申報開工，應以102年3月25日為開工日並起算5年云云。按殯葬設施「開工」，係指該獲核准之設置、擴充、增建或改建之殯葬設施開始施工，並應於開始施工後5年內完工，有內政部105年7月11日台內民字第1050424567號函可稽（見處分卷第99頁），該函係殯葬管理條例主管機關內政部為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實，所為解釋性規定，無違母法意旨，本件得予適用。
系爭殯葬設施依殯葬管理條例規定核准辦理，關於「開工」自應依殯葬管理條例規定辦理，不因其他法律（例如：
建築法）亦有「開工」規定，遽認殯葬管理條例之「開工」應為相同解釋，蓋法律各有其立法目的，無從為相同之解釋，不待贅言；本件土地固於82年2月9日核復後於同年9月11日變更編定為墳墓用地，但系爭殯葬設施「未於開工後5年內完工」，其違規事實於殯葬管理條例101年7月1日施行前已發生，且於施行後繼續存在，違反第7條第3項規定。故原告主張，為不可採。
5.原處分記載是否明確？足認系爭殯葬設施「未於開工後5年內完工」，經限期完工，屆期仍未完工，其情節重大者，得廢止系爭殯葬設施核准設置？按「行政處分以書面為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟為此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會；故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法。」有最高行政法院96年度判字第594號判決可資參照。觀諸原處分記載，略以：系爭殯葬設施自82年核准設置至今未完工，被告前以106年2月16日函，請申請人於106年11月2日前完工，惟截至完工期限屆至，仍未完工，申請人亦未回復，爰依行政程序法第123條及殯葬管理條例第73條規定，以原處分廢止系爭殯葬設施核准設置案等語。即便原處分就情節重大未予特別說明，然上開記載已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之。被告亦於訴願程序中具狀說明本件適用殯葬管理條例第73條第2項規定處罰之理由（見訴願卷第42頁）。再據審判長於言詞辯論期間詢問被告：「情節重大部分是否要追補理由？」被告訴訟代理人陳述：「被告106年2月16日函已經敘明本件殯葬設施核准至今歷經變更，106年2月16日尚未完工，被告認為已經延宕接近25年沒有具體施作完畢，已經符合情節重大要件。
」等語（見本院卷第183頁筆錄）。綜上，原處分記載合於規定，並無違誤。
㈢原告請求撤銷被告107年3月22日函，有無理由？
1.按行政訴訟法第2條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」查原告於107年5月3日繕具訴願書狀㈡，有內政部收文章戳在卷可稽（見訴願卷第32至34頁），該訴願狀內容記載略以：「主旨：1.於原處分確定前請先撤銷107年3月22日新北府地管字第1070540425號函之變更編定回原編定。2.懇請准予出席陳述實情（事實及真相），以確保政府以民為主之德政。……」等語，復於107年5月15日在內政部訴願委員會陳述意見：表示被告以107年3月22日函變更編定，「用地類別將受影響，而受有損害」等語（見訴願卷第15頁），足見原告不服107年3月22日函，有提起訴願之意思。惟訴願機關內政部並未受理原告就107年3月22日函之訴願，有內政部107年12月5日台內訴字第1070455360號函可稽（見本院卷第130頁），原告提起本件撤銷訴訟，依前開規定，程序核無不合。
2.按區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之」、又依前開授權訂定之非都市土地使用管制規則第1條規定：「本規則依區域計畫法（以下簡稱本法）第十五條第一項規定訂定之」、非都市土地使用管制規則第37條規定以：
「一、已依目的事業主管機關核定計畫編定或變更編定之各種使用地，於該事業計畫廢止或依法失其效力者，各該目的事業主管機關應通知當地直轄市或縣（市）政府。二、直轄市或縣（市）政府於接到前項通知後，應即依下列規定辦理，並通知土地所有權人：……二、已依核定計畫開發尚未完成使用者，其已依法建築之土地，除依法提出申請變更編定外，應維持其使用地類別，其他土地依編定前土地使用性質或變更編定前原使用地類別辦理變更編定。」查系爭3筆土地其中第139-6地號上已有依法興建而完工之建物，依上開規定維持殯葬用地編定，依被告107年3月22日函應辦理回復變更前使用類別為山坡地保育區「暫未編定用地」者，係第139及139-7地號等2筆土地，先予敘明。經查，系爭殯葬設施申請修正基地範圍為系爭3筆土地，面積0.8223公頃，並核發101門建字第651號建照，該建照以第139-6地號為基地，並不包括第139及139-7地號，原告亦未證明第139及139-7地號土地依核定計畫開發完成使用，且系爭殯葬設施「私立百信納骨堂」之設置許可遭廢止，已如前述，從而被告107年3月22日函通知本件應依前開非都市土地使用管制規則第37條規定，以事業計畫廢止為由，因系爭第139、139-7地號土地依核定計畫開發尚未完成使用，回復變更編定前原使用地類別為山坡地保育區「暫未編定用地」，核無違誤。
七、綜上所述，原告主張各節，均無可採。被告所為原處分，並無違誤，訴願決定以原告當事人不適格作成訴願不受理之決定，其見解雖與本院見解不同，但駁回之結論並無二致，自無撤銷必要，仍予維持，原告仍執前詞，訴請撤銷原處分及被告107年3月22日函，聲明求為判決如其訴之聲明，均無理由，均應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 6 月 27 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 許 瑞 助
法 官 鍾 啟 煌法 官 林 妙 黛
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 6 月 27 日
書記官 劉 育 伶