臺北高等行政法院判決
107年度訴字第1399號108年11月27日辯論終結原 告 台灣電力股份有限公司代 表 人 楊偉甫（董事長）訴訟代理人 謝友仁 律師
謝良駿 律師被 告 行政院原子能委員會代 表 人 謝曉星（主任委員）訴訟代理人 黃慧婷 律師
陳柏元 律師邱馨嫻 律師輔助參加人 經濟部代 表 人 沈榮津（部長）訴訟代理人 李文欽上列當事人間放射性物料管理法事件，原告不服行政院中華民國107年8月29日院臺訴字第1070189260號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為放射性廢棄物產生者，依放射性物料管理法（下稱物管法）第29條第1項及其施行細則第36條規定，應提報「低放射性廢棄物最終處置計畫」（下稱最終處置計畫）予被告核定，經核定後，即應切實依計畫時程執行；原告如欲修正計畫時程，亦應敘明理由及改正措施，報經被告核定後執行。現行有效之處置計畫為原告於99年9月30日以電核端字第09909076291號函提出之最終處置計畫書（修訂二版），其修訂內容略以：「本次時程修訂之改正措施以相對時間敘述，如在地方公民投票順利通過情況下，自地方公民投票日起至行政院核定處置設施場址為止，尚需辦理環境影響評估，所需時程最短約需3年；處置設施建造施工階段時程仍暫估為5年」，經被告以100年10月20日物三字第1000002587號函針對第9章時程規劃出具審查意見略以：「貴公司擬以浮動的公告核定候選場址作為計畫時程之規劃基準，將使處置計畫推動時程不明確，不符合物管法第29條第1項有關最終處置計畫應依計畫時程切實推動之規定。」原告遂依旨修正後，經被告以101年5月4日會物字第1010007193號函同意核備該計畫（下稱101年最終處置計畫），修正選址作業時程預訂於105年3月完成。嗣原告以處置設施場址之選址作業因地方政府均拒絕辦理公投，原最終處置計畫規劃時程已不符實際狀況，鑑於選址主辦機關即輔助參加人尚未確定公投時程，致計畫時程無法確定為由，於106年9月6日以電核能部核端字第1068075668號函提出「最終處置計畫書（105年修訂4版）」（下稱系爭計畫書），將「選址作業時程」與「核定候選場址後之作業時程」分開規劃，即於第9章時程規劃中，將原告無法掌控之「辦理地方性公民投票」後之事務，以「輔助參加人辦理公投選出候選場址之時間作為起始點」進行處置計畫時程規劃。被告則以106年10月20日會物字第1060013748號函（即原處分），以計畫時程採「浮動時程」規劃，不符物管法第29條第1項及第49條規定意旨為由，拒絕核定。原告不服，提起訴願仍遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張略以：㈠物管法第29條第1項及第49條均未限制計畫時程不得採「浮動時程」規劃：
1.依物管法第29條及第49條之規定及其立法理由，可知該等條文均無限制計畫時程不得採浮動時程規劃，僅規範放射性廢棄物產生者就其最終處置計畫，應依計畫時程切實推動，積極籌建放射性廢棄物最終處置設施，並解決放射性廢棄物最終處置問題甚明。經查，系爭計畫書將「選址作業時程」與「核定候選場址後之作業時程」分開規劃，係考量辦理地方性公民投票之時程具有相當不確定性，且公投時程之決定，係選址公投主辦機關即輔助參加人之職權、殊非原告所能自行決定。從而，系爭計畫書將「辦理地方性公民投票」及其後之時程規劃，係以輔助參加人辦理公投選出候選場址之時間作為起始點，尚屬具體明確，並無違背物管法第29條第1項及第49條之意旨；更遑論公投時程之決定，誠屬選址公投主辦機關即輔助參加人之職權範圍，殊非原告所得自行認定或加以置喙。是以，原處分拒絕於系爭計畫書將計畫時程改採「浮動時程」之規劃乙節，顯有錯誤適用物管法第29條第1項及第49條等規定。原告規劃之低放射性廢棄物最終處置計畫工作，依序包括「核定選址計畫」、「公告潛在場址」、「公告及核定建議候選場址」、「辦理地方性公民投票」、「實施環境調查與環境影響評估」、「核定場址」、「土地取得」、「場址精查、細部設計與安全分析」、「建造執照及相關執照申請與審查」、「施工階段」及「申請核發運轉執照」等。原告此次「相對時程」之修正，係將原告無法掌控之「辦理地方性公民投票」事務，以「輔助參加人辦理公投選出候選場址之時間作為起始點」規劃處置計畫時程，惟針對後續各項工作均有規劃具體之時程（甲證23系爭計畫書第9章時程規劃）。詳言之，系爭計畫書有關「相對時程」之修正，係將被告原核定之「低放射性廢棄物最終處置計畫書（修訂二版）」第9章「辦理地方性公民投票」之時程規劃，由「……公投準備程序在實務運作上，需考量對選址最有利之公投辦理方式，單獨辦理或併同一般選舉辦理；如併同一般選舉辦理，究宜擇定何種選舉。另公投選務工作均須透過地方政府（縣選委會）辦理，與地方政府間之溝通協調恐需花費較長時間，因此整體作業期程仍具有相當不確定性。本項時程規劃謹遵照主管機關（即被告）洽商中央選舉委員會及內政部，依公投法辦理公投作業時間最長僅需17個月之意見規劃期程，未來再視主辦機關（即輔助參加人）辦理公投實際期程配合調整。」（甲證25）修正為「……依據輔助參加人於99年6月函報行政院核轉監察院有關選址作業期程規劃之說明『於核定公告建議候選場址後，至完成場址選定，因尚須經過公投準備程序，在實務運作上，需考量對選址最有利之公投辦理方式，單獨辦理或併同一般選舉辦理；如併同一般選舉辦理，究宜擇定何種選舉。另公投選務工作均須透過地方政府（縣選委會）辦理，與地方政府間之溝通協調恐需花費較長時間，因此整體作業期程仍具有相當不確定性。』考量辦理地方性公民投票之時程具有相當不確定性，且選址公投主辦機關為輔助參加人，公投時程非原告所能掌握，因此本項時程規劃將以輔助參加人辦理公投選出候選場址之時間作為起始點，重新假設處置計畫時程。」（甲證23）
2.被告以物管法立法過程中立法委員之討論意見（乙證18），遽稱物管法第29條第1項之立法原意係要求最終處置計畫應有明確之計畫時程，而不得採用「浮動時程」云云，顯係斷章取義。物管法第29條僅規範放射性廢棄物產生者就其最終處置計畫，應依計畫時程切實推動，並無限制最終處置計畫時程不得採「相對時程」之規劃甚明，是被告辯稱最終處置計畫應為具體時程，洵屬無據。且物管法為安全管制之法律，其目的非為推動建場之時程，至低放射性廢棄物最終處置計畫之選址工作等時程，於低放射性廢棄物最終處置設施場址設置條例（下稱場址設置條例）施行後，應依場址設置條例之規定執行低放射性廢棄物最終處置計畫之選址工作，不再適用物管法之規定。再者，被告以監察院曾於85年、98年、101年對原告執行低放處置計畫之延宕三度糾正在案（乙證19），要求被告應加強督促原告執行，論斷最終處置場址之計畫時程應為具體時程云云。惟查：物管法於91年12月25日制定公布、場址設置條例於95年5月24日制定公布，顯見監察院85年9月23日（85）院台經字第5570號函雖謂「原告對『低放射性廢料最終處置』時程延誤」等語（乙證19），顯與物管法、場址設置條例無涉，自難憑此遽謂最終處置場址之計畫時程應為具體時程。又參諸監察院98年3月11日（98）院台財字第0982200129號函謂「國內低放射性廢料最終處置場址『延宕經年迄未選定』，耽誤最終處置時程」等語（乙證19），顯見監察院旨在糾正「延宕經年迄未選定最終處置場址」；另稽諸監察院101年9月20日院台財字第1012230920號函謂「低放射性廢棄物最終處置場址未能確定，『高達20餘萬桶核廢料能暫時貯存於蘭嶼貯存場、核電廠及核研所等各處，延宕蘭嶼貯存場遷場時程』」等語（乙證19），益徵監察院旨在糾正「蘭嶼貯存場遷場時程之延宕」。凡此俱見，二者均非指摘最終處置場址計畫時程之訂定方式，亦難憑此遽謂最終處置場址之計畫時程應為具體時程，顯見被告主張容有誤解，當不足採。
㈡被告責令原告限以固定時程之方式規劃「辦理地方性公民投
票」之計畫時程，實屬自始客觀不能、欠缺期待可能性而有違「期待可能性原則」：
1.由場址設置條例第9條第1項、第2項前段、第11條第1項等規定可知，候選場址係由選址小組向主辦機關即輔助參加人提出建議候選場址遴選報告，並建議二個以上建議候選場址後，由輔助參加人核定建議候選場址之公告，復由該場址所在地縣（市）辦理地方性公民投票，經公民投票同意者，始得為候選場址。公投時程應如何決定，誠屬選址公投主辦機關即輔助參加人之職權範圍，殊非原告所得自行認定或加以置喙。輔助參加人迄今仍尚未依職權決定固定公投時程，且原告亦無決定固定公投時程權限之情形下，被告責令原告限以固定時程之方式規劃「辦理地方性公民投票」之計畫時程，實屬自始客觀不能、欠缺期待可能性而有違「期待可能性原則」。原告既非場址處置條例之主辦機關，對選址之方式與進度無實質掌控權，亦無權辦理地方性公民投票，於此情事下，原告於系爭計畫書將「辦理地方性公民投票」及其後之時程規劃，以輔助參加人辦理公投選出候選場址之時間作為起始點，其內容尚屬具體明確，應無不妥無訛。被告遑未考量上情，迺於原處分責令原告限以固定時程之方式規劃「辦理地方性公民投票」之計畫時程，誠有未妥。
2.依低放射性廢棄物最終處置設施場址選址計畫中4.4公投程序：「根據場址設置條例之法定期程，預計將於97年10月辦理地方公投工作，由於本項地方公投將係我國行政機關首次辦理，尚乏前例可循，鑑於主辦機關以往並無辦理地方公投選務工作之經驗與人力，且辦理地方公投選務工作所需之人力、資源及資訊均集中於地方政府，為昭公信，本項地方公投選務及公聽會等相關工作將依會商行政院中央選舉委員會之建議，以委託地方政府方式辦理，相關經費由主辦機關編列預算支應。」（甲證24，第41頁至第43頁）。凡此俱見，「辦理地方性公民投票」之主辦機關顯係輔助參加人，又輔助參加人擬以委託地方政府之方式辦理，且公投所需經費亦由輔助參加人編列預算支應，顯見原告既非「辦理地方性公民投票」之主辦機關。另依場址設置條例第6條第2項之規定，原告亦僅有提供選址小組有關處置設施選址之資料，並執行場址調查、安全分析、公眾溝通及土地取得等工作之權限與義務，從而責令原告負有認定或決定公投之固定時程等事務之義務乙節，原告實屬自始客觀不能履行該義務，且不具履行該義務之期待可能性，而有違「期待可能性原則」至明。
㈢被告於作成原處分前，未給予原告陳述意見之機會，核與行政程序法第102條及第103條規定有違：
被告作成拒絕核定系爭計畫書之原處分，乃屬對原告權利之限制或剝奪，依行政程序法第102條前段規定，自應於原處分作成前給予原告陳述意見之機會，以踐行正當法律程序。惟查，被告卻未曾通知原告陳述意見或舉行聽證。第查，台東縣政府及金門縣政府拒絕辦理公投，以致選址程序自102年延宕至今而無法進行。有鑑上情影響公共利益甚鉅，從而最終處置計畫書是否不得依物管法第29條第1項規定為相對時程之規劃，以及修正為相對時程之必要性及合理性各節，尚不明確，殊無行政程序法第103條第5款所定「行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認」之情形，更有給予原告陳述意見機會之必要。孰料，被告於作成原處分前，未給予原告陳述意見之機會，顯然違反行政程序法第102條及第103條規定。被告作成原處分前，未就原告申請修正系爭計畫書之內容為實質審查，逕以書面拒絕核定，恐致後續選址程序持續延宕而影響公益甚鉅，有悖於憲法上揭櫫之正當法律程序，核與行政程序法第4條之規定有違：被告於金門縣政府與台東縣政府拒絕辦理地方性公投之情事發生前，原告依物管法施行細則第36條所提出最終處置計畫書之修正，因涉及選址及公民投票程序、核能專業，且攸關重要公益之達成，被告於作成核定計畫書與否之處分或提出修正建議之判斷前，均業經「會同場址設置條例主辦機關即輔助參加人及專家學者共同召開審查會議」之程序，以實質討論最終處置計畫書之修正內容，俾符實務運行之需求。惟台東縣政府與金門縣政府拒絕辦理地方性公投後，原告為解決此一困境，自102年起陸續提出最終處置計畫書修訂版，期待與被告及相關機關共同討論並促使場址選址程序順利進行。孰料被告身為場址處置條例之主管機關，竟未就原告申請修正系爭計畫書之內容為實質審查、復未邀集輔助參加人、公投辦理機關金門縣政府與台東縣政府及非核家園之主管機關環保署等具有法律上利害關係人共同協商、討論可行性方案，遑未促進選址程序之實質進行；不僅如此，被告迺以原告提出之系爭計畫書違反物管法第29條第1項規定意旨為由而逕行拒絕核定，不僅侵害原告程序利益、更罔顧選址程序因公投無法進行而窒礙難行之困境，恐致後續選址程序持續延宕而影響公共利益甚鉅，有悖於憲法上揭櫫之正當法律程序，核與行政程序法第4條之規定有違。
㈣爰聲明求為判決：
1.原處分（即被告106年10月20日會物字第1060013748號函）及訴願決定（即行政院107年8月29日院臺訴字第1070189260號）均撤銷。
2.被告對於原告106年9月6日電核能部核端字第1068075668號函申請修正低放射性廢棄物最終處置計畫事件，應作成准予核定之行政處分。
3.訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：㈠物管法第29條第1項立法原意，本係要求最終處置計畫應有
明確之計畫時程，而不得採用浮動時程，原告申請將最終處置計畫修改為「浮動時程」，等同於「沒有時程」，顯不符物管法第29條第1項之立法意旨，被告依法自無從准許：
1.自物管法立法過程觀之，多位立法委員已有明確表示被告應要求原告於「明確時限」內執行最終處置計畫（乙證18）。
可知物管法第29條第1項之立法原意本係要求最終處置計畫應有明確之計畫時程，而不得採用浮動時程；監察院亦曾於85年、98年、101年對原告執行最終處置計畫之延宕三度糾正在案（參前乙證19），亦要求被告應加強督促原告執行。
申言之，就物管法第29條第1項及其施行細則第36條之文義解釋，最終處置計畫應載明「具體明確之計畫時程」，當該計畫時程有所修正時，應敘明理由及改正措施，報經主管機關核定後執行。再依物管法之立法過程，亦經立法委員於審查議案時，表達主管機關應要求經營者於「明確時限」內執行最終處置計畫。最終處置計畫如未訂定具體明確之計畫時程，而採用浮動時程（或如原告所稱相對時程）規劃，實際上，等同於未訂定「時程」，甚至亦等同於未訂定「處置計畫」，將使物管法第29條第1項「最終處置計畫應依計畫時程，切實推動」之規定形同具文，被告亦無法督促原告積極執行計畫以儘早解決放射性廢棄物之最終處置問題，顯然違反其規範意旨。原告依上開物管法等規定，於101年4月23日以電核端字第10104072961號函提報低放射性廢棄物最終處置計畫書（修訂二版）予被告，並經被告於101年5月4日以會物字第1010007193號函同意核備（乙證5），是原告即負有依101年最終處置計畫時程切實推動之法定義務。次查，依101年最終處置計畫，原告預計於105年3月完成公民投票選出候選場址、實施環境調查與環境影響評估、核定場址及投資計畫等任務，原告更將各別任務之具體時程規劃呈現於101年最終處置計畫第9-9頁圖9.1（乙證5第9-9頁）。惟查，原告於106年9月6日電核能部核端字第1068075668號函（乙證15）提報之系爭計畫書，所稱「相對時程」係將上開規劃於101年最終處置計畫第9-9頁圖9.1之具體明確時程，修改為「以輔助參加人辦理公投選出候選場址之時間作為起始點，重新假設處置計畫時程」。以「實施環境調查與環境影響評估」工作項為例，假設輔助參加人N個月後辦理選址公投，原告規劃於輔助參加人辦理公投後59個月完成「實施環境調查與環境影響評估」工作項，亦即需要N+59個月的時間完成此項工作。然輔助參加人何時辦理公投選出候選場址乃無明確時程，原告為此修正無異於提出不具有具體明確時程之處置計畫，顯與物管法第29條第1項規範意旨相悖。
2.綜上，最終處置計畫如未訂定具體明確之計畫時程，而採用浮動時程（或如原告所稱相對時程）規劃，等同未訂定處置計畫時程，甚至等同未訂定低放處置計畫，將造成處置作業無法如期執行，最終處置設施場址擇定之日期亦將遙遙無期，嚴重違反世代正義，而造成全國人民之重大損害，被害法益著實具有重大性，顯不符物管法第29條第1項之立法意旨。被告基於主管機關之責，本應盡物管法第49條第1項之督促義務，要求原告訂定具體明確之計畫時程。原告所稱物管法未規定不得採浮動時程之說，顯屬對法條意旨之誤解。至場址設置條例僅係規範原告辦理選址之程序事項，故原告辯稱場址設置條例施行後明文排除物管法之規定，顯屬無稽。依前開物管法第29條第1項及物管法施行細則第36條第1項規定，原告仍負有提報最終處置計畫，經被告核定後據以執行之法定義務，而選址作業亦是最終處置計畫之一部分，原告自有依場址設置條例規定之時限，將之併入最終處置計畫時程一併提報之義務。是被告核定原告提報之最終處置計畫依據仍為物管法，尚無原告所稱於場址設置條例施行後即取代物管法之情形。再查，由上開場址設置條例規定可知，對於包含輔助參加人辦理選址公投在內之多項選址作業相關工作均有時限規定，原告本應依其時限規劃，併入最終處置計畫時程提報。另依物管法施行細則第36條第2項規定，最終處置計畫及計畫時程修正時，應敘明理由及改正措施，報經主管機關核定後執行。故縱使辦理地方性公投選出候選場址、實施環境調查與環境影響評估等事項係由場址設置條例所規範，就最終處置計畫之核定仍以被告為權責機關，本件被告不予核備系爭計畫書，乃依法行政並無違誤。
㈡原告96年及101年間修訂之最終處置計畫，皆有具體明確之
計畫時程並經被告核備在案，顯見原告明知最終處置計畫應有具體明確時程，又被告已放寬時程自106年3月起5年內完成場址核定，故原告辯稱不具有期待可能性乃屬卸責之詞而不可採：
1.經查，原告前於96年間為配合95年5月24日公布施行場址設置條例之選址程序，依物管法施行細則第36條第2項規定提報最終處置計畫修訂版，其有具體明確之計畫時程，預訂於100年底完成選址目標，經被告於96年4月完成審查並予核備。次查，基於最終處置計畫修訂版訂於100年底完成選址之目標未能達成，原告依物管法施行細則第36條第2項規定，再於100年11月提報最終處置計畫修訂二版，其有具體明確之計畫時程，預訂於105年3月核定場址，經被告於101年5月完成審查並予以核備，即現行最終處置計畫。顯見原告明知且可達成物管法第29條第1項之立法原意，故其主張不具有期待可能性並不足採。由物管法施行細則第36條規定，可知立法當初已周全考量推動最終處置過程中可能遭遇之阻礙或不可抗力而設定有彈性之調控機制，俾利義務人能踏實穩健地逐步推動最終處置計畫。當前情景係原告刻意捨此機制不用，回頭指稱「法律規定不當」及「主管機關強人所難」。然放射性廢棄物最終處置乃徹底解決放射性廢棄物問題之根本之道，沒有時程的最終處置計畫將使處置設施場址擇定日期遙遙無期，嚴重違反世代正義，造成全國人民之重大損害。
2.退步言之，依101年最終處置計畫之計畫時程，後續選址作業期程本應自105年4月起算，即緊接現行101年最終處置計畫場址核定期限105年3月之後。然被告考量審查作業所需時間及原告辦理選址作業之情形，於106年3月2日對原告所提最終處置計畫修訂案之審定結果中，建議原告訂定自106年3月起5年內完成低放處置設施場址核定之具體明確時程（乙證10），已酌予延長執行時程為60個月（即5年），並已將起始點酌予延後。惟原告仍未依被告審定結果之建議，提報具體明確計畫時程予被告核定。顯見並無因選址公投無法掌控而未能依計畫時程執行最終處置計畫之疑慮。又原告就訂定具體明確時程是否不具客觀上期待可能性非無疑義，蓋因事實上輔助參加人得自辦公投，或原告得修訂處置計畫報經被告核定。101年最終處置計畫第4章「處置場址選址程序」中已載明：「場址設置條例未明文規定若公告建議候選場址遴選報告之建議候選場址因不能預期之變化，喪失原本合格條件，未能選足2個以上建議候選場址時之作法……條例亦未明文規定若公民投票結果未能產生候選場址之作法，因此若因受不可抗力或司法程序干擾，或受場址所在地方政府拒絕配合辦理公民投票作業，致無法依既定時程辦理公民投票，或建議候選場址所在縣公民投票皆未達同意門檻時，主辦機關即輔助參加人與場址選擇小組經評估仍有可努力空間與作為者，即依選址程序重新作業。因場址設置條例對選址作業流程及時程規定，並未考慮若因故中斷或公投失敗時之空間，因此一旦發生上述情況時，選址作業須重新啟動，或於其他建議候選場址辦理公投，而原規劃時程必須順延。」（乙證32，第4-7、4-8頁）。原告並將上開「處置場址選址程序」流程，以圖示載明於該最終處置計畫中（乙證32，第4-11頁）；準此可知，倘執行現行最終處置計畫遭遇建議候選場址所在地地方政府拒絕辦理公投或公投同意案不通過，原告仍得循上開場址設置條例流程，配合輔助參加人執行「成立選址小組」、「提報選址計畫」、「公告選址計畫」、「公告潛在場址」至「公告建議候選場址」等各階段工作，重新進行選址程序作業。
3.再者，依中央選舉委員會96年4月27日中選一字第0960002428號函（乙證25）及輔助參加人102年3月4日召開「低放射性廢棄物最終處置設施場址公投評估研商會議」（乙證26）之會議記錄，輔助參加人具有辦理地方公投之權限並無疑義。故原告得洽商輔助參加人預估辦理公投所需時程，並據以修訂最終處置計畫，再依物管法施行細則第36條第2項規定提報被告核定。故物管法並無窒礙難行之處，原告與輔助參加人所辯委無足採。
㈢原告業經被告「8次」拒絕原告改採浮動時程之申請，故原
處分所根據之事實，在客觀上明白足以確認，依法無須給予原告陳述意見之機會：
被告於101年5月4日核定最終處置計畫後，原告自102年4月起，仍不斷嘗試將具體之計畫時程修改為浮動時程，經被告多次依物管法第29條第1項及第49條之規定及意旨，函請原告訂定具體明確之計畫時程，原告均以選址公投無法掌控為由堅採浮動時程，而連遭被告拒絕8次（參前乙證6至乙證10、乙證12、乙證14、乙證16），顯見原告「明知」不得將被告核定之最終處置計畫書修改為浮動時程，竟仍多次無視法令之規定，而為違法之申請，足證原處分所根據之事實，非但客觀上明白足以確認，且原告知之甚詳，至為明確。再查，被告每半年均按時針對原告提報之最終處置計畫執行成果報告，辦理審查作業，並提出審查意見。復因最終處置計畫須有明確之計畫時程乙事，關乎最終處置計畫得否如期如質進行，至為重要，被告已多次於最終處置計畫執行成果報告審查意見中，要求原告提出具體明確之計畫時程，原告亦均答復以選址公投無法掌控故堅採浮動時程（乙證21至乙證23）。適足證實，原告已針對計畫時程是否須具體明確乙事多次陳述意見，殊無再給予陳述意見機會之必要，其理自明。本件原告提起撤銷訴訟合併課予義務訴訟，惟物管法第29條第1項立法原意，本係要求最終處置計畫應有明確之計畫時程，而不得採用浮動時程，理由如前。故物管法第29條第1項並未賦予原告得請求被告作成准予核備無具體明確時程之低放射性廢棄物處置計畫之公法上請求權。今原告申請將最終處置計畫修改為「浮動時程」，等同於「沒有時程」，顯與物管法第29條第1項之立法意旨相悖，故原告所請因欠缺公法上之請求權基礎，無合於行政訴訟法第5條第2項規定，應駁回其訴。
㈣聲明求為判決：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。
四、輔助參加人陳述略以：㈠場址設置條例為物管法關於低放射性廢棄物選址之特別法，
被告實無權限要求原告就最終處置計畫書中有關選址工作等部分進行規劃：
按物管法係為管理放射性物料，防止放射性危害，確保民眾安全，於91年12月25日公布施行。其中關於放射性廢棄物之最終處置，物管法第29條僅規定「放射性廢棄物之處理、運送、貯存及最終處置，應由放射性廢棄物產生者自行或委託具有國內、外放射性廢棄物最終處置技術能力或設施之業者處置其廢棄物」、「其最終處置計畫應依計畫時程，切實推動」，但在國內如何選定最終處置場址，物管法則無規定。有鑑於設置最終處置場址，貯存放射性廢棄物，屬於高鄰避設施，鄰近居民及環保團體均會強烈反對甚至抗爭，如無政府機關主導，排除各種障礙，選定最終處置場址，將難以完成最終處置場址之設置。為此被告制定場址條例，將輔助參加人明定為場址設置條例之主辦機關，並將如何選定最終處置場址之所有程序，明定於場址設置條例，經立法院三讀通過，95年5月24日（原誤載為4月28日）公布施行。並於場址設置條例第20條規定：「本條例施行前，依放射性物料管理法等相關法規執行低放射性廢棄物最終處置計畫之選址工作，於本條例施行後，依本條例規定接續辦理。」足見場址設置條例為物管法關於低放射性廢棄物選址之特別法，低放射性廢棄物最終處置計畫之選址工作應依場址設置條例規定辨理。是原告依物管法第29條關於自行或委託第三人就放射性廢棄物為最終處置之承辦權即遭剝奪，故原告原先提出低放處置計畫書，其中關於選址的期程及作業方式，皆須配合場址條例關於選址程序之規定，按照輔助參加人的指示辦理，被告實無權限要求原告就最終處置計畫書中有關選址工作等部分進行規劃甚明。
㈡輔助參加人為場址設置條例之主辦機關，原告之權責僅限場
址設置條例第6條第2項規範之內容，並無「辦理地方性公民投票」之權限與義務，且原告執行之工作，皆應聽從主辦機關即輔助參加人之指揮監督：
於95年頒布場址設置條例明定選址程序規定後，依據場址設置條例第2條規定，場址設置條例之主辦機關為輔助參加人。而主辦機關之職權範圍，包括從選址小組之組成、指定選址作業者、選址作業者之工作內容、選址計晝、潛在場址公告、建議候選場址遴選報告、辦理地方性公投等工作項目，均由輔助參加人主導負責辦理，並於每季在網站上之「經濟部低放射性廢棄物最終處置設施選址作業資訊」，公告選址作業執行進度。再者，場址設置條例既已明定輔助參加人為該條例之主辦機關，且為選址之權責機關，舉凡與選址有關之程序及工作，悉由輔助參加人負責指揮監督且擁有最終決定權。而原告依據場址設置條例第6條第2項規定，降為選址作業者，自應聽從主辦機關即輔助參加人之指揮監督，且原告之工作範圍，僅包括提供處置設施選址之資料予選址小組，及執行場址調查、安全分析、公眾溝通及土地取得等工作。其中公眾溝通部分，原告應每季向輔助參加人提報公眾溝通執行之情形，如有任何變動，亦須向輔助參加人提出說明。輔助參加人經審核原告之公眾溝通執行情形，確認無訛，即會公告作業者之配合進度，足見場址設置條例所規定選址作業者即原告應執行之工作，皆應聽從主辦機關即輔助參加人之指揮監督。由是顯見，被告不能苛求原告要按照物管法負擔規劃時程的責任，又要依據場址條例聽從輔助參加人的指揮。本件即因輔助參加人與被告的政策牴觸，造成原告無所適從。在此情況下，依特別法優於普通法原則，在選址程序上就是依據場址條例來辦理，是原告並無「辦理地方性公民投票」之權限與義務。
㈢輔助參加人迄今未能選定場址，係因台東及金門兩縣政府拒
絕辦理公投，原告確無以固定時程方式規劃「辦理地方性公民投票」計畫時程之權限與義務，且客觀上無期待可能性：輔助參加人依場址設置條例規定，於101年7月3日核定公告「金門縣烏坵鄉」、「臺東縣達仁鄉」等2處建議候選場址，續於101年8月17日函請金門及臺東縣政府同意接受協助辦理法定低放場址地方性公民投票選務工作，於101年9月26日及10月9日分別獲金門及臺東縣政府回函表示未予同意，參加人仍持續與兩縣政府溝通以爭取同意協助辦理公投選務工作事宜。為順利推動低放射性廢棄物最終處置設施選址作業等業務，輔助參加人於102年11月18日以任務編組方式成立「核廢料處理專案辦公室」，研擬解決現行放射性廢棄物營運遭遇困難之對策或替代方案。輔助參加人於103年8月8日將「行政法人放射性廢棄物管理中心設置條例草案」函請行政院審議，經行政院召開3次會議審查完竣，於104年4月16日第3444次院會通過，同日函請立法院審議，後續並於104年6月16日成立「行政法人放射性廢棄物管理中心籌備推動小組」，銜接辦理原「核廢料處理專案辦公室」業務。參加人再於105年5月5日函請臺東及金門二縣政府同意接受協助辦理法定低放場址地方性公民投票選務工作)，分別於105年5月18日、7月29日獲金門縣政府及臺東縣政府回函表示未予同意。就公投業務而言，實屬輔助參加人的權責。公投之所以無法進行，係因我國目前關於國民人數、戶籍等業務都是集中在縣政府。倘縣政府不協助公投選務工作，即無法進入到鄰里部分的選舉業務。公投及選址權責機關在輔助參加人，輔助參加人在選址推動的考量必須是國家全方位的利益思考，目前兩縣政府既然不願配合，在法律未修改情況下，輔助參加人亦無法強制兩縣政府配合辦理，故原告確無以固定時程方式規劃「辦理地方性公民投票」之計畫時程之權限與義務，且客觀上無期待可能性。
五、本院之判斷：㈠物管法第29條規定：「放射性廢棄物之處理、運送、貯存及
最終處置，應由放射性廢棄物產生者自行或委託具有國內、外放射性廢棄物最終處置技術能力或設施之業者處置其廢棄物；產生者應負責減少放射性廢棄物之產生量及其體積。其最終處置計畫應依計畫時程，切實推動。前項之業者接受委託處理、運送、貯存及最終處置之收費標準，應報請主管機關核定之。」第49條第1項規定：「本法公布施行後，主管機關應督促廢棄物產生者規劃國內放射性廢棄物最終處置設施之籌建，並要求廢棄物產生者解決放射性廢棄物最終處置問題。」關於物管法第29條第1項規定中「最終處置計畫應依計畫時程，切實推動」意義為何，所謂計畫時程是否容許採「浮動時程」或「相對時程」規劃，應透過立法目的、歷史解釋及體系解釋之法律解釋方法探求之。茲分別析述如下：
1.先從物管法之立法目的而言，觀諸物管法第49條第1項立法理由揭示：「放射性廢棄物最終處置乃澈底解決放射性廢棄物問題之根本之道。爰於第1項規定主管機關應督促廢棄物產生者積極籌建放射性廢棄物最終處置設施，並解決放射性廢棄物最終處置問題。」，及被告主任委員歐陽敏盛及輔助參加人國營事業委員會執行長吳豐盛於立法院科技及資訊委員會91年5月29日審查物管法草案時，列席說明提案要旨或陳述意見時分別表示略以：「本草案通過立法後，將使本會（即被告）相關管制作業具備法制基礎，相關管制法規益形周延，可增進核子原料、燃料及放射性廢棄物處理、貯存、運送與最終處置等相關作業安全，配合罰則運用，將可有效管制放射性物料產生者及設施營運者之相關作業。」；「有關放射性廢棄物之最終處置，國外多由專責機構負責，國內則由台電公司負責規劃興建最終處置場，鑑於放射性廢棄物尚涵蓋教學、研究、醫療、核能發電以外工業所產生者，未來台電公司各核能發電廠陸續除役後，前述核能發電以外所產生放射性廢棄物仍會陸續產生，因此宜有長遠宏觀之計畫以因應未來之需，本法發布實施後，輔助參加人將督促台電公司確實依法執行，做好各項放射性物料之管理，並儘速完成放射性廢料最終處置計畫。」（立法院公報第91卷第75期院會紀錄第4至7頁）足見為解決放射性廢棄物最終處置之問題，因以往原子能法對於放射性廢棄物之管理立法密度甚低，均仰賴行政院於77年9月16日訂定之放射性廢料管理方針，及被告於70年5月1日訂定之放射性廢料管理辦法（已廢止）等行政規則為規範，且為因應原告公司未來民營化之趨勢，必須要有長遠妥善之計畫並以法律明定，始可能產生實質規制之效力，又早期暫存於蘭嶼貯存場之廢料桶，必須為面臨遷出預作準備，而原告各核能發電廠及教學、研究、醫療、核能發電以外工業仍陸續產生放射性廢棄物，故放射性廢棄物最終處置計畫之完成實屬徹底解決放射性廢棄物問題之根本之道，且有時限性，觀諸前開立法理由、被告提案要旨及輔助參加人陳述意見等說明，可知物管法制定之目的當係使主管機關即被告透過具體之計畫時程得以有效督促廢棄物產生者完成最終處置計畫。
2.其次，從歷史解釋以觀，依立法院於91年間審查行政院函請審議物管法草案審查報告，可見行政院提案條文第29條第1項原規定：「放射性廢棄物之處理、運送、貯存及最終處置，應由放射性廢棄物產生者自行或委託具有國內、外放射性廢棄物最終處置技術能力或設施之業者，於一定期限內，處置其廢棄物；產生者並應積極設法減少放射性廢棄物之產生量及其體積。其最終處置計畫應依計畫時程，切實推動。」經立法院審查後，審查會除刪除「於一定期限內」等文字，並將「並應積極設法」修正為「應負責」外，其餘照案通過（立法院公報第91卷第75期院會紀錄所附「物管法草案審查會通過與行政院提案條文對照表」）。按立法院科技及資訊委員會91年11月11日審議物管法草案，當時立法委員孫國華質詢略以：物管法第29條規定「最終處置計畫應依計畫時程，切實推動」，有此最終處置計畫嗎？計畫時程在哪裡？如果只是形容詞，講的全部是空話！台電搞了十幾二十年，也沒有辦法作最終處置，一間醫院每天都會產生放射性廢料，要他們丟到哪裡去？法律條文要有約束力才行，如果只是形容詞，怎麼會有約束力，台電看了會怕嗎？因為十幾年都在這樣做等語；立法委員陳朝龍質詢時亦稱：本席也支持這樣的講法，法條應該定得明確，不應該有模糊空間等語。嗣經多位委員質詢時針對前開條文關於最終處置計畫之計畫時程明確性不足，所謂「一定期限」亦非具體，及物管法第29條第1項草案條文能否具規範實益等問題，均大體一致表達相同之疑慮，當時被告副主任委員邱賜聰答詢略以：「廢料問題的確非常棘手，現在委員最關心的就是一定期限之規定，其實原能會在提出物管法草案之前，並沒有預料到會有『低放射性廢棄物最終處置設施場址選定條例』（即場址設置條例）的出現，故在條文中規定『一定期限』，規定的確比較模糊，但現在政府積極推動放射性廢料最終處置計畫，上星期行政院已經開始審查我們擬定的另外一個法案，叫做『低放射性廢棄物最終處置設施場址選定條例』，該條例裡就有非常具體之時程，包括法案施行後幾個月內，主辦機關經濟部就要指定經營者，並且成立選址委員會，並在幾個月內提出潛在候選場址，這些都有非常明確之規定，我是不是可以建議，如果委員對這條文裡的『一定期限』有顧慮的話，我們就把他刪除好了。」等語，因此委員會方形成共識，刪除草案中「一定期限」等文字，留待未來場址設置條例之立法，再就最終處置計畫中選址工作規範具體明確之時程，同時為回應委員針對違反第29條第1項規定者應增列罰則之建議，於物管法草案審查會通過版本第37條進一步增訂：「未依第29條第1項計畫時程執行最終處置計畫者，處新臺幣1千萬元以上5千萬元以下罰鍰，並得按年處罰。」等文字（立法院第五屆第二會期科技及資訊委員會第八次全體委員會議紀錄，本院卷第457至503頁），即與現行條文相同。由前述立法歷程可知，立法者針對物管法第29條第1項之立法，係要藉由最終處置計畫設定計畫時程，並賦予違反計畫時程者處以罰鍰之法律效果，以達成早日解決放射性廢棄物問題，雖未就計畫期限同時為進一步具體明確之規定，惟此乃考量場址設置條例之草案，於物管法91年12月25日制定通過後，預期於不久未來亦即將送立法審議之故，始刪除草案中「一定期限」等文字。換言之，如貫徹立法者之原意，物管法前述規定顯係要求最終處置計畫必須訂立具體明確之時程，並無容許改採「浮動時程」或「相對時程」之可能，如此原告方可能依計畫時程切實推動，被告才能依該計畫時程督促原告執行，並依法裁罰，至於關於選址工作之計畫時程則留待場址設置條例為具體規範，物管法與場址設置條例應可並行不悖。從而，原告主張：物管法第29條及第49條規定均未限制不得採浮動時程規劃，低放射性廢棄物最終處置計畫之選址工作時程，於場址設置條例施行後，應依場址設置條例之規定執行最終處置計畫之選址工作，不再適用物管法之規定云云，顯非可採。
3.又從法體系之解釋以觀，95年5月24日制定公布之場址設置條例，關於低放射性廢棄物最終處置設施場址之選定，如被告前副主任委員邱賜聰上開於立法院審查物管法草案答詢時所述，該條例對於最終處置設施場址之選定須進行「設立選址小組」、「指定或選定處置設施選址作業者」、「擬定、公告及核定處置設施選址計畫」、「提報公告潛在場址」、「提出建議候選場址」、「核定建議候選場址」、「舉行地方性公民投票」、「進行候選場址第一及第二階段環境影響評估」及「核定候選場址」等應辦理事項，及依該條例第5條第1項、第7條、第8條、第9條、第10條第1項、第11條第1項等規定明定法定處理期限，均已規範明確，且各程序環環相扣，計畫時程並無模糊之空間，並經原告將此納入101年最終處置計畫第4章處置場址選址程序中，此可觀諸卷附乙證32所附表4.1「低放射性廢棄物最終處置設施場址設置條例規定之辦理事項預估時程表」即明（本院卷第723頁），由此益徵物管法關於最終處置場址設施之選定時程係透過場址設置條例具體規範。又按依物管法第50條授權制訂之物管法施行細則第36條規定：「（第1項）本法第49條第2項及第3項規定以外之低放射性廢棄物產生者或負責執行低放射性廢棄物最終處置者，應於本法施行後1年內，提報低放射性廢棄物最終處置計畫，經主管機關核定後，切實依計畫時程執行；每年2月及8月底前，應向主管機關提報上半年之執行成果。（第2項）低放射性廢棄物最終處置計畫及計畫時程修正時，應敘明理由及改正措施，報經主管機關核定後執行。」乃係為執行母法所為之細節性、技術性規定，且未逾越母法授權意旨與範圍，自得為被告採為執法之依據。準此，原告如遇有計畫窒礙難行或無可預期之事故發生，而需為修正變更最終處置計畫或計畫時程時，尚可依物管法施行細則第36條第2項規定，敘明理由及改正措施，報經主管機關核定後執行。由此益徵，從低放射性廢棄物最終處置相關之法令規範為體系解釋，亦不容許最終處置計畫採浮動時程之規劃，否則倘容許原告以106年9月6日電核能部核端字第1068075668號函（乙證15）提報之系爭計畫書，將上開規劃於101年最終處置計畫第9-9頁圖9.1之具體明確時程，修改為「以經濟部辦理公投選出候選場址之時間作為起始點，重新假設處置計畫時程」，豈非可依此方式規避物管法施行細則第36條第2項規定課予原告應敘明理由及改正措施，始得經主管機關核定後修正系爭計畫書之義務，藉此「浮動時程」之規劃，達到一勞永逸之效果，並使場址設置條例前述法定處理期限之規範形同具文。
4.原告與輔助參加人固均主張：依場址設置條例規定，選址公投時程之決定，屬主辦機關即輔助參加人之職權範圍，非原告所能決定或加以置喙，故場址設置條例為物管法關於放射性廢棄物選址之特別法，是原告依物管法第29條關於自行或委託第三人就放射性廢棄物為最終處置之承辦權即遭剝奪，原告提出之系爭計畫書關於選址之期程及作業方式，均需配合場址設置條例之規定，或依照輔助參加人之指示，被告無權要求原告就最終處置計畫書有關選址工作部分進行規劃云云，惟從前述物管法之立法歷程觀之，立法者雖就最終處置設施場址選定之期程另以場址設置條例為規範，實無令該條例取代物管法，或使包含原告在內之低放射性廢棄物產生者，脫免提報最終處置計畫核定義務之用意，業如前述，又況，輔助參加人於95年7月11日依場址設置條例第6條第1項規定，已會商被告指定原告為選址作業者，原告身為選址作業者，依場址設置條例第6條第2項、第13條至第15條、第18條尚負有下列義務：⑴提供選址小組有關處置設施選址之資料，並執行場址調查、安全分析、公眾溝通及土地取得等工作，且應於主辦機關設置之網站，按季公開處置設施場址調查進度等相關資料；⑵進行候選場址第一及第二階段環境影響評估；⑶提報通過環境影響評估審查之候選場址；⑷處置設施場址需用土地報請輔助參加人依法辦理土地撥用或依法辦理土地徵收等，此可參諸乙證32所附表4.1「低放射性廢棄物最終處置設施場址設置條例規定之辦理事項預估時程表」益明。可知原告並未因場址設置條例之公布施行而遭剝奪其提報最終處置計畫，並依計畫時程切實推動之權限與義務，自非因此得置身事外。至場址設置條例固明定主辦機關為參加人而非原告，及於95年3月29日立法院科技及資訊、經濟及能源委員會聯席會議審議該條例之草案時，立法委員黃健庭、鄭運鵬提案增定第11條規定：「核定建議候選場址之公告，應於期間屆滿後30日內該場址所在地縣（市）辦理地方性公民投票，不受公民投票法第2條之限制。經公民投票同意者，得為候選場址。」（立法院公報第95卷第15期委員會紀錄，本院卷第505至534頁），而使原告無法完全掌控最終處置計畫之計畫時程。經查，輔助參加人雖於101年7月3日以經營字第10104604770號公告核定「台東縣達仁鄉」與「金門縣烏坵鄉」為建議候選場址（甲證10），惟地方政府即台東縣與金門縣政府均未能配合辦理地方性公投，致遲未依照場址設置條例第11條第1項規定，於前開公告期間屆滿後30日內，辦理地方性公民投票，嗣原告更遭被告以105年8月29日會物字第1050012628號及106年11月16日會物字第1060014912號裁處書，分別裁處原告新臺幣（下同）1千萬元及3千萬元罰鍰，現仍另案行政救濟中等情，業據原告具狀陳明，並有前開裁處書在卷可稽（見甲證21、22號；本院卷第562頁）。然承前所述，場址設置條例對於最終處置設施場址之選定應辦理之事項、負責辦理之單位及處理時限均已規範明確，且環環相扣，是以，原告是否違反物管法第37條未依同法第29條第1項計畫時程執行最終處置計畫，仍應視原告依法所負擔之具體義務為何，及有無違法及可責性而定，並非計畫時程一有遲延，即不分緣由得一律加以裁罰，故尚非依此得倒果為因，反推認原告可任意選擇其自認無法自主決定之事項，改為浮動時程，如此顯將有害前述最終處置計畫應依計畫時程切實推動立法意旨之貫徹。原告與輔助參加人之上開主張容有所誤解，並非可採。
㈡從原告暫存置放低放射性廢棄物容載量之期限，最終處置計畫依計畫時程切實推動，已刻不容緩：
1.從原告目前處理低放射性廢棄物之現況觀之，核能電廠產生之低放射性廢棄物，於最終處置場啟用前，係暫存於各核能電廠與蘭嶼貯存場。蘭嶼貯存場自85年貯滿後即不再運入，期間接收低放射性廢棄物共計97,672桶，其中86,380桶來自核能電廠，其餘11,292桶來自於全國醫學、農業、工業、學術研究等各界。另因部分廢棄物桶經檢整重裝重新破碎固化後體積增加，目前貯存桶數增加為100,277桶。目前存放於核一廠、核二廠與核三廠之低放射性廢棄物，貯存量整理如下表。由是可知，依108年低放射性廢棄物營運月報表推估各廠達運轉年限（40年）及放射性廢棄物營運管理運轉年報，目前低放貯存設施尚有餘裕之容量，足可容納運轉40年等情，業具原告具狀陳明，並有原告於104年5月5日以電核端字第1048035891號函提出最終處置計畫書（修訂二版）Rev.4（甲證31），在卷可參。
┌───┬─────┬────────┬──────┐│ │設計容量 │ 貯存量 │每年產生 ││ │ │（截至107年） │量（桶） │├───┼─────┼────────┼──────┤│核一廠│101,204 │ 45,415 │ 485 │├───┼─────┼────────┼──────┤│核二廠│95,421 │ 56,485 │ 1,661 │├───┼─────┼────────┼──────┤│核三廠│40,600 │ 9,096 │ 313 │└───┴─────┴────────┴──────┘
2.承上所述，原告目前暫存置放低放射性廢棄物容載量到達上限之期限固容有一段時日，然觀諸原告於101年5月4日經被告核定之最終處置計畫第4章處置場址選址程序中載稱略以：「原告自81年開始執行低放射性廢棄物最終處置計畫，並依被告對低放射性廢棄物處置場址之相關規範辦理場址選擇及相關工作，雖曾評選出優先調查候選場址並完成投資可行性研究與環境影響評估工作，惟因外在環境之侷限，迄無具體成果，被告為徹底解決低放射性廢棄物問題，須加速推動低放射性廢棄物之最終處置，乃研擬場址設置條例草案於91年12月送立法院審議。場址設置條例於95年5月24日公布施行後，物管法執行低放射性廢棄物最終處置計畫之選址工作，依該條例規定可接續辦理。」（本院卷第709頁），同時亦指出：「場址設置條例未明文規定若公告建議候選場址遴選報告之建議候選場址因不能預期之變化，喪失原本合格之條件，未能選足2個以上建議候選場址之作法；亦未明文規定若公民投票結果未能產生候選場址之作法，或因其他不可抗力緣故，致無法依既定時程辦理公民投票；或公民投票未達同意門檻時，選址作業即須重新作業，場址設置條例對選址作業流程及時程規定，並未考慮若因故中斷或公投失敗時之空間，選址作業須重新啟動。」等語（本院卷第715至716頁），足認原告自81年開始執行最終處置計畫至今已將近30年，迄今仍無具體成果，且已於101年向被告提報修正最終處置計畫時，發現場址設置條例若干規定不明，可能影響計畫之確定性，復於101年7月3日輔助參加人公告核定「台東縣達仁鄉」與「金門縣烏坵鄉」為建議候選場址，再函請地方政府協助辦理公投，但因台東縣政府與金門縣政府於101年10月9日、101年9月26日分別回函表示略以：「委託辦理地方性公投之內容不明確，另考量辦理地方性公民投票選務作業事項繁瑣，仍須與選舉委員會協商取得共識，故本案尚難協助。」、「近年選舉投票率大部分均未超過50％，檢討原因離島交通不便，外地工作者礙於舟車勞頓購票困難致影響投票意願，囑咐辦理之地方性公投，恐因交通及門檻因素而不利推動，為符合住民自決精神，建請修正場址設置條例選址公投以鄉為範疇及協助改善對外交通。」等語（本院卷第429至431頁），而遭拒絕協助辦理地方性公投；輔助參加人此後於102年3月4日固曾再邀集被告、原告、內政部及中央選舉委員會等機關，召開「低放射性廢棄物最終處置設施場址公投評估研商會議」，然會議中仍無法達成共識，僅作成輔助參加人將繼續督同原告進行與台東及金門縣溝通工作之會議結論，此亦有該次研商會議紀錄附卷可參（乙證26），然及至105年5月5日輔助參加人再次函請台東縣、金門縣政府協助辦理地方性公投，仍遭其先後於105年5月18日、同年7月29日函覆重申前函旨建議修正場址設置條例或公投法制未備且未經議會審議等理由，拒絕協助（本院卷第433至436頁），而使低放射性廢棄物最終處置計畫之選址工作延宕迄今，另參酌輔助參加人於本院準備程序中陳稱：「因為我國施行地方制度，選舉人的戶口、清冊、選務工作大部分集中在縣政府，如果縣政府不配合合作，選務機關就沒有辦法深入投開票所，選務人員需要4千到5千人，顯然非輔助參加人所能負擔的。且輔助參加人是原告的主管機關，不論是由輔助參加人或者是由原告辦理公投，其公信力是薄弱的，容易被質疑，所以應該委託公正的第三人來舉辦。」等語（本院卷第542至543頁）。堪認最終處置計畫執行之過程確可能遭遇諸多困難與變數，致前階段已完成之準備工作前功盡棄，在此等事實背景下，本院因認最終處置計畫依計畫時程切實推動，實屬刻不容緩，已不容原告再以「浮動時程」之規劃推卸其依物管法第29條第1項所負依計畫時程切實推動之責任，而應依物管法施行細則第36條第2項規定，遇有無可預期之情況而需配合調整期程時，即應隨時敘明理由及改正措施報經被告核定並據以執行，如此被告方能依物管法第49條第1項盡督促原告規劃最終處置設施籌建之責，並掌握相關法令有無不合時宜或缺漏之處，而為配合研擬相關法令修正案，以使嗣後據以裁罰時得以權責相符，至場址設置條例迭經原告於最終處置計畫及地方政府回函表示有窒礙難行之處，對於系爭選址工作因遭地方政府拒絕協助辦理公投而陷入僵局，場址設置條例規定是否足資因應此等情況，及有無修法之必要性，應由立法機關本於權責隨時檢討因應，附此敘明。
3.再者，參諸監察院以85年9月23日（85）院台經字第5570號函對行政院提出之糾正案文中提及：「放射性廢料之最終處置，台灣電力公司目前係採境外處理及國內處理兩方面進行。境外處理方面，由目前進度而言，遙遙無期。在國內方面，依行政院發布之放射性廢料管理方針第11條加強放射性廢料貯存及最終處置方案之規劃，惟迄本年（85年）8月台電公司始發布『低放射性廢料最終處置場址徵選作業要點』，則場址選擇、安全分析及環境影響評估，尚無法立即進行，更遑論本年開始本方案之實施，台電公司對低放射性廢料之處置，誠有怠忽。」等語（本院卷第347至352頁），核與原告於101年最終處置計畫上開所載：原告自81年開始執行低放射性廢棄物最終處置計畫，並依被告對低放射性廢棄物處置場址之相關規範辦理場址選擇及相關工作，迄無具體成果等內容相符，而此亦是物管法、場址設置條例制訂之目的，無論從立法目的、歷史解釋或體系解釋之法律解釋方法，均應認最終處置場址之計畫時程應為具體時程，並無容許改採「浮動時程」或「相對時程」之可能：又參諸監察院另以98年3月11日（98）院台財字第0982200129號函糾正行政院案文載稱略以：「台電公司於87年間評選金門縣烏坵鄉小坵嶼為低階核廢料最終處置場優先調查場址過程，有悖歷來評選方式，復於撥付烏坵鄉回饋金之時程規定不當，未審酌動支應用情形再予回饋，增廢公帑支出，均有未洽，國內低放射性廢料最終處置場址『延宕經年迄未選定』，耽誤最終處置時程。」等語；再於101年9月20日以院台財字第1012230920號函提糾正案文載稱略以：「經濟部、原能會及台電公司辦理最終處置場址相關作業，已逾20餘年迄未完成，高達20餘萬桶核廢料能暫時貯存於蘭嶼貯存場、核電廠及核研所等各處，境外處理遙遙無期，國內最終處置時程嚴重延誤，經於85年糾正仍未改進，虛擲公帑7.94億元，一再拖延選址時程，目前已延至105年6月。」等語（見本院卷第353至390頁），顯見監察院亦一再就原告放射性廢棄物最終處置計畫執行時程不斷延宕提出糾正，益徵本件系爭計畫書應採具體時程無疑，原告主張：監察院之前開糾正案與物管法、場址設置條例無涉，旨在糾正「延宕經年迄未選定最終處置場址」及「蘭嶼貯存場遷場時程之延宕」，均非指摘最終處置場址計畫時程之訂定方式，亦難憑此遽謂最終處置場址之計畫時程應為具體時程云云，殊非可採。
㈢被告責令原告以具體時程方式規劃系爭計畫書，尚非客觀不能或欠缺期待可能性：
按「期待可能性原則」是人民對公眾事務負擔義務之界限，凡行政法律關係之相對人因行政法規、行政處分或行政契約等公權力行為而負有公法上之作為或不作為義務者，均須以有期待可能性為前提。是公權力行為課予人民義務者，依客觀情事並參酌義務人之特殊處境，在事實上或法律上無法期待人民遵守時，上開行政法上義務即應受到限制或歸於消滅，否則不啻強令人民於無法期待其遵守義務之情況下，為其不得已違背義務之行為，背負行政上之處罰或不利益，然該「事實上或法律上無法期待人民遵守」應係指實現客觀不能者，亦即在事理上或法律上絕無可能，或依當前科學及技術之水準，任何人皆無法達成，包括該內容之實現雖技術可能，但須耗費鉅額經費或有重大困難，以致在合乎理性之情況下，任何人均不會為之而言。原告雖主張：公投時程應如何決定，誠屬選址公投主辦機關即輔助參加人之職權範圍，殊非原告所得自行認定或加以置喙。輔助參加人迄今仍尚未依職權決定固定公投時程，且原告亦無決定固定公投時程權限之情形下，被告責令原告限以固定時程之方式規劃「辦理地方性公民投票」之計畫時程，實屬自始客觀不能、欠缺期待可能性等語；輔助參加人亦陳稱：公投及選址權責機關在輔助參加人，輔助參加人在選址推動的考量必須是國家全方位的利益思考，目前兩縣政府既然不願配合，在法律未修改情況下，輔助參加人亦無法強制兩縣政府配合辦理，故原告確無以固定時程方式規劃「辦理地方性公民投票」之計畫時程之權限與義務，且客觀上無期待可能性等語。經查，觀諸場址設置條例於95年5月24日公布施行後，配合該條例之施行，原告於96年間曾提報修訂版最終處置計畫，經被告於96年4月完成審查並予核備（乙證34）。基於最終處置計畫修訂版訂於100年底完成選址之目標未能達成，原告於99年9月30日以電核端字第09909076291號函提出之最終處置計畫書（修訂二版），其修訂內容略以：「本次時程修訂之改正措施以相對時間敘述，如在地方公民投票順利通過情況下，自地方公民投票日起至行政院核定處置設施場址為止，尚需辦理環境影響評估，所需時程最短約需3年；處置設施建造施工階段時程仍暫估為5年」（乙證1），經被告以100年10月20日物三字第1000002587號函針對第9章時程規劃出具審查意見略以：「貴公司擬以浮動的公告核定候選場址作為計畫時程之規劃基準，將使處置計畫推動時程不明確，不符合物管法第29條第1項有關最終處置計畫應依計畫時程切實推動之規定。原估計選址公投作業約2個月，若因選務推動之需，得參酌公民投票法，規劃一合理時程」（乙證4）原告遂依旨完成修正，關於第9章時程規劃均有具體明確之時程，其中關於「辦理地方性公民投票」之時程規劃明確載稱：「……公投準備程序在實務運作上，需考量對選址最有利之公投辦理方式，單獨辦理或併同一般選舉辦理；如併同一般選舉辦理，究宜擇定何種選舉。另公投選務工作均須透過地方政府（縣選委會）辦理，與地方政府間之溝通協調恐需花費較長時間，因此整體作業期程仍具有相當不確定性。本項時程規劃謹遵照主管機關洽商中央選舉委員會及內政部，依公投法辦理公投作業時間最長僅需17個月之意見規劃期程，未來再視主辦機關辦理公投實際期程配合調整。」（乙證5），經被告以101年5月4日會物字第1010007193號函同意核備，修正選址作業時程預訂於105年3月完成。易言之，縱公投作業之主辦機關為輔助參加人，且整體作業程序具相當不確定性，然相關時程規劃非不能洽商相關機關及依以往辦理公民投票之情形，並進而預估所需之時間，此對於原告而言並無不能實現之理，自非無期待可能性，何況原告於修正系爭計畫書之前，並非無修正計畫時程之前例可循，業如前述。是以，原告及輔助參加人主張原處分其內容對任何人均屬自始客觀不能實現，欠缺期待可能性云云，顯與證據及事實相悖，洵無可採。
㈣原處分尚無違行政程序法第102條之規定：
按行政程序法第102條：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」法文既規定「限制或剝奪」人民自由或權利之行政處分，而非「侵害」或「影響」人民自由或權利之行政處分(參見同法第46條第1項、第140條第1項、第23條及第68條第1項)，亦非「損害」人民自由或權利之行政處分(參見行政訴訟法第4條第1項、第3項及第5條)，自係指積極地對人民的自由或既存的權利為限制或剝奪，並不包括消極地駁回人民的請求。此乃前者已改變處分相對人現狀，新增不利於處分相對人之法律效果，後者係維持現狀，僅未增加駁回處分相對人(即申請人)有利之法律效果，立法者衡量此兩種行政處分性質上之差異，就是否強制給予處分相對人陳述意見機會，取捨後所作之規定（最高行政法院101年度判字第82號判決意旨參照）。本件訴訟爭訟對象之原處分係原告申請被告准予核定系爭計畫書，被告予以駁回之否准處分，依上述說明，被告作成原處分並無行政程序法第102條給予相對人陳述意見機會規定之適用。原告主張原處分顯有違反行政程序法第102條規定之違法云云，核不足採。況原告所主張選址公投之不確定性，導致最終處置計畫書需改依浮動或相對時程規劃之爭點，早於原告99年9月30日以電核端字第09909076291號函提出之最終處置計畫書（修訂二版）時即曾向被告提出，經被告以100年10月17日、100年11月8日審查意見暨答覆說明表多次回覆原告，稱浮動時程規劃將不符合物管法第29條第1項有關最終處置計畫應依計畫時程確實推動之規定，若因選務推動之需，得參酌公民投票法，規劃一合理時程等情，已如前述。原告於系爭最終處置計畫（修正二版）經被告於101年5月4日同意核備後，再陸續多次提出修正版，均仍堅持改採浮動時程規劃，遭被告拒絕8次，有被告提出102年4月18日、105年6月28日、同年8月19日、同年10月5日、106年3月2日、、同年5月18日、同年6月5日公函在卷可參（乙證6至10、乙證12、乙證14、乙證16）。從而，縱認本件有行政程序法第102條規定之適用，然因於原處分作成前，雙方已就前開爭點多次公文往返，原告已有充分陳述意見之機會，且均堅持採用浮動時程規劃，被告答辯稱原處分所根據之事實，客觀上已明白足以確認，符合行政程序法第103條第5款得不給予原告陳述意見之機會，亦核無違誤。
六、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，被告以系爭計畫書時程採「浮動時程」規劃，不符物管法第29條第1項及第49條規定意旨為由，拒絕核定，並無違誤，訴願決定遞予維持，核無不合，原告徒執前詞，訴請判決如聲明所示，均為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經審酌後，均與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述。據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 12 月 25 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林 惠 瑜
法 官 洪 遠 亮法 官 鄭 凱 文
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 12 月 25 日
書記官 吳 芳 靜