臺北高等行政法院判決
107年度訴字第1130號108年5月29日辯論終結原 告 陳永澎訴訟代理人 汪玉蓮 律師被 告 監察院代 表 人 張博雅（院長）住同上訴訟代理人 吳志鵬
張鋒億上列當事人間公職人員利益衝突迴避法事件，原告不服監察院中華民國107年6月28日院台訴字第1073250029號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告自民國99年8月1日起擔任○○縣○○市民代表會（下稱○○市代會）代表，並於103年12月25日連任代表時擔任代表會主席迄今，為公職人員利益衝突迴避法第2條所定之公職人員。原告身為○○市代會主席，對於○○縣○○市公所（下稱○○市公所）具有監督權限，明知子媳曾瑛婷為其關係人，仍假借其職務上之權力、機會或方法，圖其關係人之利益，要求○○市市長葉竹林任用曾瑛婷為該公所之清潔隊員。被告認原告違反公職人員利益衝突迴避法第7條規定，乃依同法第14條規定，處罰鍰新臺幣（下同）100萬元（下稱原處分）。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）原處分大部分憑葉市長之陳述為依據，惟其陳述前後矛盾，且無其他積極證據佐證其陳述為真實，違反採證法則：葉市長雖稱其辦理曾瑛婷之人事案，係為避免市公所預算被市代會刪除云云，然○○市公所之104年度總預算已於104年1月7日通過，原告如何於104年1至5月間以刪減預算施壓？且總預算共4億多元，僅刪減一般事務費中餐費20萬元及雜支禮品費20萬元，其餘全數通過，遑論刪除預算與否，並非原告1人所能單獨決定。至於墊付款與預算性質不同，況定期大會係104年5月25日召開（即通過市公所提案之墊付款之時間），係在104年5月20日曾瑛婷人事案通過之後，原告又何需施壓。況且曾瑛婷已於104年4月7日與原告次子兩願離婚，故其於104年5月20日受僱時，已非原告之子媳。再者，被告未能約談主任秘書以查明葉市長原擬進用陳叔輝之過程為何，顯未盡調查之能事。蓋若○○市公所於104年2月間原欲進用原告長子陳叔輝，原告又怎會於同年1月至5月向市長施壓要求進用媳婦曾瑛婷？另原告於調查時供稱很少至市長辦公室，非謂從未去過市長辦公室，而○○市代會與市長辦公室位處同一建物之4樓與2樓，原告與市長走訪彼此之辦公室，應屬常態，不能就此推論原告有對市長關說施壓。又被告裁處原告後，市公所卻購買禮盒15盒送被告機關，時機之巧合，實讓人有所質疑。
（二）104年間○○市公所及議會之關係和諧，原告亦於104年3月23日與葉市長、縣長陳光復等人赴中國大陸行銷，絕無葉市長在約詢時所表示之原告以刪除預算施壓之可能。而106年12月1日市代會臨時會在反對票數沒過半表決下，刪除1,340萬及刪除新編列的臨時人員4人，清潔隊新進員額6人之預算後，通過市公所107年度總預算案；故葉市長於107年1月接受被告約詢之時機，係○○市代會與市長相處最嚴峻之時期，其陳述顯有挾怨誣攀之情事，否則焉有104年5月20日曾瑛婷已調任清潔隊員，卻遲至107年才匿名檢舉等語。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：
（一）原處分係依葉市長於107年1月18日、1月25日、1月29日、2月7日接受被告詢問之陳述為據，陳述內容經被告記明，並經葉市長確認無誤後親筆簽名，依行政訴訟法第176條準用民事訴訟法第355條第1項規定意旨，自有證據能力。
又本件經被告約詢○○市公所相關人員，渠等表示在105年5月10日「○○縣○○市清潔隊員技工甄選要點」訂定前，○○市公所清潔隊員出缺均係由首長直接指派，故葉市長陳述原告向其關說、請託、施壓或推薦人員，而該公所其他人員則陳述未受到原告關說、請託、施壓或不知原告曾向葉市長關說、請託、施壓情事，均符常理。又依機關一般常理與經驗法則，為求業務順利運作，出缺時會儘速辦理遞補人事作業，惟本案清潔隊員職缺自104年1月16日即已出缺，○○市公所卻遲至104年5月20日才核派由曾瑛婷遞補，期間長達將近4個月未遞補職缺，不符常例，是葉市長稱其受原告關說施壓等情，堪可採信。再者，被告經約詢葉市長前任及現任秘書後確認，原告確實於市長指稱其關說期間，曾進出市長辦公室，且前任及現任秘書與原告並無嫌隙，應無為不實陳述誣陷原告之理。
（二）檢視○○市公所清潔隊於104年之其他清潔隊員（即前述清潔隊員陳金丰）之進用資料可知，○○市公所於104年2月初原擬一併進用陳叔輝（原告之長子）為清潔隊員，嗣經清潔隊隊長及人事室主任、政風室主任以陳叔輝係原告之子為由，建議依法迴避任用，經葉市長核定後，而未進用陳叔輝。若葉市長如有意誣陷原告，自可指稱○○市公所原擬進用陳叔輝，亦係受到原告關說所致，惟葉市長對該公所原擬進用陳叔輝部分，並未陳述對原告不利之內容。
（三）根據○○市代會議事錄，○○市代會第10屆第1次定期大會係於104年5月25日至6月5日召開，且該次會期即審議並通過多項市公所提案之墊付案，可佐證葉市長關於原告以刪除預算施壓之證詞，應堪採信。復因市長任期為4年，每年度預算均受○○市代會監督，縱使年度預算通過後，市公所亦有提出臨時性墊付案之需求，故原告以104年度預算已於104年1月獲代表會通過為由，主張未以預算施壓，洵無足採。
（四）至於原告主張並未陳述從未去過市長辦公室云云，惟原告於107年1月19日接受約詢，於檢視筆錄時，自行要求將筆錄中「很少下去」改為「我從來沒有去過市長辦公室……」，故本件原處分引用原告筆錄內容，尚無違誤等語，資為抗辯。並聲明：駁回原告之訴。
四、經核兩造之陳述，本件爭點在於：被告以原告為○○市代會主席，為公職人員利益衝突迴避法第2條所定之公職人員，對於○○市公所具有監督權限，卻多次要求葉市長任用其子媳曾瑛婷為該公所之清潔隊員，假借其職務上之權力、機會或方法，圖其關係人之利益，違反公職人員利益衝突迴避法第7條規定，乃依同法第14條規定，處罰鍰100萬元，是否合法有據？
五、本院之判斷：
（一）按為促進廉能政治、端正政治風氣，建立公職人員利益衝突迴避之規範，有效遏阻貪污腐化及不當利益輸送，制定有公職人員利益衝突迴避法；其行為時（103年11月26日修正公布）第2條規定：「公職人員利益衝突迴避法所稱公職人員，指公職人員財產申報法第2條第1項所定之人員。」第3條規定：「公職人員利益衝突迴避法所定公職人員之關係人，其範圍如下：一、公職人員之配偶或共同生活之家屬。二、公職人員之二親等以內親屬。三、公職人員或其配偶信託財產之受託人。四、公職人員、第1款及第2款所列人員擔任負責人、董事、監察人或經理人之營利事業。」第4條規定：「（第1項）本法所稱利益，包括財產上利益及非財產上利益。（第2項）財產上利益如下：一、動產、不動產。二、現金、存款、外幣、有價證券。三、債權或其他財產上權利。四、其他具有經濟價值或得以金錢交易取得之利益。（第3項）非財產上利益，指有利公職人員或其關係人於政府機關、公立學校、公營事業機構（以下簡稱機關）之任用、陞遷、調動及其他人事措施。」第5條規定：「本法所稱利益衝突，指公職人員執行職務時，得因其作為或不作為，直接或間接使本人或其關係人獲取利益者。」第7條規定：「公職人員不得假借職務上之權力、機會或方法，圖其本人或關係人之利益。」第14條規定：「違反第7條或第8條規定者，處新臺幣1百萬元以上5百萬元以下罰鍰；所得財產上利益，應予追繳。」
（二）另按「公職人員利益衝突迴避法（以下簡稱本法）第4條第3項規定……就『非財產上利益』之認定內涵，採列舉與概括規定併行之方式，除列舉『任用、陞遷、調動』等人事措施外，因其他有利公職人員或其關係人之相類人事措施難以一一列舉，為免疏漏，爰另以『其他人事措施』作概括式規定。故舉凡有利公職人員或其關係人之任用、陞遷、調動等相類之人事行政作為，均屬該條所稱之『其他人事措施』，實際適用宜依具體個案斟酌認定之。……查政府機關、公立學校及公營事業機構中對技工、工友及臨時人員等非依公務人員任用法任用之聘用、約僱之人事措施，亦屬相類『任用、陞遷、調動』等人事權運用之範圍，且依本法之立法意旨及迴避制度之設計目的，係為建立公職人員利益衝突迴避之規範，避免公職人員因運用公權力而達成私益之目的，以達到有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送之目的，其規範之範疇，自宜採廣義之解釋。是上開人員之聘僱仍應屬本法所稱『其他人事措施』之範疇。」為法務部92年09月22日法政字第0920039451號函所明釋，係該部基於中央主管權責，就有關公職人員利益衝突迴避法第4條第3項「非財產上利益」之適用範圍等之細節性、技術性事項所為之解釋。又按「本法立法精神即在避免瓜田李下及利益輸送，係道德規範極強之法律，且本法第7條法條文字並未如貪污治罪條例第6條第1項第4款規定：『對於主管或監督之事務，明知違背法令，直接或間接圖自己或其他私人不法利益，因而獲得利益者』，或刑法第131條第1項規定：『公務員對於主管或監督之事務，明知違背法令，直接或間接圖自己或其他私人不法利益，因而獲得利益者』等結果犯文字之明文，是應認只要公職人員利用其職務上之權力、機會或方法，圖本人或關係人之利益，不以發生圖利之結果為必要，即屬違犯本法第7條規定。……」為法務部98年9月11日0000000000號函所明釋，係該部基於中央主管權責，就公職人員利益衝突迴避法第7條規定係屬行為犯或結果犯適用疑義所為解釋，均核與該法相關規定意旨無違，自得予以援用。
（三）復按地方制度法第37條：「鄉（鎮、市）民代表會之職權如下：一、議決鄉（鎮、市）規約。二、議決鄉（鎮、市）預算。三、議決鄉（鎮、市）臨時稅課。四、議決鄉（鎮、市）財產之處分。五、議決鄉（鎮、市）公所組織自治條例及所屬事業機構組織自治條例。六、議決鄉（鎮、市）公所提案事項。七、審議鄉（鎮、市）決算報告。八、議決鄉（鎮、市）民代表提案事項。九、接受人民請願。十、其他依法律或上級法規、規章賦予之職權。」第38條：「直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所，對直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會之議決案應予執行，如延不執行或執行不當，直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會得請其說明理由，必要時得報請行政院、內政部、縣政府邀集各有關機關協商解決之。」第48條：「（第1項）直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會定期會開會時，直轄市長、縣（市）長、鄉（鎮、市）長應提出施政報告；直轄市政府各一級單位主管及所屬一級機關首長、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所各一級單位主管及所屬機關首長，均應就主管業務提出報告。（第2項）直轄市議員、縣（市）議員、鄉（鎮、市）民代表於議會、代表會定期會開會時，有向前項各該首長或單位主管，就其主管業務質詢之權；其質詢分為施政總質詢及業務質詢。業務質詢時，相關之業務主管應列席備詢。」第49條：（第1項）「直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會大會開會時，對特定事項有明瞭必要者，得邀請前條第1項各該首長或單位主管列席說明。（第2項）直轄市議會、縣（市）議會委員會或鄉（鎮、市）民代表會小組開會時，對特定事項有明瞭必要者，得邀請各該直轄市長、縣（市）長、鄉（鎮、市）長以外之有關業務機關首長或單位主管列席說明。」準此可知，市代會代表基於其職務，有權議決市公所之預算、提案事項、審議市公所決算報告，且就市公所及所屬官員執行議決事項及主管業務有監督質詢之權。
（四）經查，原告自99年8月1日起擔任○○市代會代表，並於103年12月25日連任代表時擔任代表會主席迄今，為公職人員利益衝突迴避法第2條所定之公職人員。而曾瑛婷與其配偶陳叔黄（即原告之次子）於婚姻關係存續期間（91年4月17日起至104年4月6日止、105年1月15日起至106年1月13日止）為原告之子媳，係原告之2親等以內之親屬，屬該法第3條第2款所定之關係人。原告於104年1月至同年4月6日曾瑛婷與原告之子陳叔黄婚姻關係存續期間，多次要求○○市市長葉竹林任用曾瑛婷為該公所之清潔隊員。葉竹林對於原告身為代表會主席，對於其審查預算、質詢市政之影響力頗為忌憚，為求府會和諧，只得指示主任秘書黃裕庭於104年5月20日核派曾瑛婷由市立幼兒園臨時人員調任為清潔隊員等情，業據訴外人葉竹林於被告調查時、黃裕庭於被告調查時及本院審理時證述明確（見原處分卷第53至71頁、本院卷第192至197頁之108年4月16日準備程序筆錄），且有○○市公所清潔隊簽呈、黃裕庭手諭紙條、○○市公所104年5月20日馬清字第1040102159號令、曾瑛婷具結書、曾瑛婷全戶戶籍資料等件影本附卷可稽（見原處分卷第111至126頁），堪以採信。原告雖主張曾瑛婷已於104年4月7日與其子陳叔黄兩願離婚，故曾瑛婷於104年5月20日任職清潔隊時，已非原告之子媳，非屬公職人員利益衝突迴避法第3條第2款所定之關係人云云。然查，訴外人莊玉箸於104年1月16日屆齡退休所遺清潔隊員職缺，○○市公所原擬進用陳叔輝，嗣因其為原告之長子而無法任用（詳如下述），曾瑛婷與原告之次子陳叔黄於104年4月6日離婚，於同年5月20日任職於清潔隊後，於105年1月15日辦理結婚登記，嗣自承擔心身為市代會主席的媳婦無法繼續任職於清潔隊，再度於106年1月13日辦理離婚，亦據曾瑛婷證述在案，且有其全戶戶籍資料附卷可稽（見原處分卷第77至79頁、第119至122頁）；從而曾瑛婷是否為避免違反公職人員利益衝突迴避法而辦理離婚，已有可疑。況且，公職人員利益衝突迴避法不以發生圖利之結果為必要，已如前述，原告於104年1月至同年4月6日曾瑛婷與原告之子陳叔黄婚姻關係存續期間，多次要求○○市市長葉竹林任用曾瑛婷為該公所之清潔隊員，已符合其構成要件，不以曾瑛婷確已獲任為清潔隊員之結果為必要，因此縱使曾瑛婷於104年5月20日任職當時非原告之子媳，對於原告前述違法行為之認定不生影響。被告認原告假借職務上之權力、機會或方法，圖其關係人之非財產上利益，違反公職人員利益衝突迴避法第7條規定，觀諸前揭規定及說明，於法並無不合。
（五）原告雖主張原處分大部分僅憑市長葉竹林之陳述為依據，且無其他積極證據佐證其陳述為真實，顯違採證法則云云。惟查：
⒈○○市市長葉竹林於107年1月18日接受被告約詢時證稱：
「曾瑛婷的案子，是主席陳永澎知道清潔隊有職缺後，直接跟我說他要這個職缺，要讓曾瑛婷補這個隊員的職缺，如果我不同意，陳永澎就用公所的預算威脅我，威脅砍公所的預算，我以行政首長的身分，考量公所預算的順利，我同意陳永澎的要求，讓曾瑛婷擔任清潔隊員。」嗣於107年1月25日、1月29日陳述：「陳永澎自104年1月起，多次要求我任用曾瑛婷為清潔隊員，並以公所預算威脅我。對於該職缺之進用，我原有自己的考量，故均未同意，最後為避免公所預算被代表會刪除，仍交辦主秘同意進用曾瑛婷，並經前主任秘書於104年5月20日手諭指示清潔隊辦理進用。」「陳永澎係於104年1月至5月期間，包括2月、3月、4月之間，陳永澎屢次當面向我要求，由曾瑛婷遞補清潔隊員職缺，談話地點包括我的辦公室及代表會辦公室，次數很頻繁，談話當時沒有別人在場。」復於107年2月7日陳稱：「陳永澎從104年1月起一直跟我要職缺，……我確認陳永澎有向我要求職缺給曾瑛婷。」等語（見原處分卷第53至71頁）；是證人葉竹林對於受原告施壓請託任用曾瑛婷之清潔隊員之時間、地點、過程及緣由等項證述明確，先後證述一致，並無齟齬矛盾之處，尚無瑕疵可指。
⒉另查○○市公所於105年5月10日「○○縣○○市清潔隊員
技工甄選要點」訂定前，其清潔隊員出缺均由首長直接指派，此經證人葉竹林、黃裕庭、蘇棟榮（清潔隊長）、陳俊男（人事主任）、陳竹生（前任清潔隊長）等人證述明確，且有○○市清潔隊隊員技工甄選要點附卷可稽（見原處分卷第69至103頁）。又曾瑛婷擔任清潔隊員係遞補訴外人莊玉箸於104年1月16日退休之職缺，○○市公所原擬進用陳叔輝（原告之長子）為清潔隊員，嗣經清潔隊隊長及人事室主任、政風室主任以陳叔輝係原告之子，違反公職人員利益衝突迴避法等規定，於104年2月初建議迴避任用，經市長葉竹林核定後，而未進用陳叔輝等情，業據證人黃裕庭於本院審理時證述明確（見本院卷第192至197頁），且有清潔隊104年2月2日簽呈、馬公市簽核意見表等件影本附卷可稽（見原處分卷第105至108頁）。衡諸○○市市長葉竹林與原告之長子陳叔輝、次媳曾瑛婷原不相識，並無淵源，其清潔隊員職位出缺時，若非原告之請託，市長葉竹林豈會先後指示原告之子、媳擔任該職？再者，市長葉竹林於104年間對於清潔隊隊員有直接指派之人事任命權，其就104年1月16日所遺之清潔隊員職缺，於同年2月初派陳叔輝未果，即遲未再指派，有違常情，葉竹林證稱其原有自己想要進用之人選，因原告之關說壓力，導致任用過程拖延至5月才完成等語，尚堪採認。可知被告接獲檢舉後，約詢○○市公所相關人員，經被告製作詢問筆錄，經渠等閱覽無訛後在筆錄上簽名，且調閱前開人事任用資料，據以認定原告有違反公職人員利益衝突迴避法第7條規定之情事，自有所據，且未違反論理法則及經驗法則，原告主張原處分違反採證原則云云，核無足採。
（六）原告另主張○○市公所之104年度總預算已於104年1月7日通過，原告如何以刪除預算施壓葉市長，且刪除預算並非原告1人所能決定；又104年間府會關係和諧，原告亦於104年3月23日與葉市長、縣長陳光復等人赴中國大陸行銷，絕無以刪除預算施壓之可能；而葉竹林市長於107年1月間遭被告約詢時，正是○○市民代表會與市長葉竹林相處最嚴峻之時期，葉市長陳述有挾怨誣攀之情事云云。惟查，依地方制度法第37條、第48條、第49條等規定，○○市民代表會對於○○市公所具有監督權限，市民代表基於其職務，有權議決市公所之預算、提案事項、審議市公所決算報告，且有權質詢市公所及所屬官員，對於市公所行政措施具有相當程度之影響力。原告身為○○市代會主席，以刪減預算為由，要求市長葉竹林任用其子媳曾瑛婷之情，業經認定如前述。原告憑恃其對市公所監督權，以明示或暗示等方式要求市公所進用其關係人，以圖其本人或關係人之利益，自違反公職人員利益衝突迴避法第7條規定。原告雖主張○○市公所104年度總預算已於104年1月7日通過，原告自不可能以刪除預算施壓葉市長云云。惟市長任期為4年，每年度預算均受○○市代會監督，縱使104年度預算案業已通過，然市公所來年之預算案、臨時性墊付案或其他行政措施之需求，仍受市代會之監督，故市民代表之支持合作與否，為市政得否運行順暢之關鍵因素。又預算之刪除雖非原告1人所能決定，然原告身為市代會主席，主持市代會進行議程，具有行使表決權、提案主導權之實際影響力，原告主張其不可能對市長葉竹林施壓云云，尚無足採。退而言之，縱使原告主張其未以刪除預算為由施壓之情屬實，然原告憑恃其代表會主席身分之影響力，多次要求葉市長任用其子媳曾瑛婷為該公所之清潔隊員，且曾瑛婷確實於104年5月20日獲葉市長同意核派為清潔隊員，其行為自屬假借職務上之權力、機會或方法，圖其關係人之利益。至於原告所稱○○市公所與市代會之府會關係變遷，由和諧轉為嚴峻，致使葉市長陳述有挾怨誣攀之情事，且依葉竹林市長之為人不可能被人脅迫云云，尚屬臆測之論，亦非可採。
六、從而，本件被告審認原告違反公職人員利益衝突迴避法第7條規定，依同法第14條、行政罰法第18條第1項規定，以原處分處罰鍰100萬元，於法並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證，已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經審酌對於本件判決結果並不生影響，爰不予逐一論列，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 6 月 19 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林 玫 君
法 官 梁 哲 瑋法 官 侯 志 融
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 6 月 19 日
書記官 徐 偉 倫