臺北高等行政法院判決
107年度訴字第1351號108年7月25日辯論終結原 告 郭惠隆被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 黃景茂（局長）訴訟代理人 汪海淙
吳妙惠侯紹堂（兼送達代收人）上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國107年7月4日府訴二字第1072090891號訴願決定，提起行政訴訟，經臺灣臺北地方法院107年9月20日107年度簡字第214號行政訴訟裁定移送前來，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件訴訟中，被告之代表人由林洲民變更為黃景茂，並經新任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷第78至82頁），核無不合，先予敘明。
二、事實概要：原告所有門牌號碼臺北市○○區○○○路○○巷○號0樓建築物（下稱系爭建物），位於臺北市政府民國83年6月1日府都二字第83027894號公告自翌日零時生效之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」（下稱系爭細部計畫）、臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告自翌日零時生效之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」（下稱系爭修訂計畫）所編定使用分區「商業區」內，系爭細部計畫、系爭修訂計畫且均明文系爭建物所在之商業區僅供一般商業使用，不得作住宅使用。嗣因被告查得原告於93年間有就系爭建物向臺北市稅捐稽徵處申請按住家用稅率核定課徵房屋稅，乃先以106年5月23日北市都築字第10634285100號函（下稱106年5月23日函）通知原告系爭建物不得違規作住宅使用，以免受罰，後續被告雖曾通知原告將於107年1月12日派員至現場會勘，因逾會勘日期後始將前開通知送達原告，被告並未曾進入系爭建物會勘，惟被告依相關事證仍認原告有將系爭建物作為住宅使用，違反系爭細部計畫、系爭修訂計畫等規定，遂依都市計畫法第79條第1項前段規定及「臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則」（下稱大彎北段裁處作業原則）等，以107年3月26日北市都築字第10731761200號裁處書（下稱原處分）處原告罰鍰新臺幣（下同）6萬元，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。原告不服，遞經臺北市政府駁回訴願，乃提起本件訴訟。
三、本件原告主張：
(一)原告購入系爭建物所取得之所有權狀、土地登記謄本等均無記載「不得作為住宅使用」之類似文字，亦從未經告知系爭建物所在區域不得作為住宅使用，後續又因臺北市稅捐稽徵處之行政指導，始就系爭建物之房屋稅率申請變更為住家用稅率，足使原告產生信賴系爭建物可作為正常住家使用之信賴基礎，且原告信賴臺北市政府相關單位已確實稽核系爭建物之相關申請文件等並實地勘察，方核發系爭建物之建築執照、使用執照，進而購買系爭建物，已有信賴行為，復與信賴基礎有因果關係，基於政府相關部門並未揭露必要訊息與原告，原告購屋時相關都市計畫暨使用分區等限制之查詢系統又未完備，原告就系爭建物作為住宅使用而違反系爭細部計畫、系爭修訂計畫之使用分區規定，並無故意或過失，原告更無故意欺瞞被告，無信賴不值得保護之情形，應有信賴保護原則之適用，被告未考量上情而作成原處分，已違反信賴保護原則。
(二)再者，原處分所依據之系爭修訂計畫、臺北市政府106年10月5日發布之大彎北段裁處作業原則、臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告「都市計畫法第79條」等，皆屬新法規，而原告變更為住家用稅率之事實，於上開新法規訂定前已終結，則原處分以上開新法規對於法規訂定前已終結之事實予以裁罰，依大法官釋字第574號、第620號解釋意旨，亦違反法律不溯及既往原則。另被告以誘導原告配合之方式辦理，原告事實上並未受被告合法通知將辦理領勘、現勘事宜，自無從配合辦理，且都市計畫法並未課予人民有配合領勘、現勘之義務，被告強命原告接受配合勘查，無視憲法保障人民居住自由及隱私權，被告卻僅以系爭建物申辦按自用住宅稅率核課，即認原告有違反都市計畫法之行為，均可見原處分違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、明確性原則、平等原則、比例原則、依法行政原則及行政程序法第9條、第36條、第43條等規定等語。
(三)並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、本件被告則以：
(一)系爭建物所在之臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區，依都市計畫規定應發展商業及娛樂業，不得作住宅使用，但近年來違規住宅使用情形嚴重，系爭建物即屬其一，為能有效改善大彎北段商業區及娛樂區作住宅違規使用情形，被告曾召開專案說明會，並數次以公文函知、為行政指導，然原告仍執意違法將系爭建物作為住宅使用，被告以原處分對違法使用之系爭建物為裁罰，係依法執行，且原告只要注意查證及詢問，即可得知系爭建物作住宅使用乃違規行為，並不得以不知「不得作為住宅使用」主張免除罰責。又系爭建物領有建造執照、使用執照，係經主管建築機關依建築法規相關規定審核，其使用執照核准之建物用途均無住宅用，被告從未給予原告任何得將系爭建物作為住宅使用之信賴基礎，臺北市稅捐稽徵處更從未認定「住宅使用屬合法」，自無拘束被告之效力，且原告主張者亦屬非法之利益，並無信賴保護原則之適用，原處分亦不屬授益行政處分之撤銷、廢止或行政法規之廢止、變更等，與信賴保護原則無涉。
(二)再者，大法官釋字第620號所指新法生效前已終結之事實或法律關係，不能以新法溯及適用已終結之事實或法律關係，與本件系爭建物迄今仍為非法使用之事實有別，況臺北市政府83年6月1日公告之系爭細部計畫，已明訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作為住宅使用，嗣於105年11月9日公告之系爭修訂計畫亦無變更，被告於106年間查得系爭建物按住家用稅率課徵房屋稅，原告將系爭建物作為住宅使用之違規事實狀態尚未終結，與法律不溯及既往原則無涉。另被告因原告未回應被告通知會勘建物，雖未能進入系爭建物調查，但已斟酌原告陳述意見與調查證據之結果，認定系爭建物有作為住宅使用而違反都市計畫法之事實，原處分自無違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、明確性原則、比例原則，亦無違行政程序法第9條、第36條及第43條規定等語，資為抗辯。
(三)並聲明：駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所示事實，除下述所示爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有92年12月29日登記、92年12月30日發狀之系爭建物所有權狀（本院卷第102頁）、92年11月21日92使字第0373號使用執照存根暨附表（原處分卷第73、75頁）、107年11月2日列印之系爭建物所在之都市計畫便民資訊－地籍套繪都市計畫使用分區圖（原處分卷第1頁）、107年11月13日列印之系爭建物所有權相關部別列印資料（原處分卷第3至4頁）、系爭細部計畫（本院卷第190至204頁）、系爭修訂計畫（原處分卷第49至66頁）、被告106年5月23日函（原處分卷第5至7頁）、被告106年12月28日北市都築字第10641495200號函暨送達證書（原處分卷第11至13頁）、被告107年1月9日北市都築字第10730162200號開會通知單（原處分卷第15頁）、被告現場使用情形訪視表暨相片4張（原處分卷第19至22頁）、原處分（原處分卷第35至38頁）、訴願決定（臺灣臺北地方法院107年度簡字第214號卷第35至44頁）影本等件在卷可稽，堪認與事實相符。而兩造既以前詞爭執，則本件所應審究之主要爭點厥為：原告就系爭建物作為住宅使用而違反系爭細部計畫、系爭修訂計畫之使用分區規定乙事，是否有故意或過失？原處分有無違反信賴保護原則、法律不溯及既往原則、誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、明確性原則、比例原則及行政程序法第9、36、43條等規定？原處分是否適法有據？
六、本院之判斷如下：
(一)都市計畫法第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。」第23條第1項規定：「細部計畫擬定後，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。」第32條規定：「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區……（第1項）。前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制（第2項）。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，……，違反本法或內政部、直轄市、縣(市)(局
)政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰……。」由上開規定可知，經主管機關依都市計畫法及相關法令所定程序為都市計畫並完成細部計畫者，其區域內各筆土地的使用分區及其使用管制，係經該都市計畫細部計畫案公告發布實施生效而確定，直轄市政府為規範都市計畫區域內各土地使用分區的使用管制程度而頒行之管制要點，核屬都市計畫法第79條所稱直轄市政府依本法所發布之命令，如違反都市計畫法或直轄市政府依該法發布之命令，該建築物之所有權人、使用人或管理人即屬違反行政法上之管制義務，即應依都市計畫法第79條第1項規定予以處罰。
(二)原告就系爭建物之使用，確有故意違反系爭細部計畫、系爭修訂計畫之情形，被告依都市計畫法第79條第1項規定作成原處分，於法無違：
1.本件系爭建物位於系爭細部計畫、系爭修訂計畫中街廓編號A6範圍內（本院卷第190至204頁、原處分卷第49至66頁），而83年6月1日公告之系爭細部計畫附件一「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫地區土地使用分區與都市設計管制要點」第1點第3項規定，已載明街廓編號A6商業區（供一般商業使用），為供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間使用，不得供作住宅使用，105年11月9日公告之系爭修訂計畫，針對街廓編號A6之使用，除仍維持與前述系爭細部計畫相同之商業區（供一般商業使用）、不准許住宅使用等規範外，僅再增列係比照臺北市土地使用分區自治條例第三種商業區之使用組別(該條例第4條第10款規定：「前條各使用分區劃定之目的如下：……十、第三種商業區：為供地區性之零售業、服務業、娛樂業、批發業及其有關商業活動之使用而劃定之商業區。」）可見系爭細部計畫、系爭修訂計畫均有不准許系爭建物作為住宅使用之明文，原告於本院審理時既自陳系爭建物經其作為住宅使用（本院卷第272至274頁之筆錄），亦不爭執確有就系爭建物提出按自用住宅稅率課徵房屋稅之申請，足見原告確有持續將系爭建物作為住宅使用之行為，該持續使用行為既與系爭細部計畫、系爭修訂計畫規定之用途相違，被告認原告有都市計畫法第79條第1項有關違反直轄市政府依都市計畫法所發布命令之行為，核屬有據。
2.其次，原告身為系爭建物所有權人，當知系爭建物所在區域有經發布都市計畫之可能，並負有應善加查證以確保自身對系爭建物之使用行為合法之義務，對系爭細部計畫、系爭修訂計畫所為使用限制之規定，當可預見，本難以自身輕率未查證即可諉為不知，再參酌原告於92年5月1日為購入系爭建物而簽立之房屋預定買賣契約書第2條，有記載所坐落土地屬都市計畫使用分區之商業區（供一般商業使用），系爭建物所在2至8層之用途標示均為「一般事務所」，第28條特約事項之第1項中更有關於「本社區建築設計為一般事務所，若未經申請、核准變更為其他用途使用，其與相關建築法令不符」、第2項約定：「本社區建築設計用途為一般事務所，均不是用自用住宅優惠貸款，包含國宅、勞工住宅、公教貸款等」之約款，有系爭建物預定買賣契約書影本1份附卷可稽（本院卷第128至162頁），由該預定買賣契約並未有任何標明可供住宅使用之文字，反而僅見有針對作為商業區使用、用途為一般事務所等加以約明，甚且指明因用途為一般事務所，須經申請、核准方得為其他用途使用，否則將構成違規之說明，且亦不適用自用住宅優惠貸款等情，原告亦當由前開約款而可疑系爭建物是否存在相關使用限制之規定，進而予以查證確認，且縱使其購屋時，尚未有如目前經整合而易於查詢之相關網站建置，亦據被告陳明相關細部計畫紙本向來均有存放區公所或市政府可供民眾查閱（本院卷第284頁之筆錄），並非無從查詢，但原告卻捨此不為，逕就系爭建物持續作為住宅使用，堪認其當可預見上開行為有違規可能，卻仍任令違規結果發生，原告對前開違規行為，應存在間接故意，否則，亦有應注意卻未注意之過失。況且，至遲經被告以106年5月23日函（原處分卷第5至7頁）告知原告系爭建物有前開規定之適用時，原告亦已明知系爭建物不得供住宅使用，原告卻未停止而續為住宅使用，此時亦堪認其係故意而持續為違規行為，被告自得依都市計畫法第79條第1項規定，以原處分裁罰原告6萬元，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，原告辯稱其無故意或過失云云，並不足採。
(三)原處分尚無違反信賴保護原則、法律不溯及既往原則、誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、明確性原則、比例原則、平等原則，或違反行政程序法第9、36、43條等規定之違法：
1.按所謂「信賴保護原則」，係指人民因相信既存之法秩序，而安排其生活或處置其財產，嗣後法規或行政處分發生變動，不得使其遭受不能預見之損害。故倘無法規或行政處分之變動，則尚無信賴基礎，自不生主張信賴保護原則問題（最高行政法院98年度判字第172號判決意旨參照）。
2.本件原告主張有信賴基礎者，無非以購屋時之建商廣告顯示可供住家使用，當時取得之系爭建物所有權狀、坐落土地登記謄本，亦無不得作為住宅使用的記載，加上被告核發系爭建物使用執照乙事，均足使原告信賴系爭建物經審查後屬合法狀態，另稅捐機關核定系爭建物得按自用住宅稅率課徵房屋稅等，亦使原告信賴系爭建物可供作住宅使用等情為據，並提出廣告（本院卷第164至178頁）、92年12月30日核發之系爭建物所有權狀（本院卷第102頁）、92年4月28日列印之系爭建物坐落土地登記謄本（本院卷第102至100頁）、系爭建物使用執照（本院卷第104頁）、臺北市稅捐稽徵處中北分處93年9月17日北市稽中北甲字第09360644100號函暨房屋稅繳款書（本院卷第106至110頁）等影本為憑。但查，建商所為銷售廣告，並非行政機關所為，本不得執為原告信賴基礎，系爭建物所有權狀、使用執照有關商業區之記載，或坐落土地登記謄本在使用分區、使用地類別屬空白之記載，亦不表示即得反面推認可作住宅使用，衡酌各該資料登載情形，實無從令原告產生任何系爭建物可供住宅使用之聯結或認知，遑論構成信賴基礎；另臺北市稅捐稽徵處中北分處依原告申請所為課稅處分，則僅屬稅捐機關就原告主張之生活事實是否合於課稅法定要件，就納稅義務、稅額若干等作成行政處分，至於據以課稅之具體生活事實是否亦符合其他相關行政法規，並不在稅捐核課處分所得確認之範圍內，亦即稅捐機關核定按自用住宅稅率課徵房屋稅之處分，僅在確認原告有將系爭建物供住宅使用之事實，關於該使用事實是否違反系爭建物之使用用途規定、有無違反都市計畫法等，委非稅捐機關加以認定之權責範圍，原告自不能徒憑系爭建物有經稅捐機關核定按自用住宅稅率課徵房屋稅乙事，即得謂其對系爭建物可合法供住宅使用乙事有信賴基礎。綜上，既認原告並無得主張信賴基礎之情由，且縱使被告有未適時查證取締、消極任令原告長期違規使用之失，由前述原告當可查知自身係違規使用之情狀，仍不足為原告因此可認所為應合法之信賴基礎，從而，原告據以主張原處分違反信賴保護原則、禁反言原則、行政自我拘束原則、誠信原則、明確性原則、比例原則，或謂違反行政程序法第9條、第36條、第43條規定等，均屬無據。
3.又所謂法律適用上之不溯既往原則，係指新訂生效之法規，對於法規生效前「已發生事件」，原則上不得適用而言，且所謂「發生」，指該全部法律事實在現實生活中完全具體實現而言（司法院釋字第577號解釋理由參照）。查系爭建物自83年6月2日系爭細部計畫生效時起，即存在為商業區（供一般商業使用），不得供作住宅使用之限制，嗣後105年11月9日公告之系爭修訂計畫，亦無變更，原告於92年12月29日登記取得系爭建物所有權而加以使用之始，即存在系爭建物不得作為住宅使用之規定，另都市計畫法第79條第1項自89年1月26日修正以來，亦均規定都市計畫範圍內建築物的使用，違反主管機關依該法發布的命令者，得處建築物所有權人罰鍰，並勒令停止使用，均可見相關前述系爭建物不得作為住宅使用之規定，在原告自始為使用行為時，即有適用，並非溯及適用，更非如原告所稱係以其個人何時有法規認知而定，況原告就系爭建物迄今仍持續為違法使用，益徵被告依都市計畫法第79條第1項規定以原處分裁罰原告6萬元、命停止違規使用，實無違法律不溯及既往原則。至大彎北段裁處作業原則，乃臺北市政府為協助被告行使裁量權而於106年間訂頒的裁量基準，並非新舊法之變更，加之本件原處分係按都市計畫法第79條第1項法定罰鍰的最低額裁罰，亦無因是否適用前開裁處作業原則而有致原告受更不利待遇之情形，亦與法律不溯及既往原則無涉，是原告此部分主張，仍不足採。
4.此外，原告所舉大彎北段經系爭細部計畫、系爭修訂計畫編定為娛樂區之C2基地，有經被告同意變更為住宅使用，謂被告就本件卻不同意作為住宅使用係違反平等原則云云，依原告主張之使用分區內容已與本件不同，其所舉文件（本院卷第322頁），亦屬有經提出開發計畫之情形，與原告之違規情節明顯有別，自難執此謂原處分有何違反平等原則可言。
七、綜上，被告查認原告就系爭建物作為住宅使用之行為，違反系爭細部計畫、系爭修訂計畫規定，依都市計畫法第79條第1項規定，以原處分處原告6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本院前開論斷結果，爰不予一一論述，併予指明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 8 月 22 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 曹瑞卿
法 官 魏式瑜法 官 林麗真
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 8 月 22 日
書記官 李淑貞