臺北高等行政法院判決
107年度訴字第111號原 告 許聰敏被 告 臺北市政府社會局代 表 人 蔡炳坤（代理局長）上列當事人間人民團體法事件，原告不服臺北市政府中華民國107年1月10日府訴一字第10709000500號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告代表人原為許立民，訴訟中依序變更為黃清高、陳雪慧、蔡炳坤，迭據被告新任代表人黃清高、陳雪慧、蔡炳坤提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、緣訴外人許健一（下稱許君）於民國106年8月14日（被告收文日）檢具臺北市社會團體申請書、章程草案及發起人名冊等資料，向被告申請籌組「台北市中國醫藥大學藥學系系友會」（下稱藥學系系友會）。經被告以106年8月22日北市社團字第10641932200號函（下稱106年8月22日函）核准設立。嗣原告於106年9月19日以2件未列字號函向被告陳情略以，藥學系系友會於105年11月15日召開發起人會議及第1次籌備會，迄106年9月26日召開第2次籌備會，已逾6個月籌備期限；另案許君隱匿原告為藥學系系友會發起人之身分及相關資料，涉及刑事責任，請依法查處，確認106年8月22日函為無效，撤銷、廢止許可等語。經被告以106年9月26日北市社團字第10643731700號函（下稱106年9月26日函）復原告略以：「……說明：……二、查旨揭系友會申請籌組資料係本局於106年8月14日受理並以106年8月22日北市社團字第10641932200號函准予籌組，合先敘明。三、有關臺端反映許君隱匿臺端發起人身分及相關資料等節，因非屬本局權管範疇，如有爭議請逕循司法途徑處理。」原告不服106年8月22日函及106年9月26日函，提起訴願，遭決定不受理後，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：㈠按人民團體之組織，應由發起人檢具發起人名冊等，向主管
機關申請許可；發起人應於發起人名冊親自簽名或蓋章，人民團體法第8條第1項、社會團體許可立案作業規定第2點定有明文。是以，向主管機關申請籌備許可係「發起人主體」之行為，而非發起人個人之行為，此亦有被告106年8月22日函可證。查原告既有參與105年11月15日藥學系系友會發起人會議及第1次籌備會議，又被通知於106年9月26日召開第2次籌備會議，自當居於發起人主體之地位，被告亦知悉此事。則許君擅自刪除原告發起人身分，已違反正當法律程序，且涉及刑法偽造文書及意圖使公務員登錄不實罪，被告自應依法查核後撤銷籌備許可。被告以106年9月26日函稱此非被告權管範疇，於法不合。
㈡按所謂觀念通知，係未損及當事人之權益者，如直接影響人
民權利義務關係，自屬行政處分，最高行政法院59年度判字第79號判決、105年度裁字第1571號裁定及司法院釋字第423號解釋可資參照。查106年9月26日函之不作為實有駁回之意，對原告實質產生公法上失權效果，為行政處分。被告既經調查確認許君並未於105年間申請，則105年11月13日北籌字第105002號藥學系系友會發起人會議及第1次籌備會議開會通知單應屬偽造，被告亦不否認許君106年8月14日申請案係以105年11月11日之原件申請，則許君之違法行為致使原告於法律上喪失發起人權能之效果，侵害原告結社權，原告當為法律上利害關係人。
㈢況依法原告不得以相同名稱另行申請結社，則訴願決定猶稱
原告仍可另行組織等語，除與原告於發起人地位之原旨有違外，亦違背不得以相同名稱申請之法規範。為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：訴願決定、106年8月22日函及106年9月26日函均撤銷。
四、被告答辯略以：查106年8月22日函係核准發起人許君等籌組藥學系系友會，原告非原處分之相對人，亦非該籌備會之發起人，難認有法律上之利害關係，屬當事人不適格。原告表示許君隱匿其發起人身分係以105年11月間相關資料為證，惟許君係於106年8月14日向被告送件申請籌組系友會，其發起人資料係以許君申請資料為準，是否含括原告，非被告據以准駁該申請案之由。又許君是否隱匿原告發起人資料，非屬被告管轄範疇，如有爭議，原告應循司法途徑處理。另原告不因非發起人即不得成為系友會會員，如符合系友會章程所定之會員資格，亦得填具入會申請書申請入會。且原告現任另一同級同類之臺北市立案團體「中國醫藥大學藥學系臺北市系友會」之監事，難謂上開函對原告產生集會結社權或其他權利之損害。至106年9月26日函係被告回復原告106年9月19日所提有關藥學系系友會准予籌組之事由，及許君隱匿原告發起人身分等爭議，建議循司法途徑處理，其性質僅係單純之事實敘述及理由說明之觀念通知，非對原告所為之行政處分，原告提起訴訟，自非法之所許。為此，求為判決：駁回原告之訴。
五、本院之判斷：㈠關於原告訴請撤銷106年8月22日函部分：
⒈按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當
，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」訴願法第1條第1項、第18條及行政訴訟法第4條第1項定有明文。準此，須行政處分之相對人及利害關係人，始得以政府機關之行政處分違法，經訴願未獲救濟，提起撤銷訴訟。此所謂利害關係人乃指有法律上之利害關係者而言，不包括事實上之利害關係者在內（改制前行政法院75年判字第362號判例參照）。是以，若依其主張陳述，不足以顯現出行政處分有違法並損害其權利或法律上利益之可能者，提起撤銷訴訟，即非屬適格之原告。⒉次按憲法第14條結社自由之規定，乃在使人民利用結社之形
式以形成共同意志，追求共同理念，進而實現共同目標，為人民應享之基本權利，司法院釋字第479號解釋參照。是以，結社自由乃憲法保障人民之基本權利，而人民團體法乃憲法第14條之具體落實規範，目的在鼓勵人民參與國事、服務社會，並規範人民團體之設立、管理及團體自治等行政事項。
⒊再按人民團體法第8條第1項規定：「人民團體之組織，應由
發起人檢具申請書、章程草案及發起人名冊，向主管機關申請許可。」第9條規定：「（第1項）人民團體經許可設立後，應召開發起人會議，推選籌備委員，組織籌備會，籌備完成後，召開成立大會。（第2項）籌備會會議及成立大會，均應通知主管機關，主管機關得派員列席。」查許君以其為發起人代表，於106年8月14日向被告送件籌組藥學系系友會，經被告以106年8月22日函准予籌組，有臺北市社會團體申請書、被告106年8月22日函在卷可憑（本院卷第50頁、被告答辯卷第17頁）；且原告自陳許君刪除其發起人身分，所檢送的發起人名冊並未將其列名其中。基此可知，原告並非向主管機關即被告提出申請許可籌組藥學系系友會之發起人，自非106年8月22日函之相對人，且因其非該籌備會之發起人，尚難認有法律上之利害關係。另原告如符合該系友會章程所定之會員資格，亦得填具入會申請書申請入會，以達其與其他會員形成共同意志，追求共同理念，進而實現該團體的共同目標，並不會因其非發起人即不得成為藥學系系友會會員。且綜觀人民團體法全文意旨，固有要求人民團體經許可設立後，應召開發起人會議，推選籌備委員，組織籌備會，籌備完成後，召開成立大會，及通知主管機關派員列席籌備會會議及成立大會等法定義務，但並未賦予人民團體之發起人有高於會員之表決權、選舉權、被選舉權與罷免權等權利，原告自無因106年8月22日函致其結社權或其他法律上權益受侵害或限制之理。又原告僅泛稱106年8月22日函將導致其於法律上喪失發起人權能之效果，未具體說明「發起人權能」之權利或法律上利益為何。原告本人之權利或法律上之利益，既未因106年8月22日函而直接受有損害，揆諸前開規定及說明，原告就106年8月22日函即非得提起本件撤銷訴訟之適格原告，自欠缺權利保護必要。
㈡關於原告訴請撤銷106年9月26日函部分：
⒈按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定
駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。又同法第5條規定，人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，或予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。所謂申請，係指人民就某一特定具體之事件，依法請求行政機關為特定行政行為之公法上意思表示，人民提出申請，係因其依法對行政機關享有公法上請求權，得請求行政機關為一定行政行為，乃透過申請行使其權利；至於公法上請求權之發生，可能是依據法規明文、解釋法規規定、類推適用私法規定或法理，或依據行政處分或行政契約，或依據憲法而發生；而所謂「應作為而不作為」則指行政機關對於人民之申請負有法定作為義務，卻違反此一作為義務而言。是課予義務訴訟須人民有請求行政機關作成授益行政處分之法令上依據，始為相當；倘法令僅係規定行政機關之職權行使，並非賦予人民有請求行政機關為行政處分之公法上權利，則人民請求行政機關作成行政處分，性質上僅係促使行政機關發動職權，而屬建議、舉發之陳情性質，並非屬於「依法申請之案件」，此時受理陳情之中央或地方機關所為之函復，僅屬行政機關就該陳情事件所為單純的事實敘述及理由之說明，並不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分；若無行政處分存在或非人民依法申請之案件，即不得據以提起訴願及行政訴訟，否則原告提起之訴訟即不合法，且不能補正，行政法院應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，裁定駁回之。
⒉再按「社會團體之組織，應由發起人檢具申請書、章程草案
及發起人名冊等向主事務所所在地之直轄市、縣（市）政府申請許可。」「（第1項）發起人（以團體為發起人者，其代表）須年滿20歲，並應有30人以上，且無人民團體法第8條第2項所定消極資格者。（第2項）發起人應於發起人名冊親自簽名或蓋章，並具結無前項消極資格情事，自負法律責任。……」社會團體許可立案作業規定第1點第1項及第2點定有明文。上開規定係規範人民申請設立人民團體組織時應備置特定資料以向主管機關申請設立許可，復就發起人資格為消極之限制，並無課予主管機關實質調查是否尚有其他人未列名於發起人名冊之法律上作為義務。另遍觀人民團體法及社會團體許可立案作業規定，均無賦予人民直接享有請求主管機關就他人已申請許可核准之人民團體予以廢止或撤銷他人籌備許可之權利者。則依上開說明，原告106年9月19日2件未列字號函，以藥學系系友會自105年11月15日召開發起人會議及第1次籌備會議至106年9月26日召開第2次籌備會議，已過6個月籌備期限為由，陳請被告廢止藥學系系友會設立許可，及以許君隱匿其為發起人之身分及相關資料而向被告申請獲准籌設藥學系系友會之行為已涉違法為由，向被告陳請依法查處，確認106年8月22日函為無效，並撤銷藥學系系友會之籌備許可，自非屬依法申請之案件，故被告以106年9月26日函復原告，有關其反映許君隱匿其發起人身分及相關資料等節，因非屬被告權管範疇，如有爭議請其逕循司法途徑處理，應僅屬單純之事實敘述及理由說明，非屬行政處分。原告以106年9月26日函為行政處分而提起撤銷訴訟請求撤銷，為起訴不備其他要件，且依其情形為無法補正，並無闡明轉換為訴請課予義務訴訟之必要，應予駁回。
六、綜上所述，原告訴請撤銷106年8月22日函，欠缺權利保護必要，原告徒執前詞，訴請撤銷，為顯無理由，應予駁回；又原告訴請撤銷之106年9月26日函，非屬行政處分，原告對之提起撤銷訴訟，為不合法，亦應駁回。訴願決定以原告非106年8月22日函之利害關係人，且106年9月26日函為單純之觀念通知為由，訴願決定不受理，於法並無不合。本件原告之訴為一部顯無理由、一部不合法，為求卷證齊一及訴訟經濟，爰併於本件判決中予以裁判。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為一部顯無理由、一部不合法，爰依行政訴訟法第107條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 3 月 31 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 林麗真法 官 林淑婷
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 3 月 31 日
書記官 黃玉鈴