臺北高等行政法院判決
107年度訴字第1180號108年4月11日辯論終結原 告 楊莉被 告 國防部代 表 人 嚴德發（部長）訴訟代理人 張靈秀上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，原告不服行政院中華民國107年9月5日院臺訴字第1070188846 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告以其於民國76年10月3 日進住前○○縣○○鄉（99年12月25日改制為○○市○○區）○○○○（下稱○○○○）原眷戶李萬邦核配的○○村○○60號眷舍（下稱○○60號眷舍），向列管單位空軍第443 戰術戰鬥機聯隊（下稱第443聯隊）申辦違占戶補件列管。經第443聯隊呈由國防部空軍司令部（下稱空軍司令部）以106年11月16 日國空政眷字第1060003043號呈（下稱106年11月16 日呈）向被告陳報審查結果，被告認原告於92年1月10日遷入○○60 號眷舍增建部分（即○○村○○61號房舍，下稱○○61號房舍），以及94年12月12日遷入○○60號眷舍，不符合「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」（下稱眷村改建注意事項）陸之二規定，以107年1月24日國政眷服字第1070000795號函否准原告違占戶補件列管的申辦，並請於107年3月31日前點還上開建物（下稱原處分）。原告不服提起訴願遭駁回，遂提起本件訴訟。
二、原告主張：
（一）○○60號眷舍屬○○○○（現已拆除並原地改建完畢），為原眷戶李萬邦（已過世）所有，後於該眷舍旁增建○○61號房舍。據訴外人張友峻（已過世）表示約於75年間向李萬邦購買○○60號眷舍及○○61號房舍，因當時軍方規定眷舍不得私下買賣，恐遭查知，房舍將被沒收，故遲於77年11月10日始將戶籍遷入。因原告公公與張友峻交情甚好，原告於76年間自基隆南下時，於同年7月8日將戶籍遷入○○60號眷舍。因原告平日照顧張友峻，張友峻於生前立有書據，言明其○○60號眷舍贈與原告。○○○○於96年間核定改建，因○○○○外來人口逐漸增多，眷舍私下交易頻繁，軍方為維百姓私權，於「原眷戶」身份外，再訂「違建戶」及「違占戶」兩種身分。依眷村改建注意事項規定，所謂違占戶，須於85年2月6日前占有房屋，且須提出戶籍謄本證實有入戶。原告已提出可證明前開陳述的證物，仍無法被認定為違占戶。原告提起訴願後，訴願決定書亦認原告有堪住的事實，卻以違占戶原係無權占有國有房舍及土地，依法有返還義務等等，訴願決定駁回。此一認定未查明事實，即認違占戶是無權占有，認定顯有不當。
（二）眷村改建注意事項將違占戶的身份資格列入其中，是因法律對於「占有」沒有明確的概念，更沒有明文承認占有制度，凡人對物有進行管領的事實，即對物有事實上管領力，所謂違占戶並非無權占有，眷舍的頂讓或買賣，軍方規定頂讓人或買受人一定須具現役軍人身份，否則房舍會被沒收，然隨著時間經過，眷村變動很大，有因現役軍人調動，其眷舍便售與退役軍人或平民百姓，主管機關職責之一便是查訪未依規定的交易，再往上呈報，又因交易情事太多，未再仔細查訪，故於改建時，為維私權，因而產生違占戶的規定，所謂違占戶不能以無權占有解釋。
（三）事實所憑的證據不以直接證據為限，即綜合各種間接證據，本於推理作用，如無違背一般經驗法則，尚非法所不許。原告受贈○○60號眷舍，因情事變遷故戶籍有所變動，僅因未有依被告規定期日遷入眷舍的證明，即撤銷原告身為違占戶的權益，實有不公。
（四）聲明求為判決：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被告應作成准予原告補件為○○60號眷舍違占戶的行政處分。3.訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯：
（一）國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第23條、眷改條例施行細則第22條及眷村改建注意事項陸之二規定，違占戶於85年2月6日以前占有眷舍，占有人應提供戶籍設立資料，依眷改條例施行細則第22條第4 項規定逐級申辦補件作業。依本院104年度訴字第545號判決見解，於85年2月6日後始將戶籍遷入者，不符違占戶列管資格。查原告係於94年12月12日始由改制前○○縣○○鄉○○村0鄰○○ 00號郭○子戶內將戶籍遷入○○60號眷舍，晚於85年2月6日，自不得辦理違占戶補件列管。原處分否准原告違占戶補件列管的申請，於法有據。
（二）依最高行政法院106年度判字第639號、107年度判字第232號及本院100年度訴字第569號判決意旨，於85年2月6日後始將戶籍遷入眷舍者，給予違占戶補償將有違制度目的，應駁回申請人請求。原告雖稱其於76年間即占有○○60號眷舍，惟依戶籍謄本所示，原告居住遷徙狀況為：於92年1月10日自前○○市○○區○○里○○鄰○○○街○○巷○○號0樓之0遷入前○○縣○○鄉○○村0鄰○○00號，復於同年92年9月17日遷至○○村0鄰○○67號，遲至94年12月12日始遷入○○60號眷舍。為免制度目的本為鼓勵無權占有人搬遷的違占戶補償制度遭利用，原告戶籍謄本既顯示其於94年12月12日前並未居住於○○60號眷舍，當不符眷村改建注意事項陸之二「違占戶於85年2月6日以前占有眷舍」的規定，被告自應駁回其違占戶列管的補件申請，否則無異於變向鼓勵人民為謀拆遷補償而搬回眷舍，導致違占戶拆遷補償制度目的不達及國家資源無法有效合理使用等不利結果。
（三）聲明求為判決：1.駁回原告之訴。2.訴訟費用由原告負擔。
四、本件兩造爭點為：原告是否為眷改條例第23條規定的「違占戶」？本院判斷如下：
（一）眷改條例第2條第1項規定：「本條例主管機關為國防部。」第23條第1項前段及第2項規定：「改建、處分之眷村及第4 條之不適用營地上之違占建戶，主管機關應比照當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準，由改建基金予以補償後拆遷，提供興建住宅依成本價格價售之，並洽請直轄市、縣（市）政府比照國民住宅條例規定，提供優惠貸款。但……（第1 項）。前項所稱之違占建戶，以本條例施行前，經主管機關存證有案者為限（第2 項）。」眷改條例施行細則第22條第2項及第4項規定：「前項違占建戶拆遷補償，應以主管機關存證有案之建築物占有人為對象，價售住宅以1戶為限（第2項）。……第2 項存證資料缺件、遺失、毀損者，主管機關應通知建築物占有人辦理補件作業（第4 項）。」眷村改建注意事項陸之一規定：「凡於85年2月6日以前非經合法程序占有眷舍者，為違占戶……；非附屬於既有眷舍而未經核准自行興建構造上及使用上具有獨立性之建築物，為違建戶。」眷村改建注意事項陸之二規定：「違占戶於85年2月6日以前占有眷舍，占有人應提供戶口名簿或電子戶籍謄本，並經列管軍種現場勘查後，足認有堪住之事實，依施行細則第22條第4 項規定逐級申辦補件作業。如占有人提供之戶籍資料，無從查知相關戶籍遷徙情形，則逕依戶役政資訊系統查詢，若仍無法取得，即限期請占有人補正紙本（手抄）戶籍謄本。」依上開規範可知，眷改條例第23條所謂的違占戶，係指該條例施行前即85年2月6日以前非經合法程序占有眷舍，並經主管機關即被告存證有案者為限，惟若存證資料有缺件、遺失、毀損的情形，被告應通知眷舍占有人辦理補件，即占有人應提供戶口名簿或電子戶籍謄本，證明設有戶籍，並經現場勘查，認有堪住的事實，始能辦理補件作業。
（二）上開眷村改建注意事項陸之二規定，無違法律保留原則，得為本院所適用：
1.眷改條例第1 條前段規定：「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶、中低收入戶及志願役現役軍（士）官、兵，保存眷村文化，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，特制定本條例」。第3 條規定：「本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：……（第1 項）。本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶（第2項）。」第5條第1 項規定：「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益。」依上開規定，得見政府為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶等，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀等公共利益，始制定眷改條例，並保障原眷戶（及其配偶、子女）享有承購依該條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款的權益，故眷改條例照顧對象的主體為原眷戶，而非無權占有國有房舍或土地的違占建戶。
2.無權占有人依民法第767 條規定，原負有返還義務，尚須依民法第179 條不當得利的規定，給付相當於租金的對價於所有權人。眷村內違占建戶乃未經合法程序私自占用國軍眷舍，或未經土地管理機關同意私自於土地上興建房屋之人，原負有遷讓房屋或拆屋還地的義務，而無任何權益可資主張。然為避免眷村內違占建戶無法即時排除，影響眷村改建整體工作執行，損害原眷戶權益，乃有上開眷改條例第23條第1 項規定，例外恩給違占建戶享有拆遷補償、按成本價格價售及優惠貸款等權益，以期違占建戶能配合眷村改建。又為避免此一特殊的恩遇措施，造成原非違占建戶者，為謀求補償利益，大肆違法占用或興建房屋，反阻礙眷舍或眷村土地的收回，眷改條例第23條第2 項乃限定違占建戶以經主管機關存證有案者為限。嗣考量各眷村管理單位於經年累月更迭後，就違占建戶的檔案建立、保管及移交等，缺件、遺失、毀損的情形多有所在，未必能如實反映現實情況，眷改條例施行細則第22條第4 項乃又放寬規定，允未經存證有案的違占建戶得辦理補件程序。被告乃依職權訂定眷村改建注意事項，並於陸之二及陸之三分別就違占戶及違建戶的補件要件予以規範。
3.依司法院釋字第443 號解釋理由書揭示的層級化法律保留原則，關於給付行政的法律保留密度較低。是以，給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付、給付的種類、項目為何等，應由行政機關本其行政的積極性、公益性，酌量給付的必要性、社會經濟狀況、財政收支等情形，依職權妥為規劃、執行。除非涉及公共利益的重大事項，應有法律或法律授權的命令為依據外，行政機關應有整體考量的裁量空間。又參酌司法院釋字第557 號解釋：「行政機關、公立學校或公營事業機構，為安定現職人員生活，提供宿舍予其所屬人員任職期間居住，本屬其依組織法規管理財物之權限內行為；至因退休、調職等原因離職之人員，原應隨即歸還其所使用之宿舍，惟為兼顧此等人員生活，非不得於必要時酌情准其暫時續住以為權宜措施。行政院基於全國最高行政機關之職責，盱衡國家有限資源之分配，依公教人員、公營事業機構服務人員任用法規、俸給結構之不同，自得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。」被告對於軍眷眷舍房地的管理及處理，本得發布相關規定為必要合理的規範，以供遵循。立法者基於社會政策考量制定眷改條例，保障原眷戶享有特定權益，亦屬給付行政的範疇，且國軍老舊眷村的改建，本質上仍係被告管理或處理軍眷眷舍房地使用的一環。是以，被告依眷改條例第29條規定授權訂定前述眷改條例施行細則第22條規定，允未經存證有案的違占建戶得辦理補件程序，並依職權訂頒眷村改建注意事項陸之二，就違占建戶的資格予以限定等，容有一定的規範形成空間，尚難認已違反法律保留原則，此等規範自得為本院裁判時所適用。
（三）查原告及其子張○銘分別就○○60號眷舍及○○61號房舍，向列管單位第443 聯隊申辦違占戶補件列管，經空軍司令部於106年4月11日以國空政眷字第1060000985號呈向被告陳報：○○60號眷舍原核配原眷戶李萬邦，○○61號房舍為李萬邦增建，應列為公產管理，嗣李萬邦亡故，因繼承人逾期申辦權益承受，經被告102年5月8 日國政眷服字第1020005717號函註銷原眷戶權益及眷舍居住憑證；據原告及張○銘所述，該等房舍係李萬邦頂讓給張友峻，張友峻於76年間租借給原告，然依原告及張○銘提供戶籍謄本，係分別於94年12月12日及89年6月2日遷入該等房舍，不符合眷村改建注意事項陸之二所定違占戶補件資格等等。被告則以106年6月2日國政眷服字第1060005123 號令表示：○○61號房舍經空軍司令部審查為原眷戶李萬邦自行增建，且李萬邦確曾遷入戶籍，是○○60號眷舍及○○61號房舍2戶應認定為1個權益；依原告所提手抄本戶籍謄本所示，其於76年11月25日遷入，並無戶籍遷出時間，為求周延，請輔導當事人提供戶籍遷徙證明，以釐清是否符合補件資格等等。空軍司令部乃再以106年11月16 日呈向被告陳報：原告戶籍係於92年1月10日遷入（○○61 號房舍），同年9月17日遷出；94年12月12日遷入（○○60 號眷舍），104年11月18日遷出；原告之子張○銘於89年6月2 日遷入（○○61號房舍），104年11月20 日遷出，均不符合眷村改建注意事項陸之二所定違占戶補件資格等等。被告遂以原處分否准原告違占戶補件列管的申辦。以上有李萬邦空軍眷舍居住憑證、國軍眷舍管理表、原告戶籍資料、被告及空軍司令部各該令、呈等附卷可稽。被告以原處分否准原告違占戶補件列管的申辦，尚非無據。原告雖起訴主張於76年7月8日已將戶籍遷入○○60號眷舍等等，然比對原告戶籍資料，其與配偶（即戶長）張○洲於74年11月9日遷入前○○縣○○鄉○○村0鄰○○○000號之 00（下稱○○○○○）後，張○洲先於75年10月30日遷出至基隆市○○區○○○路○○○巷○號（下稱○○○○一路），原告繼為戶長；嗣76年7月8日張○洲自○○○○一路遷入○○60號眷舍，再於76年11月25日變更至○○○○○，原告於同日變更至張○洲戶內，復於80年1月19 日遷籍至○○市○區○○路○○○巷○○ 號，有戶籍謄本在卷可考，是原告確無設籍○○60號眷舍的紀錄，核與眷村改建注意事項陸之二所定申辦補件作業的要件不合。
五、綜上，被告以原告不具有補件○○60號眷舍違占戶的資格，以原處分否准原告的申請，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告猶執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，並請求判命被告作成准予原告補件為○○60號眷舍違占戶的行政處分，為無理由，應予駁回。
六、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，認與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
七、本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 4 月 25 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 林秀圓法 官 楊坤樵
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 4 月 25 日
書記官 何閣梅