臺北高等行政法院判決
107年度訴字第1147號108年1月23日辯論終結原 告 范氏春秋被 告 外交部代 表 人 吳釗燮（部長）訴訟代理人 王歧正 律師上列當事人間有關領事事務事件，原告不服行政院中華民國107年7月26日院臺訴字第1070181808號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為越南籍，於民國106年8月16日與我國國民張忠在越南辦理結婚登記，嗣原告持結婚證書向我國駐胡志明市辦事處申請文件證明及來臺居留簽證。該辦事處經併予審查，並於106年12月1日分別對原告與張忠實施面談結果，以雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述，依外國護照簽證條例第12條第1項第4款規定，以107年3月12日胡志字第10712805520號函（下稱原處分1）駁回原告簽證申請；並以經查核相關文件後，難以判斷原告來臺目的之真實性，有違我國利益之虞，業就其簽證為拒件處分，乃依外交部及駐外館處文件證明條例（下稱文件證明條例）第11條第1項第3款規定，於同日以胡志字第00000000000A號函（下稱原處分2）不予受理文件證明申請。原告不服，提起訴願仍遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：原告與張忠係經由其胞妹范祐綺（下稱介紹人）介紹而結婚，於106年12月1日面談內容不一致之處如下：關於雙方有無透過介紹人經由手機視訊說法不一致部分，係因當時手機晃動致女方無深刻印象，加以面談當下緊張而回答有誤。另男方首次拜訪女方家所送禮物說法不一致部分，男方確實帶了酒和香腸為伴手禮贈與女方家人，並送女方香水，二者送禮對象不同，故女方稱帶了香水送伊，並無錯誤。又男方給女方生活費的次數說法不一致部分，則係第一次給生活費時，無說明其用途，故雙方對於該筆300元美金之認知不同，又因介紹人居中聯繫有誤所致。綜上各節說明，應尚不影響本件婚姻之真實性等語。並聲明：⒈訴願決定及原處分1、原處分2均撤銷。⒉被告應依原告之申請，作成准予核發結婚證明文件及來臺簽證之行政處分。
三、被告則以：
（一）關於原處分1部分：⒈簽證核發與否涉及國家主權行使，不僅在程序上無須符合
行政程序法之要求，且在實體上亦因無須檢附理由而享有不受審查之裁量權限，原告就簽證駁回處分提起行政訴訟，已有違誤。縱認簽證核發與否仍應受司法審查，然原告並無申請核發簽證之公法上請求權，且簽證駁回處分在「法律上」並未限制或剝奪該外國人與本國國民締結婚姻及家庭團聚之權利，故系爭簽證駁回處分並未侵害原告之權利或法律上利益，原告對駐越南代表處駁回其簽證申請之處分提起本件訴訟，屬當事人不適格。
⒉復按締結婚姻為雙方合意行為，除具備結婚之形式要件外
，尚須雙方具有結婚之真意，被告及駐外館處自得本於職權審查申請人結婚之真意及來臺之目的，依據規範意旨適用法律為准駁之決定。查被告駐越南代表處人員對原告及張忠於106年12月1日進行面談結果，雙方就下列交往之重要事項陳述互有出入或前後反覆；衡酌該等面談事項係屬雙方共同經歷互動往來結婚過程之重要事實，理當印象深刻，卻陳述不一致，有悖常情。復依上開面談紀錄、原處分卷附依親面談申請人基本資料及交往經過書影本等內容，雙方均稱於105年4月3日在餐廳首次見面，106年2、3月間透過介紹人表示張忠想娶原告當老婆後，張忠於106年4、5月起密切與原告家人協商結婚事宜，然於交往經過書卻填具雙方係於106年7月30日開始交往，即雙方尚未交往即決定結婚，有違常情；復與同卷附介紹人基本資料及說明頁影本，記載介紹人介紹其姐即原告給張忠認識，雙方於105年3月間見面聊天，家人同意雙方結婚之情不符，而依原處分卷附原告之婚姻情況認證書影本，記載其於105年7月25日始與越南籍前夫離婚，是介紹人於原告未離婚前即安排雙方見面認識，亦與常理有違。綜上各節，被告懷疑原告透過其胞妹刻意介紹，擬藉結婚方式達成來臺居留或定居目的之虞，質疑其婚姻真實性，乃依外國護照簽證條例第12條第1項第4款、第5款規定，拒發原告來臺簽證，並無違誤。
（二）關於原處分2部分：⒈原告就原處分2未依文件證明條例第23條第2項規定提起異
議，即逕行提起訴願及本件訴訟，其起訴不備要件，本院應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定以，裁定駁回原告就原處分2所提之訴。
⒉又按文件證明條例第11條第1項、第14條、第15條規定及
其立法理由、外國護照簽證條例施行細則第5條、司法院釋字第499號解釋，被告在簽證申請案件中依據面談結果，既已認定原告與張忠間之婚姻關係真實性顯有疑慮，原告申請來臺動機可疑，為維護國家利益而駁回原告之簽證申請，此時在文件證明申請案件中若又准予受理驗證渠等之越南結婚證書，致使原告得持回國內辦妥結婚登記，並使原告得據此申請依親居留簽證來臺，即顯與駁回原告之簽證申請時所欲維護之國家利益相衝突。故被告依文件證明條例第11條第1項第3款規定，認定張忠申請驗證渠等間越南結婚證書之目的，既係為在國內辦理結婚登記，並使原告得據此申請依親居留簽證來臺，此舉明顯違反我國國家利益，遂於程序上不受理張忠之申請，於法並無不合等語，資為抗辯。並聲明：駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，有結婚證書中文及越南文（見原處分卷第47至50頁）、文件證明申請表（見同上卷第1頁）、中華民國簽證申請表（見同上卷第2、3頁）、被告駐越南代表處106年12月1日面談紀錄（見同上卷第82至86頁）、面談結果通知書（見同上卷第87頁）、原處分1（見同上卷第91、92頁）、原處分2（見同上卷第95、96頁）、訴願決定書（見同上卷第105至111頁）等件附卷可稽，洵堪認定。是本件爭點在於：被告依外國護照簽證條例第12條第1項第4款規定，駁回原告來臺簽證申請，是否適法?被告依文件證明條例第11條第1項第3款規定，不受理原告申請驗證其與張忠間越南結婚證書，是否適法？
五、本院之判斷：
甲、原處分1有關申請簽證部分：
（一）按為行使國家主權，維護國家利益，規範外國護照之簽證，制定有外國護照簽證條例，其第3條規定：「本條例所稱外國護照，指由外國政府、政府間國際組織或自治政府核發，且為中華民國（以下簡稱我國）承認或接受之有效旅行身分證件。」第4條規定：「本條例所稱簽證，指外交部或駐外使領館、代表處、辦事處、其他外交部授權機構（以下簡稱駐外館處）核發外國護照以憑前來我國之許可。」第5條規定：「（第1項）本條例之主管機關為外交部。（第2項）外國護照簽證之核發，由外交部或駐外館處辦理。但駐外館處受理居留簽證之申請，非經主管機關核准，不得核發。」第7條第1項第4款規定：「外國護照之簽證，其種類如下：……四、居留簽證。」第11條規定：「居留簽證適用於持外國護照，而擬在我國境內作長期居留之人士。」第12條第1項第4款規定：「外交部及駐外館處受理簽證申請時，應衡酌國家利益、申請人個別情形及其國家與我國關係決定准駁；其有下列各款情形之一，外交部或駐外館處得拒發簽證：……四、對申請來 我國之目的作虛偽之陳述或隱瞞者。」同條例施行細則第5條第1項、第3項規定：「（第1項）持外國護照申請簽證，應填具簽證申請書表，並檢具有效外國護照及最近6個月內之照片，送外交部或駐外使領館、代表處、辦事處或其他經外交部授權機構(以下簡稱駐外館處)核辦。……（第3項）外交部及駐外館處得要求申請人面談、提供旅行計畫、親屬關係證明、健康檢查合格證明、無犯罪紀錄證明、財力證明、來我國目的證明、在我國之關係人或保證人資料及其他審核所需之證明文件。」同施行細則第11條第1項規定：「本條例第11條所稱長期居留，指擬在我國境內作超過6個月之居留者。……」同施行細則第13條第1項規定：「申請居留簽證目的，包括依親……、及經外交部核准或其他相關中央目的事業主管機關許可之活動。」準此，本國人民之外籍配偶擬在我國境內作長期居留，係得以依親為由，向被告或駐外館處申請居留簽證，以憑前來我國（最高行政法院103年度判字第467號判決參照）。
（二）次按行政機關對於外國人簽證申請之准駁，固係國家主權之行使，且外國人出、入境事項，與外交事務有關，除應維護國家利益外，並涉及高度政治性，行政程序法第3條第3項第2款明定外國人出、入境事項不適用該法之程序規定，惟就該法之實體規定仍應適用；西元1966年聯合國大會通過之「公民與政治權利國際公約」，我國於98年3月31日經立法院以條約案方式通過，並於98年4月22日制定公布「公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法」，同年12月10日施行。「公民與政治權利國際公約」第12條規定：「一、在一國領土內合法居留之人，在該國領土內有遷徙往來之自由及擇居之自由。二、人人應有自由離去任何國家，連其本國在內。三、上列權利不得限制，但法律所規定、保護國家安全、公共秩序、公共衛生或風化、或他人權利與自由所必要，且與本公約所確認之其他權利不牴觸之限制，不在此限。四、人人進入其本國之權，不得無理褫奪。」而依「公民與政治權利國際公約」第28條設立人權事務委員會，負責該公約之監督與執行。公約第40條第4項並進一步規定：「委員會應研究本公約締約國提出之報告書。委員會應向締約國提送其報告書及其認為適當之一般性意見。委員會亦得將此等一般性意見連同其自本公約締約國收到之報告書副本送交經濟暨社會理事會。」人權事務委員會據此，於西元1986年作成第15號一般性意見，其內容略謂：「公約不承認外國人有權進入某一締約國的領土或在其境內居住。原則上，該國有權決定誰可以入境。但是，在某些情況下，例如涉及不歧視、禁止非人道處遇和尊重家庭生活等考量因素時，外國人甚至可以享有入境或居留方面的公約保障。」準此，依原告起訴之主張，本件並非單純外國人入境之簽證申請事件，而係關於國人之外籍配偶居留簽證申請事件，在尊重家庭生活之考量下，依前開人權事務委員會第15號一般性意見，該外籍配偶入境及居留均受公約保障。且行政機關就該外籍配偶簽證申請所為之准駁決定，其性質屬行政程序法第92條第1項之行政處分，因此所生之爭執，仍屬公法上之爭議，依行政訴訟法第2條規定，在法律別無規定將此部分爭議排除在行政訴訟審判權範圍外之情形下，不服行政機關對於簽證申請所為之行政處分者，自得依行政訴訟法相關規定提起行政訴訟，此時僅行政法院應否考量該處分涉及國家利益維護並具高度政治性，與一般行政行為有間，而予以較低密度之審查而已，尚非司法不得介入審查。是被告辯稱簽證核發係屬高度政治性問題，司法不宜介入，非屬行政訴訟審判之權限，且即使是國人之外籍配偶亦無申請核發簽證之公法上請求權，原告提起行政訴訟為不合法云云，容非可採。又最高行政法院103年8月份第1次庭長法官聯席會議決議係就外籍配偶申請居留簽證經主管機關駁回，本國配偶主張此事實，不可能因主管機關否准而有權利或法律上利益受損害，本國配偶提起課予義務訴訟，行政法院應駁回其訴之情形，所為之決議，與本件原告即係申請人之情形並不相同，被告執為主張，亦無可採。
（三）復按「以法律授權主管機關發布命令為補充規定者，內容須符合立法意旨，且不得逾越母法規定之範圍。其在母法概括授權下所發布者，是否超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及整體規定之關聯意義為綜合判斷。……」司法院釋字第612號解釋亦著有解釋意旨可資參照。依外國護照簽證條例第15條規定：「本條例施行細則，由外交部定之。」被告據之而於同條例施行細則第5條第3項規定：「外交部及駐外館處得要求申請人面談、提供旅行計畫、親屬關係證明、健康檢查合格證明、無犯罪紀錄證明、財力證明、來我國目的證明、在我國之關係人或保證人資料及其他審核所需之證明文件。」核此施行細則規定，符合外國護照簽證條例為行使國家主權，維護國家利益，而規範外國護照簽證之立法目的，並未違反法律保留原則，自得適用。
（四）又被告為建立其及駐外館處辦理外國人與我國國民結婚申請文件證明及來臺簽證之面談處理準據，以維護國境安全、防制人口販運、防範外國人假藉依親名義來臺從事與原申請簽證目的不符之活動，並兼顧我國國民與外籍配偶之家庭團聚及共同生活權，訂有外交部及駐外館處辦理外國人與我國國民結婚申請來臺面談作業要點（下稱面談作業要點）。於該要點第12點第2款規定：「外交部或駐外館處經面談雙方當事人後，有下列情形之一者，應不予通過：……(二)雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述。」經核上開面談作業要點既係被告本於其主管權責，為建立所屬人員及駐外館處辦理外國人與我國國民結婚申請來臺面談處理準據所訂頒之行政規則，以防範外國人假藉依親名義來臺從事與原申請簽證目的不符之活動，維護國家利益，與文件證明條例及外國護照簽證條例之立法目的無違，自得予以適用。
（五）查原告為越南籍，以其與我國國民張忠結婚，欲來臺依親為由，申請居留簽證，並以同一事由，與張忠併同申請結婚文件證明。上開文件證明申請表雖由張忠簽名，然申請文件證明之用途在於面談使用，以達申請居留簽證之目的；查該申請表第1項「申請人姓名或名稱」欄，除張忠外，亦有原告之姓名，第2項護照號碼欄係填載原告之護照號碼「OOOOOOOOO」（見原處分卷第1頁）。衡諸原告不識中文，來台辦理簽證手續均由張忠為之，足認原告本人有申請文件證明之意，而委請張忠辦理。且被告駐胡志明市辦事處進行審查後，依文件證明條例第11條第1項第3款規定，以原處分2不予受理，該處分正本並送達原告與張忠，被告主張原告並非上開文件證明之申請人，其提起本件訴訟不合法，容有誤會，不足採認，先予敘明。而被告駐胡志明市辦事處考量其申請目的均為使原告來臺，爰合一處理，併依外國護照簽證條例施行細則第5條第3項規定實施面談。原告及張忠於 106年12月1日接受面談結果，雙方均稱介紹人為原告胞妹，105年4月3日在泰式料理餐廳首次見面，當時女方大姊、二姊、妹妹及介紹人在場，第2次見面時間為106年7月30日，惟就下列事項之陳述互有出入或說詞反覆：⒈雙方首次見面至第2次見面期間聯繫情形：男方稱雙方曾透過介紹人手機視訊連繫2次；女方稱雙方未曾透過介紹人手機視訊連繫。⒉雙方決定結婚與討論結婚細節情形：雙方均稱結婚宴客日期由女方決定，男方稱106年2月間介紹人主動向男方說要介紹女方給男方當老婆，106年5月起男方透過介紹人與女方家人密切協商結婚事宜，106年6月初雙方決定好結婚聘金、金飾；女方稱106年3月間介紹人才向女方說男方想要娶女方當老婆，隔2天女方同意與男方結婚，106年4月起男方透過介紹人與女方家人密切協商結婚事宜，106年4月初雙方決定好結婚聘金、金飾。⒊男方首次拜訪女方家送禮物情形：雙方均稱106年7月30日男方由介紹人、女方6妹及妹婿、2姊、5妹及其2個小孩，家人陪同搭乘女方胞弟駕駛之中型巴士首次至女方家，男方稱其帶酒及香腸當禮物；女方稱男方帶香水送伊當禮物。⒋男方親手交給女方生活費次數：雙方均稱男方交給女方生活費每次美金300元，男方稱其曾親手給女方生活費2次；女方稱男方曾親手給伊生活費1次，有經原告及張忠簽名之面談紀錄影本附卷可稽（見原處分卷第82至86頁）。經被告駐胡志明市辦事處衡酌上開事項屬雙方共同經歷、見面相處、結婚過程之重要事實，理當印象深刻，卻各為不同之陳述或說詞前後不一，已非尋常。另依證人張忠於本院107年12月11日進行準備程序時之證述內容，雙方經原告親妹范祐綺之介紹，於張忠首次赴越與原告結婚前，在臺僅有2次透過范祐綺之手機通訊畫面與原告連繫，因原告不會說中文，雙方僅打招呼，並無通話，張忠即決定赴越辦理結婚，雙方從未相互見面、交談、實際交往即決定結婚，過程倉促，亦不合常情，是被告審認原告與張忠之婚姻真實性顯有疑慮，原告對來臺目的有所隱瞞，爰衡酌國家利益，以原處分1拒發原告來臺簽證，於法尚無不合。
乙、申請文件證明部分：
（一）按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之，但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第107條第1項第10款、第5條第2項分別定有明文。另按文件證明條例第1條規定：「外交部及駐外使領館、代表處、辦事處或其他外交部授權機構（以下簡稱駐外館處）辦理文件證明，適用本條例之規定。」第5條第1項第3款規定：「申請文件證明者，應檢具身分證明文件，並提出申請書載明下列各款事項：……三、申請之意旨及用途。」第11條第1項第3款規定：「文書驗證之申請，有下列各款情形之一者，主管機關或駐外館處應不予受理。但其情形得補正者，應先定期令其補正：……三、申請目的或文書內容明顯違反我國法令、國家利益，或有背於公共秩序、善良風俗或有其他不當情形。」第15條規定：「文書經驗證者，僅證明文書上之簽章為真正或文書形式上存在，其文書所載內容不在證明之列。」第23條第2項、第3項規定：「（第2項）申請人或利害關係人對主管機關或駐外館處不予受理或駁回申請之決定如有不服，得以書面敘明理由，連同相關證明文件，於15日內提出異議。（第3項）主管機關或駐外館處認為異議有理由時，應於15日內為適當之處置；如認為異議無理由時，應於30日內以書面通知申請人或利害關係人，維持原不予受理或駁回申請之決定。申請人或利害關係人如仍有不服者，得依法提起訴願及行政訴訟。」準此，申請人對主管機關或駐外館處之決定如有不服，應經異議及訴願程序，始得提起行政訴訟，若申請人未循序經異議及訴願程序，即逕行提起行政訴訟，自屬不備起訴要件，其起訴為不合法，行政法院應以裁定駁回（最高行政法院102年度判字第628號判決意旨參照）。
（二）本件文件證明申請，固為原告所提出，已如前述，惟原告如不服原處分2不受理之決定，依前揭文件證明條例第23條第2項規定之程序，應於15日內先以書面提出異議，並俟異議處理結果後，如仍有不服，經訴願程序後，始得循行政訴訟程序尋求救濟。本件原告於107年3月15日收受原處分2之送達，有原處分2之原告簽名附卷可稽（見原處分卷第95頁），然原告並未於15日之法定期間內以自己名義提出異議，雖其嗣於107年3月16日提起訴願（同年3月19日收文）而對原處分2有所不服，惟原告既未遵期提出異議，乃未合法踐行訴願前置程序，其訴願自非合法，訴願決定認原告所提訴願為無理由，而自實體上予以駁回，理由容有未洽，惟其認原處分2應予維持之結論，仍屬正當，故無撤銷之必要。是以原告訴請撤銷原處分2及訴願決定，並命被告就其文件證明之申請，作成准予驗證之處分，依上說明，亦為不備起訴要件，且無從補正。
六、綜上所述，原告訴請撤銷原處分1部分，為無理由；撤銷原處分2部分則不合法。有關駁回原告訴請撤銷原處分2部分訴訟，本應以裁定駁回，惟為求卷證齊一，爰併以更慎重之判決駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為一部不合法、一部無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 2 月 20 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林 玫 君
法 官 梁 哲 瑋法 官 侯 志 融
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 2 月 20 日
書記官 徐 偉 倫