臺北高等行政法院判決
107年度訴字第1039號107年12月6日辯論終結原 告 黃典隆被 告 新北市政府代 表 人 朱立倫（市長）訴訟代理人 曾三展上列當事人間違章建築事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告起訴狀記載提起「確認行政處分外侵權拆屋行為成立，附帶回復原狀、損害賠償之訴」，且訴之聲明為：「１、賜判台北縣工務局85北工使違字第3028號違章建築通知單，當事人並非原告被繼承人黃○○及座落台北縣○○市○○街○○巷○○○○○號房屋。２、回復原告被繼承人黃○○，得繼續使用台北縣○○市○○段○○○○號面積268平方公尺土地原狀。３、被告應賠償原告新台幣（下同）15,195,600元」，嗣於書狀內陸續追加及變更聲明並於本院民國107年11月21日準備程序經本院多方闡明後確認其提起確認公法上法律關係不成立之訴，且聲明變更為：「確認原告被繼承人黃○○，台北縣○○市○○段○○○○號面積268平方公尺土地及其上台北縣○○市○○街○○巷○○○○○號房屋，未被被告公告後書面通知為違章建築。」被告雖主張不同意原告聲明變更；然依行政訴訟法第111條第1項規定（訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。），原告上開聲明之變更及起訴狀內事實理由記載「台北縣工務局85北工使違字第3028號違章建築通知單」（下簡稱系爭通知單）有直接關連，即原告主張系通知單上通知拆除之違章建築，非原告父親所有「台北縣○○市○○街○○巷○○○○○號房屋」，因此本院因認原告尚未實質變更其聲明，其變更為適當，應予准許，合先敘明。嗣原告於本院準備程序確認聲明（及訴訟類型）後再為訴之變更及追加，本院亦認不適當且防礙被告防禦，同時被告復不同意，參照行政訴訟法第111條第1項規定，爰另以裁定駁回原告此部分追加及變更。
二、事實概要：
（一）原告之父親即被繼承人黃○○所有位於改制前之臺北縣○○市○○路○○巷○○○○○號房屋（下稱系爭房屋），因（系爭房屋）坐落之土地屬臺北縣重慶國小預定地，非屬黃○○所有，且系爭房屋並未經合法登記，亦無合法之建造執照及使用執照，經改制前臺北縣政府（改制後為新北市政府，下為敘述方便均簡稱北縣府）工務局85年3月27日85北工使（違）字第3028號違章建築拆除通知單（下稱系爭通知單）認定屬違章建築，並於86年7月28日予以拆除。
原告不服，遂提起確認公法上法律關係不成立（詳如起訴狀聲明）之本件行政訴訟。
（二）依據兩造於本院提出之證據本院認定之事實如下：
１、依原告提出之行政補充理由狀所附之系爭通知單（本院卷第365頁）記載，行文單位正本：不詳（違建人不詳者，請鄉鎮市公所代轉）；違建人住址及違建地點均為：板橋市○○街○○巷○○弄對面；原查報單日期為84年12月26日；違建類別：增建。違建情形為鐵皮造1層約2.5公尺約50平方公尺；違建現場簡圖：違建位於重慶國小預定地上即五權街30巷12弄對面。
２、系爭房屋遭拆除後，原告父親黃○○對臺北縣政府、臺北縣板橋市重慶國小提起請求保護占有之訴，經臺灣板橋地方法院簡易庭於85年9月10日以85年度板簡字第1346號判決駁回其訴，經其上訴後，復經臺灣板橋地方法院於86年4月7日以85年度簡上字第239號判決駁回其上訴而告確定（參臺灣新北地方法院107年10月11日87年度訴更字第3號民事裁定理由，本院卷第242頁背面）。
３、原告父親黃○○（法定代理人為黃藍秀金、訴訟代理人為黃典隆即本件原告）以臺北縣政府為被告，以拆除違章建築事由主張損害賠償，惟經臺灣板橋地方法院認無理由，於87年10月26日以87年度訴更字第3號民事判決駁回原告之訴（本院卷第237至238頁）。該案原告聲明為：被告應回復坐落臺北縣○○市○○段○○○○號面積268平方公尺土地上原告所有門牌號碼臺北縣○○市○○路○○巷○○○○○號房屋之原狀。嗣原告對上開87年度訴更字第3號判決聲請更正暨回復一造辯論而判決，臺灣新北地方法院於107年10月11日以87年度訴更字第3號裁定駁回原告之聲請（詳本院卷第239頁至243頁）；且上開裁定援用前揭85年度簡上字第239號判決理由，認為顯非相對人（按本件被告）及法院違背民事訴訟法第255條等送達規定，非法將聲請人（按本件原告）被繼承人黃○○合法房屋，變更為他人違章建築房屋之訴訟外審判（詳本院卷第242頁背面）。
４、原告主張系爭通知單係屬偽造、變造之公文書等情，以承辦人魏鴻恩及前開87年度訴更字第3號民事判決法官李行一等5人為被告，主張系爭通知單「受文者」、「行文單位正本」、「違建人住址」、「違建地點」等欄位係變造，而提出偽造文書等罪之自訴，惟案經臺灣板橋地方法院審認其舉證不足，而於94年3月22日以93年度自更（二）字第1號刑事裁定駁回其自訴（本院卷第244至247頁）。
上開刑事自訴案件裁定理由經調查後，認系爭房屋基地是79年4月26日經徵收而來，自訴人（即本件原告）之父占有系爭房屋基地所憑證據是（74年間）借貸契約，基於債權相對性即不得執以對抗，經臺灣板橋地方法院85年度簡上字第239號、87年度訴更字第3號及臺灣高等法院87年度上訴字第1713號民事判決認定屬實（詳本院卷第245頁背面理由）。另系爭通知單受文者欄載明「不詳」，依自訴人所提出系爭房屋坐落位置圖與系爭通知單所附「違建現場簡圖」參互以觀，系爭通知單所載拆除地點係載明「重慶國小預定地」上，位於臺北縣板橋市○○路○○巷○○弄口對面，與自訴人系爭房屋之位置應屬相符，自訴人亦稱曾接獲臺北縣政府要求自訴人之父於拆除前自動遷離之公函，且自訴人既指稱係（該刑事自訴案）被告李睦褆明知系爭房屋為自訴人之父所有，為強拆自訴人之系爭房屋而故予登載不實，亦顯係認為系爭通知單所記載應拆除違建位置並無不符；並敘明系爭通知單（受文者）載明「不詳」，並未與常情有違等語（詳本院卷第246頁之理由）。
５、原告再以臺北縣政府為被告，主張系爭通知單認定之違章建築與原告被繼承人黃○○所有之系爭房屋為不同標的物，並請求損害賠償，並聲明：「１、臺北縣政府工務局85年3月22日發文不詳人士違章建築50平方公尺之85北工使（違）字第3028號，違建地點板橋市○○街○○巷○○弄口對面與原告之被繼承人黃○○所有臺北縣○○市○○段○○○○號面積268平方公尺，其上建物約250平方公尺，門牌號碼為臺北縣○○市○○街○○巷○○○○○號為兩個不相同之訴訟標的物。２、被告應賠償原告50,000元，並自87年10月26日起至清償日止，按年息10%計算之利息。」嗣臺灣板橋地方法院於96年4月24日以96年度訴字第531號民事判決駁回原告之訴（本院卷第248至249頁）；理由略以原告聲明請求確認事項即所請求確認訴訟之標的並非法律關係，且原告亦未表明其即受確認判決之法律上利益為何？與確認之訴法律要件不合，應併其請求賠償訴訟費用50,000元部分一併駁回。
６、被告所屬教育局以107年5月28日新北教工環字第1070949494號函，檢送107年5月9日，原告向被告請求國家賠償之請求書（本院卷第250頁）。嗣被告所屬違章建築拆除大隊針對違章建築拆除部分，審認原告再以經法院判決其敗訴確定之同一事由請求損害賠償並不合法，爰以107年6月25日新北拆法字第1073169410號函復原告（本院卷第258頁），並將原告請求損害賠償涉及被告社會局業務權責部分函知該局（本院卷第259頁）。原告復對被告所屬教育局107年5月28日新北教工環字第1070949494號函提起訴願，經被告於107年8月16日訴願決定不受理（案號：0000000000號，本院卷第36至39頁）；原告亦對被告違章建築拆除大隊107年6月25日新北拆法字第1073169410號函提起訴願，亦經被告於107年9月11日訴願決定不受理（案號：0000000000號，本院卷第280至281頁）在案。
７、原告於106年5月9日向臺灣新北地方法院（下稱新北地院）提起訴訟，並聲明請求㈠請求確認新北地院85年度簡上字第239號判決、87年度訴更字第3號判決為無效暨訴訟外審判，原告不受拘束。㈡新北地院89年度重國字第6號判決為無效暨訴訟外審判，原告不受拘束。㈢確認被告（新北市政府）所為87府設五字第00000000號處分為無效行政處分。㈣被告等人應連帶賠償原告新臺幣（下同）800萬元暨其法定遲延利息。經該院以106年度重國字第4號裁定將該案之聲明㈢「確認被告（新北市政府）所為87府設五字第00000000號處分為無效行政處分」移送至本院以106年度訴字第1272號審理後，經本院於107年10月24日以裁定將原告之訴及追加之訴均駁回（詳本院106年度訴字第1272號判決書）。
三、原告起訴主張略以：
（一）原告父親所有之房屋坐落台北縣○○市○○段○○○○號上，門牌號碼為台北縣○○市○○街○○巷○○○○○號，面積則為268平方公尺，然依原告於刑事案件中閱卷找出之通知書上記載之違章建築房屋面積為50平方公尺，且地址亦不同，復未載明受文者，同時系爭通知單是經剪貼屬偽造文書，更未經向原告父親合法送達，而違反多項法律。
（二）臺北縣政府以系爭通知單拆除原告被繼承人黃○○之系爭房屋，抵觸憲法第1條、公務員服務法第1條規定為中華民國體制外行政強制拆屋行為（證據為重慶國民小學興建運動場強制拆除非用校地拆除前置作業協調會會議紀錄，新北市政府違章建築拆除大隊新北拆拆一字第1073 176955號函），依憲法第1條規定為無拘束力之繼續侵權行為，依民法71條法律行為，違反強制或禁止之規定者，無效。
民法第113條無效法律行為之當事人，於行為當時知其無效，或可得而知者，應負回復原狀或損害賠償之責任，為確定無效繼續侵權行為。依行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第232條規定，為類似誤寫、誤算之繼續侵權行為。
（三）系爭通知單所載當事人為不詳人士，違建面積50平方公尺，違建地點台北縣板橋市○○街○○巷○○弄口對面，與原告被繼承人黃○○於台北縣板橋市○○段○○○○號，面積268平方公尺之系爭房屋，並非同一訴訟標的（所謂同一事件，必同一當事人就同一法律關係而為同一之請求，若此三者有一不同，即不得為同一事件，自不受確定判決之拘束，最高法院19年上字第278號判例），故依違章建築處理辦法第4條、第5條、行政訴訟法第57條、第71至73條、行政程序法第96條、第101條規定、最高法院19年上字第278號判例，當事人並非原告被繼承人黃○○及系爭房屋。
（四）行政程序法第110條規定：「書面之行政處分向送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。」及行政訴訟法第132條準用民事訴訟法第195條：「當事人就其提出之事實，應為真實及完全之陳述。」新北市政府違章建築拆除大隊107年7月24日新北拆拆一字第1073176955號函：「主旨：有關台端申請提供新北市政府工務局85北工使（違）字第3028號違章建築拆除通知單及該通知單之送達證書一案，復如說明，請查照。說明：二、經查本大隊資料檔及函詢本府工務局，均無相關書證可稽，故無法予以提供。」故剪貼及未送達之系爭通知單，依前揭規定，當事人並非原告被繼承人黃○○及系爭房屋。系爭通知單是剪貼的，是偽造公文書，違反行政訴訟法第132條準用民事訴訟法第195條，並非真實陳述，而係詐欺陳述。原告為此提起本件確認公法上關係不成立之訴，並聲明：１、確認原告被繼承人黃○○，臺北縣○○市○○段○○○○號面積268平方公尺土地及其上臺北縣○○市○○街○○巷○○○○○號房屋，未被被告公告後書面通知為違章建築。２、訴訟費用由被告負擔。
四、被告答辯則以：
（一）按人民訴訟權利及程序，應予周延之保障及維護，此為民主與法治國之本旨無疑，雖依各法律制度之規定及設計，同一原因事實、訴訟標的及當事人所生之請求權，相關法律雖有規定均得向普通民事法院或高等行政法院提起訴訟，惟當事人應只能選擇其一途徑為之救濟，如謂可分別或先後向普通民事法院或高等行政法院提起訴訟，因民事法院及行政法院間對於證據之取捨及事實認定，彼此不受拘束，即可能生不同系統法院間有裁判歧異之問題；且當事人於受其中一系統法院不利之裁判後，尚可能轉尋向另一系統法院起訴，以求另獲有利之裁判之可能，均有違反民事訴訟及行政訴訟所應遵守之一事不再理原則。即謂當事人不得因擇雙軌中其一之救濟途徑遭獲敗訴判決確定後，再尋求另一途徑以求救濟。故而參諸前揭所述，國家賠償現行法制關於請求程序，係採雙軌制，可循民事訴訟途徑或行政訴訟附帶請求，依國家賠償法第11條第1項但書之規定及其法理，則無論循何種訴訟程序請求，就同一原因事實，均不得再行起訴，而業依國家賠償法之規定向民事法院起訴後，基於同一原因事實，即應不得再向行政法院提起損害賠償訴訟，否則將有違一事不再理原則及導致裁判間歧異，紊亂審判系統體系。據此，原告父親黃○○前已向普通民事法院提起國家賠償訴訟請求損害賠償，並業經改制前之臺灣板橋地方法院87年度訴更字第3號判決原告父親黃○○敗訴確定在案（原告當時為該案訴訟之訴訟代理人），原告今又以其為繼承人之身分，再以同一事由提起確認訴訟，並主張附帶回復原狀及損害賠償，顯然已違反一事不再理原則，於法尚有未合，應駁回原告之訴。
（二）審究原告訴之聲明應係提起確認訴訟。惟依行政訴訟法第6條規定，即謂確認訴訟有其法定之訴訟類型，且必須具有即受確認判決之法律上利益，即所謂確認利益之存在，此確認訴訟之提起才屬適法。然確認利益應係指提起確認訴訟之原告必須係法律上地位或者權利有遭受侵害之危險，而能以確認之訴排除者始可，且該法律上利益值得保護為限。而原告提起本案確認訴訟無非係欲附帶請求損害賠償，然據前揭所述，原告以同一事由向普通民事法院提起國家賠償訴訟請求損害賠償業經判決原告敗訴確定在案，故原告提起本案確認訴訟顯已欠缺權利保護必要性。據此，原告提起本案確認訴訟既不符合確認訴訟之法定類型，亦欠缺其訴訟應具備之確認利益，無權利保護之必要，故原告本案訴訟之提起即無理由。然本案訴訟既無理由，其附帶提起之損害賠償亦不合法，應一併予以駁回。再者，系爭房屋係一占用公有地且欠缺合法範圍事證之違章建築，臺北縣政府工務局爰以系爭通知單認定其屬違章建築，並於86年間以違章建築名義拆除之，故而原告據以請求損害賠償，於法亦有未合。
（三）綜上，原告主張均無理由，爰答辯聲明：１、原告之訴駁回。２、訴訟費用由原告負擔。
五、按違章建築若經主管機關勘查，認依法不得補辦建造執照手續，應執行拆除者（通稱實質違建），並命依建築法或違章建築處理辦法等法令規定予以拆除者，此係行政機關為行使公權力就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，揆諸司法院釋字第423號解釋意旨及說明，上開違章建築拆除通知單應為行政處分。而確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之，行政訴訟法第6條第2項定有明文，此為提起確認行政處分無效之訴訟必須具備之程式。另參酌行政訴訟法第107條第1項第10款規定可知，若提起確認系爭通知書（行政處分）無效訴訟，未先向主管機關請求確認無效未被允許，核屬起訴程式之欠缺無從補正，起訴不合法，應予駁回。經查，本件原告經多次闡明並詢問提起本件確認「公法上法律關係不存在」之訴訟實益，原告明確回答「因為（系爭）通知單不是原告父親的房屋，但被告實際拆除的房屋是我父親的房屋，被告行為屬於侵權行為。」等語明確，且一再明確表明本件聲明如上述，因此本件原告並非確認系爭通知單（行政處分）違法之訴訟，應先敘明。
六、再按行政訴訟法第6條第1項前段規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」上開規定所指「法律關係」，係基於法律規範所生之關係，即指權利主體相互間或權利主體與物之間，因具體之生活事實而適用法規，所產生之法律關係。而「公法上」法律關係，則是公法上之法律規範，適用於具體事實，所產生之人與人之間或人與物之間，且能對外發生效力之關係。因此如僅發生行政內部法律效果之行政內部措施則非此處所稱之「公法上法律關係」。同時公法上法律關係之存在，有直接基於法規規定，亦有因行政處分、行政契約或事實行為而發生者，但上開法規、行政行為、或事實行為本身，並非「法律關係」，更非「公法上」法律關係，若逕對之上開「事實行為」等提起確認公法上法律關係不成立之訴，則屬行政訴訟法第107條第1項第10款規定之起訴程式之欠缺且無從補正之不合法，應予駁回。經查經闡明後原告仍堅持本件提起者為確認公法上關係不成立之訴，並聲明「確認原告被繼承人黃○○，臺北縣○○市○○段○○○○號面積268平方公尺土地及其上臺北縣○○市○○街○○巷○○○○○號房屋，未被被告公告後書面通知為違章建築。」，並說明系爭通知單上所載明之違章建築並非原告之父親（被繼承人黃○○）所有門牌號碼臺北縣○○市○○街○○巷○○○○○號房屋，但被告實際拆除的房屋是原告父親的房屋，被告行為屬於侵權行為，因此原告本件訴訟目的，乃是確認系爭通知單上業經遭拆除之違章建築，並非原告父親所有門牌號碼臺北縣○○市○○街○○巷○○○○○號房屋，即請求確認之系爭通知單上已遭拆除之違建，並非原告父親所有之房屋，核屬確認事實行為，並非法律關係，更非公法上法律關係，參照上開說明，原告提起本件確認法律關係之訴自不合法且不能補正，本應由本院裁定駁回。
七、本件縱然採取最寬鬆之標準即本件符合確認之訴（確認公法上法律關係不成立）要件，然原告之訴仍無理由。
（一）查本件原告雖主張其父親所有門牌號碼臺北縣○○市○○街○○巷○○○○○號房屋，並非系爭通知單上記載之業經拆除之違章建築房屋云云，然依據前揭87年10月26日臺灣板橋地方法院87年度訴更字第3號民事判決，該案原告（黃○○即原告之父且由本件原告任訴訟代理人）乃依侵權行為主張被告應回復遭拆除之「原告所有門牌號碼臺北縣○○市○○街○○巷○○○○○號房屋之原狀」，而被告則自認系爭房屋為被告所拆除無誤，並主張系爭房屋為違章建築，且為國小預定地，依法予以拆除，無損害賠償問題等語（詳本院卷第289頁背面、290頁判決書影本）；因此原告被繼承人黃○○於87年間即主張系爭通知單上已遭拆除完畢之系爭房屋為其所有，並請求被告回復原狀，經遭法院判決敗訴確定在案，而本件反於系爭房屋所有權人即被繼承人黃○○意思，主張「因為系爭通知單不是原告父親的房屋，但被告實際拆除的房屋是我父親的房屋，被告行為屬於侵權行為」、系爭通知單上「當事人（正文受文者）非原告父親（黃○○）」並為聲明如前述，核自無理由，應予駁回。
（二）再參照94年3月22日臺灣板橋地方法院93年度自更（二）字第1號刑事裁定理由可知，系爭通知單受文者欄載明「不詳」，但系爭房屋坐落位置圖與系爭通知單所附「違建現場簡圖」參互以觀，系爭通知單所載拆除地點係載明「重慶國小預定地」上，位於臺北縣板橋市○○路○○巷○○弄口對面，與原告主張之系爭房屋之位置應屬相符，且本件原告亦自稱曾接獲臺北縣政府要求其父黃○○於拆除前自動遷離之公函等事實可知，本件系爭通知單已經能綜合所有之事證，判斷出原告本件主張之門牌號碼為台北縣○○市○○街○○巷○○○○○號即為系爭通知單上所示之違章建築等語。且查原告主張系爭通知單為剪貼、偽造云云，亦經前揭93年度自更（二）字第1號刑事裁定理由詳細說明並無任何證據足證明有偽造等犯罪嫌疑（詳本院卷第245、246頁裁定理由）。末查，系爭房屋並無臺北縣○○市○○街○○巷○○○○○號（戶政機關核釘）之「門牌號碼」亦據原告陳述明確，因此系爭通知單上記載受文者「不詳」，並以公告方式送達，亦符合常情。綜上證據資料顯示，本件原告指摘系爭通知單上受文者不詳、違章面積不符，未合法送達云云，核均與上開確定判決及本院認定事實不符，從而縱認原告提起之本件「確認公法上法律關係不存在」之訴縱然合法，亦因前開事證而難認有理由，應予駁回。
八、綜上，本件經闡明後，原告之聲明主張如上述，本應認原告起訴程式欠缺且不能補正，而裁定駁回詳如上述理由六；又為最大化保障原告之訴訟權益，並經本院依程序較週延之言詞辯論程序後，實體審認原告主張之事實後仍認原告本件確認之訴無理由，爰一併以實體爭執事項判決方式駁回原告之訴，應附予敘明。
九、據上論結，本件原告之訴不合法且為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 12 月 20 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 林惠瑜
法 官 林妙黛法 官 洪遠亮
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 12 月 20 日
書記官 陳德銘