臺北高等行政法院判決
107年度訴字第1319號108年1月10日辯論終結原 告 邱議樂被 告 法務部代 表 人 蔡清祥（部長）訴訟代理人 范佳雯
李易臻上列當事人間申報公職人員財產事件，原告不服行政院中華民國107年8月15日院臺訴字第1070184505號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告應依本院法律見解另為適法之處分。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
壹、事實概要：緣被告以原告於民國101年間係新北市政府都市更新處政風室主任，為公職人員財產申報法第2條第1項第11款規定應申報財產之人員，惟未依公職人員財產申報法第3條第1項規定，於101年2月6日就（到）職3個月內，即101年5月7日前申報財產，遲至101年12月29日始補行申報，逾申報期限236天，乃依同法第12條第3項前段規定，以105年5月10日法授廉財申罰字第10505005750號處分書（以下稱105年5月10日處分）處原告罰鍰新臺幣（下同）120萬元。原告不服，訴經行政院105年11月10日院臺訴字第1050183317號訴願決定（以下稱105年11月10日訴願決定），將105年5月10日處分撤銷，由被告於2個月內另為適法之處分。被告重為處分，仍以原告無正當理由逾期236日始為申報，且無其他應予減輕處罰之事由，以106年1月20日法授廉財申罰字第10605001380號處分書（以下稱106年1月20日處分）處原告罰鍰120萬元。原告不服，訴經行政院106年7月5日院臺訴字第1060180156號訴願決定（以下稱106年7月5日訴願決定），將106年1月20日處分撤銷，由被告於2個月內另為適法之處分。被告再重為審查，依公職人員財產申報法第12條第3項前段及被告106年1月23日修正前公職人員財產申報案件處罰鍰額度基準（以下稱罰鍰額度基準）第6點規定，於106年9月7日以法授廉財申罰字第10605011740號處分書（以下稱106年9月7日處分）處原告罰鍰80萬元。原告不服，訴經行政院107年2月7日院臺訴字第1070163915號訴願決定（以簡稱107年2月7日訴願決定），將106年9月7日處分撤銷，由被告於2個月內另為適法之處分。茲被告重為審查，以考量罰鍰額度基準業於106年1月23日修正，依被告97年2月20日法律字第0960043586號函釋（以下稱97年2月20日函釋）意旨，應適用新修正之罰鍰額度基準，爰依公職人員財產申報法第12條第3項前段及106年1月23日修正後之罰鍰額度基準第3點規定，以107年5月9日法授廉財申罰字第10705004410號處分書（以下稱原處分）處原告罰鍰47萬2,000元。原告不服，提起訴願，業經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、本件原告主張：
一、按行政處分必須符合法秩序之所有要求，包括形式上合法（符合管轄權、程序及方式等規定）及實質上合法（包括處分內容及認定事實均須符合法之要求），是以，行政處分若不具形式或實質之合法要件，即為瑕疵之行政處分。依據行政程序法第161條，法務部為辦理公職人員財產申報資料審核作業，訂有「政風機構辦理公職人員財產申報資料審核作業要點」其中第15條：「政風機構發現申報人明知應申報，無正當理由不為申報者，應填具裁罰陳報單，報請主管機關政風機構審查後，連同審查結果送法務部處理。前項審查結果，應檢附下列文件，按件編目裝訂成冊：（一）申報人之說明資料或紀錄。（二）通知申報人申報之相關資料。（三）是否初次申報之資料。（四）其他相關資料。」按被告雖稱本裁罰處分係依據新北市政府政風處所移送之裁罰單作成處分，惟原告迄收到裁罰處分書為止，均未接獲任何與「（二）通知申報人申報之相關資料」有關之通知，另依據廉政署「公職人員財產申報逾期案件摘要表」中，「卷附內容摘要」攔位中，第一項為「已書面通知申報人依限申報」，第二項為「承上，請檢附申報人確實收到書面通知之相關證明資料」，顯見該二項書面資料為作成裁罰之必需要件。依行政程序法第6條規定，行政機關依其行政規則，經由長期之慣行，透過上開平等原則之作用，產生外部效力，對行政機關產生拘束作用，行政行為如違反該行政規則，即屬違法。且所謂「通知申報人申報之相關資料」，其內涵係規範裁罰單位知有逾期情事後，應通知申報人使其儘速履行申報義務，係屬涉及逾期日計算等之實質裁量內容，而逾期日數直接決定裁罰金額，業產生外部效力，實無疑義。故違反本行政規則之行政處分，當然為有瑕疵之行政處分。
二、依據「公職人員財產申報案件處罰鍰額度基準」第3條規範內容，既訂有基於逾期日期之長短所制訂之罰鍰額度，顯見立法目的在於督促申報義務人若發生逾期情形後應儘速申報，否則將負擔隨逾期時間而加重之處罰。惟原告因身兼受理申報單位之政風室主管，因認甫行申報不須再行新任申報，於101年12月29日始再為年度財產申報。在101年完成定期申報此段時間，始終無任何權責單位告知應立即改善，使此一違規狀態得到改正，使逾期時間得予中止，卻復於事後進行稽查時，再行指稱原告故意不為申報逾期2百餘天。按被告對於處以高額罰款之逾期申報裁罰案件，均以曾經由政風機關通知作為為裁罰理由而本案原告因誤認申報類型，本質上無法自我提醒，且未曾被告知己發生逾期事實。如此前揭條文原告產生排除效果，而必定以最高額度進行裁罰，惟被告未將此事實列入裁量範圍，顯有違法。
三、上述原告未接獲通知而得以完成申報乙節，依據司法院大法官會議釋字第709號所揭示之「正當行政程序」意旨，主管機關之審查事項、處分之內容與效力、權利限制程度等之不同，規定應踐行之「正當行政程序」，而其內容包括應規定確保利害關係人知悉相關資訊之可能性，及許其適時向主管機關以言詞或書面陳述意見，以主張或維護其權利。另於釋字第731號之意見書，論及「正當法律程序」（dueprocessoflaw）亦稱為「正當程序」（dueprocess)，乃指要求政府遵循法律與既定程序，以公平、合理之方式，行使公權力（對待人民、作成決策）。其核心概念主要包含「受告知權」、「聽證權或防禦權」及「公正受審權」。惟本案原告於逾期期日開始計算後至定期申報，始終未能得知期日已開始計算，而被告亦未據此一情節進行任何裁量，顯有重大違誤。
四、本案原告提出訴願，經105年11月10日訴願決定、106年7月5日訴願決定均認定被告未依據前揭原則作成處分而撤銷原處分，陳述甚明。甚至被告於106年9月7日處分書理由（三）亦曾敘明：「本件受處分人100年12月30日完成該年度定期申報後，再於101年2月7日任職新北市政府都市更新處政風室主任，相隔時間確屬短暫，受處分人雖誤解申報類型，惟其確於當年依限完成定期申報，足徵其確有依規定辦理財產申報之意，亦無獲不法利益情事」，足以證明被告亦認同原告並無違反此一法規範之故意，且影響情節甚為輕微，與一般逾期申報案件之態樣亦有明顯差別，故應逐項裁量審酌予以減免。
五、按政風人員雖為主管財產申報業務人員，惟進行申報時亦同為申報義務人之身分，僅對政風人員缺乏提醒機制，顯為制度設置上之不備，卻要原告自行承擔此一不利益之風險。按105年11月10日訴願決定所述「訴願人調任之新北市政府都市更新處政風主任，為1人單位，且亦向其所屬本機關辦理財產申報，不可能自為提醒或由上級機關提醒等語，相較於一般負財產申報義務公職人員均有政風人員為提醒之服務者，於財產申報義務履行所受要求顯較嚴苛」、「在無提醒機制情形，僅以其身為資深政風主管，就逾期申報行為繩以最高額罰鍰，似有失其平」，意旨甚為明確。惟被告僅以原告係政風主管人員，應受較嚴厲之處分，而將應裁量事項完全忽略，顯有重大違法。本案經行政院三次撤銷原處分，被告最終作成處分為罰鍰47萬2000元，雖較前最初之處分120萬元有所減少，惟究其裁罰內容，卻仍以原告逾期236日為計算，僅將之換算至新修訂裁罰基準第3條之數字直接加以計算(60000K236-30) *2000=472,000)，實質上仍是科以最高額罰鍰，完全忽略前揭法律規定及判決意旨及揭歷次訴願決定書撤銷原因，甚而未對其曾自行認定之事實及判斷等進行應有之裁量，顯有違法。
六、刑法上「罪刑均衡原則」之法理，亦適用於一般行政罰上稱為「過罰相當性原則」。在處罰金額的行政裁量上，應注意遵守「過罰相當性原則」，亦即違規行為情節輕重與處罰額度之間應維持均衡關係，對於重大違規案件，應從重處罰，而不應輕微處罰；反之，對於輕微違規案件，則應從輕處罰，而不應從重處罰。以符合相當性原則（或比例原則），並達成處罰所要追求的行政目的）。據上，被告於106年9月7日處分既已認定原告行為並非重大，卻未據此進行任何裁量減免，仍予以該級距內最高額，顯然有違背比例原則之違法情事。
七、原告於101年前共進行7次申報，101年後迄今進行5次申報，均無逾期或申報不實之情事，且101年因疏忽未完成就到職申報後，該年度仍完成定期申報，雖未符到職申報要件，惟仍顯見原告並無意挑戰或刻意違反此財產申報制度。與處分單位其他裁罰個案，受處分人申報逾期後經承辦單位屢次通知仍拒申報之惡意違抗情事相比。原告僅係因前一年度定期申報日與該次到職申報日發生時點僅差距二個月，如原告前接處分書所言，僅為誤解申報態樣，卻遭該級距最高等級之裁罰，顯違背比例原則。
八、依據廉政署105年5月31日署務會議紀錄，針對原告遭裁罰案件審查過程討論部分節錄如下：「….外聘委員有諸多意見，主要為質疑裁罰基準的合理性，並建議政風單位以定型稿通知申報義務人逾期後的法律效果，避免違法狀態一直存續；有關政風室主管申報單位為本身所處單位，即缺乏確認提醒機制。另裁罰額度級距標準、欠缺調解機制等問題實有侵害申報義務人財產權之虞…」顯見召開該次財產申報裁罰審議會議討論時有即發現有重大爭議，甚而涉及憲法規範之財產基本權利爭議。且與原告於訴願過程主張大致相同，原告卻仍未對此一情形妥為審酌而逕為決議。故顯見在本案發生前，對如同原告之狀況，並無有效之通案防範機制，否則為何需刻意於會議提出討論並作成紀錄，惟被告仍罔顧此一事實，不但使原告單方承受此一制度不備造成之不利益，亦未列入應裁量事項。本件被告認原告故意逾期申報，並裁處罰鍰47萬2000元，實有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合等情。
九、並聲明：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
參、被告則以：
一、申報財產乃本法規定應申報財產義務公職人員之個人義務，申報人自應於法定期間內主動辦理，受理申報機關並無通知之義務，其通知僅具服務之性質，且申報義務人不得以不知法律規定及未受通知，作為解免違章罰鍰之依據，有最高行政法院86年度判字第2549號判決、88年度判字第3588號及89年度判字第2910號判決意旨可參。政風機構辦理公職人員財產申報資料審核作業要點屬行政程序法第159條第2項第1款關於機關業務處理方式之一般性規定；另公職人員財產申報逾期案件摘要表係被告廉政署針對各政風機構初步審查公職人員財產申報逾期案件所設計之審查意見表單，其中受理申報單位書面通知申報人等證明資料，係作為逾期申報案件之參考資料，該等表單並非行政程序法所定之行政規則，申報義務人無正當理由未依規定期限之處罰構成要件，仍應參照公職人員財產申報法第12條第3項規定，收受通知如前開判決意旨，非處罰構成要件，要無原告所稱「所謂通知申報人申報之相關資料，係規範裁罰單位知有逾期情事後，應通知申報人使其儘速履行申報義務」存在，原告起訴理由係將申報人依限申報義務轉嫁至受理申報機關（構）通知、提醒服務，應有違誤。
二、按罰鍰額度基準第3條所定以逾期日數查原告所提被告105年11月7日法授廉財申罰字第10505014590號、105年10月6日法授廉財申罰字第10505012460號處分書，受處分人分別為基層採購主管人員（國中總務主任）及司法警察主管人員（移民署專勤隊隊長），與原告為主管公職人員財產申報法業務之資深政風主管，難以同等視之，其可責性亦當分別判斷，原告身為資深政風主管，應熟稔主管法規，應受責難程度較一般負財產申報義務之公職人員為高，實難以始終未知悉相關申報資訊為由卸責。且本部為妥適行使裁量權，於公職人員財產申報法授權裁罰金額之範圍內，修正罰鍰額度基準，屬細節性、技術性之規定，未逾越授權範圍，被告自得據以為裁罰之依據，原處分作成係經被告組成立場公正之委員會決議，處分前給與原告陳述及申辯之機會，處分書並附記理由，表明救濟方法、期間及受理機關等，已踐行正當法律程序，是原告所陳「因誤認申報類型，本質上無法自我提醒，亦未曾被告知逾期事實，如此罰鍰額度基準對原告產生排除效果」，委無足採。
三、被告係考量實務上遇有違反公職人員財產申報法第12條第3項無正當理由未依規定期限申報案件，有處罰過苛疑慮，為於法定罰鍰額度內，妥慎行使裁量權，爰於106年1月23日修正罰鍰額度基準，被告於處分作成前，就原告有無行政罰法第18條第1項及罰鍰額度基準第6點規定適用提請被告公職人員財產申報案件審議委員會第156次會議審議，衡量原告逾期日數適用修正後罰鍰金額及公職人員財產申報法第2條立法理由，原告受理公職人員財產申報及負審核責任，本「正人先正己」之精神，應申報財產，對於主管法規亦應有相當暸解，106年7月5日訴願決定意旨亦明示原告身為資深政風主管，應熟稔主管法規，應受責難程度較一般負財產申報義務之公職人員為高。況政風單位多有僅設置主任一人之情形，原告所誤解之公職人員財產申報法施行細則第9條第1項規定，公職人員因職務異動致受理申報機關（構）變動者，仍應依公職人員財產申報法第3條規定辦理就（到)職申報，屬該法規範基礎概念，如原告自陳已多次申報財產，亦難對相關法令諉為不知。又原告106年公職人員財產申報表，其名下存款計336萬餘元，保險5筆累積已繳保費合計達289萬餘元，名下債務僅2筆保單借款48萬餘元，且現職係政風主管人員，收入固定，尚難認定為無資力或資力薄弱之人，爰綜合審酌後，認原告並無得予減輕處罰之理由，決議依同基準第3點規定裁罰，裁罰金額與本件違法情節並無失衡。
四、又原處分適用106年1月23日修正後之罰鍰額度基準審酌罰鍰金額，被告106年9月7日作成之處分既經行政院撤銷處分，雖同一違規事實，仍應就各面向重行考量，審酌處罰是否過重之立基點已有不同，修正後罰鍰額度基準大幅調降處罰金額，被告已審慎酌定罰鍰金額，期就本案違法事實與公職人員財產申報法立法目的、規範義務間取得衡平，並罰責相當，公職人員財產申報法第12條第3項無正當理由未依規定期限申報所定之罰鍰金額最高額為120萬元，原告陳稱仍遭被告處以該級距最高額罰鍰，與公職人員財產申報法規定未盡相符。
五、至被告廉政署105年5月31日署務會議臨時動議係基於服務立場，針對逾期申報案件研議通案防範機制，確與本件個案違法事實認定無涉，被告業依107年2月7日訴願決定意旨及行政罰法第18條第1項規定，審酌認定罰鍰金額，處分應屬適法，並無不當等語，資為抗辯。
六、並聲明：
（一）駁回原告之訴。
（二）訴訟費用由原告負擔。
肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出被告107年5月9日法授廉財申罰字第10705004410號處分（見本院卷第107至110頁）、行政院107年8月15日院臺訴字第1070184505號訴願決定書（本院卷第133至141頁）、公職人員財產申報案件審議委員會第144次、第152次、第156次會議紀錄（見原處分卷第49頁、第110至111頁、第141至142頁）、原告106年公職人員財產申報表（見原處分卷第165至175頁）、等原處分卷、訴願卷所附證物為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：
原處分是否僅以逾期申報日數作為考量事項？有無裁罰過重情事？
伍、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）公職人員財產申報法第2條第1項第11款規定「下列公職人員，應依本法申報財產：一、…十一、政風及軍事監察主管人員。…」
（二）公職人員財產申報法第3條第1項規定「公職人員應於就（到）職3個月內申報財產，每年並定期申報1次。同一申報年度已辦理就（到）職申報者，免為該年度之定期申報。
」
（三）公職人員財產申報法第12條第3項前段規定「有申報義務之人無正當理由未依規定期限申報或故意申報不實者，處新臺幣6萬元以上120萬元以下罰鍰。…」
二、原處分僅以逾期申報日數作為考量事項，確有裁罰過重情事：
（一）查原告101年間擔任新北市政府都市更新處政風室主任，係公職人員財產申報法第2條第1項第11款規定應申報財產之人員，於101年2月6日到職，應於101年5月7日前完成就（到）職財產申報，惟其遲至101年12月29日始補行申報，逾法定申報期限236天，為原告所不爭執，並有其101年公職人員財產申報表、法務部101年1月13日法授廉字第1010400110號令、原告逾期申報說明理由書等影本附被告卷可稽。又公職人員財產申報法第12條第3項前段規定所稱無正當理由未依規定期限申報，乃著重在不為申報之消極事實，不問其不作為係出於故意或過失，故有申報義務之公職人員，逾越法定期限，無正當理由全然未辦理財產申報者，無論其不為申報係因故意或過失，固均應受罰。
（二）惟「行政罰法第18條第1項：『裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。』，處罰鍰額度基準第6點：『違反本基準規定應受裁罰者，經審酌其動機、目的及違反行政法上義務行為應受責難程度，認以第1點至第5點所定額度處罰仍屬過重，得在法定罰鍰金額範圍內，酌定處罰金額。『裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。』。查『違反行政法上義務行為應受責難程度『裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。』，係指行為人違反行政法上義務行為是出於故意或過失（程度）。因行為人違反公職人員財產申報法第12條第3項之申報義務，出於過失之歸責程度顯低於故意，則因處罰鍰額度基準第3點(三)規定，違反公職人員財產申報法第12條第3項未依規定申報，逾期235日以上者，處最高罰鍰金額120萬元，係單以逾期日數作為裁處法定最高罰鍰金額之考量因素，並未納入行為人之違反行政法上義務行為應受責難程度。此際，主管機關即有義務適用行政罰法第18條第1項及處罰鍰額度基準第6點，審酌行為人之違反申報義務，是否出於故意？如非出於故意，何以處行為人法定最高罰鍰額度？此即審酌有無如處行為人法定最高罰鍰金額仍屬過重之情事，而得在法定罰鍰金額範圍內，酌定處罰金額，否則即違反行政罰法第18條第1項之規定（另參見本院102年度3月份第2次庭長法官聯席會議決議）。
上訴人以被上訴人違反公職人員財產申報法第12條第3項之申報義務，在未認定其是否出於故意，亦未敘明有無如處被上訴人法定最高罰鍰金額仍屬過重之情事情形下，逕僅以逾期申報日數作為考量事項，而裁處被上訴人法定最高額度之罰鍰，尚有未合。原判決撤銷原處分及訴願決定，於法有據。」（最高行政法院102年度判字第388號判決參照），可知雖然「不為申報無論係因故意或過失，均應受罰」，但裁罰時，同一逾日數，仍應區分是「故意不申報」或「過失不申報」，不能僅依逾期日數作為裁處罰鍰金額之考量因素。然觀諸原處分（見本院卷第107頁）之裁罰理由，及原處分所依據之被告第156次會議（見原處分卷第141頁）委員討論後之結論，均僅以逾期日數作為裁處罰鍰金額之考量因素，被告答辯狀雖論及「原告資力、職務、應受責難程度」，但仍未陳明原告究為故意或過失不申報？觀諸本件原告可能是因「年終申報後調任新職，因甫行申報，誤以為不須再新任申報」，故於新職就任之年底再為年終申報，因而逾期申報期限236天，被告106年9月7日處分書理由（三）亦自承：「本件受處分人100年12月30日完成該年度定期申報後，再於101年2月7日任職新北市政府都市更新處政風室主任，相隔時間確屬短暫，受處分人雖誤解申報類型，惟其確於當年依限完成定期申報，足徵其確有依規定辦理財產申報之意，亦無獲不法利益情事」（見本院卷第103頁），足以證明原告僅係過失未申報，且無獲不法利益，影響情節輕微，若過失逾申報期限236天，要依修正後裁罰額度基準第3點（見訴願卷A第74頁）處罰鍰47萬2,000元，則故意逾申報期限236天應裁罰多少？何況申報財產法令繁雜，政風室主任亦可能誤解法令，法務部廉政署第61次署務會議紀錄委員發言亦認為「政風室主管申報單位為本身所處單位，即缺乏提醒機制」（見本院卷第77頁），原處分未考量此點，逕依逾期日數作為裁罰鍰金額之考量因素，顯未納入行為人之違反行政法上義務行為應受責難程度，非無違誤。
三、綜上，原處分非無違誤，訴願決定予糾正，竟予以維持，均有未洽，均應予以撤銷，被告應依本院法律見解另為適法之處分。
四、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 1 月 24 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 陳金圍
法 官 陳心弘法 官 畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 1 月 24 日
書記官 簡若芸