臺北高等行政法院判決
107年度訴字第1383號109年5月6日辯論終結原 告 蘇洋昌訴訟代理人 康立平 律師
郭世昌 律師被 告 新北市三峽區公所代 表 人 陳文俊（區長）訴訟代理人 黃烟欽上列當事人間農業發展條例事件，原告不服新北市政府中華民國107年10月1日新北府訴決字第1071539294號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告起訴後，被告代表人於民國108年2月1日變更為陳文俊，並具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：蘇源磯與蘇興李公同共有坐落於新北市○○區○○○段13添小段196、196-2、196-3、197、197-2、197-3、199-7、199-8、200-9、200-10、200-11地號等11筆土地（下稱系爭土地），嗣蘇源磯於106年12月8日死亡，其繼承人即原告於107年6月13日檢附系爭土地空照圖等資料向被告申請核發農業用地作農業使用證明書，被告於107年7月5日會同原告之代理人沈道震至系爭土地勘查，惟現場設有管制柵門，無法入內實地勘查，且原告檢附之空照圖亦未能證明系爭土地上之網室等設施物內實際使用情形，遂依行政院農委會104年4月22日農企字第1040213237號函及農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第10條第1項、第12條等規定，以107年7月12日新北峽經字第1072246459號函（下稱原處分）否准所請，原告不服，提起訴願，經新北市政府107年10月1日新北府訴決字第1071539294號訴願決定駁回，原告不服，遂提起行政訴訟。
三、本件原告主張：⒈原告多次申請會同被告人員進入系爭土地進行農業用地作農
業使用實地勘查，竟遭共有人蘇興李拒絕進入系爭土地，107年4月20日共有人甚至以單獨所有權人自居，妨礙原告進入系爭土地，為此，原告聲請定暫時狀態之處分，禁止共有人妨礙原告會同被告人員進入系爭地號之土地進行農業用地作農業使用實地勘查，惟經臺灣新北地方法院107年度全字第87號裁定、臺灣高等法院107年度抗字第693號裁定及最高法院107年度台抗字第657號裁定認應經被告依行政程序法相關規定辦理。
⒉原告祖母蘇王菜於101年7月1日亡故，該時就系爭土地業經
申請農業用地作農業使用證明並由被告核發證明在案，今依行政院農業委員會林務局農林航空測量所101年6月6日、102年6月8日、102年11月19日及106年6月24日最新之空照圖所示，申請之土地其上植被覆蓋及網室增加外，仍作農業使用並無變更，此原告依行政程序法第37條規定所自行提出之證據，係屬對當事人有利之事項，被告為准駁之處分時，自應依行政程序法第9條、第36條、第43條規定，被告徒以行政院農業委員會之函釋，認於申請之土地無法辦理實地勘查時，可逕為駁回，顯違背上開行政程序法之規定。
⒊防蟲網室可減少農藥污染，生產無污染、無公害蔬菜，亦是
解決夏、秋季光照強、溫度高、雨水多、病蟲害發生等嚴重影響蔬菜生產的重要措施，網室依論理及經驗法則自可認係為農作生產之用，且依空照圖所示被告所指增加之網室亦有植被覆蓋之情形，現並由共有人現正占用經營德興有機生態教育農場使用，退萬步言，縱認增加之網室非為農用，被告駁回原告系爭土地之申請，實非適法。
⒋並聲明：⑴原處分及訴願決定均撤銷。⑵被告應依原告107
年6月13日申請書就新北市○○區○○○段13添小段196、196-
2、196-3、197、197-2、197-3、199-7、199-8、200-9、200-10、200-11地號之土地核發農業用地作農業使用證明書。
⑶訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：⒈本案涉農業用地作農業使用審查專業，被告函請新北市政府
農業局釋疑，新北市政府農業局於107年7月2日以新北農牧字第1071209587號函復依其規定辦理。被告依農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第10條第1項規定辦理實地勘查，107年7月5日會同原告農用證明代理人沈道震至現場實地勘查，因現場設有一管制鐵門無法進入，被告無法釐清旨案土地是否符合農業用地作農業使用，被告依前述辦法第12條規定否准原告所請於法有據，無原告所陳「可歸責於政府機關之錯誤」情形。
⒉關於原告農業用地作農業使用證明申請書檢附之行政院農業
委員會林務局農林航空測量所106年6月24日空照圖，其僅能證明106年6月24日當日該土地上之設施物位置，設施物內是否從事農業使用無法得知，目前實際使用情形亦無法得知，爰空照圖無法作為釐清土地是否符合農業用地作農業使用證明書核發相關規定之判斷依據。
⒊查土地為原告與蘇興李兩人公同共有，倘原告對土地之使用
（如進入其所有土地等）與其他公同共有所有權人存有爭執，係屬私權糾紛，與被告無涉。
⒋並聲明：原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。
五、兩造不爭之事實及兩造爭點：⒈如事實欄所述之事實，業據提出原處分（參本院卷p31-34）
、訴願決定（參本院卷p37-49）、最高法院107台抗657民事裁定（參本院卷p25-29）、地籍圖謄本（參本院卷p151-155）、土地登記第一類謄本（參本院卷p157-177）、原告107年6月13日農業用地作農業使用證明申請書（參原處分卷p5）、107年7月5日勘查紀錄（參原處分卷p65-69）等為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真。
⒉兩造爭點為：被告以原處分否准原告於107年6月13日核發農
業用地作農業使用證明書之申請，是否適法？
六、本院判斷⒈本件應適用之法條：
⑴農業發展條例第2條規定：「本條例所稱主管機關︰在中
央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第39條：「…（第2項）農業用地作農業使用之認定標準，前項之農業用地作農業使用證明書之申請、核發程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」⑵農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第1條：「本辦
法依農業發展條例（以下簡稱本條例）第39條第2項規定訂定之。」第10條第1項規定：「（第1項）直轄市或縣（市）政府受理申請案件後，應實地勘查，並以一次為限。」第12條：「申請案件不符合規定，其情形可補正者，應通知申請人限期補正；不能補正、屆期仍未補正或經補正仍未符合規定者，受理機關應敘明理由駁回之。」第15條規定：「直轄市或縣（市）政府為辦理第7條至第13條規定事項，得將權限之一部分委任或委辦鄉（鎮、市、區）公所辦理，並依法公告；其作業方式，由直轄市或縣（市）政府定之。」又，新北市政府101年7月20日北府農牧字第1012144553號公告：「主旨：公告委任本市各區公所辦理農業用地作農業使用證明之認定及核發業務，並溯自99年12月25日起生效。」⑶行政院農業委員會104年4月22日農企字第1040213237號函
：「要旨：執行農業用地作農業使用證明申請案之勘查工作，如有正當理由者，應不成立無故侵入住居罪，而農業用地申請土地倘屬由障礙物阻擋，且又無申請人等到場指界及說明者，如情形可補正，應再次通知申請人限期到場，屆期仍未補正或經補正仍未符合規定者，則受理機關應敘明理由駁回之。……說明：……申請土地倘屬由圍牆、圍籬、鐵柵門等障礙物阻擋，且又無申請人、土地所有權人或其代理人到場指界及說明者，因恐無法確認該申請土地範圍之界址，建議實務作法得依農用證明辦法第12條規定，其情形可補正者，應再次通知申請人限期到場確認上開界址及說明，倘屆期仍未補正或經補正仍未符合規定者，則受理機關應敘明理由駁回之。」。
2.參照上揭按農業發展條例第2條、農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第15條之規定，新北市政府101年7月20日北府農牧字第1012144553號公告：「主旨：公告委任本市各區公所辦理農業用地作農業使用證明之認定及核發業務，並溯自99年12月25日起生效。」故系爭土地，就農業用地作農業使用證明書申請事件，由被告受理應無疑義。經查：
⑴依農業發展條例第39條第2項所授權訂立之「農業用地作
農業使用認定及核發證明辦法」為法規命令，包含兩方面之認定：「農業用地」作「農業使用」，而其農業用地作農業使用證明之用途是為稅捐事務依農業發展條例第37條第1項或第2項規定申請農業用地移轉不課徵土地增值稅。
或依同條例第38條規定申請農業用地及其地上農作物免徵遺產稅、贈與稅或田賦（參上開辦法第3條）。換言之，農業用地作農業使用證明是與所有權人相關之稅捐優惠事項，故該證明所需要之相關事項之釐清與協助，當事人應該作最大之努力，而非要求行政機關或處理爭議之司法機關，任意動用公權力透過強制手段，排除障礙而為農業用地作農業使用證明之核發。
⑵上開辦法第2條界定「農業用地」之範圍，而是否為農業
使用，則以「合於」第4條之情形，而無第5條所定「不得」者即可認定並核發之。至於某土地之部分，得否認定為農業使用，就要依上開辦法第6條之規定辦理之；故農業用地部分面積有下列情形之一（略），且不影響供農業使用者，得認定為作農業使用。就共有之情形，共有農業用地有違反使用管制規定之情形，其違規面積未大於違規使用共有人之應有部分面積，其他未違規使用共有人之應有部分，經檢具相關於分管契約之文件（全體共有人簽署之分管契約書圖。違規使用之共有人切結書；其切結書內容應包括違規使用面積未大於違規使用共有人之應有部分面積。因他共有人無法尋覓、死亡或不願切結違規使用等情事，共有人得檢附民法第820條所為之多數決分管證明，或其他由行政機關出具足資證明共有分管區位之相關書圖文件）。
⑶基本上這是私權而衍生之爭執，目的在於稅捐減免之實現
。且農用證明，農業用地作農業使用證明書之有效期限為六個月；逾期失其效力（上開辦法第14條）。是以，當有助於稅捐事項之「依農業發展條例第37條第1項或第2項規定申請農業用地移轉不課徵土地增值稅」，或「依同條例第38條規定申請農業用地及其地上農作物免徵遺產稅、贈與稅或田賦」之稅捐事件無法及時提出農用證明，而經通知補正仍無法取得農用證明者，該稅捐事件認定結果，將不利於稅捐事件之納稅義務人。因此，同辦法第10條稱，受理申請後應實地勘查，但以一次為限。何以實地勘查需要以「一次」為限；正是其規範之立足點，基本上這是私權而衍生之用途，目的在於稅捐減免之實現；故農用證明之有效期限為六個月；逾期失其效力（上開辦法第14條）。這是法規解釋之出發點，也是法規解釋的疆界；故上開辦法第11條申請案件經審查符合本條例第3條第12款（農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。但依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由，而未實際供農作、森林、養殖、畜牧等使用者，視為作農業使用）及本辦法第4條（農業使用，則以「合於」第4條之情形，而無第5條所定「不得」者即可認定並核發之）或第6條（故農業用地部分面積有法規之使用情形，且不影響供農業使用者，得認定為作農業使用）規定者，受理機關應核發農業用地作農業使用證明書。基本上是寬以認定的，相對的，在認定的過程中，當事人自當作因應之配合，故上開辦法第12條：申請案件不符合規定，其情形可補正者，應通知申請人限期補正；不能補正、屆期仍未補正或經補正仍未符合規定者，受理機關應敘明理由駁回之。
⑷而補正之情事，包括受理機關依農業用地作農業使用認定
及核發證明辦法第10條第1項規定辦理實地勘查。雖因共有人蘇興李之阻撓，而使被告無由進行實地勘查，但本院就此，應以當事人應該作最大之努力為前提，而非要求受理審查之行政機關或處理爭議之司法機關，任意動用公權力透過強制手段，排除障礙而為農業用地作農業使用證明之核發；此由該證明，是私權而衍生之用途，目的在於稅捐減免之實現；故農用證明之有效期限為六個月，逾期失其效力，而上開辦法第11條申請案件經審查符合本條例第3條第12款及本辦法第4條或第6條規定者，受理機關應核發農業用地作農業使用證明書。基本上是寬以認定而核發的，相對的在認定的過程中，當事人自當作最大努力之配合。而本案因共有人蘇興李之阻撓，而使被告無由進行實地勘查，而共有權之行使，包括共有物之分割，自得改變以共有情事，而得以處理有利於自己之稅捐優惠事項。因此，本院曾認同，以透過司法機關循職權調查之方式，進行實地調查，必要時動用公權力（強制力），以排除阻撓；但這份困擾是發生於共有人之間，期間存有私權之爭執，應循民事程序處理之。
3.故行政院農業委員會104年4月22日農企字第1040213237號函，稱執行農業用地作農業使用證明申請案之勘查工作，如有正當理由者，應不成立無故侵入住居罪，而農業用地申請土地倘屬由障礙物阻擋，且又無申請人等到場指界及說明者，如情形可補正，應再次通知申請人限期到場，屆期仍未補正或經補正仍未符合規定者，則受理機關應敘明理由駁回之。
正如同本案現場有圍牆、圍籬、鐵柵門等障礙物阻擋，且而申請人如原告者，亦無法排除之情形，受理審查之行政機關自無法任意動用公權力透過強制手段，排除障礙而為農業用地作農業使用證明之核發。如經認可以補正者，得再次通知申請人限期到場確認上開界址及說明，倘屆期仍未補正（未排除）或經補正仍未符合規定（仍無法實際勘查）者，則被告敘明理由，予以駁回當屬於法有據。
4.綜上所述，原告上開所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 5 月 27 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 魏式瑜法 官 郭銘禮
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 5 月 27 日
書記官 簡若芸