臺北高等行政法院判決
107年度訴字第1277號108年6月20日辯論終結原 告 陳芳菁被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 黃景茂（局長）訴訟代理人 汪海淙
吳妙惠劉巧媛上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國107年7月5日府訴二字第1072090866號訴願決定，向臺灣臺北地方法院行政訴訟庭提起行政訴訟，經該院裁定移送前來，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序方面：被告代表人原為林洲民，於訴訟進行中變更為黃景茂，茲據新任代表人黃景茂具狀聲明承受訴訟（本院卷第65頁），核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告所有之臺北市○○區○○○路○○巷○號0樓之0建築物（下稱系爭建物），領有民國92年11月21日92使字第0373號使用執照，位於都市計畫商業區，依臺北市政府83年6月1日府都二字第83027894號公告（下稱83年6月1日公告）之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」計畫圖說（下稱83年計畫圖說），及臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告（下稱105年11月9日公告）之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」計畫書（下稱105年計畫書），均明訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。嗣被告以系爭建物未作住宅使用，而依都市計畫法第79條第1項前段及「臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第七十九條第一項裁處作業原則」（下稱裁處作業原則）等規定，以107年3月27日北市都築字第10732319200號裁處書（下稱原處分）裁處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。原告不服而提起訴願，經決定駁回後向臺灣臺北地方法院行政訴訟庭（以下稱為原審法院）提起行政訴訟，再經該院以無管轄權而裁定（107年度簡字第179號）移送前來。
三、原告起訴主張：㈠原處分違反行政程序法第9條、第36條、第43條之規定：被
告無視系爭建物係經臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處）同意變更為住家用稅率，亦無視原告長久以來無可計數之信賴行為（詳如後述），僅含糊以「住宅違規使用」等寥寥數語，未一體注意對原告有利之諸多事證，遽為不利原告之決定，違反行政程序法第9條、第36條、第43條等規範，自屬違誤，應予撤銷。
㈡原處分違反信賴保護原則、比例原則、誠信原則、行政自我
拘束原則、禁反言原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則等，依法應予撤銷：
原告購買系爭建物時，建商從未告知所在區域有不得作為住宅使用之特別限制，尤其原告當初接收到之建案資訊，均是一般住宅之行銷手法，故原告確實不知系爭建物不得作為住宅使用。又原告前之所以向稅捐處申請變更為住家用稅率，實係因稅捐處之法令宣導說明，非原告本即計畫要申請變更。況且，原告申請變更稅率後，稅捐處不但未告知系爭建物所在區域有「不得作為住宅使用」之特別限制，甚至積極地同意原告依法變更。而系爭建物之建商當初申請建築執照、使用執照時，被告依法本應確實稽核申請文件及實地勘察，然被告竟未發現任何違法之處，且當建商在大力行銷該建案時，被告依然渾然不覺。再者，原告取得之所有權狀上，並無記載「不得作為住宅使用」之類似文字，故原告自當理解系爭建物可作為正常住家使用，則原告信賴臺北市政府相關單位之把關，始安心購置系爭建物，此均構成具體信賴行為，且與信賴基礎有因果關係，而原告復無行政程序法第119條規定之情形，則被告以原處分裁罰原告，確有違反信賴保護原則之情事，應予撤銷。此外，原處分未能說明原告在現況之下，究竟應如何依法辦理變更稅率，反倒係以誘導原告配合規避檢查之方式為之，業已嚴重違反行政程序法第4條及第5條所明定之依法行政原則及行政行為明確性原則。又不論系爭建物使用現況為何，被告無視憲法保障人民居住自由及隱私權之意旨，未思考其他可能對原告侵害較小之行政手段，意欲侵門踏戶，強命原告接受配合被告之勘查，顯已違反行政程序法第7條及第9條之比例原則與有利及不利一體注意原則。何況，被告作成原處分前，並未審酌自身在核照、發照之作業程序，倘有依照法規要求確實稽查，豈有可能不知情。是以，原處分顯然違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利及不利事項一體注意原則等，依法應予撤銷。
㈢原處分違反法律不溯及既往原則及法治國原則：
原處分之法令依據為臺北市政府105年11月9日公告實施之105年計畫書及106年10月5日公布之裁處作業原則暨臺北市政府於104年4月29日以府都築字第10433041900號公告（下稱104年4月29日公告）之都市計畫法第79條規定，然上開法規均係原告就系爭建物申請變更為住家用稅率之事實終結後之新法規範，原處分以新法對已終結之事實裁罰，違反司法院釋字第574號、第620號解釋所揭示之法律不溯及既往原則及法治國原則等語。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告則以：㈠被告依法行政，對違法使用之系爭建築物為裁罰於法有據：
⒈被告經函請稅捐處提供違規建物課徵房屋稅之稅籍資料，
作為啟動裁處作業之參考。嗣後稅捐處以106年3月9日北市稽財丙字第10633878900號函及106年11月17日北市稽財丙字第10633384900號函所附房屋稅清冊資料，方得知系爭建築物按住家用稅率課徵房屋稅，再參依內政部101年4月10日台內營字第1010802709號及103年9月18日台內營字第1030208095號函釋意旨，就建築物現場是否作為住宅使用，事先蒐集各種證據，預為判斷是否違反都市計畫土地使用管制規定，且為辦理臺北市○○區○○○段違規作住宅專案裁處作業，並於106年10月5日訂定裁處作業原則據以執行。而縣市政府稅捐處課徵房屋稅係依房屋稅條例實際使用情形核定課稅，並未對居住使用之合法性與否為認定，系爭建築物是否合法使用，有無違反都市計畫土地使用管制規定，應依都市計畫法認定之。
⒉臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區，依都市計畫規定
應發展商業及娛樂業，不得作住宅使用，為能有效處理並改善大彎北段商業區及娛樂區作住宅違規使用情形，被告已於106年3月起陸續寄出上千件行政指導函，臺北市政府並依照都市計畫法及實際情形研訂裁處作業原則，該原則已於106年10月5日公告、自同年10月20日起生效。臺北市政府亦舉辦說明會，廣為說明介紹都市計畫沿革及都市計畫法第32條、第79條第1項及臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1等相關法令規定，並透過加強雙向溝通，減緩可能衍生之衝突與紛爭。
⒊原告所有建物之使用組別，除依都市計畫書明列不准許作
住宅使用外，均得依臺北市土地使用分區管制自治條例第3種商業區之使用規定改善作商業使用，是系爭建築物坐落土地既已於都市計畫書明定不允許作住宅使用，原告將其所有之系爭建築物作住宅使用，已影響都市計畫視實際需要對於土地之使用管制，自非法所允許。
㈡原告稱被告有違信賴保護、誠信原則、行政自我拘束、禁反
言原則、有利不利事項一律予以注意及法不溯及既往原則等均與本件爭議無涉，被告依法裁罰並無違誤：
⒈被告從未給予原告任何得以將系爭建築物作為住宅使用之
信賴基礎及信賴表現，原告所指之建商與仲介等銷售賣方之告知並非行政機關之信賴基礎，且稅捐處之行政處分係對系爭建築物為「住宅使用」之事實認定，從未為「住宅使用屬合法」之法律認定，與原告違反都市計畫法規核屬二事。原處分係就原告違反都市計畫之使用裁處罰鍰並命停止違規使用，非屬受益行政處分之撤銷、廢止行政法規之廢止、變更，核予信賴保護原則無涉。
⒉系爭建築物領有之建造執照、使用執照係經主管建築機關
依建築法規相關規定審核，其使用執照核准之建物用途均無住宅用。原告當不能以長年有違法情節，主張就系爭建物得繼續違法使用，率爾主張具有信賴保護。
⒊綜觀本件資料，被告斟酌原告陳述意見與調查事實及證據
之結果，認定系爭建築物作為住宅使用，原告有違反都市計畫法第32條規定公告之都市計畫書圖所定系爭建築物所在之商業區不得作為住宅使用之事實，堪予認定，原處分與行政程序法第9條、第36條、第43條規定無違。
⒋原告並無釋字574號所指已取得合法權益而生合理信賴之
情形，且查釋字第620號係指新法生效前已終結之事實或法律關係，不能以新法溯及適用已終結之事實或法律關係，此與原告所有之系爭建築物迄今仍為非法使用事實有別。且依照臺北市政府83年6月1日公告之都市計畫書圖，已明訂系爭建築物所在商業區係供一般商業使用，不得作為住宅使用，嗣臺北市政府105年11月9日公告之都市計畫書圖就此部分並無變更，被告於106年間查得系爭建築物係按住家用稅率課徵房屋稅，原告將系爭建築物作為住宅使用之事實狀態尚未終結，因此被告依照都市計畫法第79條第1項等規定為裁處，與法律不溯及既往無涉，亦未違反法治國原則。
㈢末按，違規使用與都市計畫通盤檢討係屬二事，在本件爭訟
期間內已有4件相類之裁罰案件經被處分人提起行政訴訟後業經本院判決駁回在案，如被告與本件原告合意停止訴訟，除相同案件未適用同一原則，有違行政自我拘束之公平原則外，另因都市計畫通盤檢討時程難料，若延宕過久，勢必造成訴訟案件積累，是無與原告合意停止之必要與理由等語置辯。
五、本件系爭建物為原告所有並作為住宅使用，經被告以違反所在土地使用分區都市計畫，而以原處分裁處6萬元罰鍰等，經原告訴願遭駁回後提起本件行政訴訟等情，有系爭建物登記資料（原處分卷第1頁至第4頁）、原處分（原處分卷第31頁至第36頁）、訴願決定書（原審法院卷，第35頁至第44頁）等附卷可稽，兩造就此部分事實且為一致之陳述，應可採為裁判基礎。原告主張原處分違反信賴保護等諸多行政法基本原則，請求撤銷原處分；被告則否認原告主張，並以前開情詞置辯，故本件應予審究者，乃為：被告以原告違反都市計畫違規使用系爭建物，而以原處分裁處罰鍰等，是否適法有據？原告主張原處分違反信賴保護原則、誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利不利事項一律予以注意、法不溯及既往暨法治國原則等，是否有理由？
六、本院得心證之理由：㈠本件相關法規：
⒈按都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：…在直轄
市為直轄市政府…。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區…。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」而臺北市政府就其有關都市計畫法第79條權限，業以104年4月29日公告委任被告辦理，並自公告之日起生效。
⒉次按臺北市都市計畫施行自治條例第1條規定：「臺北市
（以下簡稱本市）為提升都市生活環境品質，並落實都市計畫法之實施，依都市計畫法（以下簡稱本法）第85條規定制定本自治條例。」第10條之1第2款規定：「前條各使用分區限制如下：…二、商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。…」另按裁處作業原則第2點規定：「適用範圍：依據臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告…劃設之商業區及娛樂區…。
」第3點規定：「都發局經橫向聯繫他機關（如臺北市稅捐稽徵處等），查得恐有供作住宅使用之情形者，由都發局通知建物所有權人說明使用事實，法令規定及倘於文到3個月後經查違規作住宅使用屬實者，將依違反都市計畫法第79條第1項規定裁處…。」㈡經查，系爭建物位於都市計畫商業區，依臺北巿政府83年6
月1日公告之83年計畫圖說及105年11月9日公告之105年計畫書，均明訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作為住宅使用，此有系爭建物位址之地籍套繪都市計畫使用分區圖及建物所有權標示部資料（原處分卷第1至4頁）、105年計畫書（原處分卷第47至64頁）附卷可稽。是以，系爭建物所在位址係作商業區使用，且不得作住宅使用。
㈢次查，系爭建物自98年9月間起即按住家用稅率課徵房屋稅
，此經本院依職權函詢清楚，有臺北市稅捐稽徵處中山分處108年3月15日北市稽中山甲字第1084202312號函暨附件（本院卷第77頁至第79頁）可稽，原告於本院審理中，且自陳系爭建物係作為住宅使用，則系爭建物之使用已經牴觸83年計畫圖說與105年計畫書，均可認定。而被告曾多次以函文通知原告相關法律規定，並告以系爭建物如實際已改作商業使用，請提出商業登記或營業登記等資料，以作為非住宅使用認定之依據，惟原告並未提出具體事證供被告審核，僅以陳述書表示其無配合現場會勘之義務，則被告認定系爭建物作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，而依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則等規定，以原處分裁處原告最低罰鍰6萬元，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，揆諸前揭規定及說明，並無違誤。
㈣原處分並未違反信賴保護原則、比例原則、誠信原則、行政
自我拘束原則、禁反言原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則、法律不溯及既往原則及法治國原則：
⒈按人民主張信賴保護，須符合：⑴信賴基礎：即行政機關
表現在外具有法效性之行政行為。⑵信賴表現：即人民基於上述法效性行為所形成之信賴，開始規劃其生活或財產之變動，並付諸表現在外之實施行為。⑶信賴在客觀上值得保護，即當事人之信賴必須無行政程序法第119條所列各款信賴不值得保護之情形等要件（最高行政法院106年度判字第427號判決可資參照），缺一不可。經查，就本件而言，建商與仲介如何銷售系爭建物，原告是否知悉系爭建物不得作為住宅使用，均非被告表現在外具有法效性之行政行為。又所謂「使用執照」係指建築物建造完成後之使用或變更使用，應請領的建築執照，而系爭建物領有之使用執照，係經臺北市政府建築主管機關依建築法規審核，且該使用執照核准之建物用途為「一般事務所」，並無得予作為住宅使用之記載，此觀被告提出系爭建物建案之使用執照及存根附表附卷即明（參原處分卷第71、73頁）。準此，臺北市政府建築主管機關所表現在外而具有法效性者，僅有使用執照，而由該執照所記載事項，並不能推得系爭建物得作為住宅使用。其次，房屋稅是按房屋實際使用情形課稅，至於實際使用情形是否合乎法規，則非稅捐處之權責，故系爭建物之稅率雖經稅捐處變更為住家用稅率，亦非代表系爭建物作為住宅使用合乎都市計畫之相關規定。此外，原告並未提出系爭建物之所有權狀，以資證明該所有權狀之記載確係代表系爭建物得作為住宅使用，反觀被告提出之系爭建物所有權標示部資料（參原處分卷第3頁），已經載明主要用途為「商業用」，而非「住宅用」，而關於土地參考資訊土地開發、建築或使用限制亦載明：「本案建築基地位於都市計畫規定不得作為住宅使用地區，應依都市計畫規定用途不得擅自變更住宅使用」等字樣。再參酌所有權狀應如何記載，核屬地政事務所掌管之業務項目，並非被告之權責範圍。是以，原告尚難以稅捐處同意伊將系爭建物之房屋稅率變更為住家用及系爭建物之所有權狀上並無記載「不得作為住宅使用」之類似文字等由，主張其有信賴之基礎而有信賴保護原則之適用，並據此主張原處分違反信賴保護原則、依法行政原則及明確性原則云云。
⒉原告既已變更系爭建物之房屋稅率為住家用稅率，而被告
為調查系爭建物之使用情形請原告配合現場會勘，因原告未能配合現場會勘，復未依被告之請求提出系爭建物未作為住宅使用之事證供被告審核，則被告以原告申請變更系爭建物之房屋稅率為住家用稅率之事實暨參酌原告之陳述意見，認定系爭建物違規作為住宅使用，並依相關法規裁罰，難謂被告所為有違比例原則與有利及不利事項一體注意原則。
⒊至稅捐處核定系爭建築物按住家用稅率課徵房屋稅係依原
告之申請並按實際使用情形所為核實課稅，與原告違反都市計畫法規核屬二事，系爭建築物領有之建造執照、使用執照係經主管建築機關依建築法相關規定審核，且其使用執照核准建物之用途均無住宅，原告執此主張原處分違反誠信原則、禁反言原則及法安定性原則，難謂有理。
⒋第查，83年計畫圖說係於83年6月1日公告，當時即已明訂
系爭建物所在地之商業區係供一般商業使用，不得作為住宅使用，嗣臺北市政府105年11月9日公告之105年計畫書就此部分並未變更，故系爭建物自始即不得作為住宅使用。被告於系爭建物使用執照變更登記欄，加註「106.09.07北市都授建字第10633437500號」、「依據都市計畫說明書之規定，不得作為住宅使用…」等（參見本院卷第127頁），僅屬前揭狀態之明確說明，並無何法規變動，原告就此指摘被告事後「偽造」證據資料以坐實渠等有違都市計畫法行為云云，當係誤會。又都市計畫法第79條第1項自89年1月26日修正後即已規定都市計畫範圍內建築物之使用，違反該法或依該法所發布之命令者，得處建築物所有權人、使用人或管理人6萬元以上30萬元以下之罰鍰，是被告依據上開計畫圖說或計畫書之規定，並據都市計畫法第79條第1項之規定裁罰，並無違反法律不溯及既往原則。至臺北市政府依照都市計畫法第79條第1項之規定及實際情形固於106年10月5日公告裁處作業原則（000年00月00日生效），但此僅係臺北市政府為協助被告行使裁量權而訂頒之裁量基準，並非作為限制人民基本權利之直接依據，故被告援引裁處作業原則對原告裁處都市計畫法第79條第1項規定最低6萬元之罰鍰，亦無違反法律不溯及既往原則。此外，臺北市政府104年4月29日公告僅係將原屬臺北市政府關於都市計畫法第79條第1項裁罰規定之職權委任被告行使，而非於當時方公告都市計畫法第79條第1項之規定，故此與法律不溯及既往原則係屬於一種基本的人權保障，用以保護人民不因法律的回溯性而受到處罰之規範無涉。何況，原告為系爭建物之所有權人及使用人，而系爭建物於被告裁處時確實係作為住宅使用，而有違反前揭計畫圖說或計畫書，且該違規之事實狀態尚未終結，則被告以裁處時之法律為原處分，自無違反法律不溯及既往原則及法治國原則。
七、綜上所述，本件被告查認原告違反系爭建築物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則等規定，以原處分處原告6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。本件訴訟費用，由原告負擔。
八、至原告以臺北市政府業已提出「臺北市中山區都市計畫通盤檢討（主要計畫）案」以及「臺北市中山區都市計畫通盤檢討（細部計畫案）」，並公告公開展覽「臺北市中山區都市計畫通盤檢討（細部計晝）案」計畫書圖，認本件尚有其他行政爭訟牽涉行政訴訟為由，爰依行政訴訟法第177條第2項規定，聲請本院裁定停止訴訟或合意停止訴訟。首查，被告已經明確表達並無停止訴訟程序之必要（本院卷第63頁）；次按行政訴訟法第177條第2項規定「除前項情形外，有民事、刑事或其他行政爭訟牽涉行政訴訟之裁判者，行政法院在該民事、刑事或其他行政爭訟終結前，得以裁定停止訴訟程序。」須以該民事、刑事或其他行政爭訟對於本件判決之結果有影響者。查系爭坐落臺北市○○區○○○段商業區內房屋作住宅使用而涉違反都市計畫法規定之爭議，固然有相當數量之案件同時繫屬於本院，且各案件彼此間之裁判結果不宜有所歧異，然此係法官於個案審理中如何適用法律及各法官間見解如何統一之問題，尚難謂其他法官裁判之結果必然影響本件之認定，而本院依據系爭事實與法律之判斷，認為已得為裁判，業經詳述於上，則原告聲請裁定停止訴訟程序，亦認為無必要。此外，本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，均併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 6 月 27 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 楊坤樵法 官 吳坤芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 6 月 27 日
書記官 林俞文