臺北高等行政法院判決
107年度訴字第1269號109年1月9日辯論終結原 告 張鑑榮
林鳳英張振國張振光張振良共 同訴訟代理人 蘇仙宜 律師
羅婉秦 律師被 告 內政部代 表 人 徐國勇（部長）住同上訴訟代理人 洪郁惠
程珍惠邱于蓉輔助參加人 新竹市政府代 表 人 林智堅（市長）住同上訴訟代理人 楊隆源 律師上列當事人間土地徵收事件，原告不服行政院中華民國107年8月3日院臺訴字第1070180797號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款分別定有明文。查原告於民國107年10月5日起訴時聲明：「一、訴願決定及原處分均撤銷。二、訴訟費用由被告負擔。」（本院卷一第108頁），嗣於109年1月9日言詞辯論時為訴之變更，聲明：「一、訴願決定及原處分關於原告部分均撤銷。二、訴訟費用由被告負擔。」（本院卷二第300頁）。被告就原告上開變更無意見，核之原告請求之基礎事實不變，是本件訴之變更，本院認為尚屬適當，爰予准許。
二、事實概要：參加人辦理新竹市北二高茄苳交流道連絡道向東延伸新建工程（下稱系爭工程），需用新竹市○○段（下同）1-4地號等21筆土地（下稱系爭工程用地），面積0.783407公頃，檢附徵收土地計畫書及圖冊等有關資料，報經被告以106年9月8日台內地字第1061306276號函（下稱原處分）核准徵收，並一併徵收土地改良物，交由參加人於106年9月18日以府地用字第10601346851號公告後，以府地用字第10601346853號函通知系爭工程用地所有權人，原告等所有之土地明細如下（下稱系爭土地）：1-5地號土地為張振國、張振光、張振良共有；12-2地號及15-1地號土地為張鑑榮、林鳳英所共有；27地號及28地號土地為張鑑榮所有；23-3地號、25地號、26地號及31地號原為張阿枝所有，於張阿枝過世後則由原告等5位繼承人繼承。原告不服原處分，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）參加人所為之協議價購程序，空有形式外觀，卻無實質協商議價之內涵，違背正當法律程序，違反土地徵收條例第11條規定，亦有裁量逾越、濫用之情，原處分實為違法：
1.相關條文依據與實務見解：土地徵收條例之規定，係私有財產權益應予尊重，非有必要，應儘可能避免徵收。土地徵收條例第11條規定協議價購或以其他方式取得程序，即在盡溫和手段以取得公共事業所需之土地，避免強制剝奪人民之財產權，達成最少損害之原則。因此，需地機關於辦理協議價購或以其他方式取得公共事業所需土地時，自應確實踐行該條所定協議之精神，不得徒以形式上開會協議，而無實質之協議內容，否則即與正當法律程序有違（最高行政法院96年度判字第1442號判決參照）。再按，依土地徵收條例第11條規定，需用土地人於申請徵收前，應先行協議價購或以其他方式取得程序，究應如何選擇，固屬需用土地人之裁量權；又需用土地人於為協議價購時，就所提出之買價，亦有裁量權，惟苟其已依裁量權選擇適當之取得土地之方法，即應確實依法執行；另為協議價購時所提出之買價，應有助於協議之成立，始屬合法，亦即僅於此範圍內有裁量之權限，不得謂需用土地人就是否依法踐行已選擇之取得土地方法，或就提出之買價為無成立價購協議之可能者，仍有裁量權。亦經最高行政法院94年度判字第1709號判決闡釋在案。
2.經查，參加人為價購系爭工程用地，曾委託宸煇不動產估價師聯合事務所（下稱宸煇事務所）於104年5月25日進行查估（查估價格係以104年3月1日之價格為基準），認農牧用地及交通用地，其價購價格約為新台幣（下同）4,000元-5,100元/平方公尺，而丙種建築用地之價購價格約為21,000元-22,700元/平方公尺；原告陸續提出異議，認此價額嚴重低估系爭土地價值，並檢附系爭土地周邊土地之實價登錄資料，認系爭土地若為丙種建築用地，其成交價格約略落在89,449元-134,613元/平方公尺，且系爭土地中之農地係緊鄰建地並鄰大馬路旁，價值遠比一般農地為高，請參加人重提協議價格，經參加人函覆稱就系爭土地已進行估價程序，所估之價格皆符合市場行情，原告陳情書中檢附之周邊土地之實價登錄資料與系爭土地條件條件所有差異，遂不予調整協議價購價格。
3.經104年8月13日第1次協議價購會議以及104年9月2日第2次協議價購會議後，原告等人更向參加人具體提出「農牧用地3萬/坪、丙種建築用地25萬/坪」之價購價額，然參加人工務局於104年10月6日以府工土字第1040138605號函仍認原告提出之協議價購土地參考比較標的差異過大，拒不與原告進一步協商調整協議價購格；其後，再歷經公聽會、用地取得協調會與第3 次協議價購會議，原告等人除「系爭工程之微調路線可完全避開原告等人之祖厝」此一部分與參加人達成部分共識外，就協議價購系爭土地之價格均未有任何進展，參加人曾形式上函請原告等人提出價格供研擬，然原告等人屢次配合、多番提出價購系爭土地之價格後，卻均遭參加人以相同之理由（即認原告提出之協議價購土地參考比較標的差異過大、價格過高）反對。
4.惟查，就系爭土地之協議價購價額，除原告等人曾具體表示參加人所提出之價格過低外，於105年4月1日之公聽會上，亦有其他所有權人表示參加人所提出之價購價格遠低於市場行情，更稱渠等購入土地之金額均為參加人協議價購價格之2至3倍，顯見其所提之價購金額，實無助於協議之成立與促成（註：該些表示意見之所有權人，其後因新竹市政府微調系爭工程路線方案，於最終路線方案中，此些所有權人所有之土地非本件工程協議價購之標的，故嗣後該些所有權人未再有所主張）。
5.於106年2月7日召開第3次協議價購會議，然於此次會議前之寄送予原告等人之開會通知，其附件僅檢附系爭土地清冊，仍未見任何參酌商議系爭土地價購價格等資訊，且於該次會議中，參加人均未就系爭土地價購價額進行任何具體說明與溝通（必要時可檢附該次會議全程錄音錄影），除此之外，參加人於該次會議中，曾提及系爭工程用地經費為1.5億元，經原告等人計算，以用地經費除以需地總面積，土地補償價格每平方公尺均價可達19,031元【計算式：1.5億元/7,882.05m2=19, 030.5821元/m2，元以下四捨五入】，較先前參加人所提之價購金額均值（農牧用地及交通用地，其價購價格約為4,000元-5,100元/平方公尺；丙種建築用地之價購價格約為21,000元-22,700元/平方公尺）為高，原告等人於當場認為參加人特地提及用地經費有1.5億元，係將會依據此一用地經費再行調整系爭土地價購價格，故於是日方未再行向參加人提及協議價購系爭土地之價格。此1.5億元用地經費係如何估算，參加人未曾向土地所有權人說明，倘依據所提之價額計算，每坪價額乘以需地總面積後，僅需耗費約4,600萬元用以價購土地，此一價格與預算間落差逾1億元，其中是否有將此一經費之落差用以填補工程款項、或係圖利相關單位與廠商，不無疑義。
6.106年2月15日參加人以府工土字第1060030582號函請原告等人提出滿意之合理價格供參考，原告參酌前106年2月7日第三次協議價購會議參加人提及之用地經費所計算出之均價，提出12-2、1-2地號農牧用地價購金額為47,300/坪、28地號建築用地價購金額為218,900 /坪、15-1、23、
25、26、27、31地號交通用地價購金額為53,500/坪，供參加人參酌協商議價，此一事實有106年2月23日原告等人所提之陳情書可證。然參加人於106年4月12日以府工土字第1060048874號函說明第三項中覆稱：「本案用地取得協議會中依委託不動產估價師評估之價格為協議金額，為顧及其他所有權人之平等原則，本府尚無準備一種以上協議價格向台端等人協議…如所有權人不同意，本案如無法達成協議，則將依土地徵收條例第11條之規定辦理用地徵收。」，自此函觀之，顯見參加人早已決議以其委請估價師所估價之金額向系爭土地所有權人價購土地，自始至終，從未考慮變更協議價購金額，至為灼明。
7.參加人於106年5月9日以府工土字第1060064196號函稱「
三、…雙方價格不合，致未能達成協議，不能謂之無實質協議。五、…無視各成交標的價格影響條件及其與勘估標的之差異性，…，直接以條件差異過大之交易案例作粗略判斷，將導致誤差過大，本府不予採納。」原告等人均拒不同意，故未能達成協議價購之合意，便於106年6月間提交徵收土地計畫書，經被告以原處分核准徵收在案。然觀諸系爭工程用地徵收地價補償費公告清冊，系爭土地中關於農牧用地及交通用地之徵收補償地價均為5,413元-5,514元/平方公尺、丙種建築用地為23,657元/平方公尺，此徵收補償價格，均與參加人政府當初所提之協議價購價額極為接近、幾無二致，原告等人方恍然大悟：參加人未有調整協議價購金額之盤算，其敦促原告等人提出滿意價格供參照云云，僅係形式上履行協議價購之程序而已，至為顯然。
8.觀諸內政部土地徵收審議小組第38次會議記錄，於另案第38-32提案中，因需用土地人經濟部因未取得「各項市價資訊」，且未就「協議價購市價如何取得」以及「如何綜合評估」等具體說明，矧被告於此提案中更援引被告101年3月15日台內地字第10101307672號函釋，說明協議價購時應「參考政府相關公開資訊或不動產仲介業之相關資訊，或委由不動產估價師查估取得各項市價資訊，經綜合評估後，確實與土地所有權人進行協議，以落實土地徵收條例第11條協議價購之立法精神…」。本案參加人自始至終，均單以不動產估價師所提出之單一資訊定系爭土地協議價購之價格，從未實質參考原告等人提出之實價登錄資訊落實協議價購立法精神，實已違背此一內政部函釋甚明。
（二）參加人於決定興建系爭工程前，未與原告等人溝通協商、亦未審酌原告等人之具體生活狀況，逕為決定將價購或徵收系爭土地，顯未踐行行政程序法第7條所定之比例原則，未針對土地價格為適法妥適之裁量，違反正當法律程序甚明：
1.經查，系爭土地坐落原告祖厝，雖參加人已將系爭工程路線微調至無庸拆除祖厝，然原告等人長期居住於系爭土地上，務農賴以維生，不乏年事已高甚或是身有殘疾者，倘原告等人失去系爭土地，且參加人又係以顯低於市價之價格徵收，原告等人將如何再行購置足敷渠等使用之土地及房屋以安頓渠等往後之生活？原告等人勢必將面臨顛沛流離之未來，然參加人逕以公益為名，在未詢問原告等人是否有更恰當、更切合原告等人所求得取代價購或徵收之方法（諸如可向原告等人簽立長期租賃契約或設定地上權，於大興土木時協助安置原告等人，於興建完畢後，原告等人亦得遷回系爭土地居住於祖厝，此舉除可保有原告等人之財產，原告等人更可按月收取租金維繫渠等之生活），逕稱系爭工程不適用長期租賃與設定地上權之方式，逕行選擇極為侵害原告等人權益之方式辦理，參加人此舉，就「公共建設」與「人民權益保障」此二目的間，顯未具體衡酌「適當與否」、「必要與否」以及「是否為最小侵害」踐行比例原則，更無異係將憲法賦予人民之權益（諸如財產權、居住權）貶為公權力行使之「客體」，彰彰甚明。
2.興建系爭工程係為達到聯絡「雙林路」與「茄苳交流道」之效果，然於現行道路中，已有「東香東街」與「茄苳北街」連繫，惟遍觀系爭工程之興建計畫，均未見參加人是否曾評估「東香東街」與「茄苳北街」及其他週邊關聯道路之「道路服務水準分析」，以進一步衡酌是否確需興建系爭工程；再者，倘系爭工程係為達到連繫國道一號與國道三號之需求，然於距系爭工程約莫3-5分鐘路程之處，即有國道一號與三號交匯交流道可供往來車輛使用，是否確有興建系爭工程之必要，尚非無疑，上開事實有Google地圖截圖可證；準此，就現行交通狀況之分析以及是否確需興建系爭工程，於本案中均未見詳細論述，在未評估現行交通需求之狀況下，即行價購徵收系爭土地，益證參加人未充分審酌比例原則，至為顯然。
（三）參加人為規避環境影響評估法之適用，以令人費解之計算方式計算系爭工程挖填土石方量，更移花接木訛載錯誤之數據詐稱無庸為環境影響評估，就系爭工程確有規避環境影響評估之舉措：
1.按「道路之開發，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：…二、道（公）路興建或延伸工程、高速公路或快速道（公）路之延伸工程或連絡道路、交流道之興建，符合下列規定之一者：…（七）位於山坡地或台灣沿海地區自然環境保護計畫核定公告之一般保護區，長度二．五公里以上或挖填土石方五萬立方公尺以上；其同時位於自來水水質水量保護區，長度一．五公里以上或挖填土石方二．五萬立方公尺以上。…」，102年9月12日所頒佈之開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第5條第2項第7款定有明文。
2.經查，系爭工程路線歷經數次調整，於105年11月3日第四次公聽會時，採完全避開拆除地上建物之最終微調方案，最終定案路線總施作長度為513公尺（即里程6K+100處至6K+613處），相較於第二次微調路線總施作長度為454公尺，多出59公尺，挖填土石方量約為42,660立方公尺，竟未達50,000立方公尺而無庸採行環境影估。參加人於106年1月3日參加人府授環綜字第1050189547號函中，竟稱系爭工程長度為454公尺（實際總長為513公尺），挖填土石方量為42,660立方公尺，然此一長度與挖填土石方量實係第二次微調路線方案之環境影響評估數據，參加人何以於改採最終微調路線方案仍援引此一環境影響評估數據，無非係為規避環境影響評估甚明。經原告等人走訪並概略丈量最終微調路線方案所需用地，粗略計算後，挖填土石方量顯逾102年9月12日所頒佈之開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第5條第2項第7款所訂之5萬立方公尺，綜上，參加人顯有規避環境評估法之舉措。
（四）聲請調查證據：聲請向參加人會計處函調「104年度及105年度新竹市政府公務預算及各項費用明細表」、向行政院主計處函調「104、105、106年度總預算表」及「104、10
5、106年度總預算表中新竹市政府預算及各項費用明細表」、向參加人交通局、工務處函調「新竹市北二高茄冬交流道聯絡道向東延伸新建工程」之1.工程案件提案總表、
2.可行性評估報告（含土地市價計算依據）、3.基本資料表、4.計畫評估表、5.年度經費籌編表、6.於104年度提交用地費用預算之所有各項費用明細資料；用以證明地方政府就交通系統之建設計畫進行審議及核定時須備妥揭項資料進行審查，經地方機關核章後提報公路總局或中央機關工程處進行初審。並查明參加人針對系爭工程，究依據何資料作為向土地所有人價購之評估基礎？以及參加人是否因為工程費用不足，為求可自購地費用挪調1億元至工程費用，方再行委請不動產估價事務所出具縮減購地費用之不動產估價報告。
（五）訴之聲明：
1.訴願決定及原處分關於原告部分均撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
四、被告答辯則以：
（一）本案需用土地人即參加人為辦理系爭工程，依據土地徵收條例第13條規定，檢送徵收土地計畫書，並附具徵收土地圖冊及土地使用計畫圖，申請徵收系爭工程用地，合計面積0.783407公頃，並一併徵收其土地改良物，經提被告土地徵收審議小組第138次會議依法審議，決議：「准予徵收。」被告以原處分核准徵收，參加人以106年9月18日府地用字第10601346851號公告徵收，公告期間自106年9月19日至106年10月19日止，揆諸前揭辦理情形，於法並無不合。
（二）原告稱本案協議價購程序違反土地徵收程序及協議價購程序僅具形式無實質意義等節：
1.依土地徵收條例第11條規定及被告101年12月11日台內地字第1010373546號函釋，有關協議價購市價資訊可參考政府相關公開資訊、不動產仲介業相關資訊或委由不動產估價師查估等方式取得，無論以何種方式取得之市價資訊均可作為需用土地人與所有權人協議時之參考值。至需用土地人欲採何種價格與所有權人協議，屬其內部授權協議範圍，由需用土地人本於權責自行決定。參加人為辦理系爭工程而必需取得需用土地，用地取得協議會議召開前，於104年5月間委託宸煇不動產估價師依「不動產估價技術規則」相關規定評估系爭工程用地之市價，並於104年8月13日、104年9月2日及106年2月7日召開3次用地取得協議會，且於上開程序中給予原告等人充分表示意見的機會，並就其反應意見予以回應與處理。
2.原告所提出之協議價格金額（農牧用地及交通用地每坪均為2.55萬元、丙種建築用地每坪13.8萬元），與參加人所提市價（農牧用地每坪1.9萬元、交通用地每坪1.8萬元、丙種建築用地每坪8.2萬元）間差距約1.3倍、1.4倍、1.7倍，總金額相差約1千8百萬元，雙方係因價格未能合致無法達成協議，然不能因此即認定參加人未與原告進行實質協議價購程序。
3.再者，原告就其所主張價格雖曾提出相關交易實例做為參考，惟因系爭工程用地範圍為茄苳交流道以南地區，其區域環境較為偏遠，人口聚集較少，生活機能較差，而原告所提比較實例土地則係位處香山交流道附近，青草湖附近，緊臨中華大學附近，人口聚集，生活機能極好，二者之區域條件與個別因素差異甚大，原告以前開區域條件與個別因素均與系爭工程用地差異甚大之土地價格作為系爭工程用地之協議市價，難謂合理。
（三）原告稱參加人違反比例原則及正當法律程序部分：
1.系爭工程為新竹市○○○○道連絡道路通往新竹縣延伸工程，以改善新竹市香山區通往新竹縣寶山鄉之交通，工程完工後可提升新竹市香山地區行車服務水準，○○○區○道路與其他長程運輸系統之聯絡。參加人為系爭工程自104年3月起陸續召開4次公聽會，於前開程序中均有給予原告等人及其他土地所有人充分表示意見的機會，敘明工程之公益性與必要性，藉以審視整體工程，使規劃設計完善而符合實際需求。又因前開3次公聽會而進行3次修改調整，最終採用完全避開拆除地上建物之方案，道路施作長度由454公尺延長為513公尺，工程費用也因此增加1億元，足見參加人確已考量公眾之通行利益並同時兼顧人民權益之保障。
2.系爭工程所取得之土地均須作為道路及相關設施使用，而參加人目前持有土地均有其特定使用之用途，依相關法令規定及現實狀況，無法辦理以地易地作業。又因系爭工程用地係永久使用性質，而無法以其他取得方式取得工程土地，系爭工程規劃設計已依比例原則予以衡酌公共利益與人民權益損害最少之均衡維護，且系爭工程自規劃及道路設計至協議價購等用地取得過程，對於原告所提出之訴求，皆納入考量並儘可能給予協助，惟基於公共利益之目的，系爭工程用地徵收係屬不得已之最後手段，私有土地在無法以協議價購及以其他方式取得之情況下，始以徵收方式辦理。又徵收補償費依土地徵收條例第30條、31條規定辦理，參加人於徵收計畫書所附之經費文件得證明所編列之預算，足敷支應協議價購及徵收補償費，被告即審認本案不致有因徵收補償款準備不足致徵收失效之虞，至工程總預算為參加人依權責自行處理，原告主張系爭工程有違反比例原則及違反正當法律程序之情事，委無理由。
（四）原告提出參加人刻意規避環境影響評估一節：系爭工程之原計劃道路全長約418公尺，依該規劃路線之地勢須挖填土石方量約68,966立方公尺，因超過50,000立方公尺，而需進行環境影響評估，參加人即依法申請環境影響評估審查。其後，因計劃路線位移調整及施工方法改變（路寬由32公尺縮減為20公尺；單側臨路權線，採用懸壁擋土牆及排樁，垂直開挖，減低邊坡開挖量；將原設計單跨橋粱，變更為大跨度橋粱及樁基礎，減少橋台、柱開挖量），道路長度雖變更為454公尺（規劃長度雖為513公尺，但實際施工長度僅為454公尺），但所須挖填土石方量降為42,660立方公尺，自無需進行環境影響評估審查，參加人乃撤回環境影響評估之審查申請，並非如原告主張辦理系爭工程有刻意規避環境影響評估之情事。
（五）聲明求為判決：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。
五、輔助參加人除與被告部分主張相同外，另答辯及聲明：
（一）輔助參加人就本件徵收案件已落實協議價購程序。
1.輔助參加人自104年3月起即陸續召開四次公聽會，並為價購系爭工程用地，前後召開三次用地取得協議會，於上開程序中均有給予原告等人充分表示意見的機會，更就其反應意見給予回應與處理。輔助參加人於前開用地取得協議會議召開前，已先行於104年5月間委託宸輝事務所就系爭工程用地之合理市場價值進行評估，經該事務所依「不動產估價技術規則」相關規定辦理市價查估，針對勘估標的進行產權、一般因素、區域因素、個別因素、不動產市場現況、勘估標的最有效使用情況下之潛在收益綜合分析，按區域因素（交通運輸、自然條件、土地改良、公共設施、特殊因素）及個別因素（土地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件、行政條件），進行比較、分析及調整，綜合評估系爭土地之合理市價，農牧用地及交通用地每平方公尺約在4,000元至5,100元之間、丙種建築用地每平方公尺約在210,00元至22,700元之間。參加人於申請徵收前，回歸市場交易機制，與原告等人進行價購協議，並於第三次用地取得協議會（即106年2月7日），按前開合理市價與原告及其他用地所有人進行買賣價格之磋商，原告等人亦先後提出3種價格（農牧用地及交通用地每坪均為
2.55萬元、丙種建築用地每坪13.8萬元），與輔助參加人所提市價（農牧用地每坪1.9萬元、交通用地每坪1.8萬元）間差距約1.6倍、1.4倍、1.7倍，總金額更相差約1千8百萬元。原告提出交易實例為參考，然其區域條件與個別因素差異甚大，雙方係因價格未能合致而無法達成協議，然不能因此即認定輔助參加人未與原告進行實質之協議價購程序。
2.參照徵收補償價格之「協議」本身，必須建立在雙方之共識礎上，輔助參加人所提出之前開價購金額，係採用宸輝事務所之專業估算金額而認定應較符合土地徵收條例規定之「市價」。而原告並未舉証說明宸輝事務所所為之估價方法，究竟有何違反「不動產估價技術規則」或顯失公正之情事，僅以估價金額與其所主張金額相差數倍，即空言主張其所為估價金額遠低於「市價」，委無理由。另就輔助參加人所提出之前開價購金額有訴外人劉勇等4人之土地共有人同意與參加人協議價購，益証輔助參加人所提出之價購金額確屬合理市價，自不因原告不同意該價格，致雙方未能達成協議，即反推輔助參加人並未與原告進行實質之協議價購程序，實甚顯然。
（二）輔助參加人辦理系爭工程並無違反比例原則及正當法律程序之情事：
1.系爭工程為新竹市○○○○道連絡道路通往新竹縣延伸工程，以改善新竹市香山區通往新竹縣寶山鄉之交通，工程完工後可提生新竹市香山地區行車水準，○○○區○道路與其他長程運輸系統之聯絡。輔助參加人為系爭工程自104年3月起即陸續召開4次公聽會，於前開程序中均有給予原告等人及其他土地所有人充分表示意見的機會，敘明工程之公益性與必要性，藉以審視整體工程，使規劃設計完善而符合實際需求。又輔助參加人因前開3次公聽會而進行3次修改調整，最終採用完全避開拆除地上建物之方案，道路施作長度由454公尺延長為513公尺，工程費用也因此增加1億元，足見輔助參加人就系爭工程確已考量公眾之通行利益，同時兼顧人民權益之保障，應已符合比例原則。
2.系爭工程所取得之土地均須作為道路及相關設施使用，而輔助參加人目前持有土地均有其特定使用之用途，依相關法令規定及現實狀況，無法辦理以地易地作業。又因系爭工程用地係永久使用性質，而無法以其他取得方式取得工程土地，只得與擬徵收土地之所有人（含原告）進行申請徵收前之協議價購先行程序。嗣因協議價購無法得成合致，輔助參加人乃向被告申請核准辦理徵收，並於被告核准後開始辦理徵收程序，輔助參加人之前開行為均符合正當之法律程序。就公共利益與人民權益損害最少之均衡維護，依比例原則予以衡酌。原告主張系爭工程有違反比例原則及違反正當法律程序之情事，委無理由。
（三）輔助參加人辦理系爭工程並無刻意規避環境影響評估之情事。系爭工程之原計劃道路全長約418公尺，依該規劃路線之地勢須挖填土石方量約68,966立方公尺，因超過50,000立方公尺，而需進行環境影響評估，輔助參加人即依法申請環境影響評估審查。其後，因計劃路線位移調整及施工方法改變（路幅由32公尺縮減為20公尺；單側臨路權線，採用懸壁擋土牆及排樁，垂直開挖，減低邊坡開挖量；將原設計單跨橋樑，變更為大跨度橋樑及樁基礎，減少橋台、柱開挖量），道路長度雖變更為454公尺尺（規劃長度雖為513公尺，但實際施工長度僅為454公尺），但所須挖填土石方量降為42,660立方公尺，自無需進行環境影響評估審查，輔助參加人乃撤回環境影響評估之審查申請，故原告主張輔助參加人辦理系爭工程有刻意規避環境影響評估之情事，容屬誤會。
六、兩造爭執之要旨：本件原告主張：輔助參加人就系爭工程用地之徵收過程多有瑕疵，逕以公益為名、未詢問有取代價購或徵收之方式，僅形式上踐行協議價購，徵收價額未考量原告之具體生活狀況及市價，被告做成原處分時未詳細審核輔助參加人是否以落實協議價購程序即率斷准許徵收，違反比例原則且裁量濫用；輔助參加人就系爭工程之土石方量計算多次變動，最終數量竟無須經過環境影響評估程序，有刻意規避環評程序之嫌疑，原處分非屬適法，請求撤銷原處分及訴願決定有關原告部分等語。被告及輔助參加人則以前揭情詞答辯。本件應審酌之爭點即為：輔助參加人是否實質踐行土地徵收條例第11條之協議價購程序？輔助參加人及被告所為之「將價購或徵收系爭土地」之決議是否違反比例原則？是否有濫用、逾越裁量之情事？輔助參加人關於系爭工程土石方量之計算方式，是否蓄意規避環境影響評估程序？因協議價購不成而為徵收之原處分是否違法？以下分別敘明之。
七、本院之判斷：
（一）本件應適用之法條：
1.土地徵收條例第3條：「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：…二、交通事業。…」、第11條：「（第1項）需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者，始得依本條例申請徵收。（第2項）前項協議之內容應作成書面，並應記明協議之結果。如未能達成協議，應記明未達成協議之理由，於申請時送交中央主管機關。（第3項）第1項協議價購，依其他法律規定有優先購買權者，無優先購買權之適用。（第4項）第1項協議價購，應由需用土地人依市價與所有權人協議。（第5項）前項所稱市價，指市場正常交易價格。」、第13條：「（第1項）申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。（第2項）中央主管機關為前項之審核，應審查下列事項：一、是否符合徵收之公益性、必要性及是否適當與合理。二、需用土地人是否具有執行該事業之能力。三、該事業計畫申請徵收之土地是否符合現行都市計畫、區域計畫或國土計畫。四、該事業計畫是否有助於土地適當且合理之利用。五、該事業計畫之財務評估是否合理可行。六、依本條例第34條之1提出之安置計畫是否合理可行。七、其他依法應為或得為審查之事項。（第3項）需用土地人有第27條但書之情形者，應一併載明於徵收計畫書送交審核。（第4項）中央主管機關收受第1項申請後，視需要得會同利害關係人進行現場勘查並作成勘查紀錄。勘查紀錄作成後應於十四日內寄送利害關係人。」、第15條：「（第1項）中央主管機關為審議徵收案件，應遴聘（派）專家學者、民間團體及相關機關代表，以合議制方式辦理之。（第2項）前項專家學者應由地政、環境影響評估、都市計畫、城鄉規劃等專業領域學者組成，其中專家學者及民間團體代表不得少於二分之一。」、第18條：「（第1項）直轄市或縣(市)主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。（第2項）前項公告之期間為三十日。」
2.內政部土地徵收審議小組設置要點第3點：「（第1項）本小組置委員21人至31人，其中一人為召集人，由本部常務次長兼任之，其餘委員由本部就下列人員派兼或遴聘之，任一性別委員不得少於三分之一：（一）主管業務單位主管。（二）有關業務機關首長或單位主管或代表。（三）具有地政、法律、環境資源、都市計畫、城鄉規劃、公共行政、農業、經濟、交通運輸規劃及其他相關專門學識經驗之專家學者及民間團體代表。…」
3.被告101年12月11日台內地字第1010373546號函（下稱被告101年12月11日函）：「…有關協議價購市價資訊之取得可參考政府相關公開資訊、不動產仲介業相關資訊或委由不動產估價師查估等3種取得市○○道，…，至需用土地人欲採何種價格與所有權人協議，屬其內部授權協議範圍，由需用土地人本於權責自行決定，非以提交地價評議委員會評定為前提，惟應於協議時妥與所有權人說明其市價之訂定方式，並作成紀錄。」，此乃主管機關於職權範圍內適用之法律，本於法定職權就相關規定予以闡釋，如係秉持憲法原則及相關之立法意旨，遵守一般法律解釋方法為之，即與法無違，本院自得援用之。
（二）本案需用土地人即輔助參加人為辦理系爭工程，依據土地徵收條例第13條規定，檢送徵收土地計畫書，並附具徵收土地圖冊及土地使用計畫圖，申請徵收系爭工程用地，合計面積0.783407公頃（包括原告所有之系爭土地），並一併徵收其土地改良物，經提被告土地徵收審議小組第138次會議依法審議，決議：「准予徵收。」。被告以原處分核准徵收，輔助參加人以106年9月18日府地用字第10601346851號公告徵收，公告期間自106年9月19日至106年10月19日止，有原處分（本院卷一第52頁）、被告土地徵收小組第138次會議記錄（本院卷第53-55頁估價報告書、公聽會記錄、用地協調會記錄（均附於系爭土地徵收計畫書卷，下稱計畫書卷）可稽，揆諸前揭法條及函釋意旨，於法並無不合。原告主張輔助參加人僅形式踐行土地徵收條例第11條之協議價購程序、本件補償價格低於市場正常交易價格，輔助參加人強迫原告接受，其裁量濫用且違反比例原則云云。經查：
1.按依土地徵收條例第11條規定，需用土地人踐行協議價購取得公共事業所需土地，為徵收合法之要件，須已確實踐行此一程序，仍無法取得公共事業所需土地，以徵收方式取得，方屬不得已之最後手段，而具必要性，此無非要求需用土地人應儘可能採取溫和手段，避免強制剝奪人民之財產，以達公共利益與私益之平衡。而前開徵收補償價格之「協議」本身，必須建立在雙方之共識基礎上，無法強迫。若土地被徵收人已於協議價購會議中已充分表達意見，仍無法於土地價格上達成共議；原則上應足證已踐行實質協議價購程序，此有最高行政法院105年度裁字第999裁定意旨足資參照。
2.經查：輔助參加人為辦理系爭工程而必需使用系爭工程用地，而自104年3月起即陸續召開4次公聽會，分別為：第1次104年3月4日（陳述意見期間至3月31日）、輔助參加人通知系爭土地所有權人函（見計畫書卷第56頁）、會議記錄（計畫書卷第58-72頁）、簽到單（計畫書卷第73-74頁）、現地會勘暨安置訪查記錄（計畫書卷第96-99頁）、陳述意見期間所有權人陳述意見及相關回應處理情形一覽表（計畫書卷第106-114頁）；第2次104年4月2日（陳述意見期間至104年8月4日，相關通知函、會議記錄、處理情形一覽表見計畫書卷第115-200頁）；第3次105年6月7日（陳述期間至7月22日，相關通知函、會議記錄、處理情形一覽表同前計畫書卷第201-308頁）；第4次105年11月3日（陳述期間至11月22日，相關通知函、會議記錄、處理情形一覽表見計畫書卷第309-357頁），並為價購需用土地前後召開3次用地取得協議會（104年8月13日、104年9月2日、106年2月7日，見計畫書卷第251、256、261頁），且於上開程序中均有給予原告等人充分表示意見的機會，更就其反應意見給予回應與處理。又因前開3次公聽會而進行3次修改調整，最終採用完全避開拆除地上建物之方案，道路施作長度由454公尺延長為513公尺，工程費用也因此增加1億元（見計畫書卷第4頁），足見輔助參加人確已考量公眾之通行利益並同時兼顧人民權益之保障。原告主張輔助參加人於決定興建系爭工程前，未與原告等人溝通協商、亦未審酌原告等人之具體生活狀況，逕為決定將價購或徵收系爭土地，顯未踐行行政程序法第7條所定之比例原則，未針對土地價格為適法妥適之裁量，違反正當法律程序云云，顯與證據不符。
3.再查，輔助參加人於系爭工程用地取得協議會議召開前，已先行於104年5月間委託宸輝事務所就系爭工程用地之合理市場價值進行評估，經該事務所依「不動產估價技術規則」相關規定辦理市價查估，針對勘估標的進行產權、一般因素、區域因素、個別因素、不動產市場現況、勘估標的最有效使用情況下之潛在收益綜合分析，按區域因素（交通運輸、自然條件、土地改良、公共設施、特殊因素）及個別因素（土地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件、行政條件），進行比較、分析及調整，綜合評估系爭土地之合理市價，農牧用地及交通用地每平方公尺約在4,000元至5,100元之間、丙種建築用地每平方公尺約在21,000元至22,700元之間，此有宸煇不動產估價報告書可稽（本院卷一第288-291頁、計畫書卷第376頁）。105年間復再委託全國不動產估價師聯合事務所辦理微調路線方案（第四次公聽會），由地價查估單位取得需用土地人提供之宗地個別因素清冊，依「土地徵收補償市價查估辦法」第20條及「影響地價個別因素評價基準表」考慮個別因素調整後，得出農牧用地及交通用地每平方公尺約在4,400元至5,800元之間、交通用地價格每平方公尺在5,400元至5,600元之間、丙種建築用地每平方公尺約在24,700元，亦有估價報告書可查（本院卷一第292-299頁、計畫書卷第380-3 90頁），足見本徵收方案用地費用之查估，並非僅由一家估價事務所進行，亦非僅有單一價格。
4.再按參照徵收補償價格之「協議」本身，必須建立在雙方之共識基礎上，輔助參加人所提出之前開價購金額，係採用宸輝事務之專業估算金額而認定應較符合土地徵收條例規定之「市價」。雖原告主張其估價金額遠低於市價並提出相近地段門牌同為新竹市○○路○○○○巷成交日期為105年9月之土地實價登錄資料、卻遭輔助參加人拒絕，又提出訴外人劉勇等3人亦曾表示協議價格太低云云。經查：原告就其所主張價格雖曾提出相關交易實例做為參考，惟因系爭工程用地範圍為茄苳交流道以南地區，其區域環境較為偏遠，人口聚集較少，生活機能較差，而原告所提比較實例土地則係位處香山交流道附近，青草湖附近，緊臨中華大學附近，人口聚集，生活機能極好，二者之區域條件與個別因素差異甚大。原告以前開區域條件與個別因素均與系爭工程用地差異甚大之土地價格作為系爭工程用地之市價，自無理由。另就訴外人劉勇等4人之土地共有人曾表示之意見，係於105年4月1日曾就系爭工程用地召開取得協調會，蓋因原規劃路線涉及拆遷建築物及圍牆等，故輔助參加人研擬路線調整方案，以不拆遷建築改良物及路寬由32公尺縮小為20公尺，並聽取土地所有權人意見，結論則以：「劉勇等人對於路線調整均不表同意，建議採用原方案」（見本院卷一第91頁會議記錄），衡情此為協議價購以及取得用地之過程所為之發言意見，自為輔助參加人採為斟酌考量依據之一，並不能據此即認輔助參加人所提出之價購金額非屬合理市價。綜上，原告既未舉証證明宸輝事務所及全國不動產估價事務所所為之估價方法，究竟有何違反「不動產估價技術規則」或顯失公正之情事，僅以估價金額與其所主張金額相差數倍，即空言主張其所為估價金額遠低於市價，實無理由。
5.原告再主張：依據被告101年12月11日函意旨，商議市價價購價額時，不動產估價報告並非唯一指標，本得參考估價報告以外、仍屬政府公開資訊之價格為基礎，且原告以實價登錄資查詢座落位置相近者，遭輔助參加人以「區域環境或個別因素與本案用地差過大無法採納」等語忽略，顯見系爭徵收並未進行實質協議價購程序，違反最高行政法院94年度判字第1709號判決意旨云云。經查：輔助參加人於申請徵收前，已依回歸市場交易機制方式，與原告等人進行價購協議，並於第3次106年2月7日之用地取得協議會（計畫書卷第367-368頁），按前開合理市價以農牧用地每坪1.9萬元、交通用地每坪1.8萬元、丙種建築用地每坪8.2萬元之價格與原告及其他用地所有人進行買賣價格之磋商，原告等人亦先後提出3種價格，僅因其價格與當地市價差異甚大，致雙方無法達成價購之合意而已，足見輔助參加人確有踐行合法協議價購先行程序之行為。另原告所提出之協議價格金額（農牧用地及交通用地每坪均為
2.55萬元、丙種建築用地每坪13.8萬元），與輔助參加人所提市價（農牧用地每坪1.9萬元、交通用地每坪1.8萬元、丙種建築用地每坪8.2萬元）間差距約1.6倍、1.4倍、1.7倍，總金額更相差約1千8百萬元，雙方係因價格未能合致而無法達成協議，然不能因此即認定輔助參加人未與原告進行實質之協議價購程序。又原告主張輔助參加人105年度第3次地價及標準地價評議委員會有宸煇事務所代表人蔡連春出席，顯見逕依同份不動產估價報告作為價購之價格、無協議之實質云云，然查該次地價評議委員會紀錄所載，出席者包括宸煇事務所以外，仍有京瑞不動產估價師聯合事務所、輔助參加人地政處、工務處、地政事務所等人，做成如附件所示之徵收土地宗地評議表（見本院卷一第221-224頁及計畫書卷第631-634頁），嗣後由輔助參加人地政處檢送該土地宗地市價清冊予輔助參加人工務處，並說明：「依據土地徵收補償市價查估辦法第29條規定，供協議不成後申請徵收時，協議價購時仍請調查相關市價資料後進行，不得逕依本結果辦理。」（計畫書卷第635頁）該次地價評議委員會開會過程，亦無何違法及不當之處。是揆諸上開3次協議會議過程，足證本件在協議價購之會議時，原告及輔助參加人雙方已就價購之金額提出主張與協議，並無原告所指未實質進行協議價購之情事，是原告認輔助參加人之價格過低，非其所能接受，而未能與輔助參加人就價購金額達成合致，自屬協議不成，惟並不能僅以原告不同意輔助參加人提出之協議金額，即遽指輔助參加人並未踐行徵收條例第11條所定協議程序，本件輔助參加人已於徵收程序前先行就用地協議價購不成後，方申請徵收，自符合土地徵收條例第11條之規定，則原告主張輔助參加人於協議價購階段並未實質與所有權人進行協議價購，違反徵收條例第11條規定等情，並非可採。
6.原告雖提出最高行政法院96年度判字第1442號判決（下稱第1442號判決）、最高行政法院94年判字第1709號判決（下稱第1709號判決）為例，主張辦理協議價格時，若徒以形式上開會協議、無實質協議內容，即與正當法律程序有違等語。惟按前揭第1442號判決意旨，係在闡述：土地徵收乃藉國家公權力之行使，強制取得人民之財產權，對於人民之財產權發生嚴重影響，為不得已之手段，應受比例原則之限制，故土地徵收條例第11條規定協議價購或以其他方式取得程序，即在盡溫和手段以取得公共事業所需之土地，避免強制剝奪人民之財產權，達成最少損害之原則。因此，需地機關於踐行協議價購或以其他方式取得公共事業所需土地時，自應確實踐行該條所定協議之精神，不得徒以形式上開會協議，而無實質之協議內容，否則即與正當法律程序有違。然查第1442號案件之事實乃需地機關雖舉行協議價購會議，然該會議記錄僅記載「地主意見：不同意價購及徵收。結論：本案因用地取得協議價購不成，報請上級政府核准辦理徵收」等事項，顯係僅就土地徵收條例第30條規定之法定地價為宣示價購，未及其他方式取得土地（見判決理由四），因需地機關對於協議價經過是否確實落實而有疑義，經最高行政法院指謫而廢棄原審法院判決發回審理，與本案情況顯非相同，自不得逕予適用。又第1709號判決之事實乃因需地機關與不動產所有人進行價購協議時，土地部分以土地公告現值加4成，建築物改良物依拆遷補償救濟基準，與徵收補償標準相同，並未就取得系爭土地之其他方法進行協議。且需地機關於提出徵收申請前，並未依土地徵收條例第10條第2項舉辦公聽會，而以都市計劃第一次通盤檢討所舉行之說明會代替之，故最高行政法院對於原審判決以徵收前未踐行協議價購程序及不遵守法定程序，認被告即內政部做成之徵收處分違法，而撤銷原處分及訴願決定應無不合，而維持原審判決（見判決理由六），衡諸前揭二案與本案事實均截然不同，自無法比附援引逕予指摘本件輔助參加人未踐行實質協議價購程序，併予敘明。
7.原告復主張輔助參加人因為工程費用不足，為求可自購地費用挪調1億元至工程費用，方再行委請不動產估價事務所出具縮減購地費用之估價報告；且106年2月7日用地取得協調會後之函文往來，均可確認輔助參加人未曾打算以估價報告金額以外之價格價購土地，何來實質價購之可能云云，並請求向輔助參加人會計處函調「104年度及105年度新竹市政府公務預算及各項費用明細表」、輔助參加人交通局及工務處函調「新竹市北二高茄冬交流道聯絡道向東延伸新建工程」之1.工程案件提案總表、2.可行性評估報告（含土地市價計算依據）、3.基本資料表、4.計畫評估表、5.年度經費籌編表、6.於104年度提交用地費用預算之所有各項費用明細資料；及向行政院主計處函調「10
4、105、106年度總預算表」及「104、105、106年度總預算表中新竹市政府預算及各項費用明細表」，用以查明輔助參加人針對系爭工程，究依據何資料作為向土地所有人價購之評估基礎。惟查：
⑴系爭工程在103年向中央政府爭取補助時，因輔助參加人
所查得交易價格之地區距離本計畫地點較遠，且因尚未辦理地籍分割及市價查估，預估未來市價恐有上漲之空間，另按輔助參加人歷年取得公共設施用地所查估之市價平均為公告現值之1-3倍不等，故用地費預算以103年本案道路用地範圍內丙建用地最高公告現值每平方公尺5,400元，乘上預計使用土地面積4,500平方公尺，再乘3倍計算後，加上粗估地上物拆遷補償經費後取整數，以1.5億元計算用地費，此可由「新竹市○○○道路交通系統建設計畫（公路系統）」新竹市政府申請補助計畫（本院卷一第403頁）其中，第4.8項經費估算之4.8.2用地經費概估（本院卷一第425頁）足資為證。然公共工程經費核定多寡仍需視實際執行情形調整，依實際支用數目請款，原告請求調閱「104年度及105年度新竹市政府公務預算及各項費用明細表」，其中核定經費多寡、計算方式，雖可為參考，然不能據以即可認定本件徵收計畫有何故意挪用或誤載之處。
⑵又，輔助參加人工務處曾就系爭工程乙案，於105年9月6
日簽核說明：「系爭工程為交通部公路總局於103年9月19日核定參加人辦理之『生活圈道路交通系統建設計畫（公路系統）四年（000-000）計畫』，總經費為4.25億元（用地費1.5億元、工程費2.75億元），中央補助款為278,313,000元，地方籌款為146,687,000元，經召開二次公聽會及用地取得協議會後，與拆遷戶溝通後，調整方案，採改變擋土牆工法方式，以不增加土地所有權人為原則，研擬避開建物之路線微調方案，使用私有土地筆數為20筆、所有權人21人，土地使用面積7882.05平方公尺。預估用地取得土地及地上物總經費約5千萬元。工程建造費將增加1.2億元」（本院卷一第431頁），足見此時已確認系爭工程之用地經費以及工程建造費，輔助參加人工務處並將該簽呈加會主計處及政風處核示後，於105年9月26日再簽示：「依據輔助參加人主計處之提示意見，說明：在交通部核定總經費中調整用地費及工程費之額度（本院卷一第429頁），其中說明二第㈠項：依行政院核定之『生活圈道路交通系統建設計畫（公路系統）4年（000-000）計畫補助執行要點』第七條第㈢項：『分項計畫依據實際執行情形，得於原核定總經費內調整工程及用地費之分配額度，惟仍應依本要點第四點第㈦項規定核算用地費補助上限，且調整後之中央補助款應以原核定額度上限』，亦有其提出之生活圈道路交通系統建設計畫補助執行要點（本院卷一第433頁）及「生活圈道路交通系統建設計畫（公路系統）審議協調小組」106年度第4次會議紀錄（本院卷一第435頁）為証。是以輔助參加人依規申請用地費與工程費勻支調整，且經107年1月3日交通部公路總局審議小組會議通過，並無違誤。經查本案用地經費實際發放金額為4,654萬元，已按中央、地方分配比例向中央請款3,397萬元。本案協議價購金額依照實際查估市價情形辦理，並無原告所稱縮減用地費情形，此亦有輔助參加人104-106年度歲出計畫說明提要與各項費用明細表3件（本院卷一第441-446頁）可資為証。前揭各費用預算，均依法編列且符合主計會計原則。而宸煇事務所之估價報告查勘基準日為104年3月1日，全國不動產估價報告書勘估及價格日期為105年11月11日，兩者均就系爭土地為協議價購價格參考之鑑定及報告，所依據之公告土地現值，以及依「土地徵收補償市價查估辦法」第20條及「影響地價個別因素評價基準表」考慮個別因素調整項目，並依尾數進位方法調整所作成之價格報告，其計算公式以及報告均已列明，就前揭預算編列執行時點之計畫書及明細表，實難以推論出輔助參加人係刻意挪用用地經費1億元支予工程經費、再行委請不動產估價事務所出具縮減購地費用之估價報告等事實，原告主張並無證據以實其說，自不足採，其餘請求調查之證據，亦無必要，併此敘明。
（三）原告復主張被告做成原處分時未詳細審核輔助參加人是否以落實協議價購程序即率斷准許徵收，反行政程序法第7條所定之比例原則、裁量濫用，係一違法之行政處分云云，經查：
1.輔助參加人將本件徵收案件送交被告核准，經被告之土地徵收審議小組第138次（參被告相關資料卷第1頁）會議審議，考量相關因素，認定本件徵收案具有必要性，決議准予徵收。查被告之土地徵收審議小組（由地政、法律、環境影響評估、都市計畫、城鄉規劃等專門學識經驗之學者、專家及行政機關代表組成；參見內政部土地徵收審議小組設置要點第3點）於判斷時，詳述其理由（參被告相關資料卷第3-4頁），並無「未遵守法定程式、基於錯誤之事實、未遵守一般有效之價值判斷原則、夾雜與事件無關之考慮因素等」顯然違法之情形，而且所有權人之相關意見，亦附於系爭土地徵收計畫書內併陳，其嚴謹而專業之認定自應受本院之尊重。原告雖主張未列席土地徵收審議小組會議陳述意見、系爭土地徵收計畫書將用地範圍及道路工程混為一談，誤導審議小組判斷、工程經費來源及財務評估不合理、徵收有違公益性或必要性，違反比例原則、與正當法律程序相悖，且輔助參加人逕以公益為名，未詢問是否有取代價購或徵收之方法例如簽立長期租賃契約或設定地上權，安置原告等人，興建完成後原告得遷回系爭土地居住於祖厝原告等人可保有財產，更可按月收取輔助參加人繳交之租金維繫生活云云，且對於徵收系爭土地是否有助於交通現況之改善，均存有爭議。然查：本件工程對鄰近之土地所有權人及利害關係人之影響，輔助參加人均於第3、4次公聽會上說明並載明於會議紀錄。第4次公聽會中陳述意見之答覆與處理方情形已載入會議紀錄並寄予所有權人及利害關係人，第4次公聽會後乃至陳報被告徵收前，原告及其他所有權人並無提出有關路線方案、施工方式、環境影響評估…等問題或異議，並無原告所主張之「土地所有權人以及利害關係人是否均無從回應以及表達意見」之問題。
2.至原告主張可採取其他方式取代價購或徵收之方式，經查系爭土地座落位置（本院卷一第313頁）、3次公聽會工程路線配置圖（本院卷一第256-258頁），土地使用計畫圖、土地圖說（計畫書卷第650-652頁、原處分卷第21-23頁）足以顯示系爭徵收之土地位於北二高茄苳交流道聯絡道延伸，至新竹縣○○鄉○○路6ｋ＋613為止，其中里程6k+400至+525處為凹谷地形，採橋樑方式興建，路線全長約513公尺，全線寬由32公尺漸變縮為20公尺，工程範圍內無已登錄之文化古蹟，對生態影響甚微，經拆遷戶強烈反對拆除建築改良物，經多次協調後，已調整路線避開建築改良物，用地範圍已為最小限度需求。若如原告所稱「以簽約租賃或設定地上權方式」，則本道路工程因前後銜接路段已通行，且為避開建築改良物，用地勘選無其他可替代地區，並已盡量使用公有土地。工程完工後，可提升新竹市香山地區行車水準，並○○○區○道路與其他長程運輸系統之聯絡，有助於該地區土地適當且合理之利用，此有系爭徵收土地計畫書內對於興辦事業計畫必要性說明可參（計畫書卷第3頁）及被告之土地徵收審議小組第138次會議結論（參被告相關資料卷第1頁、原處分卷第11-12頁）可稽，衡其已符合土地徵收條例地第3條之2所定評估因素綜合評估及審查結果，符合徵收之公益性與必要性，故就比例原則而言，原告主張屬手段與目的未盡相容，足見原告稱原處分「違反比例原則」云云，即無所據。
3.綜上，系爭工程所取得之土地均須作為道路及相關設施使用，而輔助參加人目前持有土地均有其特定使用之用途，依前揭說明，無法辦理以地易地作業。又因系爭工程用地係永久使用性質，而無法以租賃或設定地上權等方式取得工程土地，只得與擬徵收系爭土地之所有人（含原告）進行申請徵收前之協議價購先行程序。嗣因協議價購無法得成合致，輔助參加人乃向被告申請核准辦理徵收，並於被告核准後開始辦理徵收程序，輔助參加人之前開行為均符合正當之法律程序。系爭工程規劃設計已考量公共安全利益，並以人民權益損失最少、不利益最小而為之，顯已就公共利益與人民權益損害最少之均衡維護，依比例原則予以衡酌。且系爭工程自規劃及道路設計至協議價購用地取得等過程，對於原告所提出之訴求，皆納入考量並儘可能給予協助，惟為基於公共利益之目的，系爭工程用地徵收係屬不得已之最後手段，在私有土地無法以協議價購及以其他方式取得之情況下，始以徵收方式辦理，以達成系爭工程之公共利益實現，原告主張原處分有違反比例原則及違反正當法律程序之情事，自無理由。
（四）原告原聲請向輔助參加人函調系爭工程之「土石過磅單」、「竣工圖」、「全區開挖以及回填收方測量平面圖」以及「工程數量結算表」等部分，後雖經捨棄此項調查證據聲請（見本院卷二第121頁原告書狀記載），然原告於言詞辯論時仍主張：遍觀全卷之會議記錄概略稱「土石方量僅約42,660立方公尺」以外，均無從得知變更路線後之工法、計算土石方量之方式及依據為何；又稱據原告走訪並概略丈量最終微調路線方案所需用地粗略計算後，挖填土石方量顯逾102年9月12日所頒佈之開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第5條第2項第7款所定之5萬立方公尺，輔助參加人顯然意圖規避環境影響評估法之適用云云（見本院卷二第290頁原告辯論狀記載），經查：
1.系爭工程因目前尚在施工中，並無竣工圖及工程數量結算表，亦無土石過磅單（因土石方係以體積計算，而非以重量計算）。又因環境影響評估大都係在實際細部設計階段之前，排水工程或雜項工作尚未進行設計，無法估算土石方。系爭工程在尚未細部設計前，土石方初步評估挖填約為42,660立方公尺，而在完成細部設計並進行施工後，完整挖填土石方量為49,418立方公尺，仍小於需進行環境影響說明挖填土方量，系爭工程細部設計完成後與初步設計階段所產生的數量差距，係初步設計時無法估算之排水工程或雜項工程，系爭工程發包後土石方契約數量為44,476立方公尺，目前實際收方數量為41,214.42立方公尺，此均有參加人提出之「現地收方資料及數量表」1件（証18卷外置第1-4頁）可稽。而再就原告聲請調查關於擋土牆基樁土石方數量疑義部份，經查細部設計階段土方挖填總量經計算為49,418立方公尺，擋土牆之基樁挖方數量業已計入擋土牆工程之開挖數量中合併計算，此在前揭現收地方資料及數量表第1頁即明，並經萬鼎工程服務股份有限公司以108年9月18日函覆輔助參加人之說明欄中計算如實（見本院卷二第105頁）。足徵無論於細部設計數量、契約數量、或實際執行數量皆小於需進行環境影響說明挖填土方量。再查本件工程施工期間，有關道路之開發，環保署業已刪除「以挖填土石方認定應否實施環境影響評估」規定（民國107年4月11日頒布），是本件系爭工程，並無原告主張輔助參加人刻意規避環境影響評估適用之情形。
2.又按土地徵收條例第3條之1規定：「需用土地人興辦公益事業，應按事業性質及實際需要，勘選適當用地及範圍，並應儘量避免耕地及優先使用無使用計畫之公有土地或國營事業土地。」依此，需用土地人對於興辦公益事業所需土地之勘選，於不違反法律之限制下，容有一定之裁量空間。行政法院對行政機關具體案件之行政行為，原則上雖有完全之審查權，然對於行政機關依裁量權所為行政處分之審查範圍，則限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥適性。查輔助參加人辦理系爭工程係屬交通部公路總局103年9月19日路規計字第0000000000B函核定之「生活圈道路交通系統建設計畫（公路系統）4年（000-000）計畫」之一環，有前開徵收土地計畫書及系爭工程預定徵收範圍圖及預定施作工程路線配置圖可證（計畫書卷第651-652頁）可稽。輔助參加人斟酌系爭工程其所需之用地範圍等事項，涉及道路設計及開設之專門知識，此係專業工程技術，本院自應予尊重，如其裁量與經驗及論理法則並無違背，即難認有與土地徵收條例第3條之1規定不符之違法情事。原告主張輔助參加人刻意誤算挖填土石方量、誤載數據刻意迴避環境影響評估法之適用云云，審諸前揭資料，並無證據，原告主張，自與事實不符。
八、綜上所述，原告上開所訴各節，均非可採，原處分關於原告部分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 109 年 2 月 6 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林 惠 瑜
法 官 黃 莉 莉法 官 張 瑜 鳳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 2 月 6 日
書記官 蕭 純 純