臺北高等行政法院判決
107年度訴字第12號107年3 月28日辯論終結原 告 古淑芬訴訟代理人 王雅芳 律師被 告 基隆市政府代 表 人 林右昌訴訟代理人 陳瑞濱上列當事人間動物保護法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國106年11月10日農訴字第1060726596號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分關於裁處原告罰鍰新臺幣30萬元部分，均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔2分之1，餘由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣被告委託社團法人台灣懷生相信動物協會(下稱懷生動物協會)執行野犬絕育工作，經該會人員於民國106年7月27日在基隆市○○區○○○○道路捕捉原告所飼養之2隻犬隻(晶片號碼分別為000000000000000及00000000000000，下稱系爭2犬隻)，送交基隆市寵物銀行動物收容所，被告請原告於106年7月28日陳述意見，並製作談話紀錄後，認原告惡意棄養系爭2犬隻，違反動物保護法第5條第3項規定，且系爭2犬隻已具繁殖能力，卻均無絕育，惡性重大，乃依同法第29條第1款及第32條第1項第2款規定，按1犬l罰，每隻犬各裁處原告新臺幣(下同)15萬元，合計裁處30萬元罰鍰，並沒入系爭2犬隻；另依同法第32條第2項及第33條之l第1項第1款規定，禁止原告認養自直轄市、縣、(市)主管機關管轄之動物收容處所之動物、不許可申請經營寵物繁殖、買賣或寄養業及不得飼養犬隻。原告不服，提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：
（一）被告調查認定系爭2犬隻於106年5月份仍出現於住家，嗣以電話告知調查認定結果，而未予原告任何說明機會即裁處最高罰額。原告飼養期間對系爭2犬隻妥善照顧，即使有朋友想向原告領養，亦不忍割捨，有臉書截圖為證，原告無從證實懷生動物協會人員身份，故隨意答覆，被告並未告知可再補正之法律效果。被告片面直接認定，且僅以原告說明之走失時間與被告自行調查認定不符，未說明理由，即率爾處以最高額罰鍰，核與行政程序法第7條、第9條、第10條、102條、第104條第1項第2款、第3款、第4款、第2項規定相背，顯有違正當法律程序。
（二）被告僅以系爭2犬隻拾獲地點位置偏遠又未絕育，並認定原告有變更說詞之情形，未分辨情節即率而認定屬情節重大之遺棄行為。然被告對其所認定之原告遺棄行為無法為任何描述，遑論有行為數之認定，且法令並未有飼養犬隻均需絕育之明文。被告未具體說明應處法定最高額度之情由，被告顯有裁量怠情之違法，認事用法顯有違誤。
（三）裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。原告家境為勉持，僅25歲，教育程度為國中畢業，由於家貧且父母需專人照料無法外出工作，僅能於自宅以家庭代工方式賺取生活費用。當初飼養犬隻，係考量父母健康因素及附近鄰居動輒以原住民生活習性議論而致家中氣氛沉重，原告始領養系爭2犬隻，飼養於自家屋外，藉此抒解精神壓力。原告對系爭2犬隻疼愛有加，實因帶出時走失而非主觀上惡意之棄養，顯難以責難，且未因違反行政法上義務而生任何利益，原處分未審酌行政罰法第8條、第18條第l項事由，亦有違法等語，並聲明：
訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：
（一）被告所屬動物保護防疫所，自105年5月31日起即委託懷生動物協會辦理基隆市野犬絕育工作，而懷生動物協會為國內立案之全國性動物保護團體（內政部立案證書字號:台內團字第1050010161號），團體運作資訊透明，並有設立臉書供公開查詢，以原告熟悉使用臉書網路，搜尋懷生等關鍵字即可查出該協會資訊。原告於106年7月27日接獲訴外人黃一高以懷生動物協會名義致電告知拾獲系爭2犬隻，並詢問是否遺失犬隻時，係作出因鄰居抗議而分別將系爭2犬隻棄養之說詞（經該協會人員再次向原告確認，答案一致），縱如原告所稱係因擔心電話詐騙，亦無需謊稱棄養之情形，況一般飼主遺失犬隻，接獲拾獲電話為常態，均會作出積極詢問之反應，原告所述自相矛盾且不符常理。
（二）被告所屬動物保護防疫所106年7月27日接獲懷生動物協會報案，並將犬隻送交基隆市寵物銀行收容後，動物保護檢查員即於106年7月28日依寵物銀行掃描系爭2犬隻晶片號碼之寵物登記資料，電話聯繫原告，其表示確實將系爭2犬隻暫放友諒產業道路過幾天後去找已不見蹤影，經被告人員告知棄養違反動物保護法將有行政罰鍰，請其到案陳述意見。另詢問基隆市警察局百福派出所從未接獲原告對系爭2犬隻遺失報案，再查詢行政農業委員會建置之寵物登記資訊網顯示並無系爭2犬隻遺失申報紀錄，訪查多戶鄰居及長安里里長均表示原告住家曾因狗叫擾鄰遭鄰居抱怨，顯見原告最初對懷生動物協會人員回應屬實。
（三）被告推估106年5月份系爭2犬隻至少應已達6至7月齡，已屆性成熟，原告卻未將系爭2犬隻絕育、施打狂犬病疫苗即丟棄於友諒產業道路，加重當地野犬繁殖問題及基隆市流浪犬問題，嗣後原告又不配合被告調查，行為實惡性重大。為解決基隆市棄養動物、流浪動物問題，基隆市議會第18屆第10、11次議會臨時會決議由被告加重處罰，並經簽奉市長核准，對於經查獲棄養行為人將一律採法定最高上限罰鍰，並於105年10月4日發布新聞稿週知自10月1日起實施，並將該新聞稿刊登於被告及所屬動物保護防疫所網站。棄養犬隻為主動故意行為，被告依動物保護法第29條規定，對棄養l犬為l違規行為處原告法定上限15萬元，並無違誤。原告至被告所屬動物保護防疫所陳述意見時，並未告知家庭困境，所述情節不符行政罰法第9條之規定，況原告不負責棄養行為衍生的流浪犬數量，實屬故意且情節惡性重大，亦不符行政罰法第8、18條得減輕或免除其處罰之規定等語，並聲明：原告之訴駁回。
四、本件如事實概要欄所載之事實，有黃一高談話記錄（第3頁）、原告談話記錄（第15至18頁）、懷生動物協會就黃一高之服務證明書（第84頁）、被告所屬動物保護防疫所106年7月19日基市動防字第1060003433號函、106年6月14日基市動防字第1060002752號函、105年5月31日基市動防字第1050002288號函（第88-89、94頁）等件影本附原處分卷；原處分（第17、18頁）、行政院農業委員會106年11月10日農訴字第1060726596號訴願決定（第20-25頁）附本院卷可稽，洵堪認定。而本件爭點則首在被告認定原告以二行為棄養系爭2犬隻，而為原處分，是否違法？
五、本院判斷如下：
（一）按為尊重動物生命及保護動物，訂有動物保護法。依該法第2條第1項規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會……」第3條第1款、第7款規定:「本法用詞，定義如下：一、動物：指犬、貓及其他人為飼養或管領之脊椎動物，包括經濟動物、實驗動物、寵物及其他動物。……七、飼主：指動物之所有人或實際管領動物之人。」第5條第2項、第3項規定：「（第2項）飼主對於其管領之動物，應依下列規定辦理：一、提供適當、乾淨且無害之食物及24小時充足、乾淨之飲水。二、提供安全、乾淨、通風、排水、適當及適量之遮蔽、照明與溫度之生活環境。……十、提供其他妥善之照顧。……（第3項）飼主飼養之動物，除得交送動物收容處所或直轄市、縣、(市)主管機關指定之場所收容處理外，不得棄養。」第19條第1項規定：「中央主管機關得指定公告應辦理登記之寵物。」第29條第1款規定：「有下列情事之一者，處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰:一、違反第5條第3項規定，棄養動物。」第32條第1項第2款及第2項規定：「（第1項）有下列情事之一者，直轄市或縣(市〉主管機關得逕行沒入飼主之動物：……二、違反第5條第3項規定經飼主棄養之動物。……（第2項）違反前項各款規定之飼主，直轄市、縣、(市)主管機關得禁止其認養自直轄市、縣(市)主管機關管轄之動物收容處所之動物，及不許可其申請經營寵物繁殖、買賣或寄養業。」第33條之1第1項第1款規定：
「有下列情事之一者，不得飼養依第19條第1項應辦理登記之寵物及認養依第14條第l項收容之動物：一、棄養動物。」又行政院農業委員會業以88年8月5日（88）農牧字第00000000號公告指定犬為應辦理登記之寵物。準此，動物之飼主負有提供管領之動物適當食物、飲水及安全生活環境等妥善照顧義務，不得任意予以棄養。考其立法意旨乃動物不同於一般財產，飼主對於其所飼養之動物，負有一定之責任；且隨意棄養動物會影響環境衛生及生態環境，甚至危及人類，對社會不良影響較大，違反上開禁止規定其情節嚴重，單處罰鍰尚不足以糾正其違法情形，為落實動物保護法之執行，另授權主管機關得裁量沒入飼主所管領之動物。
（二）經查，原告為系爭2犬隻之飼主，經懷生動物協會人員於106年7月27日在基隆市○○區○○○○道路捕捉到系爭2犬隻，並以電話聯絡原告，經原告告知係因鄰居抗議所以將系爭2犬隻棄養之事實，業據證人黃一高即懷生動物協會人員證述：「（問：請問你是否在7月27日以懷生社名義進行TNR作業時，在友諒產業道路看到未剪耳母犬，捕捉該犬做絕育時，經晶片掃描機掃描發現該犬有晶片號碼（000000000000000），遂聯絡飼主……當下對話內容？）是棄養沒錯，因當時電話內容是以為該犬走失才聯絡飼主古小姐，但古小姐提到是因鄰居抗議，所以將犬隻放出去，當時我有再次確認2犬皆為古小姐放的嗎，古小姐表示對，因鄰居抗議，所以把牠們放出去，當下我有和她提到此行為已涉棄養，古小姐才表示是否可將犬領回，但我和古小姐表示此案已由動保所處理，後續會由動保所與其聯絡……約8月初我還有上古小姐臉書社群看到5月左右都還有該2犬於住家的照片，……拾獲犬隻附近的愛心媽媽表示該2犬約莫7月左右才出現的，非當地的犬隻。」（見原處分卷第3頁106年8月9日談話紀錄）等情確實，核與原告於106年7月28日被告所屬防疫所人員訪談時陳稱：「……我於7月27日接到一名男子詢問所撿到的2隻犬隻是否為我所飼養……回說是因鄰居抗議太臭，所以放掉。」（見原處分卷第18頁）等語相符，復有系爭2犬隻登記明細資料、基隆市寵物銀行動物資料卡（見原處分卷第8-9、12-13頁）及原告106年5月1日臉書截圖（顯示系爭2犬隻於當時仍由原告飼養；見本院卷第26頁）等件影本在卷可憑，堪信屬實。雖原告主張系爭2犬隻係於106年5月間某日於基隆地區散步時走失云云，惟未舉證以實其說，且與其於106年7月28日被告所屬防疫所人員訪談時所稱：「我是於106年2月份帶2犬去友蚋河邊玩時，玩到傍晚時發現2犬不見了，找也找不到，期間陸陸續續有去原來遺失地點尋找，但一直找不到，找了約1、2個月因找不到就放棄了……」（見原處分卷第17頁）等情有異，顯係事後畏罰卸責之詞，要無可採。故原告於106年7月間某日（106年7月27日前），在基隆市友蚋地區，故意棄養所飼系爭2犬隻，乃堪認定。
（三）按行政罰法第24條規定：「（第1項）一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。（第2項）前項違反行政法上義務行為，除應處罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰者，得依該規定併為裁處。但其處罰種類相同，如從一重處罰已足以達成行政目的者，不得重複裁處。」依其立法意旨載明：「本條規定一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰時之法律效果。所謂一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰，例如○○○區○○道路兩旁附近燃燒物品，產生明顯濃煙，足以妨礙行車視線者，除違反空氣污染防制法第31條第1項第1款規定，應依同法第60條第1項處以罰鍰外，同時亦符合道路交通管理處罰條例第82條第1項第2款或第3款應科處罰鍰之規定。因行為單一，且違反數個規定之效果均為罰鍰，處罰種類相同，從其一重處罰已足達成行政目的，故僅得裁處一個罰鍰，爰為第1項規定，並明定依法定罰鍰額最高之規定裁處及裁處最低額之限制。」、「違反行政法上義務行為，依所違反之規定，除罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰時，因處罰之種類不同，自得採用不同之處罰方法，以達行政目的，故於沒入或其他種類行政罰，除其處罰種類相同，不得重複裁處外，依本法第31條規定，應由各該法令之主管機關依所違反之規定裁處。」又所謂「一行為」，其概念包含「自然一行為」與「法律上一行為」；其中「自然一行為」之判斷，乃指由一般社會生活經驗觀察之行為人單一舉動，亦即屬於一個自然意義之事實行為。至行政罰法第25條規定：「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」則以行為人所為數個違反行政法上義務之行為，若違反數個不同之規定，或數行為違反同一之規定時，為貫徹個別行政法規之制裁目的，明示此與單一行為之情形不同，應分別處罰。
（四）承前所述，原告係於106年7月間某日（106年7月27日前），將所飼之系爭2犬隻同時帶至基隆市友蚋地區，予以棄養；被告訴訟代理人於本院詢及：被告係認定原告1次棄養2犬隻或分別棄養？亦陳稱：「應該是1次棄養。」等情無誤（本院卷第70頁）。核犬隻飼主對犬隻負有提供適當食物飲水及安全生活環境等妥善照顧義務，其等無人照顧，不僅將致健康、生命危害疑慮，且衍生流浪犬等涉及環境衛生問題，乃係一般人常識。原告將系爭2犬隻自住處攜出，在上開地區予以棄養，自具違反動物保護法第5條第3項之違章故意。被告以原告違反該項規定，而依同法第32條第1項第2款、第2項及第33條之1第1項第1款規定，逕行沒入系爭2犬隻，並禁止原告認養自直轄市、縣(市)主管機關管轄之動物收容處所之動物，且不許可其申請經營寵物繁殖、買賣或寄養業，暨不得飼養犬隻，於法並無不合。原告主張被告片面直接認定棄養，有違行政程序法第9條規定云云，固非可採。惟被告將原告同時攜出系爭2犬隻至上開地區予以拋棄後，逕自離去之一棄養系爭2犬隻積極作為，以棄養犬隻之數目，認定為二行為，其此部分事實認定乃有違誤；被告進而另依動物保護法第29條第1款規定，按1犬l罰，每隻犬各裁處原告15萬元，合計裁處30萬元罰鍰，以1犬即有其應受法律保護之生命、健康法益觀點，亦有不適用行政罰法第24條第1項規定之違法。
（五）復按行政程序法第39條規定：「行政機關基於調查事實及證據之必要，得以書面通知相關之人陳述意見。通知書中應記載詢問目的、時間、地點、得否委託他人到場及不到場所生之效果。」第102條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」旨在使行政機關行使公權力時，能透過公正、公開之程序及人民參與過程，強化政府與人民之溝通，以確保政府依法行政，作成正確之行政決定，進而達到保障人民權益，促進行政效能之目的。觀之原告於106年7月28日在基隆市動物保護防疫所談話紀錄（見原處分卷第17-18頁）載有：「案由：有關民眾106年7月27日檢舉棄養2犬乙案」及載明談話之時、地等情，堪認被告為調查事實，前已依行政程序法第39條規定，通知原告陳述意見，並將其陳述之內容，製作書面談話紀錄在案。故原告另主張被告有違反行政程序法第102條、第104條等規定云云，尚無可取，附此敘明。
（六）綜上所述，被告就原告棄養犬隻之一行為，認屬二行為，而以原處分裁處原告罰鍰30萬元，於法有違，訴願決定未予糾正，顯有未洽；因對於原告違反上開行政法上義務之罰鍰裁處，涉及被告行政裁量權之行使者，其裁量尚未減縮至零，基於權力分立原則，行政法院不應代替被告行使行政裁量權，爰將訴願決定及原處分關於裁處原告罰鍰30萬元部分均撤銷，另由被告為適法之裁處。至原處分關於沒入系爭2犬隻，並禁止原告認養自直轄市、縣(市)主管機關管轄之動物收容處所之動物，且不許可其申請經營寵物繁殖、買賣或寄養業，暨不得飼養犬隻部分，於法則無不合，訴願決定遞予維持，亦無違誤，原告猶執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊及防禦方法，經本院審酌後，核與本件判決結果不生影響，故不逐一論究說明，併敘明之。
六、據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 4 月 11 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 林 玫 君
法 官 侯 志 融法 官 吳 俊 螢
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 4 月 11 日
書記官 賴 淑 真