臺北高等行政法院判決
107年度訴字第1264號108年8月22日辯論終結原 告 饒○○被 告 教育部代 表 人 潘文忠（部長）訴訟代理人 陳昶安 律師
林佳儀 律師上列當事人間有關教育事務事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠本件原告起訴時，被告代表人為葉俊榮，嗣於訴訟進行中變
更為姚立德，再變更為潘文忠，業據變更後被告新任代表人分別具狀聲明承受訴訟（本院卷第150頁至第151頁、第160頁至第161頁），核無不合，應予准許。
㈡按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他
訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：一、訴訟標的對於數人必須合一確定，追加其原非當事人之人為當事人。二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。三、因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。四、應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟。五、依第197條或其他法律之規定，應許為訴之變更或追加。」行政訴訟法第111條第1項、第2項、第3項定有明文。查本件原告起訴時，訴之聲明為：「①被告應履行同意原告修讀英國曼徹斯特大學公共健康碩士學程。②被告應依最新106年契約書學費規定（總額制）給付英國曼徹斯特大學學程學費。③被告應賠償從以前到現在造成原告之損失。④訴訟費用由被告負擔。」。嗣於訴訟進行中，原告以民國108年5月13日行政訴訟補充理由（二）狀（本院卷一，第246頁至第251頁），變更追加訴之聲明為：「①確認兩造間公費支領資格契約關係存在。②被告應依最新106年公費學費規定（總額制）給付曼徹斯特大學碩士學程學費。③請求合理調整契約18條在國內蒐集資料時間。契約原定1年以內，預計約需延為2年半以內）。④請求賠償：補足公費使足以完成博士學位之數額。（此為目前確定之部分賠償）。⑤訴訟費用由被告負擔。」。後原告再以108年6月25日行政訴訟補充理由（三）狀（本院卷一，第338頁至第355頁），變更追加訴之聲明為：「①確認原告與被告間公費支領資格之契約關係存在。②被告應容忍『原告在國內蒐集資料逾1年後再赴英，且原告於前開期間內不申請生活費』。③被告應依最新公費規定（四年總額）給付予原告學費英鎊18,500元，及自106年09月30日註冊截止日起，按年息百分之五計算利息。④被告至少應賠償新臺幣3,000,000元。⑤訴訟費用由被告負擔。」。核原告上開訴之變更追加，與原訴請求之基礎事實相同，且被告亦無異議，並為相關答辯（本院卷一，第254頁至第264頁、第358頁至第366頁），無礙於被告之防禦與訴訟之終結，本院認為適當，核無不合，自應准許。
二、事實概要：㈠原告為97年度「傳播/新媒介與社會」公費○○○○錄取生
，依兩造間98年8月4日簽訂之公費留學行政契約書（以下稱為系爭契約書）約定，原告至遲應於100年8月31日以前辦妥出國手續，並啟程出國留學。嗣原告以健康因素申請延後出國經被告同意延後至102年8月31日，原告並於102年7月31日辦妥出國同意函，赴英國Bournemouth University攻讀碩士學位。同年12月間，原告在英因身體不適緊急開刀，直至103年3月14日進行術後療養，被告則同意原告自103年2月17日起至106年9月30日止暫緩支領公費（102年9月1日至103年2月17日止，計已支領公費5個月又17天。）㈡原告於106年6月1日送件申請轉學曼徹斯特大學The Univer-
sity of Manchester及返臺蒐集資料一年，經被告查證認原告擬就讀之公共衛生學程Master of Public Health (MPH)（以下稱為MPH學程）係為100%遠距教學，遂於106年9月7日函復原告表示無法同意原告轉學及在臺蒐集資料之申請，惟同意原告得延後一年出國（至107年9月30日）。
㈢原告於107年9月間申請轉赴斯旺西大學Swansea University
攻讀碩士學位，經被告於同月27日函覆同意。惟事後原告並未完成該大學註冊程序及向駐英國代表處教育組辦理報到，被告遂於107年12月3日發函要求原告應於發文日起90日內辦理返國服務報到，逾期不履行將依兩造間公費留學契約之約定追償公費。
三、本件原告主張：㈠被告任意訂定條件，告知原告未達成則視同放棄公費資格，
並無契約依據；原告返國後，兩造並未對原告何時再次出國重新議約。從而原告於107年9月30日後停留國內，原告與被告間公費留學支領資格契約關係仍繼續存在：
⒈原告僅申請延後出國一次，並且已履約出國留學，約半年
後因病返國，被告即自行停發原告公費。返國停留期間，被告表示除非申請繼續暫時不要支領公費，並經被告同意，且有文件證明學籍沒有喪失或中斷，同時符合所定申請期限，否則公費支領資格視同放棄。以上均非系爭契約書所載內容，但因原告憂慮被告會取消公費支領資格故皆依照辦理。又即使返國後原告有再復學（或再出國）義務，也應由兩造議約合意何時再次復學（或再出國），然被告單方面強加同意條件及期限，並恣意脅迫放棄公費支領資格，使原告負擔不必要的申請手續和不合理申請期限的壓力，造成原告健康、時間、精力、金錢等實質性損失。
⒉原告於106年6月1日依系爭契約書第15條及第18條提出申
請轉學曼徹斯特大學及在國內蒐集資料，並表示欲於當年復學，一邊修讀線上課程，且在返國停留期間開始蒐集資料，恢復公費支領。然被告不但拒絕原告申請，且單方面以公文函要求原告於107年9月30日前出國，否則取消公費支領資格。原告未同意，故該公文函並無拘束力存在。況且依行政程序法第149條準用民法第230條，原告係因醫療必要停留國內，因無可歸責不負遲延責任，故原告就算於今年9月30日後續停留國內，其公費支領資格仍保持不變。
⒊被告雖辯稱，按系爭契約書第14條第2項規定，公費生如
未滿1年即中斷學業，即不得再支領公費。惟依系爭契約書第14條第2項之可確定文義，可知該條文僅係規範公費生未滿1年中斷學業，應繳回當年度所支領剩餘比例公費，並無被告所稱，從此終止公費資格不得再支領之意，更沒有可令公費生返國服務之意。
㈡系爭契約書本即容許公費生以遠距方式在國內修讀學位，被告應履行同意原告修讀曼徹斯特大學MPH學程：
⒈依照系爭契約書第6條：「乙方應自行申請甲方認可之國
外優良院校之無條件入學許可，其獲准入學系所應合於原錄取之學門，研究領域、經甲方同意…」。查原告之要件已經全部符合。曼徹斯特大學是被告認可之國外優良院校；原告已獲無條件入學許可；原告於106年6月提出轉讀曼徹斯特大學碩士課程並在國內蒐集資料一年以內之申請，經公費委員審核後，以2比1認該系所課程符合原錄取之學門、研究領域，而給予通過原告之合併申請案，被告本應受該結果拘束。且被告承辦人其後亦以電話將被告同意之意思告知原告理解，被告自應受其意思表達所拘束而負義務。即使依後來公文函可認為被告改變其意思為無法同意原告申請，被告也應依系爭契約書第6條前半（或第15條轉學規定）履行同意（核准）義務。
⒉次查被告以106年9月7日公文函表示拒絕原告理由為：「
倘公費生以遠距教學方式在國內修讀學位，則不符公費規定」，然依系爭契約書第18條（即有關公費生申請在國內蒐集資料一年以內辦法）規定，所有在國內蒐集資料之公費生，以通訊軟體或電郵接受國外老師指導或與老師討論，則此皆係以遠距方式在國內修讀學位，可知被告上開所言非真。
⒊被告又另以大學辦理國外學歷採認辦法（以下稱為學歷認
證辦法）第10條第8款為由，拒絕原告申請轉學曼徹斯特大學MPH學程。惟查該辦法第10條第8款規定內容係指向同辦法第7條，再指向第4條，從而仍無法得知被告指稱曼徹斯特大學MPH學程究竟何處不符該辦法。且依學歷採認辦法第6條第4項，可知○○○○者之修業期限得予以酌減。
故原告不一定需要停留當地滿8個月，仍可能被國內大學採認該曼徹斯特大學碩士學歷。並若原告設法遵守學歷採認辦法，仍可能符合該辦法要求，從而被告並無法確定原告一定不能符合。又學歷採認辦法之適用範圍係為我國大學招考學生及聘用人員時之學歷採認，並未限制公費生修讀國外課程時必須符合該辦法，此可從系爭契約書第6條文句可證。
⒋再查曼徹斯特大學MPH學程不是100%遠距教學，該課程有
數門選修課可供學生選擇實際參與修讀，此為被告請駐英教育組自行向學校查證時所得知，並載於被告106年8月7日公文函第三點中「…經本部向學校查證後，該校表示該學程為遠距教學學程，惟部分課程可在校研修…。」。且原告已敦請曼徹斯特大學指導教授具函說明，於107年9月提交被告，信中說明其同意原告之修讀計畫，即：「將赴英親身參與（in person）1門選修課程（按：至少），並在當地與慢性病患進行訪談研究、撰寫論文，而教授將樂意指導原告在曼徹斯特當地之學習研究。」。顯示該學程並非100%遠距教學，亦可知被告非依據事實做成決定。
⒌查原告只因申請新形態課程，即遭被告恣意迫使放棄優良
名校機會，此將使公費生無法根據自己的專長特質或（健康）限制，選擇最適課程和最佳發展機會。且系爭契約書第6條雖規定，課程要經被告同意，惟如何才同意或如何不同意皆未明文規定，則系爭契約書條文毫無明確性，已違明確性原則。又被告之同意與否，沒有準則依據，全憑少數行政人員之偏見。
㈢原告得請求被告回復原狀費用新臺幣（下同）403,025元；
被告亦因違反系爭契約書內維護原告身體健康完整性之附隨義務，原告得請求被告賠償慰撫金170萬元：
⒈按行政程序法第139條及行政程序法第149條準用民法第73條，並按最高行政法院100年度判字第2118號判決略以：
「行政契約涉及公權力行使，為求明確而杜爭議，故以書面方式為必要。」，再按，最高行政法院107年度判字第121號判決略以：「兩造間並未簽署協議價購契約書，故並無行政契約書面存在，故上訴人並無權請求協議價購款…」。查本件原告於100年6月間向被告提出請求延後出國之書面申請，被告雖於同年7月11日回函表示同意延後至102年8月31日，但最後自行增加原告申請書所無之條件：「惟倘期限屆滿仍未出國，仍以棄權論。」。是以，被告片面增補後段原告未同意之上開「以棄權論」，該部分顯係並未構成雙方以書面合意延期之內容，應為無效。
⒉次按按行政程序法第149條準用民法第247條之1，併按最
高行政法院98年度判字第678號行政判決略以：「上訴人固僅有簽訂與否之自由，並無對其內容與行政主體協商修改之餘地，故其契約內容首重公平合理，不得使上訴人負不相當之對待給付義務。」，又按最高法院100年度台上字第1635號民事判決：「按定型化契約之條款，因違反誠信原則，顯失公平而無效者，應以契約當事人之一方於訂約當時，處於無從選擇締約對象或無拒絕締約餘地之情況，而簽訂顯然不利於己之約定者始足當之。」。查本件原告考試錄取後，始得與被告簽署系爭公費留學契約，原告顯無從選擇締約對象，僅得選擇簽訂與否，系爭公費留學契約應屬公法上之定型化契約。又查系爭契約書第1條：「乙方（原告）…至遲不得超過100年8月31日以前辦妥出國留學，逾期未出國者視為放棄。」，此將使○○○○公費生及其他公費生若因突發醫療變故或其他不可歸責原因而逾期出國時，即被迫失去公費資格，顯係在公費生不可歸責時加重他方當事人責任。且系爭契約書第1條未寫明在不可歸責逾期出國時可免除責任，等同強制規定逾期出國則放棄。故系爭契約書第1條在公費生不可歸責遲延出國時，因顯失公平而應為無效。
⒊次按最高法院95年度台上字第734號民事判決略以：「民
法第一百十三條…係編列於民法總則編，其適用之範圍應涵攝所有無效之法律行為在內，而兼及於同法第二百四十七條第一項所定契約因標的不能而無效之情形。」是以，民法第113條之法律效果應包含於所有無效之法律行為。
從而原告得依行政程序法第149條準用民法第113條，並基於被告上述所有無效之法律行為請求被告回復原狀。
⒋按行政程序法第149條準用民法第148條第2項，並按鈞院1
05年度訴更二字第47號判決略以：「在訂立行政契約之準備或商議程序中，雙方當事人…有本於誠實信用原則，要求準備或商議訂立行政契約之當事人遵守一定先契約義務之必要。」，又按高雄高等行政法院105年度訴字第362號行政判決略以：「私法契約之附隨義務，在公法上固得類推適用。」，再按臺灣高等法院臺南分院103年度上字第160號民事判決：「附隨義務既係基於誠信原則所生之契約義務，於判斷當事人負有何種附隨義務時，自須兼衡契約成立時之時空背景、社會環境、履約習慣、一般人或同業間之認知等各項因素綜合判斷。」。查本件系爭契約書之主給付義務，係給予原告學費及生活所需，使能順利完成學位訓練。然被告人員卻全不顧原告實際是否可立刻出國，仍不斷片面要求逾期出國就視同放棄，迫使原告若想保全學習權就必須冒身體健康上之風險，又原告於100年6月間提出延後出國申請時，被告明知重大手術之排程與復原進度恐難明確事前預測，卻於100年7月11日回覆函要求原告「惟倘期限屆滿仍未出國，仍以棄權論」，致原告未及確認病情穩定復原時勉強倉促出國，卻不久後再次於英國住院受有損害。故被告已違反系爭公費留學契約內之基於誠實信用原則所生維護原告身體健康完整性之附隨義務。⒌查原告收受被告100年7月11日回覆函時，誤以為該函對原
告具有規制力，從而僅得如期赴英留學。故自原告出國留學至辦理休學止，支領公費共5個月17天（102年9月1日至103年2月17日），係原告誤信該無效法律行為而生之積極損害，即平白耗費公費8,785.48美元，卻無法達成任何學業目標進度，此為無益支出，原告應予回復原狀。次查自原告出國留學至辦理休學止，該期間因誤信該無效法律行為所受損害，即單程機票費用27,335元、簽證費用14,741元、機場至學校巴士票1,306元，語言考試報名費計5次共25,000元。以及原告為如期出國，赴英國後先在私人診所自費接受必要治療之費用，經申請健保核退部分海外醫療費用後，仍給付85,468元。均為原告之額外支出，自得對被告請求之。又查原告於前開赴英國留學卻又住院手術期間，家人曾因赴英國探視照顧處理宿舍物品停留約4個月而無法工作，此部分薪資損失共計118,345元、在英國食宿費用約10,000元、及來回機票30,830元，作為所失利益，一併對被告請求之。
⒍再查，被告因違反前開附隨義務，致原告在重大手術後未
能確認已穩定復原時勉強出國，以至於在英國再次緊急住院，且回國後面臨後續醫療處置不順利，並且原告又須設法應付被告人員毫不可預測、顯然無理的各種要求，原告最後只好提出訴訟，造成其他病況發現及診治遲延。原告數年中健康遭受難以回復之損害，精神承受非常痛苦。為此，衡酌雙方地位差距甚大，並考慮被告人員行為實非單純過失可言，原告得對其請求非財產上損害（即慰撫金）170萬元。
㈣就原告申請轉學曼徹斯特大學一案，被告遲延給付，原告得
請求被告依最新公費留學規定（四年之總額制），給付學費18,500英鎊及其利息72,982.5元，原告並得請求1,227,900元之工作損失：
⒈按最高行政法院92年度判字第1685號判決:「行政契約應
準用民法之規定者，非僅限於民法所定私法契約中之程序規定而已，即民法債編通則與契約履行遲延有關之規定，皆應在準用之列。」，次按行政程序法第149條準用民法第229條第1項規定，則行政契約之一方當事人遲延給付，他方當事人自得請求損害賠償。
⒉查本件原告於106年6月1日提出轉學曼徹斯特大學及在國
內蒐集資料之申請案，係依據系爭契約書第15條之轉學規定，及第18條第1項但書之返國蒐集研究資料規定，並已檢附相關資料予被告；若被告依約同意及給付學費，原告至遲可於同年9月30日曼徹斯特大學註冊截止日開始就讀。然被告本應同意原告106年6月1日之申請案且如期支付學費，卻未於106年9月30日曼徹斯特大學註冊截止日前依約履行至今，被告已成立遲延給付，原告得請求被告按最新之公費規定（四年總額制）給付學費18,500英鎊及自106年09月30日註冊截止日期起按年息百分之五計算之利息。若被告於今年108年9月給付學費，以遲延兩年計，並以目前英鎊兌新臺幣匯率為1:39.45，則利息為72,982.5元。
⒊再查，因被告未依系爭契約書同意原告轉學曼徹斯特大學
MPH學程，且未於106年9月30日曼徹斯特大學註冊截止日之前給付學費，致原告延後畢業。若被告於今年108年9月給付學費，以延後畢業兩年計，則原告於就業市場上兩年可得薪資自屬被告遲延給付後之原告所失利益。原告畢業於國內傳播類研究所，曾任數位行銷企劃，以國內就業市場上行銷企劃之最低起薪估計，則為月薪30,000元。或若原告畢業後在符合被告要求條件之國外大學（如曼徹斯特大學）研究團隊任研究助理，以英國研究助理最低年薪22,000英鎊估計，再以目前英鎊兌換新臺幣匯率為1:39.45，則月薪為72,325元。以畢業返國或留英機率各有一半計，取兩者月薪均值為51,162.5元，共兩年則原告工作損失計為1,227,900元。
㈤退步言之，若鈞院無法依卷內資料得出損害數額者，請依行政訴訟法第189條第2項，審酌一切情況定其賠償數額：
按行政訴訟法第189條第2項，並按最高法院103年度台上字第845號判決略以：「法院仍應斟酌當事人所為之陳述及提出之證據，綜合全辯論意旨，依照經驗法則及相當性原則就損害額為適當之酌定。」。查本件原告前開提出各類型之損害賠償，若損害額不能證明或顯有重大困難，請鈞院衡酌卷內歷次書狀及雙方陳述、證據，就損害數額為適當之酌定等情。並聲明求為判決：①確認原告與被告間之公費支領資格契約關係存在。②被告應容忍「原告在國內蒐集資料逾1年後再赴英，且原告於前開期間轉學曼徹斯特大學及在國內蒐集資料之合內不申請生活費」。③被告應依最新公費規定（四年總額）給付予原告學費英鎊18,500元，及自106年09月30日註冊截止日起，按年息百分之五計算利息。④被告至少應賠償新臺幣3,000,000元。⑤訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：㈠被告雖發函表示逾期出國者視為放棄，但僅係指原告已不得
再支領公費，但兩造間之公費留學契約關係仍然存在，原告仍應依據公費留學契約履行返國服務義務：
⒈按兩造間系爭契約書第10條第2款之規定：「乙方之支領
期間如下：二、凡前往美國、英國、…其公費期間最長為3年」、第24條第1項規定：「乙方返國服務之期間與其在國外留學所領公費期間相同，…。」，可知公費留學契約實包含公費支領及返國服務二部分，不問是否已取得學位，只要曾支領公費，即應依公費支領期間返國服務。
⒉查被告於106年9月7日發函予原告之函文說明：「四、惟
考量臺端健康狀況，爰勉予同意臺端最後一年出國準備，並自106年10月1日起至遲需於107年9月30日前出國，逾期未出國視為放棄。」，該函文中之逾期未出國視為放棄之用語僅係重申系爭契約書第1點之「公費支領應於98年8月31日以前與甲方簽訂契約，至遲不得超過100年8月31日以前辦妥出國手續，並啟程出國留學，逾期出國者視為放棄。」之用語，並非終止兩造公費留學契約之意，而係取消原告請領公費之資格，但不影響契約之效力，此亦可由被告107年10月24日仍發函請原告應結束公費支領並履行返國服務義務，同年12月3日仍發函請原告應於發文日起90日內辦理返國服務報到自明，故兩造間契約關係仍然存續中。
㈡關於原告主張，被告任意訂立條件，未達成則視同放棄公費
資格，原告返國後，兩造並未對何時再次出國從新議約云云，係屬無據；原告已喪失公費支領資格，故原告請求被告應同意其在國內蒐集資料時間逾一年後再赴英，並無理由：
⒈按系爭契約書第14條第2項前段之規定，可知公費留學契
約係以連續、不間斷履行為原則，如未滿1年即中斷學業，即不得再支領公費，並應依規定返還公費，且遍觀公費留學契約，亦未見契約中有約定公費留學契約可中斷，故被告所屬人員所稱確實無誤。
⒉查，如被告嚴格要求原告依系爭契約書約定履行，原告早
已因無法依約於100年8月31日前出國而違反契約約定。然被告考量原告身體不適，且係屬○○○○生，同意原告延後至102年7月31日始辦妥出國同意函，嗣後又考量原告身體狀況不佳、需要返台休養，於其支領公費5個月又17天後，仍保留其公費資格，至107年9月30日止已同意原告轉學2次、延期6次。
⒊被告雖於106年9月拒絕原告就讀曼特斯特大學之申請，然
亦給予原告1年之時間準備轉學，且被告亦於107年9月27日已同意原告赴英國斯旺西大學攻讀碩士學位，被告實已盡最大努力協助原告履行公費留學契約，惟原告卻於被告核發英國斯旺西大學之同意函後，至今仍未至我國駐外機構完成報到，尚反覆請求被告應同意其曼特斯特大學之申請，考量兩造系爭契約書簽訂至今已約10年，原告仍未完成碩士學位，被告乃依系爭契約書第16條之規定，要求原告應結束公費支領並返國履行服務義務，以上均與系爭契約書相符，並非原告所稱之毫無依據。
⒋另原告主張其返國至今後，兩造均未對原告何時再次出國
重新議約云云，殊無可採。蓋依原告之主張，原告於103年2月17日返台時，被告即可依系爭契約書第14條第2項終止公費給付，並令原告返國服務，何需延期6次、暫緩其公費支領，故原告與事實並不相符。
⒌按系爭契約書第16條第2項及第23條第1項，可知於原告未
依被告要求於107年9月30日前出國，並至駐英國代表處教育組辦理報到手續時，被告即可依據系爭契約書第16條第2項要求原告返國履行服務義務，而原告亦於108年3月4日將返國服務單送達被告，依系爭契約書第23條第1項之約定，提交返國服務報到即表示已結束國外留學，同時亦結束公費支領，可見原告已結束國外留學，同時亦結束公費支領應無疑義。
⒍退步言之，縱認原告仍具有公費支領資格，原告請求在國
內蒐集資料逾1年亦不符契約規定。按系爭契約書第18條第1項之約定可知，縱或在原告所就讀之學校已經被告認可，且仍在公費支領期間之情況下，原告於支領公費之3年間至多亦僅有1年蒐集資料之時間，原告之主張明顯無契約上依據。
⒎況公費期間之起算乃依系爭契約書第9條之約定，於原告
抵達留學目的地14日內填具抵達國外報到卡連同相關資料郵寄至留學地我國駐外機構始開始起算，然原告並未向駐外機構報到，又未依系爭契約書第12條提出註冊證明正本、學費收據證明正本向駐外機構支領公費，甚至已因違反兩造間公費留學契約第9條之約定而遭被告以系爭契約書第16條第2項要求辦理返國服務報到，於此情況下原告請求在臺蒐集資料亦屬無據。
㈢原告主張公費留學契約本即容許以遠距方式在國內修讀學位
，被告應履行同意其修讀曼徹斯特大學公共健康碩士學程云云，亦無理由：
⒈按系爭契約書第6條之規定可知，被告就原告提出之國外優良校院之入學許可有審查、准否之權限。
⒉次按最高行政法院106年度判字第475號判決意旨：「關於
給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，如無涉公共利益之重大事項者，雖非直接有法律或法律明確之授權為依據，亦不生違反法律保留原則問題。查被上訴人為職司教育文化之主管機關，…舉辦公費留學考試，…核其性質屬給付行政範疇，…。」，公費留學政策性質上屬於給付行政，其限制不以直接有法律或法律明確之授權為必要，故被告於公費留學行政契約書中規定被告就核發公費留學出國同意函有裁量權限，並無不當之處。
⒊被告審查基準一向以學歷採認辦法為準。按學歷採認辦法
第10條第8款規定，可知國外學歷如係以遠距教學方式取得者，該國外學歷不予採認。而此亦為原告所知悉，蓋原告於104年申請轉學時，被告承辦人即曾以電子郵件告知原告就讀一年遠距碩士違反學歷採認辦法之規定，此有兩造往來信件可證。另被告之申請資料雖送3位委員審查後，其審查結果學門領域經委員2票對1票通過，然經被告請駐英國代表處教育組查證入學許可之學程，查證後顯示原告擬就讀學程係為100%遠距教學，依據學歷採認辦法第10條第8款之規定，以遠距教學方式取得之國外學歷屬於不予採認之情形，故被告依系爭契約書第6條拒絕核發公費留學出國同意函，自屬有據。
⒋又查被告106年及107年二度請駐英國代表處教育組向曼徹
斯特大學查證，均已證實該學程確為100%遠距教學。且縱或該學程有部分選修課程可到校修課，該選修科目到校研修之時間僅需4天，亦與學歷採認辦法第6條碩士學位應停留當地學校至少8個月之規定不符。此有曼徹斯特大學106年、107年之回應摘要略以：「MPH是一個100%的遠距教學（線上）學程-在學期/修業期間並不需要實際到學校（不論是本校或本校合作之英國學校）」、「該MPH學程中僅有一選修科目（非必修可不選），有部分時間需到校研修…該選修科目為”Emergency Humanitarian Assistance”，且於該網頁中…有載述該科目需參加總計四天之面對面研修課程」可證。
⒌若回歸公費留學契約之目的，兩造所簽訂之契約既為「留
學」契約，留學本係指到國外之教育機構就讀或研習課程，從兩造間系爭契約書諸多規定均可看出，公費留學契約係以公費留學生在國外接受教育為原則，如第1條即規定應於特定期限前啟程出國，第9條以下公費支領規定則以向駐外機構報到為給付公費開始時點等，均可證公費留學契約之契約目的在補助學生於國外接受教育，遠距教學明顯與公費留學契約目的不符。
⒍原告援引兩造間系爭契約書第18條之規定主張公費留學契
約本即允許以遠距方式在國內修讀學位云云，惟查系爭契約書第18條規定：「乙方在支領公費留學期間得自費返國探親或蒐集研究資料，其返國停留期間，每年總計不得逾90日，……。」，該規定之適用仍以公費留學生於國外就讀經被告認可之國外優良院校為前提，且有一年不得超過90日之限制，以此計算，公費留學生一年最少應有9個月在留學國，亦與學歷採認辦法第6條碩士學位應停留當地學校至少8個月之規定相符。
⒎至原告主張其「已出國後返國，契約書亦無要求需再出國
後返國一次」、「出國返國沒有任何意義，全為配合被告要求，而原告資源被迫浪費」，此顯係對契約之解釋有誤，蓋承前所述，本件重點是原告所修讀之學位須經被告認可、停留當地之時間須符合學歷採認辦法，而非單以是否入境、出境來認定。
⒏又查原告雖有提出指導教授說明信件，然該說明信件亦僅
提及原告在台期間係為蒐集資料，並未就授課方式等加以說明，且被告於106年8月7日亦有請原告說明其所修課程之上課方式，原告亦自陳「赴英修習不符合我第一年的研究計畫，並非我的選擇。對這些可到校修習課程，我沒有太大的學習需求」、「這段時間，若課程屬在校修課，則我參與困難。」，均顯示縱然MPH學程有到校修讀之課程，原告亦無第一年到校上課之意願。
㈣原告請求被告以106年總額制支付學費18,500英鎊及遲延利息，自屬無據：
⒈依兩造系爭契約書第13條、第16條、第19條之約定，不論
原告所攻讀之學位為何，被告補助原告之公費僅以三年為限，如原告逾三年仍未取得學位，即屬自費延長留學期間，在此情形下，自費延長留學期間之費用均由公費生自行負擔。
⒉次依被告106年5月1日以臺教文(三)字第1060060919號函公告「105年公費留學生項目及支給數額標準表」之三：
「102年（含）以前錄取之公費留學生公費年限未變更，…。」故依據該函意旨，如原告仍具有公費支領資格（被告否認之），原告得請領之公費支領期間仍維持97年度公費留學行政契約書之約定為3年，故原告於開庭中陳述認為支領公費年限亦應比照105年公費留學行政契約書為4年云云，顯有誤會。
⒊縱假設原告仍具有公費支領資格之情況下，原告固可主張
應依106年公費學費規定（總額制）給付曼徹斯特大學碩士學程學費、公費支領期間為3年（被告否認之），惟原告實已於108年3月4日將返國服務單送達被告結束公費支領，原告請求被告給付學費自屬無據。
㈤原告請求損害賠償至少3,000,000元部分均無理由，應予駁回：
⒈按最高行政法院100年度判字第541號判決略以：「即使契
約之訂定，係依當事人一方以書面預定之條款所為，如該當事人是為與特定個人或特定人數訂約而擬定該契約條款，該契約尚非屬民法第247條之1所要規範之附合契約（定型化契約）。」職此，公費留學行政契約係被告為與公費留學獎學金考試錄取者訂約所擬定，締約人數於簡章公布時即得特定，締約對象即為公費留學獎學金考試錄取者，故公費留學行政契約顯非定型化契約，從而無民法第247條之1規定之適用。
⒉次按最高行政法院106年度判字第196號判決略以：「被上
訴人…於95年4月間已知悉警察特考之應考資格已開放，仍參與應考並於錄取後就學，彼等與上訴人成立系爭公費契約，該契約係合法有效，被上訴人…之負擔並未加重，亦無難以履行之顯失公平情事，不該當民法第247條之1第2款、第4款所定約款無效之要件。」，據此，以本件而言，被告於97年公費留學考試簡章中其他注意事項中即載明：「（九）簽訂公費留學行政契約書之翌日起二年內應取得申請入學（研究）許可同意函，並依本部公費留學相關規定完成相關手續出國留學，逾期視為放棄，並取消錄取資格。」，故原告於報考97年公費留學考試前即已知悉有限期啟程出國之規定，卻仍應考並於錄取後與被告簽訂公費留學行政契約，嗣後卻主張被告不當加重公費生責任、公費留學行政契約第1條應屬無效云云，自不足採。
⒊況按最高行政法院101年度判字第607號判決：「又行政契
約並不以書面簽訂者為限，舉凡簽約過程中之公文往來或相關文件，均得為行政契約之內容。」，據此可知，原告主張被告100年7月11日回函中「惟倘期限屆滿仍未出國，仍以棄權論」並非原告書面申請之範圍，係被告自行於該函中增補此條件，惟此部分僅係重申97年公費留學考試簡章及兩造間系爭契約書第1條限期出國之規定，亦無不當增加原告責任，並造成其重大不利益之處。被告所為「惟倘期限屆滿仍未出國，仍以棄權論」此一意思表示自屬有效。況且，如依原告之主張「被告100年7月11日之回函並未依法定方式為之，依行政程序法第149條準用民法第73條應屬無效」，被告100年7月11日之回函中「同意延後至102年8月31日」部分之意思表示亦應無效，依原告之主張，原告早於100年8月31日即已喪失公費生錄取資格，何來後續102年出國留學、六次延期，以及至今要求被告核發曼徹斯特大學出國同意函等爭議，更可證原告之主張顯係不當割裂解釋兩造間之行政契約、往來函文。
⒋又查原告一再陳稱被告依行政程序法第149條準用民法第
148條第2項對原告被告有維護原告身體健康完整性之附隨義務，惟系爭契約書開宗名義即載明：「茲經甲、乙雙方協議，由甲方補助乙方依照甲方錄取之學門…」，公費留學行政契約之目的僅係補助公費留學獎學金考試錄取者學費及生活費，減輕其出國攻讀學位之經濟負擔，被告自始即無顧及原告是否可立刻出國與考量其重大手術排程與復原進度之義務，更遑論原告稱被告應設法避免原告為保全學習權所必須甘冒之身體健康風險等主張。
⒌縱認原告仍具公費支領資格（被告否認之），原告所申請
就讀之曼徹斯特大學MPH學程為100%遠距教學，已經被告以106年9月7日臺教文(三)字第1060126318號函拒絕核發出國同意函，在被告無給付曼徹斯特大學註冊費義務之情況下，被告自無原告所稱之遲延給付情事，原告請求給付學費、工作損失等均屬無據等語，資為抗辯。並聲明求為判決：①駁回原告之訴。②訴訟費用由原告負擔。
五、本件原告於97年間錄取公費留學資格，於98年8月4日與被告簽訂系爭契約書，嗣再於102年間前往英國Bournemouth Uni-versity就讀，計已支領公費5月17日；後原告因健康因素返國，迄於106年間申請轉學曼徹斯特大學就讀MPH學程，未獲被告同意，原告再於107年申請轉學斯旺西大學獲被告同意，惟原告並未至該校註冊及向我國駐英代表處教育組辦理報到，被告乃以原告放棄公費支領資格，並於107年12月3日發函通知原告辦理返國服務報到等情，有系爭契約書（本院卷一，第102頁至第116頁）、被告102年8月2日臺教文㈢字第1020117459號、103年5月6日臺教文㈢字第1030064180號、106年9月7日臺教文㈢字第1060126318號、107年9月27日臺教文㈢字第1070171574號、及107年12月3日臺教文㈢字第0000000000A號函等（本院卷一，第120頁至第122頁、第130頁至第133頁、第136頁）附卷可稽，兩造就此部分事實且為相同陳述，應可採為裁判基礎。原告以確認及一般給付訴訟形式，訴請確認兩造間關於公費支領資格之契約關係仍然存在，並請求被告容忍伊在臺蒐集資料逾1年後再赴英，且依最新經費規定給付學費及其法定利息，另賠償至少300萬元。被告則以前開情詞置辯。本件應予審究者，乃兩造間公費留學之契約關係是否仍然存在？原告以該契約存在為前提，訴請被告履行之各項作為或不作為，是否有理由？
六、本院得心證之理由：㈠系爭契約書為行政契約
⒈按「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。」行
政程序法第135條前段定有明文。又關於行政契約與私法契約應如何區別，歸納目前通說，辨別此類行政契約，首須契約之一造為代表行政主體之機關，其次，凡行政主體與私人締約，其約定內容亦即所謂契約標的，有下列四者之一時，即認定其為行政契約：⑴作為實施公法法規之手段者，質言之，因執行公法法規，行政機關本應作成行政處分而以契約代替；⑵約定之內容係行政機關負有作成行政處分或其他公權力措施之義務者；⑶約定內容涉及人民公法上權益或義務者；⑷約定事項中列有顯然偏袒行政機關一方或使其取得較人民一方優勢之地位者。若因給付內容屬於「中性」，無從據此判斷契約之屬性時，則應就契約整體目的及給付之目的為斷，例如行政機關所負之給付義務，目的在執行其法定職權，或人民之提供給付目的在於促使他造之行政機關承諾依法作成特定之職務上行為者，均屬之。因此，判斷是否為行政契約，應以契約目的是否係行政機關基於公益履行其法定職務以及契約內容是否涉及人民公法上之權利義務等綜合判斷之（最高行政法院101年度判字第716號判決意旨參照）。
⒉查依系爭契約前言所載：「茲經甲、乙雙方協議，由甲方
（即被告）補助乙方（即原告）依照甲方錄取之學門：傳播、「研究領域」新媒介與社會，前往美國留學，公費期限3年，經議定條件如下，並同意本契約所附之其他文件，及現在或將來所修訂之公費留學規定，均屬本契約之內容」等語（見本院卷一第102頁），足徵系爭契約書係兩造間就公費留學所為之協議，乃被告基於其法定職權，為達成培養優秀人才之特定行政上目的，與原告間關於補助伊出國留學暨所生相關權利義務所為之約定，性質上屬於一種行政契約。
㈡被告依系爭契約書所給付之補助，係以原告在外國留學為條
件。被告以原告未至斯旺西大學就讀而函請原告辦理返國服務報到，並無違誤：
⒈按系爭契約書上揭前言，已經載明被告係補助原告前往「
美國」留學，其後綜觀所有條文，多有「國外」、「出國」等字眼，其中第1條「乙方…至遲不得超過100年8月31日以前辦妥出國手續，並啟程出國留學，逾期未出國者視為放棄。」、第7條「乙方應於預定啟程出國日30日前，檢附下列書件向甲方申請公費留學出國同意函…」，均已明白約定乙方即原告依約負有出國之義務。至於在國外求學時公費之支領，系爭契約書第9條「乙方應於抵達留學目的地14日內填具抵達國外報到卡連同甲方核發之公費留學生出國同意函、護照基本資料頁、出入境日期戳記頁、簽證頁或簽證文件影印本各乙份，郵寄留學地我國駐外機構。並向駐外機構申請第11條所列公費項目及數額。」、第10條「乙方公費之支領期間如下：…（第3項）第1項期間之計算，以搭機抵達留學地之當月1日開始計算為原則；當月15日以後抵達者，得選擇自當月1日或次月1日起算…」、及第12條「年支公費之計算及核發方式如下：一、乙方於國外支領公費期間，由駐外機構逐次憑乙方檢附之下列文件，每半年賡續核發全年生活費總額二分之一，於每年1月31日以前、7月31日以前撥付…」、第16條「（第1項）乙方在公費或自費延長留學期間，應依駐外機構之規定（手冊），填具進修報告單2份，連同在學證明影本1式2份，分別檢寄甲方及駐外機構。（第2項）乙方如未按時繳交前項資料時，駐外機構得暫時停發生活費及中止受領各項公費申請，俟乙方補繳前項資料後，賡續核發；無前項資料或經甲方通知補繳仍逾期未繳者，甲方將視乙方該學期或學季不在學，甲方即停止發給第11條所列各項費用…」，亦清楚約定原告應於（出國）抵達留學目的地，且遵期向我國駐外單位報到後，始起算支領公費之期間，並由駐外單位依據系爭契約書第11條所約定公費項目及支給數額，每半年撥付一次。其後且須定期繳交進修報告單，方得持續受領公費之給付。
⒉次按「乙方在國外留學期間，因進修方面發生特殊之困難
時，得檢具轉學申請書、校院成績單、原就讀學校與擬轉學學校之課程介紹，向駐外機構提出申請，報經甲方核准在同一留學國轉學。惟原錄取留學學門及研究領域仍不得變更。未經核准擅自返國、轉學或變更研究領域者，甲方即停止發給第11條所列各項費用，乙方並應於甲方通知發文日起90日內返國履行與其所領公費相同期間之服務義務，或償還已領取之一切費用，逾期不履行者，依本契約有關追償公費之約定辦理。」系爭契約第15條第1項就轉學復有約定，須在同一留學國、相同學門及研究領域，且經甲方即被告核准，始能繼續支領公費。
⒊查原告與被告於98年間簽訂系爭契約書後，因健康問題申
請延後出國數次，迄於102年始取得被告所核發之102年8月2日臺教文㈢字第1020117459號出國同意函（本院卷一，第120頁），並於同年前往英國Bournemouth Universi-ty就讀，其後原告因健康問題休學並自103年2月18日起停止支領公費，已如前述。嗣原告於104年、105年間，先後申請轉學至Sheffield Hallam University、Manches-
ter Metropolitan University（曼徹斯特都會大學），並獲被告以104年9月90日臺教文㈢字第1040130449號、105年6月4日臺教文㈢字第0000000000A號函（本院卷一第126頁、第128頁）同意，惟原告於106年間再次申請轉學至University of Manchester（曼徹斯特大學）就讀MPH學程，則未獲被告同意（參見前揭被告106年9月7日函，本院卷一第130頁），原告乃於107年又另申請轉學至Swan-
sea University（斯旺西大學）並經被告以107年9月27日函覆同意（本院卷一第132頁）。基於前開事實說明，本件原告起訴時，經被告核准同意轉學之學校乃為斯旺西大學，至於曼徹斯特大學之MPH學程，則從未獲被告核准。
⒋原告既經申請並為被告核准轉學至斯旺西大學，依照系爭
契約書第15條、第9條、第12條、及第16條等約定，原告應出國前往該校註冊就讀並向我國駐英代表處報到後，再以註冊證明、學費收據證明、領款收據、護照內出入境日期戳記頁影本、有效健康保險收據影本等文件，申請核發撥付公費。詎原告迄於107年9月30日仍未出國，遑論完成斯旺西大學註冊手續及向我國駐英代表處辦理報到，乃至繳交進修報告單等，則被告依據系爭契約書第9條與第16條第2項之約定，視原告不在學而不發給公費，並以107年12月3日臺教文㈢字第0000000000A號函通知原告向被告辦理返國服務報到，乃行使其依系爭契約書所得主張之正當權利。
㈢原告於系爭契約下並無主張以遠距方式在國內修讀學位之權利：
⒈原告主張系爭契約書並未排除以遠距方式在國內修讀學位
，被告引用大學辦理國外學歷採認辦法否准伊轉學修讀曼徹斯特大學MPH學程並無理由云云。按「乙方應自行申請甲方『認可』之國外優良校院之無條件入學許可，其獲准入學係所應合於原錄取之學門、研究領域，經甲方『同意』後據以發給公費留學出國同意函…」，系爭契約書第6條前段有明文約定。對照公費留學制度之基本精神，乃以提供公費補助學費、生活費方式，協助優秀人才出國進修學習，嗣學成後返國服務提供回饋，從國家的角度觀察，此制度實係對優秀人才之「投資」，為追求該「投資」最大、最優回饋，因此對於受補助者之進修學習領域、學校等有所限定要求，實屬制度上之必然，前揭第6條約定且載明國外優良校院須為「甲方認可」，被告對於受公費補助者所欲選讀之校院有核准同意權限，乃為明確。次按大學辦理國外學歷採認辦法乃被告依大學法第28條第2項授權所訂定，其立法目的係為提供各大學對於持國外學歷入學學生之學歷採認的標準，以確認國外學生具有其學歷所必要之知識與技能訓練，被告以此作為「認可」公費留學生申請就讀國外校院、學程之標準，既與前述使支領公費之留學生接受外國高品質教育訓練之制度目的相符，復與系爭契約書條款無何牴觸。原告要求以遠距方式在國內修讀曼徹斯特大學之MPH學程，則已違反公費留學制度補助「出國」進修的基本設計，被告依據上開學歷採認標準，以該MPH學程之學歷不予採認為由，不核准原告轉學曼徹斯特大學修讀該學程之申請，於系爭契約書上更屬有據，原告此項主張遂無可採。
⒉原告又主張依系爭契約書第18條約定，伊得在國內蒐集研
究資料云云。按該第18條乃約定「乙方在『支領公費留學期間』得自費返國探親或蒐集研究資料，其返國停留期間，每年（指1月1日至12月31日）總計不得逾90日…」，已經清楚記載返國蒐集資料須於「支領公費留學期間」。而所謂「支領公費留學期間」，則「以搭機抵達留學地之當月1日開始計算為原則；當月15日以後抵達者，得選擇自當月1日或次月1日起算」，系爭契約書第10條第3項則有清楚約定，已如前述。本件原告既未出國前往留學地，即無「支領公費期間」之起算問題，更無適用於該期間返國蒐集研究資料條款（即第18條）之餘地。
㈣原告請求被告給付學費英鎊18,500元及法定利息，並請求被告賠償至少新臺幣300萬元，均無理由：
⒈原告聲明第3項請求被告應給付學費，主要係以被告遲延
支付伊就讀曼徹斯特大學之學費為據。然按遲延給付者，乃負有給付義務之債務人，於確定期限屆滿或債權人請求給付而催告仍未給付時所應負之責任。（民法第229條參照）查原告既未至曼徹斯特大學註冊，本無繳交該校學費之需要，遑論請求被告補助公費，原告此項請求，論理上已屬無稽。原告主張若被告核准伊轉學曼徹斯特大學，則伊自106年9月即可開始就讀，故被告遲延給付自該學年起應補助之公費云云，惟被告依約有審核認可公費留學生所申請就讀學校之權，已如前述；而被告既已於106年9月7日否准原告轉學曼徹斯特大學，原告於當時且未有爭執，嗣更於107年間申請轉學斯旺西大學獲准，則被告依約毫無補助支給曼徹斯特大學學費之義務，乃原告猶持被告應核准伊轉學修讀曼徹斯特大學之MPH學程並支付公費補助，自無理由。
⒉原告聲明第4項則以被告未核准伊轉學曼徹斯特大學，以
致將延後畢業並因此受有損害，故向被告請求損害賠償云云。查被告未核准原告轉學曼徹斯特大學之申請，於契約上係屬有據，更無牴觸法令之處，原告尚難僅以主觀期待未獲滿足，即指被告有何侵害原告之不法行為；況原告並無註冊就讀該大學之事實，所謂「延後畢業」之損害亦無發生，故原告基於侵權行為之法律關係，請求被告給付如聲明第4項所示之損害賠償，委無可採。
七、綜上所述，本件原告於98年與被告簽訂系爭契約書取得公費留學補助資格後，除於102年至103年間短暫滿足契約所定支領公費之要求外，其後迭次申請轉學，迄今並無實際出國就讀之事實，被告以此視原告不在學而結束公費支領，並函請原告返國履行服務義務，依約乃屬有據。被告猶執前詞，反覆主張被告應核准伊轉學至曼徹斯特大學就讀，復基於兩造間公費留學行政契約關係仍然存在為前提，請求確認伊公費之資格存在，並請求被告容忍伊在臺蒐集資料、暨給付「已遲延」之曼徹斯特大學學費及延後畢業之損害賠償，俱無理由，均應予駁回。
八、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 9 月 19 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 楊坤樵法 官 吳坤芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 9 月 19 日
書記官 林俞文