臺北高等行政法院判決107年度訴字第1158號111年7月28日辯論終結原 告 王少剛等47人（詳如附表一、二所示）共 同訴訟代理人 周宇修 律師
李郁婷 律師被 告 國防部代 表 人 邱國正（部長）訴訟代理人 陳君漢 律師複 代理 人 卓素芬 律師
參 加 人 杜聿琛訴訟代理人 翁國彥 律師
參 加 人 王子萍
萬人輔陳克敏上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文確認如附表一所示之原告依國軍老舊眷村改建條例第5條第1項承購被告所興建臺北市「懷仁新村」之住宅並領取輔助購宅款之法律關係存在。
上開原告其餘之訴駁回。
如附表二所示之原告之訴駁回。
訴訟費用由如附表一所示之原告負擔五分之一、如附表二所示之原告負擔五分之三，餘由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
(一)原告曹旺春起訴後，於訴訟進行中死亡，其繼承人黃明美、曹君正、曹君平、曹君安、曹君立及曹辰翊具狀聲明承受訴訟（本院卷2第449-450頁）；黃明美復於訴訟進行中死亡，其繼承人曹君正、曹君平、曹君安、曹君立及曹辰翊亦具狀聲明承受訴訟（本院卷3第379頁），核無不合，應予准許。
(二)原告毛雲風起訴後，於訴訟進行中死亡，其繼承人毛卓元、毛卓人、毛卓芬已具狀聲明承受訴訟（本院卷2第431頁），應予准許。
(三)原告葉世德起訴後，於訴訟進行中死亡，其繼承人葉良平已具狀聲明承受訴訟（本院卷3第119頁），核無不合，應予准許。
(四)原告孫維東起訴後，於訴訟進行中死亡，其繼承人孫臺楨、孫臺線、孫台蓮、孫台花及孫家和皆先具狀聲明承受訴訟（本院卷3第383頁）獲准後，其後渠等再於本件言詞辯論終結前皆具狀撤回本件訴訟（本院卷3第401頁），而被告及參加人均未提出異議，視為同意撤回，則渠等就本件訴訟程序應已終結。
(五)被告代表人原為嚴德發，於訴訟進行中變更為邱國正，茲據新任代表人邱國正具狀聲明承受訴訟（本院卷3第109-110頁），核無不合，應予准許。
(六)按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。……」行政訴訟法第111條第1項、第2項及第3項第2款分別定有明文。
1.本件起訴時，原由附表一編號1至31所示之原告、附表二編號1至4所示之原告，以及曹旺春、毛雲風、葉世德、袁林文（業經本院以其訴不合法而駁回確定）為原告，嗣於訴訟進行中再具狀追加原告沈為浩、劉溶及張乃翔（本院卷2第235頁，如附表一編號32至34所示），並追加此部分之聲明（本院卷2第232-233頁），經被告具狀表示同意（本院卷3第365頁），且核原告上揭訴之追加，係本於同一基礎事實，無礙被告與參加人先前所為之攻擊防禦，依前揭規定，應予准許。
2.本件起訴時，原告訴之聲明原為：⑴確認原告王少剛等40人與被告機關間就被告機關民國93年11月22日勁勢字第0930017285號令所核定懷仁新村、慈祥新村應改（遷）建入「懷仁新村改建基地」之法律關係存在。⑵被告應立刻續行並完成懷仁新村改建基地之眷村改建計畫程序：即除先前已經完成之第一階段規劃需求階段，第二階段規劃設計階段外；應續行尚未完成之第二階段中之發包階段和第三階段之施工交屋階段（本院卷1第15頁）。嗣於訴訟程序中，迭經原告數次變更及追加，最後變更及追加聲明為：先位聲明：⑴確認原告等依國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第5條第1項承購被告機關所興建臺北市「懷仁新村」之住宅並領取輔助購宅款之法律關係存在。⑵被告應依甲證20附件之國防部總政治作戰局臺北市「懷仁新村」新建工程規劃成果報告書之內容，立刻續行並完成懷仁新村改建基地之眷村改建計畫程序中第二階段第11點後及第三階段施工交屋階段之程序；備位聲明：⑴確認原告等依眷改條例第5條第1項承購被告機關所興建臺北市「懷仁新村」之住宅並領取輔助購宅款之法律關係存在。⑵被告應分別給付原告王少剛、陳凌雲、鍾好、魚登榮、魯翠英、毛希奎、易簡碧娥、王錦珴、黃蘇菊枝、王三中、揭由志、梁恩琦、朱琬琳、王翔陵、柯定香、葉良平、陳國瑞、沈為浩、劉溶、張乃翔、景三友、張力仁各新臺幣（下同）38,371,444元，及原告王少剛、王翔陵自原告行政訴訟追加訴之聲明狀送達翌日起，其餘原告自原告行政訴訟追加訴之聲明二狀送達翌日起均至清償日止，按年息百分之五計算之利息。⑶被告應分別給付原告林天來、陳葉妯娜、孫台花、嚴效聖、唐本怡各33,857,156元，及自原告行政訴訟變更訴之聲明五狀送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。⑷被告應分別給付原告朱光宏、孟春年各31,600,012元，及自原告行政訴訟變更訴之聲明五狀送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。⑸被告應給付毛卓元、毛卓人、毛卓芬共38,371,444元，及自原告行政訴訟追加訴之聲明二狀送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。⑹被告應給付曹君正、曹君平、曹君安、曹君立、曹辰翊共38,371,444元，及自原告行政訴訟追加訴之聲明二狀送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息（本院卷3第433-434頁，本院卷4第59-61、165-166、272-273頁）。經核原告上揭訴之變更及追加，其請求基礎事實同一，與行政訴訟法第111條第3項第2款規定尚難謂未合，且尚無礙於訴訟終結及被告防禦，爰予准許。然按客觀的訴之預備合併，乃原告對於同一被告，利用同一訴訟程序，就不能併存之二項訴訟，定其先後順序，請求法院於先位之訴受敗訴判決時，就備位之訴予以裁判，以符訴訟經濟（最高行政法院103年度判字第342號判決參照），準此，觀以原告以預備合併方式所為前開先位聲明⑴部分，與前開備位聲明⑴部分皆相同，核無互斥關係，是認原告就前開備位聲明⑴部分以預備合併之方式提起，於法顯有未合，惟原告就前開備位聲明⑵至⑹部分，仍核與前開先位聲明有互斥關係，爰認原告所主張備位聲明之各項依序當為：⑴被告應分別給付原告王少剛、陳凌雲、鍾好、魚登榮、魯翠英、毛希奎、易簡碧娥、王錦珴、黃蘇菊枝、王三中、揭由志、梁恩琦、朱琬琳、王翔陵、柯定香、葉良平、陳國瑞、沈為浩、劉溶、張乃翔、景三友、張力仁各38,371,444元，及原告王少剛、王翔陵自原告行政訴訟追加訴之聲明狀送達翌日起，其餘原告自原告行政訴訟追加訴之聲明二狀送達翌日起均至清償日止，按年息百分之五計算之利息。⑵被告應分別給付原告林天來、陳葉妯娜、孫台花、嚴效聖、唐本怡各33,857,156元，及自原告行政訴訟變更訴之聲明五狀送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。⑶被告應分別給付原告朱光宏、孟春年各31,600,012元，及自原告行政訴訟變更訴之聲明五狀送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。⑷被告應給付毛卓元、毛卓人、毛卓芬共38,371,444元，及自原告行政訴訟追加訴之聲明二狀送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。⑸被告應給付曹君正、曹君平、曹君安、曹君立、曹辰翊共38,371,444元，及自原告行政訴訟追加訴之聲明二狀送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。以下亦以此順序為據而為論述，合先敘明。
(七)參加人陳克敏經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰併準用民事訴訟法第385條第1項前段規定，依原告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、爭訟概要：
(一)緣附表一所示之原告及曹旺春、毛雲風、葉世德、袁林文分別係臺北市士林區懷仁新村、慈祥新村（下分別稱懷仁新村、慈祥新村）之原眷戶或權益承受人或領有主管機關（權責機關）核發公文書之違占建戶。該二村多數原眷戶於93年間同意眷村改建，經被告以93年11月22日勁勢字第0930017285號令核定為同意改建眷村（下稱93年11月22日令）。之後因懷仁新村改建基地之部分占用建戶未能如期排除，延宕工程發包，實際執行進度與原計畫期程無法契合，於是被告報請行政院，並經行政院101年8月20日院臺防字第1010051028號函（下稱101年8月20日函）核定修正國軍老舊眷村改建計畫，將懷仁新村改建基地刪除。被告遂以102年12月27日國政眷服字第1020017061號令核定懷仁新村、慈祥新村遷建區位調整至木柵營區重建基地安置，並刪除懷仁新村改建基地（下稱102年12月27日令），復經被告軍事情報局（下稱軍情局）於102年12月30日以國報政戰字第1020008155號函（下稱102年12月30日函）轉知懷仁新村、慈祥新村自治會。部分原告對被告102年12月27日令不服，提起訴願，經行政院103年9月25日院臺訴字第1030148149號訴願決定（下稱103年訴願決定）駁回後，部分原告仍不服，提起行政訴訟，經本院103年度訴字第1624號判決（下稱103訴1624判決）將行政院103年訴願決定及被告102年12月27日令關於核定懷仁新村、慈祥新村遷建區位調整至木柵營區重建基地安置，並刪除懷仁新村改建基地部分撤銷。被告不服，提起上訴，嗣經最高行政法院106年度判字第52號判決（下稱最高行106判52判決）廢棄本院103訴1624判決關於撤銷行政院103年訴願決定及被告102年12月27日令就「刪除『懷仁新村改建基地』」部分，並以不備起訴要件且無法補正為由予以駁回該案原告於第一審之訴，其餘上訴即本院103訴1624判決諭知撤銷行政院103年訴願決定及被告102年12月27日令關於核定懷仁新村、慈祥新村遷建區位調整至木柵營區重建基地安置部分，則以上訴無理由予以駁回而告確定。
(二)嗣懷仁新村自治會長即原告王少剛等人在最高行106判52判決後，於106年3月23日拜會軍情局，要求轉達相關機關應依該判決結果盡速續行懷仁新村基地之改建計畫，軍情局將該次陳情會議紀錄轉知國防部政治作戰局（下稱政戰局），原告王少剛並於106年4月17日以存證信函請求政戰局協助修正行政院101年8月20日函，刪除被告102年12月27日令，續行懷仁新村改建基地改建程序。其後於106年5月12日，政戰局以國政眷服字第1060004458號函（下稱106年5月12日函）回復略以：依最高行政法院106年1月25日判決意旨，國防部刪除「懷仁新村改建基地」並無不當，自無撤銷102年12月27日文令之必要，臺端指陳事項係屬雙方認知不同；有關應儘速公告恢復該改建基地及重新召開改建會議等情，礙難辦理等語。故原告就被告非法刪除「懷仁新村改建基地」確有爭執，導致原告法律上權益有受損之虞，為維護自身權益，並除去此不安狀態，爰提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張及聲明：
(一)主張要旨：
1.先位聲明第1項為確認訴訟，原告應得請求確認原告等依眷改條例第5條第1項承購被告機關所興建臺北市「懷仁新村」之住宅並領取輔助購宅款之法律關係存在：⑴最高行106判52判決並未就眷改主管機關即被告所上呈行政院
核定「刪除懷仁新村改建基地」合法與否加以審酌，且依其判決理由所述，被告對內未經推委會討論與決議通過，對外未向隸屬於該改建基地之原眷戶進行調查、公告及召開相關會議，即逕自刪除懷仁新村改建基地並上呈行政院，是否非法，不言自明，且與國防部86年12月18日以（86）祥祉字第12921號令頒「國軍老舊眷村改建總冊刪補列及改建計畫調整作業程序」（下稱調整作業程序）第3點規定程序未合。倘行政院101年8月20日函所核定通過刪除懷仁新村改建基地部分確屬違法，而未為該院所察，則縱該函未直接對外生效，然此部分違法刪除，已就懷仁新村、慈祥新村改建之具體公法事件為變更，實屬嚴重損害原告權利或法律上利益，確得以判決除去。基此，原告提起本件訴訟，應有確認利益存在。⑵況依現階段所呈事證，如改建計畫全文，未見任何刪除懷仁
新村改建基地之記載，及政戰局眷服處代表於101年8月29日第23次聯建小組會議記錄仍稱「1.本基地並無正式文令停止興建。換言之，仍將持續改建。2.行政院徐參議應係以常理判斷本基地無法開工，國防部並未呈報本基地停止改建，若要改變眷改計畫，須經推委會同意並報行政院核定，始符合法定程序」等語，無法得出懷仁新村改建基地已遭被告刪除之結論，故政戰局106年5月12日函並非正確，自非可採。⑶被告前所核定懷仁新村、慈祥新村應改（遷）建入懷仁新村
改建基地之法律關係確實存在，不因行政院101年8月20日函而有改變，原告依眷改條例第5條享有承購住宅、領取輔助購宅款權益，今被告執意否認該法律關係存在，自令原告生有確認利益，且應認原告主張有理由。
2.先位聲明第2項為一般給付訴訟，請求權基礎為被告核定原告所居住之懷仁新村、慈祥新村為同意改建眷村之公法給付行政關係，即以「新制眷村改建執行之簡介」第5點「新制眷村改建之流程」所為請求，依該篇簡介之參考文獻欄第10點至第14點記載，可知前開改建流程內容應依被告所發布「國軍老舊眷村改建作業流程圖」、「國軍老舊眷村改（遷）建說明會作業規定」、「國軍老舊眷村改建基地聯建小組設置要點」、「國軍老舊眷村新建工程住宅社區規劃設計原則」等規定撰寫而成，而改建作業程序區分三個階段進行，各階段應進行事項與原告起訴狀所提出甲證11新制眷村改建執行之簡介所提及改建內容、順序大致相符，可見原告依被告所發布國軍老舊眷村改建作業程序，請求被告續行改建，應有理由：
⑴本件懷仁新村改建基地之改建計畫，已執行至「規劃設計、
發包階段」，於前述法律關係未消滅情形下，被告自應繼續執行，若非被告執行怠惰（詳後述），亦早已完成改建。另依被告於鈞院103訴1624該案開庭時所述，可知被告並無任何不能興建之理由，惟無人敢承擔逾時之責而已。又依眷改條例第1條前段、第22條之1及105年修法理由，可知不同意改建眷戶於105年修法後，不僅得於實施改建後領取補償，尚得以價購、承租原規劃改建基地之零星餘戶，在在彰顯被告作為眷改條例之主管機關，有依眷改條例興建住宅以照顧原眷戶之義務。復依立法院第9屆第2會期外交及國防委員會第20次全體委員會議紀錄主決議內容，可知被告對於不同意改建戶尚得以其他非訟程序解決爭議，非必以訴訟方式解決問題，顯見本件確有續為改建程序可能，被告延宕至今，責無旁貸。
⑵綜上，眷改條例既未廢止，且前述法律關係亦未消滅，被告
應依甲證20附件之國防部總政治作戰局臺北市「懷仁新村」新建工程規劃成果報告書之內容，立刻續行並完成懷仁新村改建基地之眷村改建計畫程序中第二階段第11點後及第三階段施工交屋階段之程序。
3.退步言，倘認懷仁新村改建基地因遭被告刪除而無法續行改建，則被告此一違法刪除行為，已使原告喪失眷改權益，原告自得依行政訴訟法第7條及國家賠償法相關規定，合併請求財產上給付，並依國家賠償法第2條第2項、第5條、第7條第1項前段、民法第216條等規定，請求被告賠償原告因此所受之損害，即備位聲明各項所示輔助購宅款金額：⑴原告為懷仁新村、慈祥新村之原眷戶，已由被告核定懷仁新
村為同意改建眷村，原告既於93年間填具「台北市懷仁新村改建基地原眷戶（違占建戶）改（遷）建申請書」表明改建之意願、坪型，經法院認證並由被告據以核定，則原告依眷改條例第5條規定所享有之原眷戶權益，自經由行使同意權而具體特定，故就被告規劃興建之懷仁新村改建基地，享有承購住宅、領取輔助購宅款之權益，屬國家賠償法第2條第2項所稱之權利。
⑵被告為眷改條例之主管機關，依職權推動、執行國軍老舊眷
村改建，應屬執行職務行使公權力之行為。被告於101年間將懷仁新村改建基地自國軍老舊眷村改建總冊刪除，雖經行政院核定，然並未對外公告，亦未對原告送達，此屬推動國軍老舊眷村改建工作之內部程序。又被告所屬軍情局分別於108年3月18日、108年5月2日以開會通知單通知原告，被告將重新辦理臺北市懷仁新村、慈祥新村改遷建說明會之意旨，原告所居住該二村之遷村區位調整至「慈光五村改建基地」及「木柵營區重建基地」，並要求原告於108年4月1日、108年5月13日之法定說明會2個月內，應繕具改（遷）建申請書經法院或民間公證人公證後，繳交至列管單位，否則將被列為不同意改建眷戶，依眷改條例第22條之規定註銷原眷戶權益，此等開會通知書，實已將被告刪除懷仁新村改建基地之內部行為予以外部化，對於原告基於93年認證結果而具體化之公法上給付行政關係直接產生影響，被告刪除懷仁新村改建基地之行為，自開會通知單送達原告時起生效。
⑶然眷改條例僅授權被告就推行、辦理、執行眷村改建有處理
相關事務之權限，並未規定經原眷戶達到同意門檻後，被告仍得以任何理由逕自將改建基地刪除，則被告違背眷改條例賦予推動老舊眷村改建、興建住宅照顧原眷戶之意旨，一再拖延改建程序，嗣後更以其推行、辦理眷村改建不力為由，逕將懷仁新村改建基地刪除，使原告失去改建權益，所為無異過河拆橋，亦與誠信原則不符，有逾越權限之不法。況被告本得透過變更設計之方式續行改建，或於訴訟外與違佔建戶達成和解以達改建目標，被告數十年來不思解決之道，僅泛稱無法排除違占眷戶，恣意以挾帶方式，偷渡刪除懷仁新村改建基地，行政院不查而逕為核定，被告所為不具正當理由，有裁量濫用之不法。
⑷衡酌國家賠償案件之特性與兩造間財力、資源，及證據偏在
情形，原告既已舉證被告有不法行使公權力，致生原告受損害，此時即應推定被告違法刪除懷仁新村改建基地之行為具有過失，使被告就其無過失情狀負擔較高之舉證責任。復依依原告所提甲證20附件之規劃成果報告書，被告早該完成改建，則被告違法行使公權力之行為，導致原告無法依國軍老舊眷村改建計畫之內容，於102年以前依眷改條例第5條規定承購住宅並領取輔助購宅款，就原告因此所失利益，被告自應負擔賠償責任。則因懷仁新村改建基地坐落於臺北市士林區（地號福林段一小段地號238、252、394、395、398-1），總面積為：5,383.01㎡（計算式：114㎡+137㎡+3599.4㎡+150
6.61㎡+26㎡=5,383.01㎡，甲證20規劃成果報告書第2-1頁參照）；慈祥新村土地總面積為1040㎡。而行政院所核定之國軍老舊眷村改建計畫雖未對外公布予原告，然被告勢經行政院核定改建計畫後始於108年重新召開懷仁新村、慈祥新村之法定說明會，是懷仁新村、慈祥新村之改建計畫，依眷改條例第20條第1項暨眷改條例施行細則第17條所指「行政院核定改建計畫當期」，應指108年度甚明。再依108年懷仁新村之土地現值252,000元/㎡、慈祥新村之土地現值為296,000元/㎡計算（甲證28參照），則原告每人所得取得輔助購宅款數額應為1,128,571元乘以每人承購坪數，即34坪型：38,371,444元；30坪型：33,857,156元；28坪型：31,600,012元（計算式：輔助款總額：（〔5383.01㎡×252,000元/㎡〕+〔1040㎡×296,000元/㎡〕）×69.3%=1,153,400,454.36元；總坪數：34坪×24人+30坪×5人+28坪×2人=1,022坪；1,153,400,454.36元÷總坪數1,022坪×個人所得坪數=個人輔助購宅款金額，則承購34坪型者最多應可取得38,371,444元；承購30坪型者最多應可取得33,857,156元；承購28坪型者最多應可取得31,600,012元之輔助購宅款）。原告因被告違法行使公權力之行為，導致無法依國軍老舊眷村改建計畫之內容，依眷改條例第5條之規定享有承購住宅及領取輔助購宅款之權益，就原告因此所失利益，被告自應依備位聲明各項所示輔助購宅款金額，分別給付以填補原告所失利益。
(二)聲明：
1.先位聲明：⑴確認原告等依國軍老舊眷村改建條例第5條第1項承購被告機
關所興建臺北市「懷仁新村」之住宅並領取輔助購宅款之法律關係存在。
⑵被告應依甲證20附件之國防部總政治作戰局臺北市「懷仁新
村」新建工程規劃成果報告書之內容，立刻續行並完成懷仁新村改建基地之眷村改建計畫程序中第二階段第11點後及第三階段施工交屋階段之程序。
2.備位聲明：⑴被告應分別給付原告王少剛、陳凌雲、鍾好、魚登榮、魯翠
英、毛希奎、易簡碧娥、王錦珴、黃蘇菊枝、王三中、揭由志、梁恩琦、朱琬琳、王翔陵、柯定香、葉良平、陳國瑞、沈為浩、劉溶、張乃翔、景三友、張力仁各38,371,444元，及原告王少剛、王翔陵自原告行政訴訟追加訴之聲明狀送達翌日起，其餘原告自原告行政訴訟追加訴之聲明二狀送達翌日起均至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
⑵被告應分別給付原告林天來、陳葉妯娜、孫台花、嚴效聖、
唐本怡各33,857,156元，及自原告行政訴訟變更訴之聲明五狀送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
⑶被告應分別給付原告朱光宏、孟春年各31,600,012元，及自
原告行政訴訟變更訴之聲明五狀送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
⑷被告應給付毛卓元、毛卓人、毛卓芬共38,371,444元，及自
原告行政訴訟追加訴之聲明二狀送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
⑸被告應給付曹君正、曹君平、曹君安、曹君立、曹辰翊共38,
371,444元，及自原告行政訴訟追加訴之聲明二狀送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
四、被告答辯及聲明：
(一)答辯要旨：
1.就原告先位聲明第1項部分：⑴被告93年11月22日令，主要係被告為踐行眷舍改建，轉知軍
情局，有關臺北市懷仁新村改建基地原眷戶暨違占建戶法院認證基本資料暨改建意願及坪型需求統計表審查結果，屬被告與下級機關間推動老舊眷村改建工作之內部程序及往來文件，至多僅能得知懷仁新村已達改建門檻。被告固備查懷仁新村已達改建門檻之結果，然就慈祥新村、梅林新村與謝文志散戶部分，經被告審查結果則認暫予保留，未予備查，更無從得知有核定將懷仁新村、慈祥新村納入改（遷）建入懷仁新村改建基地之事實，故原告起訴請求確認此部分法律關係存在，即不應准許。又該令係被告與下級機關間內部往來文件，並不對外發生任何效力，性質上應非行政處分，自不屬得依行政訴訟法第6條訴訟類型之對象，故原告起訴不備要件，應予駁回。
⑵被告對懷仁新村改建基地進行改建相關作業，即表示被告對
於原告享有承購依眷改條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益並無爭執，故原告先位聲明第1項請求，並無確認利益。
2.就原告先位聲明第2項部分：⑴行政院101年8月20日函核定之修正國軍老舊眷村改建計畫，
已將懷仁新村改建基地刪除，此經最高行106判52判決中敘及：「……行政院101年8月20日函核定之修正國軍老舊眷村改建計畫，已將懷仁新村改建基地刪除，此有上開函附於原審卷可稽，則於本件再提起撤銷訴訟，已欠缺權利保護必要。」而為實質審究，原告於本件再行爭執行政院101年8月20日函核定刪除之程序為不合法，即無再審究必要，故原告於本件中主張被告應立刻續行並完成懷仁新村改建基地之眷村改建計畫程序（即應續行尚未完成之第二階段中之發包階段和第三階段之施工交屋階段），顯欠缺履行標的，自無可能執行，亦不足採。⑵原告所依據甲證20號附件之規劃成果報告書，距今已逾10年
，因懷仁新村改建基地上不同意改建戶不願配合遷離，致被告當時無法清空基地上建物進行改建，並申請建照執照，況建築法規有關建蔽率與容積率之管制規定，係以建照執照時為準，故前揭報告書是否符合未來申請建照執照時之建築法規相關管制規定，無從確定，倘原告勝訴，則本件能否依前揭報告書執行，已有疑問？又臺灣高等法院106年度重上更一字第124號民事判決（下稱高院106重上更一124民事判決）認定懷仁新村未達改建標準，被告無法拆除不同意改建戶房舍，則前揭報告書如何執行？原告請求依前揭報告書續行，係要求被告為事實上不能之行為，於法未合。又本件關鍵在於基地無法騰空，原因是被告對4戶占用戶進行相關民事訴訟，都敗訴確定，不可能按照原規劃執行。⑶被告基於實現眷改條例之目的，對於老舊眷村改建方式與眷
村土地及不適用營地之運用方法，參考眷村分布位置，依條件相近者採整體分區規劃，並利用既有眷村土地、不適用營地或價購土地，依規定變更為適當使用分區或用地，集中興建住宅地區，以提高土地之利用效率，並避免資源浪費，對於規劃之內容與改建方式，不僅有規劃之權限，亦有其裁量權，非眷戶所得置喙。故被告酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形及前揭考量，認將懷仁新村改建基地刪除較妥，並報經行政院核定，自無不法。況依最高行106判52判決所述，行政院於101年8月間核定刪除懷仁新村改建基地，並非行政處分，自無合法與否問題，更無許原告有再為爭執空間。則刪除懷仁新村改建基地為既定事實，原告請求被告繼續於懷仁新村進行改建，自無可能實現。
3.就原告備位聲明各項部分：原告依國家賠償法規定請求，然未為該法之前置程序先為請求，故此部分為不合法。
(二)聲明：原告之訴駁回。
五、參加人陳述及聲明：
(一)參加人杜聿琛（下稱杜君）未為聲明，陳述要旨略以：
1.原告先位聲明第1項是否具備確認利益，實有疑義：被告於108年6月19日準備程序中當庭明示對於原告先位聲明第1項之法律關係確實存在，並不爭執，原告應無提起確認訴訟之確認利益存在。
2.軍情局93年12月7日劍往字第0930017613號函（下稱93年12月7日函）為違法，原告基此所提先位聲明，於法不合：
⑴軍情局93年12月7日函為違法：
依眷改條例第22條、91年2月27日修正前國軍老舊眷村改建條例施行細則（下稱眷改條例施行細則）第20條第1項、國防部89年12月20日（89）祥祉字第15726號函發布「國防部辦理國軍老舊眷村改（遷）建說明會作業規定」(下稱眷改說明會作業規定)第2條、第4條第1項、第5條第5項、第7項及第8項規定可知，核定改建或不改建處分作成之前，被告應辦理第一階段說明會，並於第一階段說明會起算3個月內，取得達4分之3以上之原眷戶同意改建時，方能依法續行改建計畫。被告於92年12月31日召開辦理第一階段認證說明會，同意改建戶認證之申請期限應於93年3月31日屆滿，而於93年3月31日之期限屆至前，提出同意改建認證申請書之住戶並未達到法定之4分之3門檻，足認本改建案並未具備通過第一階段之法定要件，依法不得進行後續改建程序，此經高院106重上更一124民事判決明確闡釋。系爭土地之管理機關，於92年12月31日第一階段說明會時，仍為國立臺灣大學，被告於召開說明會時，既非系爭土地之管理機關，自無權就改建計畫召開說明會，足見軍情局93年12月7日函除有錯誤計算同意戶比例等程序違法瑕疵外，更存在行政機關管轄錯誤之明顯瑕疵，顯與眷村改建程序不合，並經高院106重上更一124民事判決及最高法院108年台上字第1426號民事判決（下稱最高院108台上1426民事判決）所肯認。況「臺北市懷仁新村眷戶眷籍資料暨補正名冊」尚未審定，亦未按規定公告於「懷仁新村自治會公佈欄」。
⑵原告提起先位聲明第1項即便有確認利益，仍因軍情局93年12
月7日函違法，無從依法進行後續改建計畫，不符起訴之實質要件：
退步言之，即認原告先位聲明第1項具備確認利益，此一法律關係之前提，仍為軍情局93年12月7日函之合法性，此函為違法，業經前開民事確定判決認定在案，其理由具有拘束各行政機關之效力，被告顯無從依此違法核定結果，辦理後續之眷村改建計畫，則原告就此所訴，應無理由。⑶軍情局93年12月7日函既為違法，原告提起先位聲明第2項，亦無理由：
原告提起先位聲明第2項，應以第一階段之合法性作為前提。然軍情局93年12月7日函為違法，已如前述，懷仁新村後續改建計畫在此違法狀況下，自無可能繼續合法進行，原告無視改建程序第一階段說明會之明顯違法，仍訴請先位聲明第2項，合法性已失所附麗，難認有據。
3.杜君於懷仁新村改建案中之法律地位，應為眷改條例第26條之比照原眷戶，而非眷改條例第3條第2項所稱之原眷戶，被告對此一身分定性，長期以來態度反覆，導致相關訴訟枝節蔓生，請鈞院予以釐清：⑴若杜君為未領有使用房舍所有權狀之原眷戶，被告在滿足眷改條例第22條要件時，固可依該規定註銷原眷戶之居住資格，並合法聲請強制執行裁定而收回營產眷舍，進而續行改建之程序，然若杜君資格為比照原眷戶，對房屋享有合法產權與所有權狀，在憲法財產權及法律保留原則保障之規範下，被告本無從任意以行政命令註銷杜君之居住資格。因此，杜君於懷仁新村改建案中之法律地位，究竟為原眷戶抑或比照原眷戶，被告長期以來態度反覆，不但影響懷仁新村改建程序之合法性，也使相關訴訟爭議叢生延宕，導致懷仁新村目前尚未完成改建之窘境，實有必要由鈞院於本件中釐清，解決爭議。
⑵杜君當初辦理房屋自費興建時，向臺灣土地銀行（下稱土銀）申請貸款之53年3月25日借據之條款六，明確記載土銀係「代領建物所有權狀」，由此前後脈絡以觀，其意應為「代替借款人領取建物所有權狀」，顯見此一借據係基於「借款人為建物所有權人」基礎所作成。由上揭借據之條款四，可知既然臺灣省政府（局）能夠在此一住宅上設定抵押權，該住宅之所有權自不可能屬於國有，更徵該住宅為杜君貸款自費興建，得辦理第一次登記之合法建築物，此亦符合臺灣省國民住宅興建管理辦法第114條後段及興建國民住宅貸款條例第7條之規定，更與早期申辦懷仁新村建物登記第二類謄本末段「其他登記事項」所載「52年度國民住宅貸款機關臺灣土地銀行有法定抵押權」相符，上述事實確實存在。再依上揭借據之條款二、四之記載，及借據左下角「承辦單位」欄位蓋有「國防部情報局」關防大印，可徵被告明確知曉該合法建築物確為杜君貸款所自建。又杜君享有合法產權且持有權狀，並非違法占用，被告提起民事拆屋還地訴訟遭駁回確定，是因改建程序違法所致。
4.杜君所反對者，並非原地改建之方案，而是被告於處理懷仁新村改建案時，長期罔顧應循之法定程序，導致包括杜君在內之懷仁新村住戶飽經訟累，嗣又聲請命杜君參加訴訟，並引用杜君之訴訟立場，反對原告之起訴主張，實屬分化懷仁新村住戶之兩面手法，無法認同。又懷仁新村為得改建之軍眷住宅，並非國軍在台軍眷業務處理辦法所稱之列管眷舍，亦非同辦法第102條所稱「已在營（公）地自建眷舍列入營產管理者」，而被告108年間辦理懷仁新村遷建慈光五村改建基地法定說明會，亦有嚴重違法情事。杜君也認被告應確實依法完成改建程序，不應將無法改建責任推卸予杜君承擔，也希望本件可徹底解決懷仁新村改建案爭議，讓同意戶或是不同意戶都能確認住戶的法律關係，及被告應以何種方式完成改建。
(二)參加人陳克敏（下稱陳君）未為聲明，復經合法通知無正當理由而未於言詞辯論期日到場，惟據其先前陳述要旨略以：陳君非不同意懷仁新村改建計畫，與其他懷仁新村之居民立場並無不同，僅希望能原地改建並保全居住權利，被告只需依眷改條例之規定處理，即可合法、簡易、公平且迅速解決爭議。然因被告無法保障陳君與其他住戶原地改建並分配眷舍之權利，導致陳君仍在考量中，被告即以一連串違法作為即撤銷原眷戶居住憑證及原眷戶權益、強制執行，剝奪陳君依眷改條例所享有之權利。被告又將自身行政責任疏失推至陳君身上，甚以訴訟爭議為由終止懷仁新村改建，停止改建後，堅持將陳君案件與其他住戶以不公平方式分開處理，逕行終止使用借貸契約，並持續進行民事訴訟，使陳君無從享有眷改條例之權利，無疑耗費訴訟資源，以損害他人為主要目的，而屬權利濫用。陳君與被告間之民事訴訟，業經最高院108台上1426民事判決所確定，而就陳君與被告間之眷戶資格確認，亦經鈞院107年度訴更一字第102號確定判決認定陳君於國軍老舊眷村改建條例之原眷戶資格仍存在。
(三)參加人王子萍、萬人輔皆未為聲明，陳述要旨皆略以：不認同原告主張及陳述。
六、爭點：
(一)原告提起先位聲明第1項所示確認訴訟，是否合法？若合法，則有無理由？
(二)附表一所示之原告提起先位聲明第2項所示一般給付訴訟，有無理由？
(三)附表一所示之原告提起備位聲明第1至3項所示損害賠償，有無理由？
(四)附表二所示之原告提起先位聲明第1項所示確認訴訟、先位聲明第2項所示一般給付訴訟，及備位聲明第1、4至5項所示損害賠償，有無理由？
七、本院之判斷：
(一)前提事實：前開爭訟概要欄之事實，為兩造所不爭執，並有被告93年11月22日令（本院卷1第165-167頁）、懷仁新村新建工程規劃成果報告書（核定版，外放隨卷附）、軍情局100年7月20日函所檢附之懷仁新村改建基地原眷戶法院認證基本資料統計表（本院卷1第291、293-299頁）、軍情局100年9月21日函所檢附之懷仁新村改建基地原眷戶法院認證基本資料統計表（本院卷1第300、301-306頁）、被告陳報狀所檢附附件二之原眷戶法院認證基本資料表（外放隨卷附之附件二第1-4頁）、行政院101年8月20日函（本院卷1第62-63頁）及被告所報國軍老舊眷村改建計畫修正草案節錄（本院卷1第64-105頁）、被告102年12月27日令（本院卷1第58-59頁）、軍情局102年12月30日函（本院卷2第82頁）、行政院103年訴願決定（本院103訴1624影卷1第1-9頁）、本院103訴1624判決（本院109訴660影卷1第35-103頁）、最高行106判52判決（本院109訴660影卷1第105-127頁）、政戰局106年5月12日函（本院卷1第115頁）在卷可稽，堪予認定。
(二)應適用之法令：
1.行為時眷改條例：⑴第1條規定：「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟
效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，特制定本條例；本條例未規定者，適用其他有關法律之規定。」⑵第2條規定：「（第1項）本條例主管機關為國防部。（第2項
）國防部為推動國軍老舊眷村改建，應由國防部長邀集相關部會代表成立國軍老舊眷村改建推行委員會，負責協調推動事宜。」⑶第3條規定：「（第1項）本條例所稱國軍老舊眷村，係指於
中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：一、政府興建分配者。二、中華婦女反共聯合會捐款興建者。三、政府提供土地由眷戶自費興建者。
四、其他經主管機關認定者。（第2項）本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」⑷第4條規定：「（第1項） 國軍老舊眷村土地及不適用營地之
名稱、位置，主管機關應列冊報經行政院核定。（第2項）主管機關為執行國軍老舊眷村改建，得運用國軍老舊眷村及不適用營地之國有土地，興建住宅社區或為處分，不受國有財產法有關規定之限制。」⑸第5條規定：「（第1項）原眷戶享有承購依本條例興建之住
宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益。（第2項）前項子女人數在2人以上者，應於原眷戶與配偶均死亡之日起6個月內，以書面協議向主管機關表示由1人承受權益，逾期均喪失承受之權益。但於中華民國85年11月4日行政院核定國軍老舊眷村改建計畫或於本條例修正施行前，原眷戶與配偶均死亡者，其子女應於本條例修正施行之日起6個月內，以書面協議向主管機關表示由1人承受權益。（第3項）本條例修正施行前，已依國軍老舊眷村改建計畫辦理改建之眷村，原眷戶之子女依第2項但書辦理權益承受之相關作業規定，由主管機關定之。」⑹第6條第1項規定：「主管機關辦理國軍老舊眷村改建，應按
眷村分布位置，依條件相近者採整體分區規劃，並運用既有眷村土地、不適用營地或價購土地，依規定變更為適當使用分區或用地，集中興建住宅社區。」⑺第22條規定：「規劃改建之眷村，其原眷戶有四分之三以上
同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」（按此條文於96年1月3日修正後之原眷戶同意比例為三分之二，並增訂第2項）
2.行為時眷改條例施行細則：⑴第3條規定：「（第1項）本條例第2條第2項所定國軍老舊眷
村改建推行委員會 (以下簡稱推行委員會) ，由國防部部長為召集人，委員12人，由國防部副部長、常務次長、總政治作戰局局長、行政院副秘書長及內政部、財政部、法務部、行政院主計處、行政院經濟建設委員會、行政院公共工程委員會、臺北市政府、高雄市政府副首長級人員擔任之，負責協調推動國軍老舊眷村改建事宜。（第2項）推行委員會開會時，由召集人為主席，必要時得邀請專家學者列席，召集人不能出席時，由召集人指定委員1人為主席。」⑵第20條第1項規定：「（第1項）原眷戶依本條例第22條規定
同意改建者，應於主管機關書面通知之日起3個月以書面為之，並經法院或民間公證人認證。（第2項）原眷戶未達四分之三同意改建之眷村，不辦理改建，於本條例廢止後，依國有財產法有關規定辦理。」
(三)原告提起先位聲明第1項所示確認訴訟，是否合法？若合法，則有無理由？
1.原告以先位聲明第1項所示提起確認訴訟，當屬合法：⑴按「憲法第16條所定人民之訴訟權，乃人民於其權利遭受侵
害時，得訴請救濟之制度性保障，其具體內容，應由立法機關制定法院組織與訴訟程序有關之法律，始得實現。惟人民之訴訟權有其受憲法保障之核心領域，為訴訟權必備之基本內容，對其若有欠缺，即與憲法第16條保障人民訴訟權之意旨不符。本院釋字第243號解釋所謂有權利即有救濟之法理，即在指明人民訴請法院救濟之權利為訴訟權保障之核心內容，不容剝奪。」為司法院釋字（下稱釋字）第418號解釋理由所揭示，復參以釋字第530號解釋意旨，可知人民之司法受益權意涵，包括有依法定程序提起訴訟，受充分而有效公平審判之權利，亦即含有無漏洞之權利保護、具有實效之權利保護，及公平之審判程序等內容。而就無漏洞之權利保護在行政訴訟法上之體現，則為第2條：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」之規定；另就具有實效之權利保護及公平審判程序在行政訴訟法上之體現，則為該法所定一般訴訟程序及暫時權利保護程序等規範。又依最高行政法院96年度判字第1801號判決意旨所述：「另查原判決就原處分部分，僅將上訴人於原審請求將原處分撤銷部分，因未經實體訴願決定，無從為實體判決，因而由程序上予以駁回，係屬程序判決，就原處分是否違法既未判決，自無既判力存在，上訴人認訴願機關嗣後不得撤銷已確定原處分，即認原判決對原處分已生既判力云云，顯有誤解，要無可採。」等語，可知若對行政行為提起行政救濟而未經行政法院為實體判決者，就該行為是否違法及侵害權利即屬未經判斷，並不生既判力，此即非行政訴訟法第107條第1項第9款規定所稱之「訴訟標的為確定判決之效力所及者」，自不受前確定判決既判力之拘束。⑵次按「（第1項）確認行政處分無效及確認公法上法律關係成
立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。……（第3項）確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。」行政訴訟法第6條第1項、第3項分別定有明文。89年7月1日行政訴訟法修正前，行政訴訟法僅有撤銷訴訟一種，修法後，由包含上述確認訴訟在內之各種訴訟類型提供適當之權利保護模式。其中針對違法行政處分之救濟本應提起撤銷訴訟者，若因行政處分在提起行政訴訟前已經執行完畢而無回復原狀可能者，此時提起撤銷訴訟並無實益，行政訴訟法第6條第1項乃賦予人民就此情形得提起確認行政處分違法訴訟，使人民在有即受確認判決之法律上利益時，享有完全之權利保護，以貫徹憲法第16條保障人民訴訟權之意旨。提起撤銷訴訟前行政處分已執行完畢而無回復原狀可能之情形有二種，其一為因可歸責於受處分人之事由而遲誤救濟期間後，行政處分始因執行完畢而無回復原狀可能者，基於確認訴訟之補充性，即無容許人民於行政處分發生形式存續力後另提起確認該行政處分為違法訴訟之餘地，此即為行政訴訟法第6條第3項確認訴訟補充性立法意旨所在。惟另一情形，即行政處分在法定救濟期間內已執行完畢而無回復原狀可能者，致受處分人未能於法定救濟期間內提起訴願或撤銷訴訟，即無可歸責於受處分人之遲誤救濟期間可言，如受處分人有即受確認判決之法律上利益者，應認仍得逕向行政法院提起確認行政處分違法之訴，不受法定救濟期間規定之限制（最高行政法院109年度裁字第2368號裁定參照）。又所謂即受確認判決之法律上利益，乃指原告之權利或法律上利益目前所處之不確定法律狀況，若不起訴請求判決予以確認，即將受不利益之效果，且得以確認判決除去者而言。
⑶經查，原告主張其等分別為懷仁新村、慈祥新村之原眷戶或
權益承受人或領有主管機關（權責機關）核發公文書之違占建戶，又部分原告前因對被告102年12月27日令不服，循序救濟提起另案訴願及行政訴訟後，經最高行106判52判決該令關於核定懷仁新村、慈祥新村遷建區位調整至木柵營區重建基地安置部分撤銷而告確定，觀以該判決就被告102年12月27日令中「刪除『懷仁新村改建基地』」部分，固為廢棄第一審就此判決並自為駁回判決，其理由雖論及：「行政院101年8月20日函核定之修正國軍老舊眷村改建計畫，已將懷仁新村改建基地刪除，此有上開函附於原審卷可稽，則於本件再予提起撤銷訴訟，已欠缺權利保護必要。」等語，惟其就此所執主要理由及結論，係以該部分非行政處分，為不備起訴要件且無法補正為由而駁回（本院109訴660影卷1第105-127頁），則參諸首開說明，被告102年12月27日令中「刪除『懷仁新村改建基地』」此部分是否違法或侵害權利，即屬未經行政法院實體判決，並不生既判力。依此，並參諸上開規定及說明，當認原告係因最高行106判52判決見解而無從歸責其等有遲誤救濟期間提起撤銷訴訟之情形，則原告於本件中提起先位聲明第1項所示確認訴訟，如經判決確認其等依眷改條例第5條第1項承購被告所興建臺北市「懷仁新村」之住宅並領取輔助購宅款之法律關係存在時，仍得藉此保障因此所生相關權益，況依被告答辯要旨2.各情所辯，被告顯亦認「刪除『懷仁新村改建基地』」並無不法，而有令原告就此部分主張之法律關係及相關權益處於不確定之法律狀態，應認原告提起先位聲明第1項所示確認訴訟，當具有確認利益，合於行政訴訟法第6條第1項之規定，而不受同法第6條第3項規定之確認訴訟補充性原則限制，且亦能符合無漏洞之權利保護及有權利即有救濟之法理，當屬合法。此外，原告提起此部分訴訟並非提起確認行政處分無效，自無同法第6條第2項規定之須已向被告請求確認其無效未被允許或經請求後30日內不為確答始得提起之適用。從而，被告執前揭答辯要旨1.各情而指原告起訴不備要件、無確認利益云云，均不足採。
2.原告訴請先位聲明第1項所示，有無理由？爰先就附表一所示之原告，論述如下（附表二所示之原告，另詳後述）：⑴被告93年11月22日令之性質：
依眷改條例第5條第1項規定，原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，固為法律直接賦予具有原眷戶資格者之公法上權益，而非主管機關行使公權力所創設。然觀以被告93年11月22日令（本院卷1第165-167頁），原告及被告就其形式、外觀、主旨及說明等內容記載均不爭執，則就該令所示內容，首堪認定；復就該令內容之記載，可認該令係被告就軍情局93年10月19日劍往字第0930015002號呈文所為原眷戶認證同意之審查結果的確認，亦即確認逾四分之三原眷戶同意改建而准予備查該懷仁新村改建基地，同意改建的懷仁新村、慈祥新村之原眷戶即享有經法院認證之改（遷）建申請書所勾選「原階購置原坪型」、「領取發包後輔助購宅款」、「領取完工後輔助購宅款」或「購置民間市場成屋」等權益（懷仁新村原眷戶改(遷)建空白申請書、懷仁新村改建基地原眷戶法院認證基本資料統計表參照，見本院卷1第484-485、293-299、301-306頁），是該公法上給付行政之法律關係已然由抽象性規範而形成具體化內容而存在，是被告應按同意改建的原眷戶意願辦理，該令已具有確認該二村原眷戶認證結果符合眷改條例第22條第1項規定門檻的效力，並具體化同意改建之原眷戶依眷改條例第5條第1項規定享有承購被告在臺北市「懷仁新村」所興建住宅並領取輔助購宅款權益之效力，且具有開啟後續改建與否之行政程序的效果，已非單純事實陳述而不具法效性的觀念通知，復經軍情局以函轉知懷仁新村、慈祥新村自治會，則對同意改建的原眷戶而言，該令已屬授益之確認處分性質，則被告執前答辯要旨1.⑴而認該令係被告與下級機關間內部往來文件，並不對外發生任何效力，性質上應非行政處分云云，尚不足採。此外，行政爭訟事件並不受民事判決認定事實之拘束，民事判決所認定之事實，及其所持法律上見解，並不能拘束行政法院。行政法院應本於調查所得，自為認定及裁判（最高行政法院103年度判字第324號判決參照）。準此，參加人杜君及陳君雖執高院106重上更一124、最高院108台上1426等民事判決見解而謂本改建案並未具備通過第一階段之法定要件，依法不得進行後續改建程序等語，然不論該案審理結果為何，依前述說明，本院本得基於調查所得，自為認定及判決，自不受該案拘束，再該案所進行之民事訴訟程序，依上開二判決內容所示（本院卷4第27-45頁），並無通知本件任何原告有參加該案訴訟之情，對本件任何原告自不生既判力之拘束。況縱無被告93年11月22日令之作成，對於依眷改條例第5條第1項之法律所直接賦予原眷戶資格者之公法上權益，亦難認有因相關改建程序之進行當否而致此等權益產生喪失之效果。是參加人杜君及陳君執此所陳，尚難採認。⑵附表一所示之原告依眷改條例第5條第1項承購被告所興建臺
北市「懷仁新村」之住宅並領取輔助購宅款之法律關係迄仍存在：①按行政程序法第5條規定：「行政行為之內容應明確。」第11
7條規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」第120條第1項規定：「授予利益之違法行政處分經撤銷後，如受益人無前條所列信賴不值得保護之情形，其因信賴該處分致遭受財產上之損失者，為撤銷之機關應給予合理之補償。」第123條規定：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、法規准許廢止者。二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。五、其他為防止或除去對公益之重大危害者。」第126條第1項規定：「原處分機關依第123條第4款、第5款規定廢止授予利益之合法行政處分者，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。」準此，違法的授益處分若有撤銷之必要，該處分機關或其上級機關應以明確的行政處分予以撤銷，且應考量對公益是否有重大危害及受益人有無信賴保護等因素，以避免該處分所形成的法律關係存否處於不確定的狀態；而合法的授益處分若有法定廢止事由，且有廢止必要時，該處分機關亦應以明確的行政處分予以廢止，來避免該處分所形成的法律關係存否處於不確定的狀態。
②經查，觀以被告102年12月27日令作成前之國軍老舊眷村改建
推行委員會（下稱眷改推委會）102年8月16日第22次會議係決議：「懷仁新村改建基地」暫不予刪除……等語（本院卷1第106-108頁），足見眷改推委會迄102年8月16日止，並未曾決議刪除懷仁新村改建基地。再觀之被告102年12月27日令所示（本院卷1第58-59頁），其係將行政院101年8月20日函所核定修正之國軍老舊眷村改建計畫再以核定表示，並由軍情局以函轉知該二村自治會，然其內容並未明確表示撤銷或廢止被告93年11月22日令，且該令關於核定懷仁新村、慈祥新村遷建區位調整至木柵營區重建基地安置部分，已經本院103訴1624及最高行106判52判決撤銷確定；至該令關於刪除懷仁新村改建基地部分，亦經最高行106判52判決認非行政處分，以不備起訴要件且無法補正為由而駁回，而依此部分記載及該令之說明係略以：……原計畫興建住宅基地計54處，惟因臺北市「九號基地」及「懷仁新村改建基地」等2處不配合改建戶訴訟期程冗長，造成無法如期發包興建，故修正為52處……囿於前述窒礙因素，本部確認「懷仁新村改建基地」無法再予興建……等語，亦未見有將對公益是否有重大危害及受益人有無信賴保護等因素考量其中，故亦難認此部分記載有明確表示撤銷或廢止被告93年11月22日令，是被告102年12月27日令應無撤銷或廢止被告93年11月22日令之效力。又觀以被告102年12月27日令作成後之眷改推委會103年6月5日第23次會議紀錄（本院卷1第112-114頁），也無通過「刪除懷仁新村改建基地」之記載。末以被告於108年10月25日所作成之國政眷服字第1080009819號令（下稱108年10月25日令），係被告針對懷仁新村原眷戶以慈光五村改建基地為對象辦理認證後所為之確認，與被告93年11月22日令是被告針對懷仁新村原眷戶以懷仁新村改建基地為對象表達改建意願，辦理認證後所為之確認不同，亦無法認為被告108年10月25日令有撤銷或廢止被告93年11月22日令之效果，此節亦為本院109年度訴字第660號確定判決所同認（本院卷3第523-538頁）。此外，被告108年10月25日令業經本院109年度訴字第660號判決撤銷確定，則被告以此違法之令為據而後將附表一編號27-28所示原告孟春年、張力仁之眷舍居住憑證及輔助購宅權益註銷部分，亦無法認為有撤銷或廢止被告93年11月22日令之效果。據上，本件在被告未能指出有何具體明確的撤銷或廢止處分，有為撤銷或廢止被告93年11月22日令之情況下，則被告93年11月22日令所確認懷仁新村為同意改建眷村，同意改建的原眷戶享有原告依眷改條例第5條第1項承購被告所興建臺北市「懷仁新村」之住宅並領取輔助購宅款之法律關係迄仍存在。
③綜上所述，被告93年11月22日令所確認懷仁新村為同意改建
眷村，同意改建的原眷戶享有依眷改條例第5條第1項承購被告在懷仁新村改建基地上興建住宅並領取輔助購宅款之法律關係仍存在，則附表一所示之原告確分別為懷仁新村、慈祥新村之原眷戶或權益承受人或領有主管機關（權責機關）核發公文書之違占建戶，有懷仁新村改建基地原眷戶法院認證基本資料統計表（本院卷1第293-299、301-306頁）及附件二之原眷戶法院認證基本資料表（外放隨卷附之附件二第1-4頁）在卷可憑，均符合眷改條例第3條第2項、第5條第1項之規定，是附表一所示之原告訴請確認依眷改條例第5條第1項承購被告所興建臺北市「懷仁新村」之住宅並領取輔助購宅款之法律關係存在，即有理由，應予准許。
(四)附表一所示之原告提起先位聲明第2項所示一般給付訴訟，並無理由：
1.按依行政訴訟法第8條第1項規定，為請求行政機關作成行政處分以外之其他非財產上之給付，人民固得提起給付訴訟；惟依此規定提起之一般給付訴訟，須原告有請求被告機關為其所主張事實行為之公法上請求權存在，始有認其所提起之一般給付訴訟有理由之可能，倘依原告之主張不能認其有據以請求之公法上請求權存在，則其訴為無理由（最高行政法院107年度判字第754號判決參照）。
2.次按行為時眷改條例第6條第1項規定：「主管機關辦理國軍老舊眷村改建，應按眷村分布位置，依條件相近者採整體分區規劃，並運用既有眷村土地、不適用營地或價購土地，依規定變更為適當使用分區或用地，集中興建住宅社區。」第7條第1項規定：「都市計畫區內非屬住宅區之眷地及不適用營地，在不影響當地都市發展下，得依都市計畫法第27條變更為住宅區後，依本條例辦理改建。」又主管機關即被告依上開眷改條例相關改建規定，令頒「國軍老舊眷村改建作業流程圖」及「國軍老舊眷村改建作業程序」（本院卷4第129-137頁）、「國軍老舊眷村改（遷）建說明會作業規定」、「辦理國軍老舊眷村第一類型改〈遷〉建說明會作業流程圖」及「辦理國軍老舊眷村第二類型改〈遷〉建說明會作業流程圖」（本院卷4第138-142頁），以及「國軍老舊眷村改建基地聯建小組設置要點」、「國軍老舊眷村新建工程住宅社區規劃設計原則」等以為依循，嗣被告所屬政戰局再以被告93年11月22日令為據及前開規定，於97年間擬具懷仁新村新建工程規劃成果報告書（核定版，外放隨卷附）作為懷仁新村改建基地之改建依據。據此以觀，前述改建作業流程固區分為三階段進行，然此乃係立法者及主管機關即被告為達成眷改條例第1條所定加速更新國軍老舊眷村、提高土地使用經濟效益、興建住宅照顧原住戶、保存眷村文化及改善都市景觀之目的，在各階段各項條件能依序合法順利成就後所為預定改建之執行規劃及期程，並無賦予同意改建之原眷戶或權益承受人或領有主管機關（權責機關）核發公文書之違占建戶有請求被告應依前述改建作業流程圖、作業程序或規劃成果報告書而進行預定改建執行規劃及期程為何之公法上請求權，被告本須視在各階段各項條件能否合法順利成就，以決定斯時採取何種措施為如何處理之裁量權限。準此，應認附表一所示之原告執前主張要旨2.各情而提起先位聲明第2項所示一般給付訴訟，並不具備有公法上之給付請求權，是其等此部分所請核屬無據，為無理由，應予駁回。
(五)附表一所示之原告提起備位聲明第1至3項所示損害賠償，並無理由：
1.按國家賠償請求權性質上為公法上原因發生之給付請求權，本質上為公法訴訟，惟國家賠償法第12條規定：「損害賠償之訴，除依本法規定外，適用民事訴訟法之規定。」準此，人民依國家賠償法規定請求損害賠償而提起訴訟，適用民事訴訟法之規定，由普通法院審判。若誤向行政法院提起，行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。次按行政訴訟法第7條規定：「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」即人民就國家賠償請求權不能單獨逕向行政法院提起一般給付訴訟，只允許人民依行政訴訟法第7條為附帶請求，是於當事人循序向行政法院提起行政訴訟，並依行政訴訟法第7條規定於同一程序中，合併依國家賠償法規定請求損害賠償者，行政法院就國家賠償部分，自當事人依法「附帶」提起國家賠償時起取得審判權（最高行政法院110年度抗字第32號裁定參照）。又行政訴訟法既未規定依該法第7條規定合併請求損害賠償時，應準用國家賠償法規定，自無須踐行國家賠償法第10條規定以書面向賠償義務機關請求賠償及協議之程序（最高行政法院93年度判字第576號判決亦可參照）。本件如附表一所示之原告對被告請求如備位聲明各項所示損害賠償，係援引行政訴訟法第7條、國家賠償法第2條第2項、第5條、第7條第1項前段及民法第216條之規定併為其請求權之依據（本院卷2第235-244頁），依前述規定及說明，本院於其等依法附帶提起國家賠償時取得審判權，且其等就此請求並無須踐行國家賠償法第10條規定以書面向賠償義務機關請求賠償及協議之程序，被告執前揭答辯要旨3.所辯，尚不足採，合先敘明。
2.復按「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。」「國家負損害賠償責任者，應以金錢為之。」國家賠償法第2條第2項前段及第7條第1項前段分別定有明文。惟查，本件如附表一所示之原告依眷改條例第5條第1項承購被告所興建臺北市「懷仁新村」之住宅並領取輔助購宅款之法律關係存在，既經本院確認如前，另關於被告93年11月22日令或被告102年12月27日令亦均非本件之程序標的，從而，於本件中，自無從認附表一所示之原告所主張承購被告所興建臺北市「懷仁新村」之住宅並領取輔助購宅款之權益有因被告或所屬公務員行使公權力而受有不法之侵害，則附表一所示之原告據前主張要旨3.各點而提起備位聲明各項所示損害賠償，均難認符合國家賠償法第2條第2項前段規定，是其等此部分所請核無理由，應予駁回。
(六)附表二所示之原告提起先位聲明第1項所示確認訴訟、先位聲明第2項所示一般給付訴訟，及備位聲明第1、4至5項所示損害賠償，均無理由：
1.按眷改條例之立法目的，係為提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，故其性質係屬公法，其規定原眷戶得享有申購依該條例興建之住宅及領取輔助購宅款之權益，屬於公法上之權利；其又規定原眷戶死亡時，由配偶優先承受其權益，原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，乃本於照顧原眷戶之立法目的，兼及其遺族所設，亦屬該條例賦予原眷戶配偶或其子女之公法上權利，並非繼承原眷戶之遺產，此觀諸前揭眷改條例第5條第1項、第2項之強制規定，有別於民法第1138條、第1144條、第1151條有關繼承順序、配偶應繼分及遺產公同共有之規定自明。準此，原眷戶依眷改條例規定享有之輔助購宅權益，乃專屬於原眷戶本人，無法由其繼承人繼承之；原眷戶死亡時，其子女欲承受其權益，則須符合前揭眷改條例第5條規定之要件，始足當之；而依該法條第2項規定，原眷戶及其配偶均死亡時，若其子女人數在2人以上者，即應於原眷戶與配偶均死亡之日起6個月內，以書面協議向主管機關表示由1人承受權益，逾期則所有子女均喪失承受之權益（最高行政法院100年度判字第1045號判決參照）。又原眷戶配偶或其子女向主管機關為「承受權益」之意思表示之規定，然論其實際，原眷戶死亡時，專屬於原眷戶依眷改條例規定享有之權益，即已消滅，原眷戶配偶或其子女無從「承受」或「繼承」，只是於一定要件具備情狀下，眷改條例另賦予原眷戶配偶或其子女公法上權利，得請求主管機關作成准許「原眷戶配偶或其子女享有如原眷戶本人權益」之處分而已。準此，原眷戶依眷改條例規定享有之權益，既專屬於原眷戶本人，則原眷戶死亡時，其原眷戶權益即當然消滅，若其配偶或子女此後並未取得主管機關所作成准許「原眷戶配偶或其子女享有如原眷戶本人權益」之處分，自無從認其配偶或子女有合法承受此等權益。
2.經查，依原告所提懷仁新村改建基地原眷戶法院認證基本資料統計表（本院卷1第293-299、301-306頁）並佐以被告所提附件二之原眷戶法院認證基本資料表（外放隨卷附之附件二第1-4頁）所示，均無從認附表二所示之原告於彼等之被繼承人即原眷戶梁德勝、田立、楊光亞、曹旺春、毛雲風、葉世德或權益承受人梁恩璽等人於死亡後，有取得主管機關所作成准許「原眷戶配偶或其子女享有如原眷戶本人權益」之處分，且彼等迄今仍未提出有何經主管機關作成准許「原眷戶配偶或其子女享有如原眷戶本人權益」處分之證據，從而，於本件中自無從認附表二所示之原告有合法承受此等原眷戶權益，是彼等據前主張要旨1.各點而提起先位聲明第1項所示依眷改條例第5條第1項承購被告所興建臺北市「懷仁新村」之住宅並領取輔助購宅款之法律關係迄仍存在之確認訴訟，即屬無據，核無理由，應予駁回。又眷改條例及其相關法令規定並無賦予同意改建之原眷戶或權益承受人或領有主管機關（權責機關）核發公文書之違占建戶有請求被告應依前述改建作業流程圖、作業程序或規劃成果報告書而進行預定改建執行規劃及期程為何之公法上請求權，且附表二所示之原告亦無從認彼等有合法承受此等原眷戶權益，均如前述，則附表二所示之原告執前主張要旨2.各點而提起先位聲明第2項所示一般給付訴訟，亦無理由，應予駁回。再者，於本件中，本院固於原告依法附帶提起國家賠償時取得審判權，然已無從認有原眷戶權益之附表一所示之原告所主張承購被告所興建臺北市「懷仁新村」之住宅並領取輔助購宅款之權益有因被告或所屬公務員行使公權力而受有不法之侵害，業如前述，遑論附表二所示之原告更無從認彼等有合法承受此等原眷戶權益，何來有權益受損之情，是附表二所示之原告執前主張要旨3.各點而提起備位聲明第1、4至5項所示損害賠償，亦無理由，應予駁回。
(七)本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，均與判決結果不生影響，而無一一論述之必要，併予說明。
八、結論：附表一所示之原告之訴，一部有理由，一部無理由；附表二所示之原告之訴，均無理由，依行政訴訟法第104條，民事訴訟法第79條、第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 8 月 25 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 孫萍萍法 官 林家賢
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟 代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 111 年 8 月 25 日
書記官 許婉茹附表一： 編號 原 告 送達處所 備 註 1 王少剛 住臺北市○○區○○街00號 2 陳凌雲 住臺北市○○區○○街00號 3 張古筱雲 住臺北市○○區○○街00號 4 鍾好 住臺北市○○區○○街00號 5 魚登榮 住臺北市○○區○○街00號 6 魯翠英 住臺北市○○區○○街00號 7 林天來 住臺北市○○區○○街00號 原姓名：林軒𥪕 8 毛希奎 住臺北市○○區○○街00號 9 陳郁儂 住臺北市○○區○○街00巷0弄0號 10 易簡碧娥 住臺北市○○區○○街00巷0弄0號 11 王錦珴 住臺北市○○區○○街00巷0弄0號 12 陳葉妯娜 住臺北市○○區○○街00巷0弄00號 13 孫台花 住臺北市○○區○○街00巷0弄00號 14 黃蘇菊枝 住臺北市○○區○○○路0段000巷0號2樓 15 王三中 住臺北市○○區○○街00號 16 揭由志 住臺北市○○區○○街00巷0弄0號 17 楊會誠 住臺北市○○區○○街00巷0弄0號 18 朱光宏 住臺北市○○區○○街00巷0弄00號 19 朱琬琳 住臺北市○○區○○街00號 20 王翔陵 住臺北市○○區○○街00巷0弄00號 21 柯定香 住臺北市○○區○○街00巷0弄00號 22 張楊瑩 住臺北市○○區○○街00號 23 嚴效聖 住臺北市○○區○○街000號 24 陳國瑞 住臺北市○○區○○街00巷0弄0號 25 唐本怡 住臺北市○○區○○街00巷0弄0號 26 景三友 住臺北市○○區○○街00號 27 孟春年 住臺北市○○區○○○路00巷00弄0號4樓 28 張力仁 住臺北市○○區○○○路00巷00弄0號3樓 29 尹貞 住臺北市○○區○○○路00○0號 30 吳景壽 住臺北市○○區○○○路00巷00弄0號1樓 31 龔邱碧連 住臺北市○○區○○○路00巷00弄0號2樓 32 沈為浩 住臺北市○○區○○街00號 追加原告 33 劉溶 住臺北市○○區○○街00巷0弄0號 追加原告 34 張乃翔 住臺北市○○區○○街00號 追加原告
附表二： 編號 原 告 送達處所 備 註 1 梁恩琦 住臺北市○○區○○街00巷0弄00號 2 梁賴玉女 住臺北市○○區○○○路00巷00弄0號2樓 3 田雨龍 住臺北市○○區○○○路00號 4 楊陳碧蘭 住臺北市○○區○○○路00巷00弄0號4樓 5 曹君正 住新竹縣○○市○○路00號7樓 即曹旺春、黃明美之承受訴訟人 6 曹君平 住高雄市○○區○○街00號3樓之4 即曹旺春、黃明美之承受訴訟人 7 曹君安 住高雄市○○區○○街00巷0○0號 即曹旺春、黃明美之承受訴訟人 8 曹辰翊 住高雄市○○區○○路000號 即曹旺春、黃明美之承受訴訟人 9 曹君立 住高雄市○○區○○路0000號10樓 即曹旺春、黃明美之承受訴訟人 10 毛卓元 住嘉義縣○○市○○路0000000號 即毛雲風之承受訴訟人 11 毛卓人 住臺北市○○區○○街00號7樓之1 即毛雲風之承受訴訟人 12 毛卓芬 住臺北市○○區○○街00巷0弄0號 即毛雲風之承受訴訟人 13 葉良平 住臺北市○○區○○街00巷0弄00號 即葉世德之承受訴訟人