臺北高等行政法院判決
107年度訴字第1049號108年8月22日辯論終結原 告 經濟部代 表 人 沈榮津（部長）訴訟代理人 廖世昌 律師複代理人 曾筱棋 律師被 告 基隆市政府代 表 人 林右昌（市長）訴訟代理人 林承翰
戴清文上列原告因重測事件，不服內政部中華民國107年6月25日台內訴字第1070039644號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣被告辦理民國106年度基隆市○○區地籍圖重測，原告管理○○○區○○段○○○○號等41筆國有土地（重測前為基隆市○○區○○○段○○小段86地號等41筆土地，下稱系爭土地）係於該重測地區範圍內，基隆市○○地政事務所（下稱○○政事務所）通知原告指派人員辦理地籍調查指界事宜。原告所屬工業局○○○（兼瑞芳）工業區服務中心（下稱○○○工業區中心）乃指派承辦人員王素蘭於106年11月9日、11月17日、11月29日會同重測人員同時辦理工業區內該中心管有62筆土地地籍調查及協助指界作業。王素蘭到場但未能指界，辦理重測人員現場辦理協助指界後，王素蘭以其土地面積減少為由拒絕於調查表上認章，亦未另行指界，經○○地政事務所依土地法第46條之2第1項規定逕行施測範圍，嗣經被告以106年12月14日基府地籍貳字第0000000000B號公告地籍圖重測結果（公告期間：自106年12月20日至107年1月19日，下稱系爭公告）；及以106年12月13日（編號：000008）土地標示變更結果通知書（下稱系爭土地標示變更結果通知書）通知原告系爭土地重測標示變更結果。○○○工業區中心以系爭土地重測後面積減少，乃以107年1月3日工武字第1065041892號函向被告聲明異議，請求告知面積減少原因，經○○地政事務所以107年2月1日基安地所二字第1070001015號函復。原告不服系爭公告及系爭土地標示變更結果通知書，提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：（一）原告承辦人員王素蘭多次會同被告地籍測量人員到現場，於地籍測量人員協助指界後，即已表示不同意其協助指界之結果，認應以有利於原告之方式進行地籍測量，雖當場因地貌變化一時無法自行指界，亦顯屬未能自行指界且已當場表示意見之情形，並非未到場或到場拒絕指界，自得依土地法第46條之2第2項之規定聲請複丈。又內政部發布之「土地法第四十六條之一至第四十六條之三執行要點」（下稱執行要點），其中第4點第2款及第5點將「不同意協助指界之結果且未能自行指界」及「未到場指界，或雖到場而不指界」分而論之，亦顯見「不同意協助指界之結果且未能自行指界」非屬未到場指界之情形，依土地法第46條之3第2項仍得聲請複丈。而原告於被告地籍重測結果公告期間，依據系爭土地標示變更結果通知書，已於107年1月3日聲明異議，依最高法院81年度台上字第687號民事判決意旨，應以聲請複丈論。是訴願機關主張原告未為訴願先行程序，及被告主張原告不得聲請複丈故不得提起訴願及訴訟，均無理由。（二）系爭土地位於○○○工業區，毗鄰土地多為工業區內廠商土地，園區內廠商均為○○○工業區服務中心所服務之對象，原告礙難因被告遽然作出違法且不當之行政處分，而對園區廠商提起訴訟。且原告作為行政機關，本不宜輕率以一般民眾為被告，以訴訟程序與民爭地。被告作出違法行政處分，自應職權撤銷，而非在在指稱原告應與鄰近土地所有權人自行解決紛爭。是無論原告是否得提起民事確認界址之訴，皆與原告得否提起本件行政訴訟無涉，被告謂地籍重測之結果無增減人民私權之效力，原告應另提起民事確認界址之訴，洵無理由。（三）被告於重測地籍公告中，僅稱地籍重測結果之依據為土地法第46條之1至第46條之3，惟被證1地籍圖重測地籍調查表之處理意見欄僅記載依執行要點第5點、第11點辦理系爭土地之地籍重測，未依據執行要點第4點第2款之規定，要非適法。且系爭土地係依據產業創新條例第49條規定設置「產業園區開發管理基金」之財產，以自償性為原則，是地籍重測之結果攸關產業園區之發展及產業園區之健全管理甚鉅，被告對系爭土地進行重測時，自應考量到系爭土地之性質與對原告權益之影響，考量對原告有利之情形謹慎為之。然被告於原告承辦人員王素蘭當場一時未能指界，但已明確表示反對協助指界結果之情況下，被告仍堅以不利於原告之方式認定界址，亦未於法定公差值內以有利於原告之方式認定測量結果，顯未能考量到對原告有利之情形。原告提出異議後，被告仍未能具體解釋為何系爭土地面積遽然減少之幅度達433平方公尺之多，僅能泛稱因重測使用之儀器精度提高及地形變遷等因素，土地面積增減在所難免，是被告無法確知亦未探究系爭土地面積變化之成因，仍堅以不利於原告之方式認定地籍重測之結果。據此，被告於作成原處分時未能就對原告有利及不利之情形一律注意，且仍堅持以不利於原告之方式認定界址及測量結果，實難謂已採取最小侵害之手段，顯有違行政程序法第9條、第7條規定。綜上，被告所為之量測後之面積與權狀面積差異433平方公尺之不一致狀況，顯然對原告之權益造成侵害等語。並聲明求為判決撤銷訴願決定、系爭公告及系爭土地標示變更結果通知書。
三、被告則以：（一）依土地法第46條之2第1項、第46條之3第2項及地籍測量實施規則第201條第1項規定，重新實施地籍測量時，土地所有權人未於地政機關通知之限期內，自行設立界標或到場指界者，依法辦理逕行施測，並不得聲請異議複丈。次依執行要點第4點第2款、第5點規定，土地所有權人到場「不能指界」或「拒絕指界」或「不同意協助指界之結果且未能自行指界者」均屬辦理「逕行施測」範疇，依法喪失聲請異議複丈之權利。原告雖指派王素蘭到場配合重測地籍調查，惟王素蘭因得知土地面積減少而拒絕於地籍調查表上認章、亦未另行指界，屬於逕行施測範疇，核與最高法院81年台上字第687號民事判決案內土地所有人地籍調查指界情形有別，自無法適用。準此，原告於重測成果公告期間以
107 年1月3日工武字第1065041892號函聲明異議，仍不得作為異議複丈申請依據；再參照最高行政法院105年度裁字第1025號裁定意旨，原告既已喪失聲請異議複丈之權益，自無法依規定踐行聲請複丈之先行程序並循訴願及行政訴訟請求救濟。（二）地籍圖重測純為地政機關基於職權提供土地測量技術上之服務，初無增減人民私權之效力，倘原告對土地面積減少部分若有疑義，依司法院釋字第374號解釋意旨，應向司法機關提出確認界址之訴。（三）本件地籍圖重測，○○地政事務所依土地法第46條之2第1項前段規定通知原告於限期內，自行設立界標，並到場指界，原告指派承辦人員王素蘭到場指界，惟王素蘭以其土地面積減少為由拒絕於調查表上認章，亦未另行指界，屬於內政部84年5月18日函所稱逕行施測範疇，是○○地政事務所依上開規定辦理系爭土地地籍圖重測，依法並無違誤。又○○○工業區重測前之地籍圖，係於63年間以平板測量儀及竹尺（長度分為20、30及50公尺）等設備測繪而來，且此類地籍圖在地政事務所沿續使用，因年代已久，導致圖紙發生伸縮、折皺、破損模糊；加上天然地形變遷及人為界址異動等影響，使地籍圖與實地現況時有不符，界址糾紛迭起，影響政府公信力甚鉅。為消彌上開地籍圖產生之問題，切實釐整地籍，保障人民合法產權及配合經濟建設規劃種種需要，故須辦理地籍圖重測作業，使每宗土地的位置、形狀、面積等與地籍圖、登記簿記載內容一致。再者，重測時地政機關係依土地所有權人自行設立界標並到場指界予以調查、測量、計算面積，因此重測後土地面積增減實屬難免，其原因係因重測時測量、面積計算所使用儀器精度提高等原因所致。另原告僅針對重測後面積減少之系爭土地部分提出質疑，惟對於重測區內另14筆土地重測後面積增加部分，卻避而不談，顯失公允。準此，○○地政事務所辦理地籍圖重測作業均依法執行，重測後土地面積係依地籍調查表記載之指界結果（即遵照雙方土地所有人同意之經界位置）施測後計算面積，自無違反行政程序法第7條、第9條規定等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院之判斷：
（一）按土地法第46條之2規定：「（第1項）重新實施地籍測量時，土地所有權人應於地政機關通知之限期內，自行設立界標，並到場指界。逾期不設立界標或到場指界者，得依左列順序逕行施測：一、鄰地界址。二、現使用人之指界。三、參照舊地籍圖。四、地方習慣。（第2項）土地所有權人因設立界標或到場指界發生界址爭議時，準用第59條第2項規定處理之。」第46條之3規定：「（第1項）重新實施地籍測量之結果，應予公告，其期間為30日。（第2項）土地所有權人認為前項測量結果有錯誤，除未依前條之規定設立界標或到場指界者外，得於公告期間內，向該管地政機關繳納複丈費，聲請複丈。經複丈者，不得再聲請複丈。（第3項）逾公告期間未經聲請複丈或複丈結果無誤或經更正者，地政機關應即據以辦理土地標示變更登記。」次按地籍測量實施規則第199條規定：「（第1項）地籍圖重測結果公告時，直轄市或縣（市）主管機關應將前條所列清冊、地籍公告圖及地籍調查表，以展覽方式公告30日，並以書面通知土地所有權人。（第2項）前項公告期滿，土地所有權人無異議者，直轄市或縣（市）主管機關，應據以辦理土地標示變更登記，並將登記結果，以書面通知土地所有權人限期申請換發書狀。」第201條第1項規定：「土地所有權人認為重測結果有錯誤，除未依土地法第46條之2之規定設立界標或到場指界外，得於公告期間內，以書面向直轄市或縣（市）主管機關提出異議，並申請複丈。複丈結果無誤者，依重測結果辦理土地標示變更登記；其有錯誤者，應更正有關簿冊圖卡後，辦理土地標示變更登記。」又「土地法第四十六條之一至第四十六條之三執行要點」第4點規定：「重測地籍調查時，到場之土地所有權人不能指界者，地籍調查及測量人員得參照舊地籍圖及其他可靠資料，協助指界，並依下列方式辦理：……㈡土地所有權人不同意協助指界之結果且未能自行指界者，應依土地法第46條之2第1項規定予以逕行施測。」第5點規定：「土地所有權人未到場指界，或雖到場而不指界者，應依土地法第46條之2第1項各款之規定逕行施測。」
（二）查土地法第46條之3規定，立法理由說明在於地籍重測結果應公告，俾便業主有表示意見之機會，藉以糾正測量上之錯誤，進而定其法律上之效力。則該條第2項明定「土地所有權人認為前項測量結果有錯誤，除未依前條之規定設立界標或到場指界者外，得於公告期間內，向該管地政機關繳納複丈費，聲請複丈。經複丈者，不得再聲請複丈。」即據以提供已依地政機關通知，在限期內自行設立界標，並到場指界之土地所有權人，得藉由聲請複丈之程序，以糾正測量上之錯誤。惟對於未依上開規定聲請複丈之土地所有權人；以及未到場指界、到場而未指界，以至於不能依上開規定聲請複丈之土地所有權人而言，應僅係喪失對於測量結果藉由複丈程序予以糾正錯誤之機會，並不表示該土地所有權人即不得對於公告結果提起行政救濟。
況本件原告也於公告期間內對重測結果表示不服提出異議，是被告抗辯原告既已喪失聲請異議複丈之權益，自無法依規定踐行聲請複丈之先行程序並循訴願及行政訴訟請求救濟云云，尚非可採。
（三）惟原告固以被告未能具體解釋為何系爭土地面積遽然減少之幅度達433平方公尺，僅稱因重測使用之儀器精度提高及地形變遷等因素，土地面積增減在所難免，是被告無法確知亦未探究系爭土地面積變化之成因，仍堅以不利於原告之方式認定地籍重測之結果，對原告之權益造成侵害云云，執為論據。然原告所屬○○○工業區中心所指派之承辦人員雖到場，但以其土地面積減少為由拒絕於調查表上認章，亦未另行指界，不論其是到場不能指界或到場不指界，依前述土地法第46條之2第1項及執行要點第4點㈡及第5點等規定，地政機關逕行施測，於法並無不合。尚不因被告所提地籍圖重測地籍調查表（見本院卷第63頁以下）之處理意見欄僅記載依執行要點第5、11點規定辦理，而未記載執行要點第4點第2款之規定，即認本件地籍重測有違法之處。再者，原告雖質疑重測後系爭土地面積減少，然並未就地政機關之測量上有何錯誤一節，提出具體主張及事證以實其說，則原告泛謂被告以不利於原告之方式認定地籍重測之結果，有違行政程序法第9條、第7條規定云云，亦難憑採。
五、綜上所述，被告所為系爭公告及以系爭土地標示變更結果通知書通知原告，於法並無違誤，訴願決定以原告未於地籍圖重測結果之公告期間內申請複丈，自不得逕循訴願程序以為救濟，而為不受理之決定，理由雖有未洽，惟結論並無二致，仍應予維持。原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定、系爭公告及系爭土地標示變更結果通知書，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 9 月 12 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 李玉卿
法 官 鍾啟煒法 官 李君豪
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 9 月 12 日
書記官 樓琬蓉