臺北高等行政法院判決
107年度訴字第1262號108年1月24日辯論終結原 告 陳書燦被 告 連江縣地政局代 表 人 曹爾元（局長）訴訟代理人 張舜焜上列當事人間有關土地登記事務事件，原告不服連江縣政府中華民國107年8月8日府行法字第1070030766號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於民國101年8月22日向被告（106年1月1日因縣府組織修編，更名成立連江縣地政局，下同）申請登記○○○鄉○○段1559、1559-1地號土地（以下合稱系爭土地）所有權人，經被告以101年連地新總字第003000~003010號登記申請案，依法審查（下稱系爭申請登記案），審查結果認依法不應登記。被告遂依土地登記規則第57條第1項第2款規定，以107年3月14日連地登駁字第00336號（即原處分）駁回，理由略謂：原告申請系爭土地總登記案，案附土地四鄰證明書據原告所載稱占有以為「種地瓜」使用（占有期間自40年6月開始至101年8月止），經地籍調查土地使用狀況為道路，具有不融通性，不適用民法上時效取得之規定，且山隴廣場於40年初即為廣場使用且公眾周知，故原告所附之四鄰證明書保證內容不足採等語，駁回原告之申請。原告不服，提起訴願，遭連江縣政府訴願決定駁回，原告仍不服，依法提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠原告就系爭申請登記案已出具「土地四鄰證明書」作為證明
文件，足資證明原告於地政機關62年7月31日成立前已完成時效，而被告並無法證明系爭土地在被軍方占用前供道路使用之具體事證，本應給予原告正當合理之信賴保護。況按內政部101年2月9日召開之「解決馬祖地區土地相關問題」第四次專案小組會議決議意旨，被告已無須審查其自地政機關成立後以迄登記完成時，有否和平繼續占有之事實，被告仍駁回原告之申請，容有錯誤援引法規命令之違誤。
㈡民法物權編施行法第3條及第9條，馬祖地區土地在地政機關
62年7月31日成立前早已各有地主，民間也早已存在土地買賣、繼承、贈與等移轉事實，只因沒有設立地政機關無法申請登記，在物權未能依法律登記前，自不適用民法物權編關於登記之規定，當設立地政機關後第一次辦理登記，應得以「視為所有人」登記，而被告卻駁回申請，疏未查證軍方占用系爭土地之事實，容有違經驗法則，亦欠缺明確性。
㈢被告101年7月31日連地所字第1010001591號公告未登記土地
重辦「視為所有人」土地總登記，卻未揭示報請中央地政機關准予備查之函文字號，應認定為無效之行政處分。
㈣連江縣政府在憲法的架構下為土地法之下級執行機關，將土
地事務交由被告負責執行，依法應以上級機關為原行政處分機關，作成行政處分，方為適法。本件以被告為原行政處分機關，有剝奪人民向中央土地主管機關提起訴願之權利，且有違憲之虞。況，連江縣政府訴願審議委員會之權限乃審議專屬地方自治事項，或不受中央主管機關所表示見解拘束的事項，而土地法並非專屬地方自治事項，連江縣政府訴願審議委員會應無權力審理。爰連江縣政府所為之本件訴願決定，有逾越法律授權之虞，應予撤銷。
㈤又按行政程序法第3條第1項、土地法第54條、連江縣補償軍
事徵用民地（產）暫行辦法（下稱補償徵用民地暫行辦法）第13條之規定，被告之行政行為應無行政程序法第36條及同法第43條之適用，被告漠視徵用之民地因軍事設施遷移無須再用時，應發還原業主之法文規範，訴願決定仍錯誤援引行政程序法作為駁回之理由，認事用法，多有違誤，原處分均應撤銷。又行政程序法第131條第1項及第2項，原告申請土地登記案件，被告積壓逾五年，屬公法上之請求權已因時效完成而當然消滅後，才作成不利於原告之行政處分，被告即有怠為處分之事實，本應以時效完成取代證據，作成准予登記之行政處分。
㈥聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告應就原告系爭申
請登記案，作成准予原告登記為系爭土地所有權人之行政處分。
三、被告答辯及聲明：㈠系爭土地經依原告指界範圍及套繪現地空照圖、連江縣昔日
南竿鄉山隴舊照，系爭土地早為南竿鄉山隴公共廣場及公眾通行往來之道路（現況亦然），原告自始未有和平占有之事實。被告以其不符土地法第14條、第54條、民法第940條、第964條、民法物權編施行法第9條規定，並參酌最高法院72年台上字第5040號司法判決及內政部相關函示等，駁回原告之登記申請，依法尚合，原告訴請撤銷原處分，顯無理由。㈡連江縣政府訴願審議委員會於106年12月底又重新遴聘各界
專業人士擔任訴願委員，連江縣訴願委員之學經歷、專業、陣容堪屬一時之選，所作成之訴願決定，其所憑依各委員之思維見地誠然令人無庸置疑，原告憑依個人對法令之一知半解繼而提起訴訟向本院請求撤銷訴願決定及被告依法所為之行政處分，顯屬無據。
㈢聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：㈠按民法第770條規定：「以所有之意思，10年間和平繼續占
有他人未登記之不動產，而其占有之始為善意並無過失者，得請求登記為所有人。」第940條規定：「對於物有事實上管領之力者，為占有人。」民法物權編施行法第9條規定：「依法得請求登記為所有人者，如第3條第1項所定之登記機關尚未設立，於得請求登記之日，視為所有人。」次按土地法第37條規定：「土地登記，謂土地及建築改良物之所有權與他項權利之登記。……」第51條規定：「土地總登記，由土地所有權人於登記期限內檢同證明文件聲請之。……」第54條規定：「和平繼續占有之土地，依民法第769條或第770條之規定，得請求登記為所有人者，應於登記期限內，經土地四鄰證明，聲請為土地所有權之登記。」。
㈡次按占有為單純之事實，所謂「對於物有事實上管領之力者
」，係指主觀上出於所有之意思，在客觀上有排除他人干涉而獨自支配管領之狀態，始足該當。又所謂「和平繼續占有」指占有人對於土地有事實上之管領力而言，若喪失該管領力即不具占有人之資格。是以占有人申請時效取得未登記土地之所有權，自須迄登記完成時仍和平繼續占有其土地，始有適用，否則，即與時效取得登記之要件不符（最高行政法院77年度判字第893號及100年度判字第1761號判決意旨參照）。又時效取得土地所有權之占有，須主觀上出於所有之意思，在客觀上有排斥他人獨自支配管領該土地之事實，始足當之。地政機關對於時效取得土地所有權之申請案件，尚須實質調查申請人是否具備民法關於土地所有權取得時效之要件，而非徒以申請人已提出土地四鄰證明書之形式證明為已足。是無論依民法第769條或第770條規定，申請時效取得土地所有權登記，均須具備以所有意思占有他人未登記之土地達法定期間以上，否則，即難認符合時效取得登記之要件。㈢又按土地登記規則（依土地法第37條第2項規定訂定之）第
27條第15款規定：「下列登記由權利人或登記名義人單獨申請之：……十五、依民法第769條、第770條或第772條規定因時效完成之登記。」第57條第1項第2款規定：「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請：……二、依法不應登記者。」第72條規定：
「登記機關對審查證明無誤之登記案件，應公告十五日。」第73條規定：「前條公告，應於主管登記機關之公告處所為之，其內容應載明下列事項：一、申請登記為所有權人或他項權利人之姓名、住址。二、土地標示及權利範圍。三、公告起訖日期。四、土地權利關係人得提出異議之期限、方式及受理機關。」。
㈣再按連江縣政府為受理依內政部101年2月20日內授中辦地字
第1016650259號函送「解決馬祖土地相關問題」專案小組第4次會議（解決馬祖土地問題第4次會議）決議：「馬祖地區未完成登記之土地，於連江縣地政機關（單位）成立前已具備民法第769條或第770條規定之條件者，依民法物權編施行法第9條規定，自時效完成得請求登記之日起視為所有人」之決議，申請土地總登記之案件，暨簡化行政作業程序，特訂定「連江縣政府辦理馬祖地區尚未完成登記土地處理要點」（本院卷第68頁，下稱土地處理要點），該要點第8點規定：「申請人申請土地登記案件，應提出下列文件：登記申請書、申請人身分證明、登記原因證明文件及土地複丈成果圖（如地籍測量時已提出測量申請者得免附），申請人為原權利人之繼承人時，並應提出土地登記規則第119條規定之文件。」第10點規定：「受理之案件，經審查結果，有土地登記規則第56條各款情形之一者，應通知申請人於接到通知書之日起15日內補正；有土地登記規則第57條第1項各款情形之一者，應以書面敘明理由，駁回登記之申請。申請人不服前項駁回者，得依訴願法規定提起訴願。駁回之事由涉及私權爭執者，申請人得訴請司法機關裁判。」經核與民法物權編、土地法等相關規定，尚無違背，連江縣地政機關自得援為辦理此類土地總登記案件之依據。
㈤經核原處分否准原告申請並無違誤，爰說明如下：
1.本件如事實概要欄所載之事實，有原告101年8月22日申請書、土地四鄰證明書、戶籍謄本、原處分、訴願決定書等件影本，附原處分卷可稽，為可確認之事實。原告主張被告以原處分否准原告之申請，原處分有諸多違法之處，損及原告財產權利，遂依行政訴訟法第5條第2項規定，提起本件課予義務訴訟（見原告起訴狀第7頁即本院卷第19頁）。
2.原告係以連江縣地政機關成立前，其已得依民法第770條規定，請求登記為系爭土地所有權人，依民法物權編施行法第9條規定，應視為系爭土地所有人，被告無須審查原告自地政機關成立後迄至登記完成時，是否和平繼續占有之事實；被告應依補償徵用民地暫行辦法第13條：「凡徵用民地因軍事設施遷移無須再用時，應發還原業主。」規定審查云云。查本案涉及人民依時效取得制度而取得所有權之爭議，與公益有關，法院應依職權調查證據，當事人並無主觀舉證責任，然職權調查證據有其限度，仍不免有要件事實不明之情形，故當事人仍有客觀之舉證責任，依行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條前段：「當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任。」之規定，原告請求被告作成如其聲明之授益處分，自應就其具備符合民法第770條規定時效取得系爭土地所有權之要件，或補償徵用民地暫行辦法規定之事實，負客觀舉證責任。再按民法物權編施行法第3條：「民法物權編所規定之登記，另以法律定之。物權於未能依前項法律登記前，不適用民法物權編關於登記之規定。」所謂之登記另以法律定之，就是土地法所稱之登記，而同施行法第9條：「依法得請求登記為所有人者，如第3條第1項所定之登記機關尚未設立，於得請求登記之日，視為所有人。」所稱視為所有人即指土地法所稱之土地登記機關尚未設立，但已經具備民法第769條或第770條之條件者，得請求登記為所有人，於得請求登記之日，視為所有人。無論是否視為所有權人（待土地登記機關設立後再登記為所有權人）或直接可以登記為所有權人，必須符合民法第769條或第770條之條件始可。是原告主張被告無須審查其自機關成立後以迄登記完成時，有否和平繼續占有之事實，委不足取。綜上，原告就其依法申請登記且具備登記為所有權人要件，負舉證責任，否則空言主張而未能舉證以實其說，其主張自無可採。
3.原告是否和平繼續占有系爭土地，而符合民法第769條或第770條之規定者，除主觀上係以所有之意思為之，在客觀上還需要證明和平繼續占有之事實，原告提出101年8月22日其叔叔陳經遲出具之「土地四鄰證明書」作為證據方法（見原處分卷第16頁）。按土地四鄰證明書為私文書，其證明的內容有形式上的真實性及實質上的可信度待審查，形式上的真實性如文書製作者之真正、文書格式之完整、文書意旨之清晰可辨識等，實質上的可信度如文書內容合於經驗法則及論理法則，及文書前後文義之一致性，文書語意在合理解釋之範圍內足以探知製作文書人之真意等。查土地四鄰證明書略以：「一、茲證明南竿鄉介壽村陳書燦君，於民國40年6月開始至民國101年8月止，以所有之意思繼續占有未登記土地，座落（系爭土地地號），而其占有之始為善意並無過失，如有虛偽不實，證明人願負法律上一切責任。二、申請人陳書燦在上列土地用作農地（地瓜）目前是商業用地道路使用」等語。惟查原告出生於00年0月0日，有身分證影本可稽（見處分卷第45頁），其於00年0月尚未滿一歲，上開「土地四鄰證明書」所稱原告自40年6月開始以所有之意思繼續占有系爭土地，在土地上種地瓜等情，其內容違反一般經驗法則，難以採信。
4.原告又主張系爭土地因軍事原因而喪失占用，自應於戰地政務終止後，依補償徵用民地暫行辦法第13條發還人民云云。
惟被告否認徵用系爭土地，辯稱：軍事徵用軍方會造冊，但系爭土地並沒有在名冊內等語（見本院卷第82頁筆錄）。按暫行辦法第8條規定：「徵用時請馬祖防衛司令部會同縣政府、鄉（村）公所勘察後核發徵用通知書，交由鄉公所轉本縣實施徵用」、第13條規定：「凡徵用民地因軍事設施遷移無須再用時，應發還原業主。」準此，原告自應證明其土地遭徵用，始得依暫行辦法第13條請求發還，而徵用應交付徵用通知書而實施徵用；茲據本院於準備期日詢問原告如何證明系爭土地有補償徵用民地暫行辦法第13條所指「徵用民地」之情事？原告提出文書一紙為證，揆諸該文書係訴外人陳令廣於40年8月25日出具，內容略以「茲收到陳道其昌等代贖陳依籠山隴東……」等語（見本院卷第67頁），並無原告占用或軍事徵用民地之記載，復據審判長於言詞辯論期日詢問原告是否有軍事徵用通知書或其他相關資料（見本院卷第
133、134頁筆錄），惟原告始終未能提出徵用通知書，無從證明系爭土地屬原告所有且為軍事徵用之民地。故原告主張應依補償徵用民地暫行辦法規定，將系爭土地發還原告，自無可取。
5.按土地法第14條第1項規定：「左列土地不得為私有：……
五、公共交通道路。……」又公有公用物或公有公共用物（前者為國家或公共團體以公有土地供自己用，後者提供公眾共同使用，以下統稱為公物），具有不融通性，不適用民法上取得時效之規定。經政府依土地法編定之公用道路或水溝，縱因人為或自然因素失去其公用之形態，在奉准廢止而變更為非公用地以前，難謂已生廢止公用之效力，仍無民法上取得時效規定之適用。而公共交通道路為我國土地法第14條第1項所列不得私有之土地，即無民法第769條、第770條取得時效之適用（參照司法院院字第2177號解釋意旨、最高法院97年度台上字第510號及72年度台上字第5040號判意旨）。查原告於航照圖上以螢光筆圈註之系爭土地（見原處分卷第52頁），被告以該土地目前現況為供公眾共同使用空間（現為公共道路及公共廣場）；茲據審判長於言詞辯論期日詢問被告：「系爭土地目前地目為何？」、「系爭土地作何使用？」被告訴訟代理人答稱：「目前連江縣土地去年廢止全部地目，之前地目是『道』，請見原處分卷第21頁『連江縣南竿鄉未登記土地地籍調查表』左上角。」、「是（認定系爭土地為不通融物），系爭土地為公眾通行之用，不得作為時效取得標的。」、「作公眾通行之用，原告沒有占有事實，也沒有占有的可能。由原告所提出『典藏馬祖』刊物中均有相關照片可以證明。」等語（見本院卷第132、133頁筆錄）。縱原告主張廣場係59年起設立屬實，並不會改變系爭土地現況供公共道路使用之事實，參諸最高法院關於公有公用或公有公共物，具不融通性，不適用民法上取得時效之規定之法律見解，被告查認系爭土地不符合時效取得之規定，以原處分駁回本件登記之申請，並無違誤。原告主張，並非可採。
㈥原告又以101年7月31日連地所字第1010001591號公告未揭示
報請中央地政機關准予備查之函文字號，應認定為無效之行政處分，被告據以作成之原處分應予撤銷云云。查原處分係依土地登記規則第57條第1項第2款之規定，駁回原告之申請，並非適用上開公告，上開公告亦非本件訴訟標的，原告此部分主張，難為其有利認定。原告聲請調查上開公告核備日期即無必要。
㈦按土地法第37條規定：「（第1項）土地登記，謂土地及建
築改良物之所有權與他項權利之登記。（第2項）土地登記之內容、程序、規費、資料提供、應附文件及異議處理等事項之規則，由中央地政機關定之。」中央地政機關內政部據土地法第37條第2項授權發布之土地登記規則第2條第1項規定：「土地登記，由土地所在地之直轄市、縣（市）地政機關辦理之。但該直轄市、縣（市）地政機關在轄區內另設或分設登記機關者，由該土地所在地之登記機關辦理之。」準此，被告為系爭土地之登記機關。次按訴願法第4條規定：「訴願之管轄如左：……二、不服縣(市)政府所屬各級機關之行政處分者，向縣(市)政府提起訴願。……」原告不服原處分，其訴願管轄機關為連江縣政府。原告所稱本件以被告為原行政處分機關，有剝奪人民向中央土地主管機關提起訴願之權利，且有違憲之虞云云，為不可取。再按訴願法第52條規定：「（第1項）各機關辦理訴願事件，應設訴願審議委員會，組成人員以具有法制專長者為原則。（第2項）訴願審議委員會委員，由本機關高級職員及遴聘社會公正人士、學者、專家擔任之；其中社會公正人士、學者、專家人數不得少於二分之一。（第3項）訴願審議委員會組織規程及審議規則，由主管院定之。」依上開訴願法第52條第3項授權訂定之行政院及各級行政機關訴願審議委員會組織規程第5條規定：「直轄市、縣（市）政府訴願會之組織規程，由直轄市、縣（市）政府另定之。」連江縣政府據以訂定發布之連江縣政府訴願審議委員會組織規程第2條規定：「連江縣政府訴願審議委員會（以下簡稱本會），置委員9至15人，其中一人為主任委員，由副縣長或秘書長兼任。其餘委員由縣長就本府暨所屬機關之高級職員調派專任或兼任，並遴聘社會公正人士、學者、專家擔任，任期二年，期滿得續聘之；其中社會公正人士、學者、專家不得少於委員人數二分之一。委員應有二分之一以上具有法制專長。本會所需承辦人員，由縣長就本府職員中具法制專長者調派或兼任之，並得指定一人為執行秘書。」第5條規定：「訴願決定書、移轉管轄及勘驗調查均以本府名義行之。訴願決定書除依訴願法規定由縣長署名蓋章外，並列入主任委員及參與決定之委員姓名。」原告主張連江縣政府訴願審議委員會應無權審理系爭訴願，連江縣政府所為之訴願決定，有逾越法律授權之虞，系爭訴願決定應予撤銷云云，亦非可採。
㈧原告再主張伊於101年8月22日申請登記系爭土地，被告直至
107年才作成原處分，被告公法上請求權消滅，應以時效完成取代證據云云。查被告辯稱：當時案件量高達9890件，被告人力無法全部消化，加上測量成果遲遲未能完成，被告於測量成果完成後，於106、107年間加速審理，尚稱合理可信。且按「公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因五年間不行使而消滅」行政程序法第131條第1項前段固有明文。然本件乃原告申請登記為系爭土地之所有權人，並非被告對原告行使公法上請求權，當然無行政程序法第131條規定之適用，原告此部分主張自無可取。
五、綜上，被告依土地登記規則第57條第1項第2款規定，以原處分駁回原告系爭申請登記案，即無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，請求判決如其聲明，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，原告聲請調查證據並無必要，兩造其餘攻擊防禦方法，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論述，均附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 2 月 14 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 許 瑞 助
法 官 鍾 啟 煌法 官 林 妙 黛
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 2 月 14 日
書記官 劉 育 伶