臺北高等行政法院判決
107年度訴字第1094號108年4月11日辯論終結原 告 簡梅珠被 告 銓敘部代 表 人 周弘憲（部長）訴訟代理人 莊雯珺
李佳珍上列當事人間撫慰金事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國107年5月1日107公審決字第90號復審決定，向高雄高等行政法院提起行政訴訟，經該院以無管轄權裁定移送前來，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告係前臺南市警察局第三分局已故支領月退休金公務人員黃經洲之配偶，兩人間歷經數次離婚後再度結婚情形。黃故員於民國98年8月19日退休生效，其時與原告處於離婚狀態，嗣黃故員於106年12月6日亡故，原告則於同月14日經臺南市政府警察局函轉，向被告申請月撫慰金，經被告審核戶籍資料記載，認黃故員退休生效時，與原告間並無婚姻關係，依法未具月撫慰金請領權，遂以107年1月4日部退四字第1074293631號函（以下稱為原處分）否准原告申請。原告不服提起訴願，經依公務人員保障暨培訓委員會（以下簡稱為保訓會）復審決定駁回，原告仍不服，向高雄高等行政法院提起行政訴訟，再經高雄高等行政法院以107年度訴字第274號裁定移送本院審理。
二、本件原告主張：㈠原告請求合於信賴基礎與信賴表現之判斷標準，自得本於信賴利益請求被告作成如聲明之判決：
⒈按行政機關所為之行為不論是否屬行政處分，均有行政法
上誠實信用及信賴保護原則之適用。另依最高行政法院92年度判字第449號判決意旨，信賴基礎與信賴表現係信賴保護原則適用於具體情況之判斷標準。
⒉查原告先夫退休時，是時公務人員退休法中並無100年1月
1日起施行之公務人員退休法（以下稱為新制退休法）第18條之規定，又先夫於辦理退休時曾請教臺南市警察局人事室承辦人員，退休公務員過世後可否繼續請領月退俸等相關問題，而承辦人員則告知只要任職時婚姻關係存續2年以上就可。之後先夫再次詢問承辦人員先離婚、後再婚又離婚都可嗎？而承辦人員在電話中回覆：你們婚姻關係斷斷續續都超過10幾年了，符合當時規定，可以請領。先夫因此安心辦理退休。足見先夫在辦理退休前未與原告再婚之作法，顯與承辦人員之說明即信賴基礎有因果關係。原告與先夫就是因為承辦人未告知必須在退休日當日還有婚姻關係，才安心辦理退休。又原告並無行政程序法第117條信賴不值得保護之情況，是原告以遺族身分而申請支領月慰撫金，即於法有據。
㈡關於公務人員退休法施行細則第36條第2項，配偶領取月撫慰金之年齡及婚姻存續關係，依戶籍記載認定乙節：
⒈依戶籍法為結婚或離婚登記者，其效力就法律而言是推定
為結婚或離婚，又推定並無擬制之效力，如利害關係人提出反證，自非不得推翻其效力。然而公務人員退休法施行細則第36條第2項卻將婚姻關係之存續，限縮在依戶籍記載認定之，顯係將戶籍記載賦予強制效力，而不許以反證推翻之，足見該條規定係就母法第18條關於配偶之身分條件有不當限制，自不得以該違反法律之施行細則取代法律或作違背法律之規定。
⒉查原告先夫於95年8月21日，雖向戶政機關辦理離婚登記
，然因欠缺民法關於離婚之2人以上證人等要件，故先夫於98年8月19日辦理退休時，原告與先夫仍有婚姻關係，是原告以遺族身分申請支領月慰撫金，即於法有據等情。並聲明求為判決：①復審決定、原處分對於否准原告領取月撫慰金部分均撤銷。②被告應作成核准原告領取月撫慰金之行政處分。③訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：㈠原告訴請撤銷系爭處分，並依原告之申請核給月撫慰金乙節，核無理由：
⒈本案黃故員係支領月退休金人員；退休生效日為98年8月
19日；嗣於106年12月6日亡故。是黃故員之遺族申請撫慰金，依中央法規標準法第14條規定，應依新制退休法第18條相關規定辦理。另退休公務人員之遺族請領撫慰金，係以領受月退休金之退休公務人員發生死亡事實為要件，是退休公務人員之遺族是否具有月撫慰金請領權，應以退休人員亡故時之法律及事實為準，從而本案原告（黃故員之配偶）必須符合年滿55歲或因身心障礙而無工作能力，以及於黃故員退休生效時婚姻關係存在，且已接續2年以上，又未再婚等條件，始得申領月撫慰金。
⒉本案據原告戶籍謄本記事攔所載，原告係於91年7月3日與
黃故員離婚，復於93年1月31日與黃故員再結婚，嗣於95年8月21日再離婚，又於105年10月17日與黃故員再結婚，致黃故員於98年8月19日退休生效時，與原告並無婚姻關係，與前述請領月撫慰金之法定要件不合，爰不得請領月撫慰金。
㈡原告訴稱就信賴保護原則而論，本案自得適用黃故員98年8
月19日退休生效時適用之100年修正施行前原退休法規定乙節：
⒈查司法院90年5月4日釋字第525號解釋理由略以：「…有
下列情形之一時，則無信賴保護原則之適用：…三、純屬法規適用對象主觀之願望或期待而未有表現已生信賴之事實者…」。次查司法院94年11月9日釋字第605號解釋理由略以：「…人民依舊法規預期可以取得之利益並非一律可以主張信賴保護，仍須視該預期可以取得之利益，依舊法規所必須具備之重要要件是否已經具備，尚未具備之要件是否客觀上可以合理期待其實現，或經過當事人繼續施以主觀之努力，該要件有實現之可能等因素決定之。…」。⒉本案原告前於95年8月21日與黃故員離婚，至99年12月31
日止（即100年修正施行前原退休法適用之最末日），仍未與黃故員再結婚並取得其配偶身分，是原告縱依該法第13條之1規定提出月撫慰金之申請，仍不符該法所定申請要件，故原告主張應支領月撫慰金乙節，即純屬個人主觀上之願望或期待而未有表現已生信賴之事實，難謂其於100年修正施行前原退休法存續期間已有客觀上信賴之具體表現事實，爰自無主張信賴保護原則之餘地。另原告主張黃故員於辦理退休時，曾承臺南市警察局人事室承辦人告知，只要任職時婚姻關係存續2年以上即符合當時規定一節，由於婚姻關係存續2年以上係100年版退休法有關配偶領受月撫慰金之規定，非黃故員於辦理退休時所適用100年修正施行前原退休法之規定，是原告上開訴稱內容，洵屬有誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決：①駁回原告之訴。②訴訟費用由原告負擔。
四、本件原告以其為亡故退休人員黃經洲配偶，向被告申請支領月撫慰金，經被告以原處分否准後，原告提起復審遭駁回再提起本件行政訴訟等情，有經臺南市政府以106年12月26日南市警人字第1060641858號函轉之原告撫慰金申請書（復審卷第49頁至第59頁）、原處分與復審決定（高雄高等行政法院卷，第17頁至第27頁）等卷內可稽，兩造就此部分事實且為一致陳述，應可採為裁判基礎。原告以伊與黃故員於95年8月21日之離婚，因欠缺法定要式而屬無效，故兩人間婚姻關係應仍存續且符合支領月撫慰金之要件；又黃故員退休時之公務人員退休法（以下稱為舊制退休法），就支領月撫慰金並無退休生效時應有婚姻關係之要件，係99年修正且於100年1月1日施行之新制退休法所新增，故原告基於信賴利益保護，亦應任有支領月撫慰金之權利。被告則否認原告主張，並以前開情詞置辯，是本件所應予審究者，乃為原告是否符合支領月撫慰金之要件？被告以原處分否准原告申請，於法是否違誤？
五、本院得心證之理由：㈠本件相關法規：
⒈舊制退休法第13條之1：「（第1項）依本法支領月退休金
或兼領月退休金人員死亡時，另給與遺族一次撫慰金。（第2項）前項一次撫慰金，以其核定退休年資及其死亡時同等級之現職人員本俸額暨本法第六條之規定，計算其應領之一次退休金為標準，扣除已領之月退休金，補發其餘額，並發給相當於同等級之現職人員6個基數之撫慰金。其無餘額者亦同。（第3項）遺族為父母、配偶或未成年子女者，如不領一次撫慰金時，得按原領月退休金之半數或兼領月退休金之半數，改領月撫慰金。領受月退休金人員死亡，無遺族或無遺囑指定用途者，其撫慰金由原服務機關具領作其喪葬費用，如有剩餘，歸屬國庫。」⒉新制退休法第18條：「（第1項）依本法支領月退休金或
兼領月退休金人員死亡時，另給與遺族一次撫慰金。除未再婚配偶為領受撫慰金遺族外，依下列順序領受：一、子女。二、父母。三、兄弟姊妹。四、祖父母。（第2項）配偶與各順序遺族依下列規定共同領受撫慰金：一、同一順序遺族有數人時，按人數平均領受。但有配偶共同領受時，配偶應領撫慰金之二分之一，其餘遺族平均領受二分之一。二、同一順序遺族如有拋棄或因法定事由喪失領受權者，其撫慰金應由同一順序其他遺族依前款規定領受。無第一順序遺族時，由次一順序遺族依前款規定領受。（第3項）第一項之一次撫慰金，以其核定退休年資、等級，按死亡時同等級現職人員本（年功）俸，依第9條及第31條計算其應領之一次退休金為標準，扣除已領之月退休金，補發其餘額，並依同等級現職人員本（年功）俸計算發給6個基數之撫慰金。其無餘額者亦同。（第4項）遺族為配偶、未成年子女、已成年因身心障礙而無謀生能力之子女或父母，如不領一次撫慰金，得依下列規定，按原領月退休金之半數或兼領月退休金之半數，改領月撫慰金：
一、年滿55歲或因身心障礙而無工作能力之配偶，給與終身。但以其婚姻關係，於退休人員退休生效時已存續2年以上，且未再婚者為限。二、未成年子女給與至成年為止。三、已成年因身心障礙而無謀生能力之子女及父母給與終身。（第5項）未滿55歲而不得依前項第1款領受終身月撫慰金之配偶，得自年滿55歲之日起，支領終身月撫慰金。月撫慰金，自退休人員死亡時之次一個定期起發給。（第6項）退休人員生前預立遺囑，於第一項遺族中指定撫慰金領受人者，從其遺囑。如未立遺囑，且同一順序遺族無法協調選擇同一種類之撫慰金時，由遺族分別依其擇領種類，按第2項規定之比例領取。（第7項）第1項人員有下列情形之一者，原服務機關得先行具領3個基數之一次撫慰金辦理喪葬事宜，如有剩餘，依其退撫新制實施前、後核定年資之比例計算，分別歸屬公庫及退撫基金：一、無合法之撫慰金領受遺族者。二、在臺灣地區無遺族，其居住大陸地區遺族未隨侍辦理喪葬者。三、在臺灣地區無遺族，大陸地區有無遺族未明者。（第8項）前項第2款、第3款人員合於請領撫慰金之大陸地區遺族，得於5年請領時效內請領服務機關未具領之3個基數撫慰金及前項撫慰金餘額。（第9項）依第11條第2項第2款及第4款規定擇領或兼領月退休金人員，未達月退休金起支年齡前亡故者，依第1項至第9項規定發給撫慰金。」⒊公務人員退休法施行細則第36條第2項：「本法第18條第
4項第1款所定配偶領取月撫慰金之年齡及婚姻存續關係，依戶籍記載認定之。」㈡本件原告月撫慰金之申請，應適用新制退休法之規定：
⒈按法律不溯及既往原則，乃基於法安定性及信賴保護原則
所生，用以拘束法律適用及立法行為之法治國家基本原則，其意義乃指新訂生效之法規，對於法規生效前「已發生事件」，原則上不得適用。所謂「事件」，指符合特定法規構成要件之全部法律事實；所謂「發生」，指該全部法律事實在現實生活中完全具體實現而言。又新法規範之法律關係如跨越新、舊法施行時期，當特定法條之所有構成要件事實於新法生效施行後始完全實現時，則無待法律另為明文規定，本即應適用法條構成要件與生活事實合致時有效之新法，根據新法定其法律效果。（司法院釋字第577號及第620號解釋理由書參照）。
⒉查黃故員係於98年8月19日退休生效，依當時施行之退休
法（即舊制退休法）規定，死亡退休人員「遺族為…、配偶…者，如不領一次撫慰金時，得按原領月退休金之半數或兼領月退休金之半數，改領月撫慰金」（第13之1條第3項前段）；迄黃故員於106年死亡，原告提出本件月撫慰金之申請時，退休法關於支領月撫慰金之規定，已修正為：「遺族為配偶…如不領一次撫慰金，得依下列規定，按原領月退休金之半數或兼領月退休金之半數，改領月撫慰金：一、年滿55歲或因身心障礙而無工作能力之配偶，給與終身。但以其婚姻關係，於退休人員退休生效時已存續2年以上，且未再婚者為限。…」（第18條第4項第1款）。審之黃故員雖係於適用舊制退休法之期間退休，然原告得本於遺族身分提出支領月撫慰金之申請，則係於106年間，依據前開說明，原告之申請案應適用法條構成要件與生活事實合致時有效之法律，亦即新制退休法以定其法律效果，乃甚明確。
⒊再按新制退休第18條第4項第1款但書已明定，配偶申請改
領月撫慰金，「以其婚姻關係，於退休人員退休生效時已存續2年以上，且未再婚者為限」，又該條項所定「配偶領取月撫慰金之…婚姻存續關係，依戶籍記載認定之」，依新制退休法第36條授權而訂定之該法施行細則第36條第2項復規定清楚。查原告於68年間初與黃故員結婚，91年間第1度離婚，93年1月31日再與黃故員結婚，後於95年8月21日第2度離婚，迄於103年10月17日又第3度與黃故員結婚，此有原告戶籍謄本卷內為憑（復審卷第55頁），則原告於98年8月19日黃故員退休生效時，與其並無婚姻關係存在，被告認原告未符申領月撫慰金條件，而以原處分否准伊之申請，於法尚無不合。
⒋原告雖主張伊對於舊制退休法關於遺族撫慰金之規定乃信
賴基礎與信賴表現，自應保護伊信賴利益而准予原告支領月撫慰金云云。然原告係於新制退休法施行後始取得申領遺族撫慰金之資格，縱使退休法於99年間修訂增列遺族配偶須於公務人員退休生效時存有婚姻關係等要件，並使修法後始與退休公務人員發生婚姻關係者無從因應，惟此種「不真正溯及既往」既非新法之溯及適用，已難謂為法所不許。其次，新制退休法針對配偶申領撫慰金條件之修訂，立法理由乃謂：「據統計84年7月1日退撫新制實施後，支領月撫慰金之遺族以配偶為多數，約占百分之九十五左右之比例。為避免退休人員支領月退休金與其遺族支領月撫慰金之年限合計過高，違反退撫基金繳費義務與給付權利對等原則，進而影響基金支付能力，以致必須調整繳費費率挹注或由政府補助之不合理情形。經參考世界其他國家對於配偶支領遺族給付之規定，多對婚姻關係存續期間有所規範（例如韓國規定配偶領取年金之條件，以任職當時有婚姻關係者為限。法國規定遺孀或遺夫領取年金之條件為夫妻關係存續已達兩年以上），爰增列婚姻關係存續條件規定。另外，依據公務人員退休撫卹基金統計年報顯示，92至97年度亡故退休公務人員配偶申領月撫慰金之平均年齡均在58歲以上；且為因應公務人員自願退休月退休金起支年齡原則上延後至60歲或55歲，而撫慰金係自月休金衍生而來，其領取條件不宜較月退休金領取條件更為寬鬆，爰將配偶支領月撫慰金之年齡條件規定為55歲。」已經敘明修法以保障退撫基金繳費與給付對等原則、支付能力、及撫慰金與退休金起支年齡相當等公益考量；況新制退休法增訂配偶申領月撫慰金之條件，因此而未符條件者仍得依新制退休法第18條第1項至第3項規定支領一次撫慰金，並非全部喪失遺族保障，本院衡酌前開規定所欲達成之公益，與退休公務人員配偶應受保護之信賴利益，認為尚未逾越必要合理之程度，而未違反信賴保護原則與比例原則。原告主張應保護伊信賴利益而准予支領月撫慰金，遂不採取。
㈢原告又主張伊於95年間與黃故員之離婚欠缺形式要件而屬無
效，伊於98年黃故員退休生效時與其仍有婚姻關係等情，並請求傳訊證人黃彥菱以資佐證。
⒈按「兩願離婚，應以書面為之，有二人以上證人之簽名並
應向戶政機關為離婚之登記。」民法第1050條定有明文，如未依此方式為之，依民法第73條之規定自屬無效。又按戶籍法第23條前段規定：「戶籍登記事項自始不存在或自始無效時，應為撤銷之登記。」同法第46條則規定略以，撤銷登記，以本人為申請人。
⒉查原告就伊與黃故員於98年間之婚姻狀態，先係稱「…退
休當時先夫（即黃故員）經濟狀況不佳為免累及家庭不敢復婚…」（參原告訴願書，復審卷第31頁），嗣於本件起訴狀重申「…又先夫退休當時礙於經濟狀況不佳，先夫擔心自身經濟累及家庭而未與原告重新辦理結婚登記…」（高雄高等行政法院卷，第14頁），再至本院準備程序中，則稱「…所以家裡的大小事情都是黃經洲在處理，後來黃經洲跟我說他在外面欠很多錢，為了怕連累到我身上，就說要去辦理假離婚，我也是覺得很困擾…」（本院卷第93頁）；迄於本院言詞辯論程序前，則具狀主張伊離婚時之證人黃彥菱（為原告之女）、郭玉（已歿）之簽名均為黃故員所寫（本院卷第121頁），故伊與黃故員於95年間之離婚因欠缺證人而屬無效等情。綜合原告前開說詞，渠等究係出於避免原告遭黃故員之債務追及動機，雙方基於「合意」而為離婚，或原告與黃故員間並無離婚合意，僅由黃故員自行尋覓證人或根本未有證人之情況下辦理離婚登記，仍待調查相關證據以為釐清。
⒊本件被告對於原告與黃故員間婚姻關係之認定，既係依新
制退休法施行細則第36條第2項規定而以戶籍記載為據，於法並無違誤，業如前述。原告若主張伊與黃故員於95年間之離婚有自始不存在或自始無效之情形，應依前揭戶籍法第23條、第46條規定向該管戶政機關申請撤銷登記，再由受理之戶政機關依職權調查證據、認定事實並作成行政決定，嗣再本諸戶籍記載，另提出支領月撫慰金之聲請並待被告基於權責而為決定。基於對行政機關第一次決定權之尊重，法院並不宜於戶籍記載婚姻關係不存在之客觀情況下，逕行就離婚之效力而為認定，故原告此部分主張，非可驟採，伊請求傳訊證人黃彥菱，亦認尚無調查之必要。
六、綜上所述，本件原告於黃故員98年8月19日退休生效時，依戶籍記載與黃故員既無婚姻關係，依公務人員退休法第18條第4項、第19條規定，僅得請領一次慰撫金而不得申請改領月撫慰金，原處分據此駁回其改領月撫慰金之申請，於法並無違誤。復審決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，並請求法院命被告作成准予原告領月慰撫金之行政處分為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張，經核於判決結果不生影響，爰不一一論駁，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 4 月 30 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 楊坤樵法 官 吳坤芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 4 月 30 日
書記官 林俞文