臺北高等行政法院判決
107年度訴字第1256號109年6月18日辯論終結原 告 巨鼎鍊水工程有限公司代 表 人 黃淑惠（董事）訴訟代理人 李佳珣律師
黃靖閔律師被 告 金門縣環境保護局代 表 人 楊建立（局長）訴訟代理人 沈炎平律師上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國107年6月15日訴0000000 號申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：被告代表人原為葉媚媚，於訴訟進行中變更為楊建立，並已具狀聲明承受訴訟（本院卷2第13 頁），應予准許。
二、事實概要：原告與尚磔工業有限公司（下稱尚磔公司）及景祥營造廠有限公司（下稱景祥公司）簽有共同投標協議書，共同參與被告辦理的「104 年金門縣既有廚餘堆肥場改善及擴建統包工程案（含代操作營運）」（下稱系爭工程）採購案（下稱系爭採購案）。景祥公司為第1 成員（主辦項目為廠房營造）、原告為第2 成員（主辦項目為整合細部規劃）、尚磔公司為第3 成員（主辦項目為機械設備），並由景祥公司為代表廠商，負責與被告聯繫。景祥公司與被告於105年9月12日簽訂系爭工程的採購契約（下稱系爭契約）。之後被告以原告、尚磔公司及景祥公司於105年9月30日提交的基本設計成果報告書（下稱基設報告書）及設計品質計畫書（下稱品質計畫書）經審查結果不符契約規定，經多次通知補正，仍無法依審查意見完成改善，導致履約進度延宕，截至106年4月13日止，已延誤履約期限達36.7％，情節重大，故作成106年5月8日環廢字第1060004481 號函通知原告、尚磔公司及景祥公司依政府採購法第101條第1項第10款規定，將刊登政府採購公報（下稱原處分）。原告及景祥公司不服，提起異議，被告以106年6月1日環廢字第1060006578 號函駁回（下稱異議處理結果）。原告續提起申訴遭駁回後，提起本件行政訴訟。被告則自107年8月31日起刊登政府採購公報1 年，執行原處分完畢。
三、原告起訴主張及聲明：㈠系爭契約第7條第1項第1款雖約定景祥公司應於決標日起 30
日內完成基設報告書及品質計畫書提送被告審查，並依被告指示於期限內提出修正。但系爭契約沒有規定修正的次數限制。系爭採購案決標日為105年8月30日，依第7 條計算履約期限共455日，因105年9 月莫蘭蒂颱風影響，被告同意展延履約期限2天，故系爭採購案履約期限合計457日，原告只要於457 日內完成系爭工程即不構成逾期。又景祥公司遵期提出第1 版基設報告書、品質計畫書及細部設計圖說給被告審查，並依限提出修正後第2版、第3版及第4 版給被告復審，並無可歸責事由。
㈡景祥公司依限提出各版本的基設報告書及品質計畫書，然被
告歷次審核期間高達20日以上，給予景祥公司的修正期限極短，甚至有當日收受修正通知，當日即須函覆的困境，因此而遲延提出，實不可歸責於原告。又被告將其複審期間計入履約期限，已然加重原告的履約責任，並對原告履約有重大的不利益，自屬顯失公平的條款，故系爭契約第7條第1項第
1 款後段將修正及複審期間列入履約期限計算，以及同條項第4款將所有日數均計入履約期限計算，均屬民法第247條之1第2、4款所定顯失公平的約定，此部分約定應屬無效。㈢被告就基設報告書及品質計畫書的審查意見未能一次提出，
而是陸續新增審查意見，例如基設報告書審查意見自第1 版修正項目47項、第3版時增加至69項、第4版時增加至80項；品質計畫書審查意見自第1版修正項目4項、第3版時增加至15項、第4版時增加至17項。又被告的審查意見多為籠統而模糊的指示，例如：請依據契約修正、補充等等，而未具體指出應依據契約何約定內容補正，或何部分應再具體說明。況原告提出基設報告書及品質計畫書前，會先請晶淨公司初步審查，晶淨公司每每回覆大致上沒有問題，但正式送被告複審後，晶淨公司卻不斷提出新的修正意見，導致原告反覆修正而未能遵期完成，此部分延宕，亦不可歸責於原告。
㈣景祥公司於106年2月21日函覆被告，有關服務建議書第15頁
每天耗電「47.5 度/天」只是為了凸顯奈米碳膜加熱系統較柴油鍋爐節能30％以上，並非指系爭工程每日耗電標準。但被告106年3月14日函文未有回應，另提出服務建議書第58頁的用電疑義，命原告提出每日處理10噸廚餘用電耗能 382.5度的計算證明，顯有誤解。景祥公司以106年3月20日函覆說明服務建議書中第58頁代操作營運成本分析說明所提「電費每月 36000」，是指代操作期間請款計價的依據，超過部分由景祥公司自行吸收；代操作營運成本分析是以725.83 元/噸作為代操作期間的計價及請款依據，並未承諾每日用電量
409 度。被告擅自以景祥公司代操作期間請款的金額，作為景祥公司承諾的用電度數，並要求景祥公司提出每日處理10噸廚餘用電耗能382.5 度的計算證明，導致景祥公司延誤計畫書的送審時程。
㈤景祥公司雖有推派代表參加105年10月13日第4次環境影響評
估審查委員會會議，但該次會議中被告沒有提供大洋區域性一般廢棄物衛生掩埋場環境影響說明書第2 次變更內容對照表定稿版（下稱環評定稿版）及開發單位提送環境影響評估書件定稿作業切結書給原告或景祥公司。又依被告105年 10月25日環廢字第1050014162號函內容，截至105年10月25 日止被告均未提供環評定稿版。被告雖曾表示已於105年11月3日簽訂定稿作業切結書後即將相關文件轉交景祥公司，但景祥公司及原告確未收到環評定稿版及切結書等相關文件。景祥公司於105年11月23 日參與被告工作協調會議時，曾要求被告應提供環評定稿版及切結書，但被告沒有提出，原告遲至106年2月13日始取得晶淨公司電子郵件而知悉環評資料最新版本，此導致景祥公司於106年2月13日前所為4 次版本的修正內容均為錯誤的參數，為履約而付出的勞費均歸於枉然。故105年9月28日至106年2月13日共138 日不應計入原告履約的延宕日數。
㈥聲明：確認原處分為違法。
四、被告答辯及聲明：㈠被告就基設報告書及品質計畫書部分，前後已給予原告及景
祥公司4至5次版本修改的機會，亦召開2 次工作協調會議，惟其皆未能符合專案管理單位晶淨公司的審查。被告於收到106年2月23日的趕工計畫書時，即立刻通知晶淨公司審查，且早在106年3月14日便發函景祥公司，因趕工計畫書及補正資料尚未通過審查，又因工程進度落後達20％以上，請原告及景祥公司盡速與晶淨公司確認細節後修正，否則將解除契約。然景祥公司於3月20日及23 日所提補正資料，經審查皆未能符合契約要求，故被告於3月31 日又發函請景祥公司改正，並於4月7日前回覆。原告及景祥公司雖於4月6日函覆，但內容僅表示其3月3日提出的申請是「較契約原標示更優或對機關更有利」的方案，而未針對改正事項回應，遲至4 月13日始寄出另一修正版本，而此時被告已確定解除契約。原告雖指稱：被告給予修正的時間短促或沒有清楚說明等等，但被告前後依晶淨公司意見，給予原告多達4 次的改正機會，迄至被告解約前遲延進度已達30％以上，基於公共利益及行政效率的考量，被告僅能解除契約並作成原處分，並無違誤。
㈡系爭採購案於105年8月30日決標，景祥公司承諾於7 個月內
完工，但於105年9月28日提送第1 版基設報告書內容沒有進度圖表及說明；105年11月4日提送第2 版時，文件表目錄中列有整體工程施工進度表項目，然報告內容卻未檢附該表，無從審閱；105年12月1日提送第3 版時，已補充整體工程施工進度表，規劃於106年10 月完工，然此不符服務建議書所提7個月完工的期程；106年1月12日提送第4版所示整體工程施工進度表，規劃於107年5月完工，仍不符服務建議書所提7個月完工的期程，故被告再將第4版本退回原告及景祥公司修正。此等延宕情形，應可歸責於原告。
㈢原告雖主張系爭契約第7條第1項第1款後段及第4款約定顯失
公平等等，惟系爭契約及投標書、企劃書皆是在兩造討論下合意簽署，自履約過程及工作協調會議中皆未見原告反應履約日期有何顯失公平，且原告派員參與各次環評會議及工作協調會議，對會議內容及結論均已知悉，被告後續發文或發函內容僅是補足程序上欠缺，並無原告所稱當日收受修正通知，當日即須回覆的情形。有關原告履約延宕日數，應自105年10月29日算至106年4月13日，共計166日。縱依原告主張方式計算，原告逾期日數亦至少達93日，延宕比例仍是超過20％以上，屬情節重大，被告自有作成原處分的依據及理由。
㈣依系爭採購案送審資料、歷次審查意見表及大洋區域性一般
廢棄物衛生掩埋場環境影響說明書可知，被告皆就景祥公司提出的各項內容逐一審查，並給予具體回覆及意見；就不合格部分也給予限期改善的機會，絕無原告所述指示不明確或未詳述審查標準等情。另景祥公司歷次送審的基設報告書及品質計畫書，皆是由被告送交管理審查單位即晶淨公司審查，因不符合晶淨公司要求，且景祥公司每次補充均產生的新問題，乃命景祥公司修正，並非晶淨公司未一次提出要求修正的項目。景祥公司屢屢未能完成修正，縱非刻意拖延，亦顯示其就系爭工程沒有履約能力，故仍可歸責於原告。
㈤依據歷次審查會紀錄影本、會議錄音檔及相關電子郵件內容
，足證自105年7月11日起景祥公司或原告與晶淨公司、被告間即有密切的電子郵件往來，被告及晶淨公司亦充分且即時的提供環差分析及陸續變更資料給原告，原告也已掌握晶淨公司的意見及兩次開會通知，被告沒有遲延交付變更及審查意見資料。又原告已派員參加每次工作協調會議及環評會議，對於被告及晶淨公司的要求及會議內容應知之甚詳，原告無法完成修正的遲延責任應在原告。
㈥聲明：原告之訴駁回。
五、前述事實概要欄所載事實，有系爭契約、共同投標協議書、原處分（本院卷1第41-95頁）、系爭採購案更正決標公告、異議處理結果（申訴卷第13-16、31 頁）及申訴審議判斷（本院卷1第247至293 頁）等在卷可證，堪認屬實。本件爭點為：⒈原告完成基設報告書及品質計劃書的履約期限為決標後62日或457日（均含被告同意展延的2日）？⒉系爭契約第7條第1項第1款後段、第4款，將被告審查期間列為原告履約期限計算，是否顯失公平而無效？⒊第1項爭點如認定為 62日，則原告未遵期完成，是否是因不可歸責於己的事由所致（包含被告未一次提出審查意見，不斷新增其他修正意見；被告未提供環評定稿本；被告誤解服務建議書所載用電耗能標準）？
六、本院的判斷：㈠應適用的法令：
原處分作成時的政府採購法第101條第1項第10款規定：「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：…十、因可歸責於廠商之事由，致延誤履約期限，情節重大者。」政府採購法施行細則第111條規定：「（第1項）本法第101條第1項第10款所稱延誤履約期限情節重大者，機關得於招標文件載明其情形。其未載明者，於巨額工程採購，指履約進度落後百分之10以上；於其他採購，指履約進度落後百分之20以上，且日數達10日以上。（第2 項）前項百分比之計算，應符合下列規定：一、屬尚未完成履約而進度落後已達前項百分比，機關應先通知廠商限期改善。屆期未改善者，如機關訂有履約進度計算方式，其通知限期改善當日及期限末日之履約進度落後百分比，分別以各該日實際進度與機關核定之預定進度百分比之差值計算；如機關未訂有履約進度計算方式，依逾期日數計算之。……。」系爭契約第18條第11款約定「因可歸責於廠商之事由致延誤履約進度，情節重大者之認定，除招標文件另有規定外，並適用採購法施行細則第111 條規定。（機關得於招標文件載明情節重大之認定方式）」因系爭採購案的招標文件並未就延誤履約進度，情節重大的認定另為約定，故應依政府採購法施行細則第
111 條規定為認定。又政府採購法的立法目的在於建立公平、公開的採購程序，維護公平、公正的競爭市場，並排除不良廠商，以達有效率的政府採購。採購契約成立後，得標廠商即負有依債務本旨給付的義務，如未依債務本旨為給付，並有可歸責事由，致延誤履約期限，即該當於政府採購法第101條第1項10款，不以全部可歸責為必要。至是否予以刊登政府採購公報，仍應審酌違約情形是否重大及符合比例原則（另參酌最高行政法院前103年3月份第2 次庭長法官聯席會議決議）。
㈡為釐清原告有無政府採購法第101條第1項第10款事由，整理原告履約情形及被告審查經過如下：
⒈系爭採購案於105年8月30日決標後，景祥公司以105年9月28
日（105）景台字第3、4、5號函分別檢送基設報告書、細部設計圖及品質計畫書等送被告審查（本院卷1第101-105頁）。被告以105年10月11日環廢字第1050013263 號函請晶淨公司審查（本院卷1第339頁），並以105年10月18 日環廢字第1050013731號函覆景祥公司：有關景祥公司因受颱風影響於105年9月30日延遲提送基設報告書、細部設計圖及品質計畫書等，經檢附相關證明文件，被告同意展延履約期限2 日等等（本院卷1第337頁）。被告續以105年10月25日環廢字第1050014076 號函請景祥公司依晶淨公司審查意見表修正、補正，並於105年11月7日前函送複審（本院卷1第107頁）。
⒉景祥公司於105年11月4日以（105）景台字第9號函檢送第 2
版基設報告書及品質計畫書送複審（本院卷1第109頁）。晶淨公司先以105年11月9日晶環字第105838號函知被告表示：
審閱統包商所提計畫書發現其對公共工程相關作業程序並不熟悉，且與系爭契約要求項目有明顯差異，建請被告召開工作協調會議等等（本院卷1第355頁）；續以105年11月11 日晶環字第105844號函檢送針對第2 版基設報告書及品質計畫書的審查意見給被告。於是被告先以105年11月22 日環廢字第1050015328號函通知景祥公司及晶淨公司表示：景祥公司於11月7日再行提送基本設計等相關計畫書送複審後仍有諸多問題，顯見對公共工程相關作業程序並不熟悉，且與系爭契約要求項目有明顯差異，為免進度延宕，訂於11月23日下午2 時召開工作協調會議，請指派專案負責人參加等等（本院卷1第351頁）；再以105年11月24日環廢字第 1050015258號函通知景祥公司依晶淨公司審查意見修正，並於105年 12月2日前函送複審（本院卷1第111頁）。待105年11月23日工作協調會議後，被告以105年12月1日環廢字第1050016086號函檢送協調會議紀錄，並請景祥公司依會議紀錄辦理，於12月2日前提送修正、補正資料送複審（本院卷1第341 頁）。
⒊景祥公司於105年12月1日以（105）景台字第10號函檢送第3
版基設報告書及品質計畫書送複審（本院卷1第113頁）。被告以105年12月6日環廢字第1050016191號函請晶淨公司審查景祥公司105年12月2日提送的第3 版基設報告書及品質計畫書（本院卷1第117頁）。晶淨公司以105年12月13 日晶環字第105940號函檢送審查意見給被告後，被告以105年12月 23日環廢字第1050016728號函通知景祥公司依晶淨公司審查意見修正，並於105年12月26日前函送複審（本院卷1第119 頁）。
⒋景祥公司於106年1月12日以（106）景台字第1號函檢送第 4
版基設報告書及品質計畫書送複審（本院卷1第121頁）後，被告再次邀集景祥公司及晶淨公司於106年2月10日召開第 2次工作協調會議，會議決議：1.第4 版基設報告書有關奈米加熱設備系統用電耗能，比服務建議書所載用電耗能高出許多，與評選委員審核同意通過及環境影響評估第2 次差異分析報告環評委員審核通過的內容不符，請於106年2月17日前提出符合原效能的資料送審；2.履約進度已嚴重落後達20％，依系爭契約第5條第1項第6款第1目規定，請於106年2月24日前提送趕工計畫書送審查；3.第4 版基設報告書及品質計畫書經審查後仍須補正，請於106年2月17日前補正送審等等（本院卷1第125頁）。被告以106年2月16日環廢字第1060001219號函檢送第2 次協調會議紀錄，並請景祥公司依會議紀錄辦理，於2月17日前提送修正、補正資料送複審；於2月24日前提送趕工計畫送審查（本院卷1第123頁）。
⒌因景祥公司未遵期於106年2月17日前提出基設報告書及品質
計畫書的修正、補正資料，被告以106年2月20日環廢字第1060001965號函通知景祥公司：工程進度嚴重落後，已於 106年2月10日召開第2次工作協調會議，請於2月17 日前提送修正後的基設報告書及品質計畫書，並於2月18 日電話告知逾期，迄至20日仍未補正；第4 版基設報告書關於奈米加熱設備系統的用電是系爭採購案的核心關鍵技術，也是評選評分時的重大要件，仍未於2月17日前提出補正資料，請於2月23日前提送奈米加熱設備及本案設備符合契約內容及原效能所需每日用電耗能的計算說明，屆期未提送或無合理說明，將辦理契約終止或解除等等（本院卷1第357-358頁）。景祥公司於106年2月21日始以（106）景台字第2號函提出奈米加熱設備用電疑義的說明（本院卷1第127頁）。經被告送請晶淨公司審查後，仍認景祥公司第4 版基設報告書有關奈米加熱設備的用電需求，已逾契約附件9推估每日使用電量409度及評選簡報中所述處理每噸廚餘耗能為38.25 度的承諾值；景祥公司沒有提送符合原效能的證明文件，且仍未依會議紀錄提出修正後的基設報告書及品質計畫書等等，有晶淨公司106年3月3日晶環字第106136號函可證（本院卷1第131頁）。
⒍景祥公司於106年2月23日提出趕工計畫書，經晶淨公司審查
後仍須修正（本院卷2第237頁），被告以106年3月13日環廢字第1060002405號函請景祥公司於3月24 日前提出修正後的趕工計畫送審查（本院卷2第235頁）。景祥公司以106年3月23日（106）景台字第7號函提出第2版趕工計畫書（本院卷2第215頁）。晶淨公司審查後，以106年4月7日晶環字第106223號函覆被告審查意見（本院卷2第201頁），被告以106年5月11日環廢字第1060003986號函知景祥公司，第2 版趕工計畫仍有諸多缺失，予以駁回（本院卷2第199頁）。
⒎景祥公司以106年3月2日（106）景台字第4 號函主張依系爭
契約第21條第5項第3款規定，提出較契約原標示更優或對機關更有利的變更建議（本院卷1第401頁）。被告則以106年3月31日環廢字第1060003233號函拒絕，並請景祥公司儘速提出修正後的基設報告書及品質計畫書（申訴卷第279 頁）。
景祥公司再以106年4月6日（106）景台字第8 號函請被告再次考慮上開106年3月2日函文的變更建議（本院卷1第391 頁）。被告仍以106年4月24日環廢字第1060003740號函拒絕變更（本院卷1第393頁）。
⒏景祥公司於106年4月13日以（106）景台字第10號函檢送第5
版基設報告書及品質計畫書送複審（本院卷2第273頁）。被告於106年5月8日作成原處分，並依系爭契約第22條第1項第
5、8、11及13款規定解除契約（本院卷1第91頁）；再以106年5月11日環廢字第1060004417號函表示不再辦理第5版基設報告書及品質計畫書的審查（本院卷2第275頁）。
㈢原告完成基設報告書及品質計畫書的履約期限為決標後62日（含被告同意展延的2日）：
⒈系爭契約第7 條規定：「㈠履約期限（由機關於招標時載明
）：1.工程之基本設計及設計品質計畫書應於決標日起30日內完成，並提送機關審查，機關審查時程為30日內完成。如不符機關需求而有修正之需要，由機關指定修正項目、期限及機關複審時程，並通知廠商進行修正，廠商除應依機關之指示繼續修正至獲機關審定為止外，修正及複審期間仍列入履約期限計算。2.工程之建造執照取得及細部設計應於設計品質計畫書經機關核定後起90日內完成，並提送機關審查，機關審查時程為15日。設計如不符機關需求而有修正之需要，由機關指定修正項目、期限及機關複審時程，並通知廠商進行修正，廠商除應依機關之指示繼續修正設計至獲機關審定為止外，修正及複審期間仍列入履約期限計算。3.工程之施工：應於機關通知日起90日內開工，並於開工之日起 200日內全部完成。4.本工程係以日曆天計算工期，所有日數均應計入履約期限。5.其他：本工程執行期間所需之相關證照或許可之送審時間納入工期內核計。……㈢工程延期：1.契約履約期間，有下列情形之一，且非可歸責於廠商，致影響進度網圖要徑作業之進行，而需展延工期者，廠商應於事故發生或消滅後，7日內通知機關、20 日內檢具事證，以書面向機關申請展延工期……(2)因天候影響無法施工……(5)機關應辦事項未及時辦妥。(6) 由機關自辦或機關之其他廠商之延誤而影響履約進度者。……(11)其他非可歸責於廠商之情形，經機關認定者。……。」依上述約定內容，系爭工程是按照廠商提出基設報告書及品質計畫書送審完竣；細部設計送審完竣，並取得建造執照，以及實際進行工程施作完成等3 個主要階段，依序進行，其中提出基設報告書及品質計畫書送審完竣部分，自廠商提出送審，迄至機關審查完竣，原則上應於60日內完成，如有修正必要則依機關指定期限完成修正；細部設計送審完竣，並取得建造執照部分，應於10
5 日內完成，如有修正必要則依機關指定期限完成修正；實際工程施作則於290日內完成。系爭工程的履約期限為455日（60日+105日+290日）。如有不可歸責於廠商的事由，致影響進度而有展延工期的必要時，廠商應提出書面申請展延工期。
⒉原告雖主張：系爭契約第7條第1項第1 款沒有規定修正次數
的限制，只要景祥公司於系爭工程的履約期限457 日內完成基設報告書、品質計畫書、細部設計、取得建造執照並完成工程施作，即無逾期問題等等。但如上所述，系爭工程的履約是依序接續進行，未能完成基設報告書及品質計畫書的送審，後續細部設計及建造執照的申請，甚至工程的施作即無從進行，尚非數階段工程同步施作，或是壓縮次一階段的履約日數可以完成。系爭契約第7條第1項第1 款雖然沒有明定廠商修正次數的限制，但該款既已規定60日的履約日數，參酌政府採購法施行細則第111 條關於延誤履約進度，情節重大的認定標準，即不能認為系爭契約沒有修正次數的限制。倘如原告所述，則被告自決標日起455 日的履約期限內，均不能認定基設報告書及品質計畫書的送審有延誤，必待 455日期滿後始能認為延誤，也才能依政府採購法施行細則第11
1 條規定計算履約進度落後的百分比。如此一來，系爭契約第7條第1項所定各階段的履約日數即無規範意義，也喪失藉由分階段實施契約內容，以掌握整體工程進度的目的。故原告上開主張，與系爭契約第7條第1項的規範意旨與文義不符，應不可採。
㈣系爭契約第7條第1項第1款後段、第4款，將被告審查期間列為原告履約期限計算，尚未達顯失公平而無效的程度：
⒈原告主張：系爭契約第7條第1項第1 款後段將修正及複審期
間列入履約期限計算，以及同條項第4 款將所有日數均計入履約期限計算，均屬民法第247條之1第2、4款顯失公平的約定，此部分約定應屬無效等等。但統包商提出文件送審，因不符契約本旨而須修正、補正時，是可歸責於統包商的原因所致，且完成修正、補正的期間操之於統包商，將統包商的修正期間列入履約期間計算，尚難認有顯失公平的情形。又系爭工程既以「日曆天」計算工期，而非以「工作天」計算工期，則除有特別約定外，所有日數（無論是週末或國定假日）本即應計入履約期限計算，故系爭契約第7條第1項第 4款規定，亦難認有顯失公平的情形。至於統包商提出修正、補正後，被告進行複審的期間也列入履約期限計算部分，具有督促廠商第1 次提送基設報告書及品質計劃書時即為完整的內容，縱有修正必要，也能一次完成修正、補正，避免反覆修改，延宕履約時程的正面意義，是否顯失公平，應依個案情形認定，不能一概而論。就本件而言，被告105年5月17日公開招標更正公告記載履約期限為「決標日起350 日曆天完工驗收」（見卷附契約裝訂本）；原告、景祥公司及尚磔公司投標時提出的服務建議書顯示，統包商預定的工作進度（包括品質計畫書、細部設計等文件資料送審通過、製作安裝、試車驗收等）僅有7個月（本院卷2第141 頁），而系爭契約第7條第1項第1款規定系爭工程的履約日數為455日，較招標公告及原告自行承諾的履約日數為長，已有將統包廠商可能的遲延及機關的複審期間考量在內。又系爭契約第7 條第3 項亦有統包廠商得申請展延工期的規定。如因天候因素、可歸責於機關的事由，或其他不可歸責於廠商的事由等等，廠商得以書面向機關申請展延工期。景祥公司前即以受颱風影響而遲延提送基設報告書及品質計畫書等，向被告申請展延工期2 日獲准的情形，已如上述，故系爭契約並非沒有調節機制，避免發生顯失公平的情形。因此，系爭契約第 7條第1項第1款後段及第4 款，將被告審查期間列為原告履約期限計算，就本件而言，尚未達顯失公平而無效的程度。
⒉依此，景祥公司（或原告）本應於105年8月30日決標日起60
日內（即105年10月29 日前）完成基設報告書及品質計畫書的送件與審查，並依機關指定期限完成修正，但景祥公司經過3次修正及2次的工作協調會議，仍未能完成修正，且被告於106年2月10日第2次協調會議已指定應於2月17日前提送修正後的第5版基設報告書及品質計畫書，但景祥公司遲至106年4月13日始提出第5版基設報告書及品質計畫書，則自105年10月29日計至106年4月13日，景祥公司的基設報告書及品質計畫書仍未完成審核，已遲延166日，占系爭工程全部工期457日（加計經被告准允因颱風延長工期2日）的36.32％，依政府採購法施行細則第111條所定標準，應屬延誤履約期限情節重大，而該當於政府採購法第101條第1項第10款規定。
⒊縱如原告所述，扣除被告複審的期間（依系爭契約第7條第1
項第1款規定，不含景祥公司提出第1版基設報告書及品質計畫書後被告的審查期間），即105年11月7日收受景祥公司提出的第2版基設報告書及品質計畫書，至11月24 日發函通知景祥公司修正，共計18日；105年12月2日收受景祥公司提出的第3版基設報告書及品質計畫書至105年12月23日發函通知景祥公司修正，共計22日；106年1月12日收受景祥公司提出的第4版基設報告書及品質計畫書，至106年2月10日第2次工作協調會議要求景祥公司修正，共計30日，景祥公司的遲延日數仍為96日（166日-18日-22日-30日），占系爭工程全部工期457日的21％，且景祥公司第5版基設報告書及品質計畫書否能通過審查而無修正必要，尚未確知，仍已達延誤履約期限情節重大的程度，故原告此部分主張，仍不足對其為有利的認定。
㈤原告未能遵期完成，是因可歸責於己的事由所致：
⒈原告主張：被告就基設報告書及品質計畫書的審查意見未能
一次提出，而是陸續新增審查意見，且被告的審查意見多為籠統而模糊的指示，導致原告反覆修正而未能遵期完成，此部分延宕，不可歸責於原告等等。但景祥公司於105年9月30日提出第1 版基設報告書時，因缺少系統規劃、流程、功能計算、需求、配置、細部參考規範、進度及經費；未列工程進度表；未依最新版公共工程製圖手冊內容繪製設計圖；缺乏基本設計的興建與整建的相關規劃、評估、檢討、設計計算、配置、圖說；沒有功能計算及質量平衡的內容；未檢討廠區用電需求等42項瑕疵，有審查意見表可證（本院卷1 第451頁以下），經被告通知限期修正。景祥公司提出第2版基設報告書後，仍有未依公共工程委員會規範提供細部參考規範及進度說明；設計圖說與文字說明格式內容不符合公共工程要求；工程進度表無相對應的章節說明；質量平衡的補充內容有錯誤；用電計算與說明前後不一等43項瑕疵，有該次的審查意見表可以核對（本院卷1第461頁以下）。晶淨公司因而以統包商對公共工程相關作業程序並不熟悉，且與系爭契約要求項目有明顯差異，發函建請被告召開工作協調會議（本院卷1第355頁以下）。被告也於105年11月23 日邀集景祥公司及晶淨公司召開第1 次工作協調會議。後來景祥公司提出第3版基設報告書，該第3版基設報告書的各章節架構與前版次內容有大幅調整，經審查後雖有部分內容已完成修正，但仍有質量平衡與功能計算內容錯誤；因章節調整而查無已進行修正的相對應內容；未補充用電結果檢討等既有瑕疵，以及因章節調整所生新的瑕疵等，亦有該次審查意見（本院卷1第475頁以下）及晶淨公司108年11月28日晶環字第1081527號函（本院卷3第83-86頁）附卷可參。景祥公司提出第
4 版基設報告書，經審查後已有相當內容完成修正，但仍是有質量平衡計算有待修正；用電檢討未包括電熱加熱設備的電力需求；報告中有關「奇機奈米碳高效加溫機」的性能與檢附的型錄中電熱轉換率有差異等等，有該次審查意見（本院卷1第509頁以下）及晶淨公司108年11月28日晶環字第1081527號函（本院卷3第83-86頁）可以參照。依上述過程，由於景祥公司前後提出4 個版本的基設報告書，有些項目例如用電檢討、功能計算及質量平衡等，是景祥公司始終無法完成修正的項目，也有因為報告的章節架構調整，或景祥公司修正新增的內容有誤，而產生新的待修正事項，實不能將系爭工程工期的延誤，歸咎於被告或晶淨公司沒有一次提出完整的審查意見，而認為原告有不可歸責的事由。至原告所稱審查意見未具體指明應修正內容部分，原告或景祥公司非不能詢問被告或晶淨公司予以釐清。況且，被告已邀集景祥公司與晶淨公司進行2 次工作協調會議，原告猶稱其不瞭解審查意見所指為何，即不可採。
⒉原告主張：因被告沒有提供環評定稿版給景祥公司，景祥公
司遲至106年2月13日始知悉環評資料最新版本，導致景祥公司所提第1版至第4版的基設報告書是以錯誤的參數為設計，故105年9月28日至106年2月13日共138 日不應計入原告履約的延宕日數等等。但新版環境影響評估是因應原告提出熱源使用電力的構想而進行，環境影響評估的初稿內容即由原告董事長鄭○隆（原告法定代理人的配偶）所提出，其原本提出需求僅每月5,280度（如每月操作22日，則每日用電為240度），被告經考量後將之提高至每日890 度，此一標準較原告所提初稿更有利於原告，並於105年7月28日金門縣政府105年第3次環評委員會中審核通過，原告參與系爭工程的鄭○隆（協同計畫主持人）及林○詞（計畫主持人）均親自參與、出席，會議紀錄及簽到表均已納入系爭契約「四、決標記錄」（見卷附契約裝訂本）中。又新版環境影響評估是於105年10月13日金門縣政府105年第4 次環評委員會中定稿確定。鄭○隆及林○詞亦有參與、出席，有會議紀錄及簽到表可以證明（申訴卷第883-887頁），以上為晶淨公司108年11月28日晶環字第1081527號函所敘明（本院卷3第86-87 頁）。
證人即晶淨公司專案管理洪○翔於本院準備程序中也證稱：本件之前已作過環評的變更對照表，在辦理系爭採購案的評選會議後，因原告的服務建議書提出電力加熱系統的規劃，與原先環評的內容不同，所以針對原告提出的服務建議內容，再次辦理環評的變更對照表；因當時剛評選完畢，環評變更對照表的第1 個版本就直接請原告製作、送審，包含用電量的需求，後來被告以電力加熱系統每日用電量890 度送審，而原告提出的版本都低於890度，這可以從原告提供的105年7月12 日變更內容對照表修正稿關於碳排放部分的記載，提及全廠每月用電量2萬280度（本院卷3第481頁），除以30日，每日用電量約600餘度；原告提出的105年7月21日第2次變更內容對照表初稿關於碳排放部分的記載，提及新電力加熱系統為每月968度（本院卷3第497頁），均較被告提出的每日890度為低，換言之，被告是提出一個對原告較有利的條件送環評審查，以保留彈性；系爭採購案辦理過程中，大家都擔心環評內容有變更，會導致與原告的規畫設計不同，所以才會在決標後，儘快依原告規畫的內容去辦理變更；105年7月28日第3次環評會議中，原告有派員參與，就是鄭○隆與林姓先生到場，該次會議就已經確定環評對照表的內容，包含用電量等項目，只是有些內容還要修正，之後一直到105年11月16日送縣政府核定版本，只是在辦理行政程序等等（本院卷3第307頁以下、卷4第10頁以下）。在原告、景祥公司實際參與環評對照表的內容製作、派員出席105年7月28日第3次、105年10月13日第4次環評委員會，以及該次環評就是因應原告提出熱源使用電力的構想而進行的情形下，原告主張其不知最終環評定稿內容，致第1版至第4版的基設報告書都是以錯誤的參數為設計，實難採信。且景祥公司106年1月12日提出第4版基設報告書送審時，針對晶淨公司對其第3版基設報告書所指應修正項目中，回覆辦理情形「依金門縣政府105年第4次環境影響評估所提差異分析影響分析進行說明」（本院卷1第511、553頁），亦顯示原告主張於106年2月13日始知悉環評定稿版等等，應不可採。況且，即使原告、景祥公司不知被告調整電力加熱系統為每日890度，但因原告及景祥公司所提環評對照表初稿的用電量，以及參與投標所提服務建議書的用電量（詳下述），均較最終環評通過的版本節約，以此為基礎所規劃、提出的第1版至第4版的基設報告書更應能符合環評定稿版的要求，但最終仍因用電疑義未能釐清，而無法通過被告的複審，尚難認原告沒有可歸責事由。
⒊原告主張：服務建議書第15頁每天耗電「47.5 度/天」的記
載，只是為了凸顯奈米碳膜加熱系統較柴油鍋爐節能30％以上，並非指系爭工程每日耗電標準；服務建議書第58頁代操作營運成本分析說明所提「電費每月 36000」，是指代操作期間請款計價的依據，超過部分由景祥公司自行吸收，並未承諾每日用電量409 度，但被告有所誤解，要求景祥公司釐清，致延誤計畫書送審時程等等。但服務建議書為投標廠商於投標階段須檢附的必須文件，依系爭契約第1條第1項第 2款規定，該投標文件為系爭契約的一部分。行政院公共工程委員會「統包模式之工程進度及品質管理參考手冊」也載明：「訂約時，投標廠商所提服務建議書均納為契約之附件」、「設計階段應以業主需求及基本設計為基準，細部設計之內容於業主需求及基本設計之規範內不涉及變更設計，惟服務建議書內容較業主需求或基本設計為高時應以服務建議書為準」等等（見卷附契約裝訂本所附該參考手冊第33、41頁）。原告主張服務建議書不具效力等等，即不可採。系爭工程關於廚餘處理設備的用電量是投標廠商評選時委員注意的重要事項，晶淨公司對景祥公司第1版基設報告書已提出補充檢討廠區用電需求的意見，景祥公司遲至第4版基設報告書始提出「奈米碳膜加熱系統」的基本規格，其用電計算，僅奈米碳膜加熱設備的用電度數為每小時322.5度，依其加熱時間每日8小時計算，每日用電度數達2,580度，與原告服務建議書代操作營運成本分析說明中提及每月電費3萬6千元（本院卷2第140頁）所推算每日用電度數409度（以每度電4元、每月操作22日推算）相比，差距達6.31倍，更高於環評定稿版提及每日用電890度，因此，被告、晶淨公司才會多次要求景祥公司釐清用電計算，以上為晶淨公司108年11月28日晶環字第1081527號函所敘明（本院卷3第88-90頁）。
證人洪○翔於本院準備程序中再證稱：奈米碳膜效能係數2.5是原告在服務建議書中提出的（本院卷2第97頁），因1度電可以轉換860千卡的熱能，係數2.5就表示用1度電可產出860千卡乘以2.5的熱能，而景祥公司在第4版基設報告書中所附「奇機奈米碳高效加溫機」型錄顯示電熱轉換效率99.8％，是指1度電產生860千卡乘以99.8％的熱能，此與服務建議書所提乘以2.5的熱能不符等等（本院卷3第317頁），均顯示景祥公司提出的基設報告書就電力加熱系統每日用電量的說明，與其服務建議書及環評定稿版所示的標準有相當的差異，始未能通過被告、晶淨公司的審查。由於系爭工程關於廚餘處理設備的用電量是投標廠商評選時委員注意的重要事項，也是辦理環評變更的主要原因，有105年7月28日環評會議簡報附卷可證（本院卷3第461頁），原告及景祥公司自應多所留意，提出符合其服務建議書及環評定稿版所示標準的用電設計，卻事後否定服務建議書的拘束性效力，以服務建議書未載明的事項（即耗電「47.5度/天」的記載，只是凸顯奈米碳膜加熱系統較柴油鍋爐節能30％以上，並非指系爭工程每日耗電標準；代操作營運成本分析說明所提「電費每月36000」，是指請款計價的依據，超過部分仍由景祥公司吸收等等），主張是被告的誤解，均不可採。
㈥綜上，原告有因可歸責於己的事由，逾履約期限仍未完成履
約，且逾期的時日長久，履約進度落後20％許多，延誤情形嚴重，符合政府採購法第101條第1項第10款規定，被告作成原處分，對其他機關為必要的警示，尚難認有輕重失衡、違反比例原則及誠信原則的情形。
㈦本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料
經本院斟酌後，認與判決結果不生影響，無一一論述的必要；又原告聲請調查被告與晶淨公司間的契約內容，核無必要，均一併說明。
七、結論：原告訴請確認原處分為違法，為無理由，應予駁回。中 華 民 國 109 年 7 月 23 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 張國勳
法 官 孫萍萍法 官 楊坤樵
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 7 月 23 日
書記官 何閣梅