臺北高等行政法院判決
107年度訴字第1182號109年2月13日辯論終結原 告 張尚全被 告 銓敘部代 表 人 周弘憲（部長）住同上訴訟代理人 李佳珍
王資宜上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國108年1月15日108公審決字第 165886號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為00000000000000公務人員，經被告審定自民國102年7月16日退休生效，支領月退休金，後來因公務人員退休資遣撫卹法（下稱退撫法）於106年8月9日修正公布，並於107年7月1日施行，於是被告以107年5月11日部退四字第1074367767號函重新計算原告自107年7月
1 日起的每月退休所得（下稱原處分）。原告不服，提起復審，經復審決定駁回後，提起本件訴訟。
二、原告主張：㈠原告與國家間退休給與關係的內容、種類及金額，於退休生效當時已經確定。原告享有的退休金權利應受制度性保障。被告作成原處分及所依據的退撫法相關規定，均有違信賴保護原則、法安定性原則及法律不溯及既往原則。㈡被告未遵守公務人員退休法（下稱退休法）第14條第 2項規定，由政府負最後支付的保證責任，且原告與臺灣銀行的優惠存款契約尚未到期，被告更改契約期限、年利率及已核定的退休金，已犯刑法第129條第2項抑留剋扣罪、第 213條登載不實罪及第342條第1項背信罪。故原處分有行政程序法第111條第4款的無效事由。㈢被告依退撫法作成原處分，未考量原告的信賴利益，已違反公共秩序。又被告未遵守退休法第14條第2 項規定，擅自更改優惠存款契約的年利率，有違誠實信用原則、契約自由，違反善良風俗。故原處分有行政程序法第111條第5款的無效事由。㈣退休法並無落日條款或授權適用新法（即退撫法），被告依退撫法作成原處分，違反行政程序法第158條第1項第2 款規定。又原處分違反法律不溯及既往原則、行政程序法第6 條平等原則，並破壞憲法對公務員的制度性保障，顯有重大明顯的瑕疵。故原處分有行政程序法第111條第7款的無效事由。㈤關於新、舊法的適用，應依中央法規標準法第18條規定辦理。原告於 102年退休，被告依退休法核定原告退休的處分已確定，處理程序已終結，無退撫法的適用，故原處分違反中央法規標準法第18條規定。㈥原處分未記載理由，亦未有機關首長署名、用印，違反行政程序法第96條第1項第2款及第4 款規定。又原告於102 年經被告核定的退休處分為合法的授益處分，未經廢止，且被告作成原處分未給予信賴補償，違反行政程序法第123條及126條規定。㈦依憲法第18條、第83條及憲法增修條文第6 條，公務人員退休、撫卹為考試院職權，退撫法的修法由總統府年金改革委員會主導，有違權力分立原則。㈧原處分適用的「退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法」（下稱新優存辦法）第10條第1 項規定，是以法規命令規定到期日，有違契約自由及誠實信用原則，已牴觸法律的基本原則，依中央法規標準法第11條及行政程序法第158條第1項第1款規定，應屬無效。原處分適用新優存辦法規定，已違反退撫法第14條、第35條第3項規定，亦屬重大明顯的瑕疵。㈨被告於102年核定原告退休時，未依退休法第31條第4項第2款規定，十足發給實物代金930元，而將實物代金930元併月退休金計算月退休所得上限，致優惠存款的額度由150萬3,180元減為144萬9,667元，每月退休所得亦有減少。原處分就此部分未予更正，亦有違法等等。並聲明：
㈠先位聲明：1.確認原處分無效。2.被告應按月給付原告新臺幣（下同）7萬4,452元與原處分重新計算附表每月退休所得的差額。㈡備位聲明：1.復審決定及原處分均撤銷。2.被告應按月給付原告7萬4,452元與原處分重新計算附表每月退休所得的差額。
三、被告則以：㈠原處分適用的退撫法相關規定，目的在保障公務人員退休後可領取合理的退休所得，進而確保退休制度永續運作，沒有違背制度性保障的本旨。依司法院釋字第 525號、第605號、第620號及第717 號解釋意旨，也沒有違反信賴保護原則及法律不溯及既往原則。㈡被告對於107年6月30日以前退休者，除每月退休所得低於最低保障金額者外，均依退撫法第36條、第37條及第39條規定辦理退休所得重算及扣減事宜，符合相同事物應為相同處理的實質平等，未違反憲法所定平等原則。㈢退休法自107年7月1 日起不再適用，原優惠存款辦法失其附麗，原優惠存款契約亦失所據，故新優存辦法明定原優惠存款契約以該日為到期日，並自107年7月1 日起，退休人員的優惠存款應按經審定的可辦理優存金額及優存利率，由受理優惠存款機構依規定辦理續存。故無原告所稱原處分更改契約的情形。㈣原處分是依公文程式條例第3條第5項規定，以電子文件行之的機關公文，可不用印信或簽署，而由檔案管理局加上「電子公文交換戳」，交換至原告前服務機關收文，再由該機關依行政程序法第68條郵務送達規定，以紙本雙掛號郵寄給原告，無違反行政程序法第96條第1項第4款規定。㈤退撫法施行前已退休人員的退撫新制實施前月退休金計算方式，是以其最後在職的本（年功）俸（薪）額乘上以其所具退休年資換算的月退休金百分比，再加計本人實物代金930 元，是本人實物代金亦屬退撫新制實施前月退休金的一部分。原告107年7月1 日前原領退撫新制實施前月退休金3萬8,425元已包括實物代金930 元，原處分重行計算每月退休所得，已包含本人實物代金，並無減少退休所得給與等等。並答辯聲明：原告之訴駁回。
四、前開事實概要欄所載事實，由原處分、被告102年7月5 日部退五字第1023747595號函、102年8月5日部退五字第1023743169號函、102年12月10日部退五字第10237892742號函、102年12月19日部退五字第1023743188號函及復審決定在卷可參，堪認屬實。本件爭點有：1.原處分所依據的退撫法第36、37及39條規定，是否違反信賴保護原則、法律不溯既往原則、平等原則、比例原則？是否違反中華民國憲法增修條文第6條第1項規定？2.原處分是否有行政程序法第111條第1項第
4、5、7款無效事由？3.原處分是否違反退撫法第4、14、27及35條第3項規定？4.原處分是否違反行政程序法第4、6、7、8條、第96條第1項第2、4款、第119、123、126、158條規定？5.原處分是否違反中央法規標準法第11、18條規定？6.原處分關於優存金額144萬9,600元部分，是否有誤？
五、本院的判斷：㈠退撫法第36條第1、2、3項規定：「（第1項）退休公務人員
支領月退休金者，其公保一次養老給付之優惠存款利率（以下簡稱優存利率），依下列規定辦理：一、自中華民國 107年7月1日至109年12月31日止，年息百分之9。二、自中華民國110年1月1日起，年息為零。（第2項）前項人員除支領減額月退休金者外，其公保一次養老給付之優存利息，依前項規定計算後，致每月退休所得低於第37條及附表3 所定最末年替代率上限金額時，按該金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息百分之18計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但依本法公布施行前規定計算之每月退休所得（以下簡稱原金額）原即低於第37條及附表三所定最末年替代率上限金額者，依原儲存之金額及年息百分之18辦理優惠存款。（第3項）依前2項、第37條至第39條規定計算後之每月退休所得低於或等於最低保障金額者，應按最低保障金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息百分之18計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。
但原金額原即低於最低保障金額者，依原儲存之金額及年息百分之18辦理優惠存款。……。」第37條第1、2、3、5項規定：「（第1 項）本法公布施行前退休生效者之每月退休所得，於本法公布施行後，不得超過依替代率上限計算之金額。（第2 項）前項替代率應依退休人員審定之退休年資，照附表3所定替代率計算，任職滿15年者，替代率為百分之 45，其後每增加1年，替代率增給百分之1點5，最高增至35 年，為百分之75。未滿1年之畸零年資，按比率計算；未滿1個月者，以1個月計。（第3項）前項替代率之上限，依退休人員審定之退休年資，照附表3 所列各年度替代率認定。……。（第5 項）本法公布施行前退休生效者，應按本法公布施行時之待遇標準，依前4 項規定重新計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）俸之調整重新計算。」第39條第1、2項規定：「（第1 項）退休人員每月退休所得，依第36條規定調降優存利息後，仍超出附表3 所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：一、每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。二、退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。三、退撫新制實施後年資所計得之月退休金。（第2 項）退休人員每月所領退休所得，依第37條或前條規定計算後，有低於最低保障金額者，支給最低保障金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原金額支給。……。」㈡原處分所依據的退撫法第36、37及39條規定，無違信賴保護
原則、法律不溯既往原則、平等原則、比例原則及中華民國憲法增修條文第6條第1項規定：
1.原告主張：原處分適用的退撫法第36、37及39條規定違反信賴保護原則、法律不溯及既往原則、平等原則及比例原則等等。然司法院已於108年8月23日作成釋字第782 號解釋，認為「公務人員退休資遣撫卹法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同法第4條第6款、第39條第
2 項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36 條、第37條、第38條及第39條第1 項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」其解釋理由書第86、87段表示：「一次性之退撫給與法律關係，例如請領一次退休金，且未辦理優惠存款個案，固於受規範對象受領給付時終結；非一次性之退撫給與，於完全給付前，該法律關係尚未終結。此由⑴退撫給與請求權可能因退休後始發生之事由而喪失、停止、恢復、剝奪、減少；⑵退休人員經審定後之月退休金，於系爭法律施行前，應隨現職人員調薪而更動，於系爭法律施行後，得隨消費者物價指數之變動而調整等規定……皆係建構於繼續性法律關係，可資說明。是對於非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規變動退撫給與內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。查系爭法律規範之退撫給與法律關係，跨越新、舊法規施行時期。於系爭法律施行後，始依系爭法律規定之退休要件及所得計算基準，核定原退休所得是否超過依新法所定各年度退休所得替代率與本俸計算之金額，並據以調降、執行於新法施行後應給付之月退休所得額，不再給付應扣除之差額（第36條至第39條參照）。足見上開規定係將新法規適用於舊法規施行期間內已發生，且於新法規施行後繼續存在之退撫給與法律關係，並非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。」解釋理由書第115、116段表示：「4.小結：第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。綜上，原對退休人員較為有利之退撫制度有其時代背景，嗣因社會變遷而衍生諸多未必合理之現象，然實非可歸責於受規範對象，且受規範對象對舊法規之繼續施行亦有應受保護之信賴利益。惟基於上開（二）1、2、3 之理由，上開調降原退休所得之相關規定，對原退撫給與作適度之調降係為達成下列目的：⑴平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；⑵消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；⑶處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；⑷降低政府因補貼優存利息之財務負擔；⑸因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；⑹延緩政府培育人才提早流失，以及⑺延續退撫基金之存續，維護退休公務人員老年經濟安全等。此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度，得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」已就原告上開指摘有所認定，又司法院釋字第185 號解釋：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之」，依此，本院受司法院解釋所拘束，應依解釋意旨作成裁判。原告主張上情，均不可採。
2.原告雖主張：退撫法的制定由總統府主導，而非考試院，已違反憲法權力分立原則等等。然而，中華民國憲法增修條文第6條第1項規定：「考試院為國家最高考試機關，掌理左列事項，不適用憲法第83條之規定：一、考試。二、公務人員之銓敘、保障、撫卹、退休。三、公務人員任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項。」中華民國憲法第87條規定：
「考試院關於所掌事項，得向立法院提出法律案。」第89條規定：「考試院之組織，以法律定之。」考試院組織法第 6條規定：「考試院設考選部、銓敘部、公務人員保障暨培訓委員會；其組織另以法律定之。」第7條第1項規定：「考試院設考試院會議，以院長、副院長、考試委員及前條各部會首長組織之，決定憲法所定職掌之政策及其有關重大事項。」本件原處分適用的退撫法於106年8月9日制定公布，除第7條第4項及第69條自公布日施行外，其餘條文自107年7月1日施行。其立法過程是由考試院提案，以106年3月30日考臺組貳一字第10600014281 號函檢附公務人員退休撫卹法草案總說明及逐條說明，以及該草案施行同時，廢止公務人員退休法及公務人員撫卹法等案，送請立法院審議。立法院除上開考試院提案外，併同民主進步黨立法院黨團、時代力量立法院黨團、親民黨立法院黨團及立法委員段宜康等24人分別提出的4 個版本，經委員會審查、黨團協商及三讀程序後，完成立法，此觀卷附立法院公報第106卷第33 期院會紀錄、立法院第9屆第3會期第8 次會議議案關係文書、立法院公報第106卷第48期委員會紀錄、第106卷第67期院會紀錄、第69期院會紀錄等甚明。退撫法的制定經由總統府國家年金改革委員會討論政策方向後，由銓敘部擬定草案，經考試院會議審議後，循立法程序制定、公布，尚無原告所主張違反中華民國憲法增修條文第6條第1項規定等情。
㈢原處分沒有行政程序法第111條第1項第4、5、7 款無效事由：
行政程序法第111條第1項第4、5、7 款規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰……四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。……七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」原告雖主張：政府未依退休法規定負最後保證支付責任，且原告與臺灣銀行間的優惠存款契約尚未到期，原處分擅自更改契約期限及利率，違反信賴保護、契約自由、誠實信用及公共秩序、善良風俗，已涉犯刑法第129條第2項抑留剋扣罪、第213 條登載不實罪及第342條第1項背信罪，故有行政程序法第111條第1項第4、5、7 款的無效事由等等。然被告是依立法院三讀通過的退撫法相關規定作成原處分，該等法律規範已經司法院釋字第78
2 號解釋認為沒有違反信賴保護原則、法律不溯既往原則、平等原則及比例原則，則被告依法作成處分，重新審定原告自107年7月1 日起的每月退休所得，沒有涉及任何犯罪行為或違反公共秩序、善良風俗的情形，自無行政程序法第 111條第1項第4、5款事由。又行政程序法第111條第1項第7款所謂「重大明顯之瑕疵」，並非依當事人主觀見解，亦非依受法律專業訓練者的認識能力來判斷，而是依一般具合理判斷能力者的認識能力決定，即一般人一望可知其瑕疵的程度。換言之，該瑕疵須猶如刻在額頭上般明顯。如行政處分的瑕疵未達到重大、明顯的程度，一般人對其違法性的存在與否猶有懷疑、不確定，基於法安定性的維護，則不應逕認處分無效，在該處分被廢棄前，依然有效(最高行政法院108年度判字第82號、第35 號判決參照)。原告主張上開情形，是否確有其事，有待查證，尚未達一般人一望即知其瑕疵，瑕疵猶如刻在額頭上般明顯的程度，亦不符行政程序法第111 條第7 款所定無效事由（原告主張原處分無機關首長署名、蓋章，應屬無效部分，詳見後述）。
㈣原處分沒有違反退撫法第4條第1項第5款第1目、第14、27及35條第3項規定：
1.退撫法第4條第1項第5款第1目規定：「本法用詞定義如下：…五、每月退休所得，依公務人員支領退休金種類，定義如下：（一）於支領月退休金人員，指每月所領月退休金（含月補償金）加計公務人員保險（以下簡稱公保）一次養老給付優惠存款利息（以下簡稱優存利息），或於政府機關、公立學校、公營事業機構參加各項社會保險所支領保險年金（以下簡稱社會保險年金）之合計金額。」第14條規定：「（第1 項）本法公布施行前退休生效公務人員，於退撫新制實施前、後均有任職年資者，應前後合併計算。其中屬於退撫新制實施前之任職年資，最高採計30年；退撫新制實施後之任職年資可連同併計，最高採計35年。（第2 項）本法公布施行後退休生效公務人員，其退撫新制實施前之任職年資最高仍採計30年。退撫新制實施前、後之任職年資可連同併計；擇領月退休金者，最高採計40年；擇領一次退休金者，最高採計42年。任職年資併計後逾本項所定年資採計上限者，其退撫新制實施前、後年資之採計，由當事人自行取捨。（第3 項）前項人員不依前項規定取捨年資時，由退休案審定機關逕予取捨審定之。」第27條第1 項規定：「於本法公布施行前退休之公務人員，其退休金以最後在職經銓敘審定之本（年功）俸（薪）額為計算基準，並依下列規定計算基數內涵：一、退撫新制實施前年資之給與：一次退休金以最後在職同等級人員之本（年功）俸（薪）額加新臺幣930 元為基數內涵；月退休金以最後在職同等級人員之本（年功）俸（薪）額為基數內涵，另十足發給新臺幣930 元。二、退撫新制實施後年資之給與：以最後在職同等級人員之本（年功）俸（薪）額加一倍為基數內涵。」第35條第3 項規定：「本法公布施行前已退休並支領或兼領月退休金人員，其辦理公保一次養老給付優惠存款之金額，依本法公布施行前之規定辦理。」
2.原告主張：被告未通知原告選擇年資，逕依退休法取捨年資作審定，違反退撫法第14條規定等等。然原告所稱當事人自行取捨年資部分，依退撫法第14條第2 項規定，是退撫法公布施行後退休生效的公務人員始有適用，原告於102 年退休，為退撫法公布施行前退休生效的公務人員，應適用第14條第1項規定。又退撫法第14條第1項規範內容，與退休法第29條第1 項規定：「公務人員在退撫新制實施前、後均有任職年資者，應前、後合併計算。但退撫新制實施前之任職年資，仍依原規定標準最高採計30年。退撫新制實施後之任職年資，可連同併計，最高採計35年。任職年資逾35年者，其前、後年資之採計由當事人取捨」相當。換言之，原處分並無變動原告的退休審定年資（含退撫新制實施前、後年資及總年資）。原告此部分主張，尚不可採。
3.原告主張：依退撫法第35條第3 項規定，被告應依退撫法施行前的規定辦理，即持續以年利率18％核定優惠存款，然原處分卻依退撫法第36條第1項規定辦理，已違反退撫法第 35條第3項規定等等。然退撫法第35條第3項規定是針對退撫法公布施行前支領或兼領月退休金人員，辦理公保一次養老給付優惠存款的「金額」為規範，其立法理由表示：「考量優惠存款利率之調降係自本法公布施行後第1 年開始實施，且針對已退休人員之『優惠存款本金並不重新計算』，爰於第
3 項規定：本法公布施行前退休人員，其辦理公保一次養老給付優惠存款之金額，仍依本法公布施行前規定辦理。」而退撫法第36條第1 項則是針對優惠存款的「利率」為規範，兩者規範事項不同，並無矛盾。原告以退撫法第35條第3 項規定主張其優惠存款利率應維持18％，尚無依據。
4.原告主張：依退撫法第4條第1項第5款第1目規定，退休所得不包括實物代金，但原處分將930 元實物代金併入月退休所得計算，影響月退休所得計算的正確性等等。然退撫法第27條第1項第1款明定，於退撫法公布施行前退休的公務人員，其退撫新制實施前年資的給與，月退休金以最後在職同等級人員的本（年功）俸（薪）額為基數內涵，另十足發給 930元。此與退休法第31條第4項第2款規定：「公務人員退撫新制實施前任職年資應給與之退休金，依下列標準計算：……
二、月退休金，以退休人員最後在職等級，按在職同等級人員本（年功）俸為基數內涵……另十足發給新臺幣930元」規定相當。依此，原告退撫新制實施前的月退休金數額，是以其最後在職同等級人員的本（年功）俸（薪）額4萬3,015元（107年度俸額）為基數內涵，乘上原告102年退休時經被告核定的退撫新制實施前月退休金87.1667%後，再加計930元得出。原處分就此部分的數額尚無違誤。原告主張：930元不應併入月退休所得計算，原處分違反退撫法第4條第1項第5款第1目及第27條第1項第1款規定等等，尚有誤會。
㈤原處分沒有違反行政程序法第4、6、7、8條、第96條第1 項第2、4款、第119、123、126、158條規定：
1.行政程序法第4 條規定：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」第6 條規定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」第7 條規定：「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」第8 條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」第96條第1項第2、4 款規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰……二、主旨、事實、理由及其法令依據。…四、處分機關及其首長署名、蓋章，該機關有代理人或受任人者，須同時於其下簽名。但以自動機器作成之大量行政處分，得不經署名，以蓋章為之。……。」第119 條規定：「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」第123 條規定：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、法規准許廢止者。二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。五、其他為防止或除去對公益之重大危害者。」第126條規定：「（第1項）原處分機關依第123條第4款、第5 款規定廢止授予利益之合法行政處分者，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。（第2項）第120條第2項、第3項及第121條第2項之規定，於前項補償準用之。」第158條規定：「（第1項）法規命令，有下列情形之一者，無效︰一、牴觸憲法、法律或上級機關之命令者。二、無法律之授權而剝奪或限制人民之自由、權利者。三、其訂定依法應經其他機關核准，而未經核准者。（第2 項）法規命令之一部分無效者，其他部分仍為有效。但除去該無效部分，法規命令顯失規範目的者，全部無效。」
2.依退撫法第36條、第37條及第39條規定，退休公務人員的每月退休所得是先依第36條規定按各年度法定利率（107年7月1日至109年12月31日年息9％，110年1月1日起年息0％）調降優惠存款利息；調降優惠存款利息後，如每月退休所得【即月退休金（含月補償金）與公保養老給付優惠存款利息、社會保險年金的合計，參見退撫法第4條第5款第1目規定】超出各年度所定退休所得替代率上限所計算的金額，則應依每月所領公保養老給付優惠存款利息、月補償金、退撫新制實施前月退休金、退撫新制實施後月退休金的順序，依序扣減至不超過上限金額為止；調降優惠存款利息後，如每月退休所得低於各年度所定退休所得替代率上限所計算的金額，仍支領調降優惠存款利息後的金額；調降優惠存款利息後，如每月退休所得低於或等於最低保障金額，按最低保障金額中屬於公保養老給付優惠存款金額部分，依18％利率回推得辦理優惠存款金額。故被告依退撫法上開規定重新審定原告107年7月1日起的退休所得，均是按固定的優惠存款利率、調降年限、各年度定額的所得替代率及扣減順序所為，被告無裁量權行使的空間，作成原處分屬羈束行政的性質。退撫法相關規定既經司法院釋字第782號解釋認為無違比例原則、信賴保護原則及法律不溯及既往原則等，已如前述，則被告適用法律作成原處分，亦無違反行政法上平等原則（行政程序法第6條）、比例原則（行政程序法第7條）、信賴保護原則（行政程序法第8條、第119條）或背離法律及一般法律原則的拘束（行政程序法第4條）。
3.原告雖主張：102 年經被告核定的退休處分為合法的授益處分，未經廢止，且被告作成原處分未給予信賴補償，違反行政程序法第123條及126條規定等等。然退休公務人員支領月退休金，其與國家間關於每月退休所得的給與乃繼續性法律關係，於繼續性法律關係存續中法規內容有所變動，新法規即應於施行後向後適用於繼續存在的法律關係，前揭司法院釋字第782號解釋理由已有闡明。又退撫法第37條第1、5 項規定：「（第1 項）本法公布施行前退休生效者之每月退休所得，於本法公布施行後，不得超過依替代率上限計算之金額。…（第5 項）本法公布施行前退休生效者，應按本法公布施行時之待遇標準，依前4 項規定重新計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）俸之調整重新計算。」原處分亦載明：「台端…原經本部審定之每月退休（職）所得，依公務人員退休資遣撫卹法規定，應自民國107年7月1 日起，重新計算如附表」等等，均揭示退休公務人員於退休時經被告核定的月退休金數額，自107年7月1 日起均應依退撫法規定重新計算，則被告作成原處分，自有變更原告102 年退休時被告所核定有關月退休金數額部分之行政處分的效力（至退撫新制實施前、後年資、總年資、退休等級等則無變更），尚無102 年原退休處分關於月退休金數額部分與原處分效力併存的情形。又被告依退撫法規定作成原處分，係屬羈束行政的性質，被告並無斟酌個案情形，裁量不予重新計算審定月退休金數額的權限。至被告應否適用行政程序法第126條第1項規定為信賴補償，對原處分的合法性尚無影響。
4.原告主張：原處分沒有記載理由，違反行政程序法第96條第1項第2款規定等等。惟行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據。此等記載的主要目的，是為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分所適用的法規根據、事實認定、涵攝及裁量結果等，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟的機會。關於理由記明的程度並不要求鉅細靡遺、冗長敘述，只要形式上包含作成決定所考量的重要事實及法律上原因，即已符合理由記載的程式要求。本件原處分所附退休（職）所得重新計算附表上列有「退休（職）案原審定情形」、「每月退休（職）所得重新計算結果」、「重新計算說明」與「備註」等欄位，已詳述被告適用法令的依據及結果，並無原告所述原處分未記載理由的情形。原告此部分主張，尚不可採。
5.行政程序法第96條第1項第4款規定：「處分機關及其首長署名、蓋章，該機關有代理人或受任人者，須同時於其下簽名。但以自動機器作成之大量行政處分，得不經署名，以蓋章為之。」檢視本件原處分，形式上確如原告所述，沒有機關首長的署名、蓋章，有違反行政程序法第96條第1項第4款規定的情形。被告雖主張：原處分是依公文程式條例第3條第5項規定辦理，可不用印信或簽署，由檔案管理局加上「電子公文交換戳」，交換至原告前服務機關收文後，再由該機關印出，以紙本雙掛號郵寄原告等等。但公文程式條例第3 條第5 項規定：「機關公文以電報、電報交換、電傳文件或其他電子文件行之者，得不蓋用印信或簽署。」所謂機關公文以電子文件行之，是指公文（含行政處分）以電子文件（含電報、電傳文件等）的形式對外發生效力時，得不蓋用印信或簽署。反之，行政處分如以紙本依行政程序法第68條第 3項規定行郵務送達對外發生效力，即非電子文件，無公文程式條例第3條第5項規定的適用。本件被告係將原處分以電子公文的形式傳送給原告前任職的服務機關後，再由該機關列印成書面紙本，依行政程序法第68條的3 項規定郵務送達原告，故無公文程式條例第3條第5項規定的適用。原處分沒有機關首長的署名、蓋章，程式上自有欠缺。然而，罹有程序瑕疵而未達無效程度的行政處分，其內容如實質正確，僅因罹有程序瑕疵即予廢棄，並無實益。在廢棄該行政處分後，如須另行作成同一內容的行政處分，更是如此。行政程序反覆進行的不利益，對處分相對人而言亦屬負擔，且不利行政效率。因此，程序規定的違反，須對行政處分的內容產生影響，或違反的程序規定原在保護第三人權利，人民始得請求撤銷該罹有程序瑕疵的行政處分(陳敏，行政法總論，105年9月9版，第425頁參照)。原處分雖然沒有機關首長的署名、蓋章，惟此一瑕疵尚非一般人一望可知其瑕疵，未達重大明顯的程度，尚非無效。審酌原處分首頁標明「銓敘部函」，已記載處分機關，更載明被告機關所在正確地址、傳真電話與個案承辦人姓名、電話及電子郵件，並依公文程式條例第
6 條規定，記明發文日期與字號，以及主旨、說明、發函正、副本對象等，與政府機關致人民的公函形式相當；原處分所附「退休（職）所得重新計算附表」也以浮水印印明被告機關名稱與印花圖樣，均足使一般具合理判斷能力者，一望即能判斷處分機關為被告無誤。原告亦已就原處分提起復審，經被告答辯、復審決定駁回後，向本院提起行政訴訟，並無因此一瑕疵而有何權利受損情形。且被告依退撫法規定作成原處分，係屬羈束行政的性質，已如上述，縱使原處分經本院撤銷，被告依退撫法規定，仍須作成同一內容的行政處分。故就本件個案而言，此一程序瑕疵，尚無導致原處分應由本院撤銷的實益。
6.原告指稱：退休法並無落日條款或授權適用退撫法，被告依退撫法作成原處分，違反行政程序法第158條第1項第2 款規定。然行政程序法第158 條規定是規範法規命令的無效事由，而退撫法是經立法院三讀通過的法律，在法律位階上不是法律授權行政機關訂定法規命令，自無違反行政程序法第158條第1項第2 款規定。原告又稱：原處分適用的新優存辦法第10條第1 項規定，以法規命令規定到期日，已牴觸法律的基本原則，依行政程序法第158條第1項第1 款規定，應屬無效等等。然退撫法第35條第2 項規定：「前項一次退休金與公保一次養老給付優惠存款之適用對象、辦理條件、可辦理優惠存款金額、期限、利息差額補助及其他有關優惠存款之事項，由考試院會同行政院以辦法定之。」依此授權訂定的新優存辦法第1 條規定：「本辦法依公務人員退休資遣撫卹法（以下簡稱本法）第35條第2項規定訂定之。」第10條第1項規定：「中華民國107年6月30日以前退休人員，與受理優惠存款機構簽訂之優惠存款契約，於107年7月1 日尚未期滿者，以該日為到期日，依前條規定辦理續存。」其修法理由表示：「第1項明定退休人員原優惠存款契約於107年7月1日尚未期滿者，以其原優惠存款契約係依原公務人員退休法第32條第5 項授權訂定之原優存辦法相關規定辦理，然原公務人員退休法自107年7月1 日起不再適用，致原優存辦法已失其附麗，連同原優惠存款契約亦失所據，爰明定原優惠存款契約以該日為到期日；復以退休人員自107年7月1 日起之可辦理優存金額及優存利率，將由審定機關依本法第36條、第37條、第39條及本辦法規定重行審定，爰自107年7月1 日起，退休人員之優惠存款應按經審定之可辦理優存金額及優存利率，由受理優惠存款機構依前條規定辦理續存。」故新優存辦法第10條第1項規定，是為配合退撫法第36條、第37 條及第39條關於調降優惠存款利率、月退休所得不得超過法定所得替代率上限，所必要的技術性規範，尚無逾越退撫法第35條第2項的授權範圍，也沒有違背退撫法第36條、第37 條及第39條的規範意旨，亦無違反行政程序法第158條第1項第1款規定。原告此部分主張，應有錯誤。
㈥原處分沒有違反中央法規標準法第11、18條規定：
1.中央法規標準法第11條規定：「法律不得牴觸憲法，命令不得牴觸憲法或法律，下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令。」第18條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」
2.原告主張原處分違反中央法規標準法第11條規定部分，參照上開有關行政程序法第158條第1項第1 款規定部分的說明，原告此部分主張仍不可採。又原告主張：其於102 年退休，被告依退休法核定原告退休的處分已確定，處理程序已終結，無退撫法的適用，故原處分違反中央法規標準法第18條規定等等。然中央法規標準法第18條規定，其本文是宣示行政程序進行中，相關法規有變更時，原則上應適用處理程序終結時有效的新法規（從新原則）；但若舊法規有利於當事人，而新法規未廢除或禁止當事人所聲請的事項時，依該條但書規定，應適用舊法規（從優原則）。原告前於102 年屆齡退休，經被告102年7月5日部退五字第1023747595 號函審定自102年7月16日退休生效。該處分作成時，退撫法尚未訂定施行時，僅能適用當時有效的退休法規定作成102年7月5 日部退五字第1023747595號函，尚無被告處理程序進行中，因法律變更而有新舊法比較適用問題。被告依退撫法作成原處分，重新核定原告107年7月1 日起的每月退休所得，尚與中央法規標準法第18條規定無關，自無違反該條規定的問題。
原告援引中央法規標準法第18條規定為主張，應屬誤解。
㈦原處分關於優存金額尚無變動，原告不得再行爭執：
原告主張：被告於102年核定原告退休時，將實物代金930元併月退休金計算，致優惠存款額度由150萬3,180元減為 144萬9,667 元，原處分就此部分未予更正，亦有違法等等。然原告前於102年退休時，被告先以102年7月5日部退五字第1023747595號函核定原告公保養老給付金額為131萬7,400元；後因原告提出解除教召證明書，退撫新制實施前、後的年資有變動，被告乃以102年8月5日部退五字第1023743169號函核定原告的公保養老給付金額為140萬934元；又因原告不服被告上開102年7月5日部退五字第1023747595號函審定原告任職法警年資不予採計退休年資，經復審決定撤銷被告102年7月5日部退五字第1023747595號函後，被告再以102年12月10日部退五字第10237892742號函重新審定退撫新制實施前、後的年資、退休金給予及公保養老給付金額為144萬9,667元。嗣退撫法公布施行，被告即以102年12月10日部退五字第10237892742號函審定的退撫新制實施前、後年資、月退休金及公保養老給付金額144萬9,600元（依100年2月1日訂定發布的退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法第7條的3項規定，百元以下不計優惠存款利息）為基礎，適用退撫法第36條、第37條及第39條調降優惠存款利率、月退休所得超過法定所得替代率上限即依序扣減等規定，作成原處分，尚無違誤。因原告的公保養老給付金額144萬9,600已於102年間確定，具形式存續力，又依上述退撫法第35條第3項規定：「本法公布施行前已退休並支領或兼領月退休金人員，其辦理公保一次養老給付優惠存款之金額，依本法公布施行前之規定辦理。」簡言之，退撫法對於該法施行前退休人員的公保養老給付金額的計算標準並無變動，被告作成原處分，自未就此部分重新審酌，原告即不能再行爭執。原告就此部分的主張，對原處分的合法性尚無影響。
六、綜上所述，原告主張原處分違法的各種理由，都不可採。被告作成原處分，其認定事實及適用法律，均無違誤，復審決定予以維持，於法相合。原告先位請求確認原處分無效；備位請求撤銷復審決定及原處分，併均請求被告給付7萬4,452元與原處分重新計算附表每月退休所得的差額，均無理由，應予駁回。本件的判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，均與判決結果不生影響，而無一一論述的必要，併予說明。
中 華 民 國 109 年 2 月 27 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 張國勳
法 官 孫萍萍法 官 楊坤樵
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 2 月 27 日
書記官 何閣梅