臺北高等行政法院判決
107年度訴字第285號107年5月10日辯論終結原 告 好力國際股份有限公司代 表 人 黃杲傑（董事長）訴訟代理人 方浩鍵 律師複代理人 麻敏萱 律師被 告 勞動部代 表 人 許銘春（部長）住同上訴訟代理人 陳筱涵
字慧雯上列當事人間就業服務法事件，原告不服行政院中華民國106年12月28日院臺訴字第1060199349號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告係經許可設立之私立就業服務機構，被告以原告受雇主周益企業有限公司（下稱周益公司）委任辦理聘僱印尼籍勞工WARNITI及UMI ARIFAH（下稱W君及U君），向渠等收取規定標準以外之膳宿費及冷氣費共計新臺幣（下同）79,072元，違反就業服務法第40條第1項第5款規定，經新北市政府以民國106年3月14日新北府勞外字第10604174411號裁處書處以罰鍰，乃依同法第69條第1款及被告辦理私立就業服務機構及就業服務專業人員違反就業服務法停業及廢止案件裁量基準規定，以106年7月7日勞動發管字第1060514165號函處原告自106年9月15日起至106年12月14日止停止從事就業服務業務3個月（下簡稱原處分）。原告不服，提起訴願，主張其受周益公司委託管理W君及U君之住宿事宜，與周益公司、W君及U君簽署全權委託三方權益協議書，約定周益公司應於W君及U君每月領薪後，將原應由周益公司代為扣除之膳宿費暨其受周益公司委託代墊W君及U君之生活管理費用，由勞方帳戶轉匯入其提供之兆豐銀行帳戶。系爭膳宿費及冷氣費本質上仍係由周益公司收取後再轉付原告，且利益確實歸W君及U君享有，被告逕行解釋仍應由雇主收取費用再轉付，不僅無法律依據，亦屬對人民契約自由之限制等語。
經行政院106年12月28日院臺訴字第1060199349號訴願決定駁回，原告仍不服，循序提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張略以：
（一）按「中華民國私立就業服務機構未受雇主或外國人委託辦理而收取第5點所列費用、經委託辨理收取費用後未代為繳付、或收取超過上開規定依規定應繳付費用，依中華民國就業服務法第40條第5款【註：102年12月25日修正為第40條第1項第5款】規定以收取規定標準以外費用論處。」此為行政院勞工委員會98年8月20日勞職管字第0980503214號頒布修正之「外國人入國工作費用及工資切結書」（下稱切結書）備註第4點所載明。依該備註之記載可知，就業服務法第40條第1項第5款之規定非僅未禁止私立就業服務機構受雇主之委託而收取原應由雇主自行收取之費用，被告甚至於其擬訂之上開切結書中明文肯定「受託收費」之合法性，並明列三種行為態樣係符合就業服務法第40條第1項第5款所規定「收受規定標準以外之費用」之情形而屬違法，亦即，私立就業服務機構如有：1、未受雇主或外國人委託辦理而收取費用；2、經委託辦理收取費用後未代為繳付；3、收取超過上開規定依規定應繳付費用等三種行為態樣之一者，方屬違法。此外，該三種行為態樣之第1、2種行為均係將「收取之目的」、「用途之達成」納入考量，無以「單純收取」此一事實行為即構成就業服務法第40條第1項第5款規定之違法。而上開切結書第5點所載明之費用雖僅有「健保費」、「勞保費」、「居留證費」、「所得稅」及「職工福利金」等，然綜參雇主聘僱外國人許可及管理辦法(下稱聘僱外國人管理辦法）第43條第1項規定，可知切結書第5點所載各項費用僅屬「例示」之性質，其所載明三種「行為態樣」之適用對象不限於切結書「第5點所列費用」，然仍應納入所謂「膳宿費」由就業服務機構「受託收費」之情形，否則，將使就業服務法第40條第1項第5款規定之「行為」將因「費用項目」之不同而就條文中「收受」乙語之語義發生歧異之解釋，有違明確性原則。
（二）原告受雇主周益公司之委託而代為處理W君及U君之住宿管理事宜（證物3)，委託費用則約定以居住者每人每月各2500元之方式計算。原告為處理該住宿事宜，乃向訴外人何靜茹承租址設新北市○○區○○路○○○○○號之房屋，約定每月租金為1萬2000元（證物4)。周益公司為履行其對原告住宿管理之委託費給付義務，乃同時另委託原告收取W君及U君應給付於雇主之「膳宿費」（證物5)。原告於代為收得該筆費用後，即同時以其對於周益公司之住宿管理委託費用之債權與周益公司依民法第541條對於原告之金錢交付債權相互抵銷，亦即，原告受周益公司之委託而收取聘僱辦法第43條第1項所規定之「膳宿費」，使W君及U君之同一費用之給付義務消滅，收取之「目的」及「用途」皆已達到，與切結書備註第4點記載所示行為態樣均不相符，自與就業服務法第40條第1項第5款所規定「要求、期約或收受規定標準以外之費用」之要件不符，確無本條之適用。被告既以切結書備註第4點列明所謂「收受規定標準以外之費用」之行為態樣，惟於本件個案中，又另為相互抵觸之函令解釋，實有濫權恣意之情事，有違平等原則、信賴保護原則及誠信原則，洵非可採。
（三）查被告105年6月23日發管字第1050005357號函謂：「外勞日常生活所需使用衍生之水電費用，因已內含於住宿費用內，自不應再向外勞額外收取。至外勞要求雇主提供非外國人生活照顧服務計畫書規範之設備用品，倘非日常生活所需，且雇主依服務計畫書執行後，已善盡生活照顧服務責任，則雇主就提供該設備用品（例如冷氣）所衍生之水電費用，自得另行與外勞合意約定給付金額與方式，惟須合理作價。」，由此可知，「冷氣費」如由雇主與外勞就給付金額與方式達成合意者，該費用之收取即屬合法，亦即，該冷氣費用即屬雇主得收取之費用，自得參照切結書第4點記載，委託私立就業服務機構代為收取，並依個案情節而有就業服務法第40條第1項第5款規定所列三種行為態樣之適用。
（四）又被告97年4月11日勞職管字第0970006383號函釋：「工資除上開規定外籍勞工應負擔之項目及金額外，雇主應全額以現金直接給付外勞。但以其他方式給付者，應提供相關證明文件，交予外勞收存，並自行保存1份，縱外籍勞工出具書面同意由雇主代扣非屬上開法定規定費用者，雇主仍不得事先代扣仲介服務費或代扣臺灣仲介所代墊之體檢費、居留證費、機票費及其他在臺灣辦件之代墊款項等，否則即與上開規定有違。外國人若有委託他人代為繳款、匯款之需求，仍應由雇主將薪資先全額給付予外國人後，再由外國人自行處分其財產，始為合法。」依此，可知外國人若有委託他人代為繳款者，如係由該人自行處分其財產，即屬合法。查W君及U君於租屋處使用冷氣機，並依其等之使用量而負擔相應之電費（證物7)，原告係基於其與周益公司間之住宿管理協議而受託收取該筆電費，且亦確實繳付予電力公司，與切結書第4點所載之三種行為態樣均未相符，確屬合法。此外，周益公司係將W君及U君之每月薪資匯入其等於渣打銀行之帳戶（證物8)，而該渣打銀行帳戶之存薄及印鑑章均由W君及U君自行留存及保管，其等可隨時動支或停付該帳戶內之金額，有絕對之自主管理權利。W君及U君為支付上開冷氣費用，乃簽立「全國性繳費（稅）業務授權轉帳繳款申請書」（證物9)，授權由其等之帳戶內自動繳付冷氣費用予原告，確屬其等自行處分財產之行為，是依上開函釋見解，原告受託代收及代繳之行為，確無違法。
（五）參照行政罰法第31條第1項、本院105年度訴字第1843號判決意旨，可知行為人以一行為違反「同一」行政法上義務者，如數機關均有管轄權時，由「處理」在先之機關管轄。又一就業服務法第6條第1項、第40條第1項第5款、第66條第1項、第69條第1款及第75條規定，行為人以一行為違反同一之適用法條即就業服務法第40條第1項第5款之規定者，勞動部及直轄市及縣（市）主管機關處均有管轄權，而生管轄權積極衝突之情事，應由「處理」在先之機關管轄；至於「處理」在後之機關則因無管轄權，自不得為進一步之處分行為，如為處分，則應予撤銷。縱本件原告有違反就業服務法第40條第1項第5款規定之情事，新北市政府業於106年3月14日認定原告違反上開規定而為罰鍰之處分，故新北市政府確為「處理在先」之機關，有管轄權之存在，被告機關嗣於同年7月7日始為本件停業處分，則屬「處理在後」之機關，其自應依上開規定，認無管轄權，應即撤銷其所為之處分，俾免造成新北市政府及被告機關均對於原告之同一行為「重複」認定違反同一之法規，而為「重複」之裁處，而生較違反「一行為不二罰」原則益加嚴重侵害人民基本權利之情事。
（六）查新北市政府認原告違反就業服務法第40條第1項第5款之規定，有收取7萬9072元之「規定標準以外之費用」，而依同法第66條第1項之規定裁處上開金額10倍之罰鍰即79萬720元。被告機關隨即再度裁處原告「停止從事就業服務業務3個月」，而該停業處分造成原告公司之人事虛耗、既有客戶之流失及頓失營運收入等財產權之嚴重侵害，足證被告機關所為之處分雖名為「停業處分」，然其實卻已造成原告公司將生「無法經營」之結果，該處分顯未考量原告已受高額罰鍰之處分及此一「3個月之停業處分」對於原告所造成之後續效應，確有違反比例原則之情事。且查，現今全台灣約有67萬外勞，有99％以上幾乎都是透過金融體系代收方式，而這種代收方式已經實行10幾年，從未發生過有任何仲介公司被判違法裁處的案例；本案涉及2名外勞竟可裁罰200萬多元（平均一人裁處100萬），及仲介公司停業3個月，完全不符合比例原則。
（七）綜上，原告受託收取W君及U君所給付之「膳宿費」及「冷氣費」等費用，皆已確實繳付，該等給付之「目的」及「用途」已達，參以切結書備註第4點記載之內容，原告公司顯無違反就業服務法第40條第1項第5款所規定「收受規定標準以外之費用，或其他不正利益」之情事，被告曲解法令而將限制人民權利義務之規定擴張解釋，顯非適法。爰起訴聲明：１、撤銷訴願決定及原處分。２、訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯略以：
（一）查原告係經被告許可設立之私立就業服務機構，與好用人力仲介有限公司（下稱好用公司）共同向雇主周益公司所聘僱之W君及U君收取超過標準以外之費用，經新北市政府認定屬實，以106年3月14日新北府勞外第00000000000號就業服務法罰鍰裁處書裁處在案（原處分卷第19-22頁）。本案審酌卷附資料，雇主周益公司委託原告管理外勞生活照顧，雇主並未向W君及U君扣取膳宿費，原告卻要求渠等外國人透過金融機構將服務費、居留證費、體檢費、貸款、膳宿費及冷氣費匯入好用公司之帳戶；其中膳宿費及冷氣費應係雇主與外國人依勞動契約所約定之費用，應由雇主自給付外國人工資中扣除後，再由雇主按其與仲介機構議定之金額給付予仲介機構，非原告得收取之費用，原告有違反就業服務法第40條第1項第5款規定之情事，洵堪認定。被告爰依就業服務法第69條第1款及裁量基準規定，以原處分自106年9月15日至106年12月14日止，停止原告從事就業服務業務3個月，於法並無不合。
（二）按就業服務法第40條第1項第5款規定之立法目的，在於防止國內仲介業者巧立名目收取額外費用，苛扣國外勞工薪資，以保障外籍勞工之工資財產權，並未限定適用於外國人求職媒合階段。被告為落實該條款立法意旨，防杜私立就業服務機構巧取額外費用，於私立就業服務機構收費項目及金額標準（下稱收費標準）明定其得向外籍勞工收取之費用及金額，私立就業服務機構自應依收費標準收取「服務費」，不得另行要求、期約或收受規定標準以外之費用（如膳宿費及冷氣費），否則即構成違反就業服務法第40條第1項第5款規定。經查原告以自己名義向訴外人何靜茹承租新北市○○區○○路○○○○○號房屋，每月租金1萬2,000元，復以每月租金2,500元之方式，分租予W君及U君，原告係以自負盈虧之第一承租人地位租得房屋後再轉租房客，與原告主張代墊之方式迥異。是以，原告以二房東之地位收取租金，即難謂其收取每月房租2,500元之利益歸屬渠等外國人，其收租之目的應係為自己計算後，用以支付原屋主之租金及其他之花費。倘原告有意以純服務之目的，接受周益公司之委託代管外勞宿舍之事，即應由原告幫忙外國人租賃，亦可以周益公司名義租賃房屋作為宿舍，不應由原告自為二房東而轉租收取租金。據此客觀事實，則原告收取租金之利益(2,500元Ｘ6人=1萬5,000元)，並非歸屬W君及U君，應無疑義。
（三）另依新北市政府勞工局105年1月5日外籍勞工業務訪查表所示，雇主周益公司稱未自給付外國人薪資中扣除膳宿費，僅供應上班日之午餐及加班日之晚餐（原處分卷第208-209頁）。另106年8月24日電話訪談外國人U君略以，平日之早餐、晚餐及例、休假日之3餐均由外國人自理，每月自付餐費約1,000元以上至2,000元。惟查，W君及U君及雇主周益公司之勞動契約第4.4條約定，外國人應自行負擔之膳宿費僅為2,500元（原處分卷第246頁），乃係總額之約定，因周益公司未能充份供膳，任由W君及U君在外用膳之膳食費達2,000元，則W君及U君依約僅剩500元可供作住宿費之用。原告逕向W君及U君收取每月2,500元住宿費，致其每月之膳宿費至多達4,500元（2,500元+2,000元=4,500元），顯逾約定其須自行負擔之膳宿費數額，致生W君及U君之不利益，原告所收取每月2,500元房租之行為，均非利益歸屬於W君及U君，足認有收受規定標準以外費用之行為至明。被告以原告違反就業服務法第40條第1項第5款規定，依同法第69條第1款規定處停業處分，於法自無違誤。
（四）原告為專業提供人力仲介服務之私立就業服務機構，對於私立就業服務機構得向外國人收取費用範圍及標準之相關規範，當知之甚稔，惟仍向W君及U君收取收費標準規定以外之膳宿費及冷氣費，且依原告所具之全權委託三方權益協議書記載，該等費用係由W君及U君設定銀行自動轉帳方式，匯入原告提供之帳戶，經新北市政府勞工局查明該帳戶實為好用公司所有，原告不無利用第三人之銀行帳戶收取規定標準以外之費用，規避就業服務法第40條第1項第5款規定之意圖。爰答辯聲明：１、駁回原告之訴。２、訴訟費用由原告負擔。
四、兩造聲明陳述同前，即原告就周益公司所聘僱印尼籍外國人W君、U君以銀行轉帳至原告指定之好用公司帳戶方式，收取訟爭膳宿費（住宿費用及冷氣費）合計7萬9,072元等事實，並不爭執，因此原告以上開方式向W君、U君收取訟爭膳宿費及冷氣費，是否為就業服務法第40條第1項第5款之「收受規定標準以外之費用」為本件首要爭點？
（一）本件應適用之法律及本院見解：
１、就業服務法第6條規定「（第1項）本法所稱主管機關：在中央為勞動部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。（第2項）中央主管機關應會同原住民族委員會辦理相關原住民就業服務事項。中央主管機關掌理事項如下：……六、辦理下列仲介業務之私立就業服務機構之許可、停業及廢止許可……七、其他有關全國性之國民就業服務及促進就業事項。（第3項）直轄市、縣（市）主管機關掌理事項如下：……二、外國人在中華民國境內工作之管理及檢查。……。」第35條第1項第4款及第2項規定：「私立就業服務機構得經營下列就業服務業務：一、……四、其他經中央主管機關指定之就業服務事項。」「私立就業服務機構經營前項就業服務業務得收取費用；其收費項目及金額，由中央主管機關定之。」第40條第1項第5款規定：「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：一、……五、要求、期約或收受規定標準以外之費用，或其他不正利益。」第66條第1項規定：「違反第40條第5款規定者，按其要求、期約或收受超過規定標準之費用或其他不正利益相當之金額，處10倍至20倍罰鍰。」第69條第1款：「私立就業服務機構有下列情事之一者，由主管機關處一年以下停業處分：
一、違反第四十條第一項第四款至第六款、第八款或第四十五條規定。」⑴參照上開規定（就業服務法第6條）可知，仲介外國人至
中華民國境內工作之私立就業服務機構違反同法第40條第1項第5款規定，而依同法第69條第1項裁處停業處分之機關為中央主管機關即本件勞動部掌理事項；而私立就業服務機構，違反同法第40條第1項第5款規定，而依同法第66條第1項裁處罰鍰，因屬外國人在境內工作之管理及檢查範圍，則為直轄市、縣（市）主管機關掌理事項。因此本件原告違反就業服務法第40條第1項第5款規定，中央主管機關即被告按其掌理事項依就業服務法第69條第1款對原告處以3個月之停業處分，及另案主管機關新北市政府（直轄市政府）依同法第66條第1項裁處原告罰鍰之處分，均係依其本身職掌所為有權之處分，故原告主張本件被告於新北市政府裁罰後，再為裁罰，為重覆管轄或無管轄權或管轄錯誤云云，並無理由。
⑵又參照司法院釋字第503號解釋意旨，一行為同時符合兩
處罰要件時，如處罰之性質與種類不同，必須採用不同之處罰方法或手段以達成行政目的時，仍得例外予以分別科處，查就業服務法第66條第1項之立法目的在於對私立就業服務機構之事後處罰，而就業服務法第69條第1款之立法目的則重在主管機關對私立就業服務機構之管理，故前者處以罰鍰，後者則處以停業處分，兩者處罰之目的及處罰之方法均不相同，依前開釋字第503號解釋之意旨，自可分別加以處罰，核無違背一事不二罰原則，亦應再予敘明。
２、次按依就業服務法第34條第3項及第40條第2項規定授權訂立之私立就業服務機構許可及管理辦法（下簡稱管理辦法）第3條規定：「本法第35條第1項第4款所稱其他經中央主管機關指定之就業服務事項如下：一、接受雇主委任辦理聘僱外國人之招募、引進、接續聘僱及申請求才證明、招募許可、聘僱許可、展延聘僱許可、遞補、轉換雇主、轉換工作、變更聘僱許可事項、通知外國人連續曠職3日失去聯繫之核備。二、接受雇主或外國人委任辦理在中華民國境內工作外國人之生活照顧服務、安排入出國、安排接受健康檢查、健康檢查結果函報衛生主管機關、諮詢、輔導及翻譯。」又就業服務法第48條第2項授權訂立之行為時聘僱外國人管理辦法第43條第1項規定：「雇主依勞動契約給付第二類外國人工資，應檢附印有中文及該外國人本國文字之薪資明細表，記載實領工資、工資計算項目、工資總額、工資給付方式、外國人應負擔之全民健康保險費、勞工保險費、所得稅、膳宿費、職工福利金、依法院或行政執行機關之扣押命令所扣押之金額，或依其他法律規定得自工資逕予扣除之項目及金額，交予該外國人收存，並自行保存5年。」參照上開聘僱外國人管理辦法第2條規定，所稱「第二類外國人」：指受聘僱從事就業服務法第46條第1項第8款至第11款規定工作之外國人。另按依就業服務法第35條第2項授權訂立之行為時私立就業服務機構收費項目及金額標準（下簡稱收費標準）第1條規定：「本標準依就業服務法第35條第2項規定訂定之。」第3條第1項規定：「營利就業服務機構接受雇主委任辦理就業服務業務，得向雇主收取費用之項目及金額如下：一、登記費及介紹費：……二、服務費：……。」第6條規定：「營利就業服務機構接受外國人委任辦理從事本法第46條第1項第8款至第10款規定工作之就業服務業務，得向外國人收取服務費。」「前項服務費之金額，第1年每月不得超過新臺幣1,800元，第2年每月不得超過新臺幣1,700元，第3年每月不得超過新臺幣1,500元。但曾受聘僱工作2年以上，因聘僱關係終止或聘僱許可期間屆滿出國後再入國工作，並受聘僱於同一雇主之外國人，每月不得超過新臺幣1,500元。」「前項費用不得預先收取。」⑴前開管理辦法、聘僱外國人管理辦法、收費標準，乃對私
立就業服務機構針對就業服務法第35條第1項第4款所示之「其他經中央主管機關指定之就業服務事項」、私立就業服務機構「得自工資逕予扣除之項目及金額」、私立就業服務機構得收費項目及金額標準等細節性、技術性事項為規範，並未逾越母法即就業服務法範疇，亦未違反法律保留原則，被告援以適用，本院自予尊重。
⑵又上開中央主管機關指定私立就業服務機構（以下或簡稱
仲介業者）得經營事項，收費標目及金額限制，並未包括本件訟爭膳宿費（包含冷氣設施及費用），應先敘明。且參照勞動基準法第22條及前開聘僱外國人管理辦法第43條第1項規定可知，住宿費及膳食費固可由勞雇雙方自行於勞動契約約定以實物納入工資項目，並得由『雇主』（非外勞仲介業者）自工資中逕予扣除。因此勞動契約約定住宿費及膳食費由外籍勞工自行負擔，且外勞仲介業者縱然接受雇主委任代辦「生活照顧服務所衍生之相關費用」所發生之住宿費及膳食費，仍應由雇主自工資中扣除後，再由雇主按其與仲介公司議定之金額支付予仲介公司。若由仲介業者逕向外籍勞工收取，或代收膳宿費，應構成違反就業服務法第40條第1項第5款「收受規定標準以外費用」。參照被告105年4月13日勞動發字第1050504487號函即採相同見解。
⑶參照就業服務法第1條之立法意旨（為促進國民就業，以
增進社會及經濟發展，特制定本法）及同法第五章外國人之聘僱與管理之第42條（「為保障國民工作權，聘僱外國人工作，不得妨礙本國人之就業機會、勞動條件、國民經濟發展及社會安定」）、第43條（「除本法另有規定外，外國人未經雇主申請許可，不得在中華民國境內工作」）以下規定可知，外國人未經許可既不得在我國境內工作，自有別於我國勞工得自由工作及其工作權之法律保障。且參照下開⑷保護外籍勞工之理由，原告誤會所媒介外國人予我國雇主聘僱工作時相關自由工作權保護，及國內私立就業服務機構媒介外國人予我國雇主時特別限制，主張上開規定限制或剝奪原告可與其所媒介之外國勞工訂立契約之權限，而違法及違憲云云，自不足採。
⑷又前揭就業服務法第40條第1項第5款規定之立法目的，在
於防止國內仲介業者巧立名目收取額外費用，苛扣國外勞工薪資，以保障外籍勞工來臺工作所得權益。因此主管機關為落實執行法規，明定私立就業服務機構得經營之項目及收費，以避免國內私立就業服務機構（或簡稱仲介業者），除依規定收取服務費外，另以代收代付名義向外籍勞工超收費用，損及外籍勞工財產權益，因此前開收費辦法第3條規定，具體明確敘明國內私立就業服務機構（即仲介業者）媒仲外籍勞工至我國工作時可經營之項目及可向外國勞工收取費用等，自未違反授權明確性。
３、再按就業服務法第40條第1項第5款之立法目的，既在防止我國營利就業服務機構巧立名目收取額外費用，致侵害外國勞工之權益如上述，故必須營利就業服務機構向外國勞工收取標準外款項之利益歸於自己或第三人，而非歸於該外國勞工，始具有可罰性（參照最高行政法院100年度判字第822號判決意旨及102年度高等行政法院法律座談會提案一決議參照）。因此私立就業服務機構是否構成收受超過規定標準之費用或其他不正利益，應依客觀事實認定私立就業服務機構收受該筆款項利益究歸屬何人為斷。
４、被告105年8月17日勞動發管字第1050508866號函：「說明一、……二、依本部105年4月13日勞動發管字第1050504487號函釋，雇主雖委託私立就業服務機構辦理外勞宿舍管理，惟有關外勞膳宿費仍應由雇主自工資中扣除後，再由雇主按其與私立就業服務機構議定之金額給付予該機構，始為適法。倘私立就業服務機構逕向外勞收取或代收膳宿費，即已違反本法第40條第1項第5款規定。復按被告105年6月23日發管字第1050005357號函釋規定，外勞日常生活所需使用所衍生之水電費用，因已內含於住宿費用內，自不應再向外勞額外收取。至外勞要求雇主提供非外國人生活照顧服務計畫書（以下簡稱服務計畫書）規範之設備用品，倘非日常生活所需，且雇主依服務計畫書執行後，已善盡生活照顧服務責任，則雇主就提供該設備用品（例如冷氣）所衍生之水電費用，自得另行與外勞合意約定給付金額與方式，惟須合理作價。從而膳宿費、日常生活水電費及冷氣費皆非仲介機構得向外勞收取之費用項目，應由雇主向外勞收取是項費用後，再由雇主按其與仲介機構議定之金額給付予仲介機構，始為適法，否則仲介機構即涉有違反本法第40條第1項第5款規定。三、依本法第35條第2項規定，私立就業服務機構得收取或代收之費用，係依法令明定，所謂收取應包括代收在內，私立就業服務機構於接受外國人委任辦理就業服務業務，均須依私立就業服務機構收費項目及金額標準向外國人收取服務費之金額，不得要求、期約或收受規定標準以外之費用或其他不正利益，否則即違反本法第40條第1項第5款規定，且不以該利益歸於自己始具有可罰性。……。」綜合上開說明可知，上開函釋內容在闡釋就業服務法第40條第1項第5款（及前揭管理辦法、聘僱外國人管理辦法、收費標準等規範意旨，並未逾越立法目的，亦未違反法律保留原則，被告援為本件處分依據，本院自予尊重。原告主張上開勞動部105年8月17日、105年6月23日函釋，違反法律保留原則云云，自有誤會，而無足採。
５、勞動部辦理私立就業服務機構及就業服務專業人員違反就業服務法停業及廢止案件裁量基準（下簡稱裁量基準）：「違反就業服務法第40條第1項第5款規定，第1次違反者
：1.作成停業處分前已返還者：停業3個月。2.作成停業處分前未返還者：停業6個月。」上開裁量基準與法律授權目的無違，並以違法態樣輕重（次數）而異其處罰，本院自予尊重。
（二）兩造間對事實概要欄記載及下列事實均不爭執，並有兩造提出之下列證據附本院卷及原處分卷（或訴願卷），及依職權調閱本院106年度訴字第1698號全卷可稽，自足認為真實。
１、本件原告、雇主周益公司及U君與W君間，簽立之相關約定如下：
⑴103年9月23日，印尼籍W君與周益公司簽訂勞動契約，於
契約第4.4條約定：「甲方（周益公司）提供適當乙方（W君）膳宿，但每月自薪資中扣新台幣2500元膳宿費。」（本院卷第346-349頁）。103年9月29日，印尼籍U君與周益公司簽訂勞動契約，於契約第4.4條約定：「甲方（周益公司）提供適當乙方（U君）膳宿，但每月自薪資中扣新台幣2500元膳宿費」（原處分卷第218頁、第237頁，勞動契約詳原處分卷第218頁以下）。
⑵103年10月1日，周益公司與原告簽訂「委託書」，由周益
公司依雇主聘僱外國人許可及管理辦法第19條及第19條之1規定，委託原告代為辦理外國人住宿相關事宜，並應符合外國人生活照顧服務計畫書所列住宿基準（本院卷第74頁）。
⑶103年10月10日，U君與W君分別簽立「外國人入國工作費
用及來台工資切結書」，其中第八點「廠工／營造工所得薪資及應付其他費用計算表」記載伙食費為每月2500元（原處分卷第224頁、228頁）。
⑷103年11月16日，U君與W君分別簽立「同意書」略以：本
人受聘僱於周益公司，公司供應膳宿，每月費用共2500元由本人完全支付，本人完全了解以上辦法乃按照中華民國政府法令規定辦理，並同意簽署本同意書，本同意書既經簽署，本人不得以任何其他事由拒絕或抗辯此食宿費用之支付（原處分第204頁至205頁）。
⑸103年11月17日，U君及W君（丙方）分別與周益公司（甲
方）及原告（乙方）簽訂「全權委託三方權益協議書」（原處分卷第28頁至29頁）約定：
①茲依就業服務法、雇主聘僱外國人許可及管理辦理及其
他相關規定，由甲方全權委託乙方為外國人丙方之生活管理人，並就丙方為乙方為生活管理所必須之膳宿費、住宿所通風設備以外非必要之冷氣電費等必要費用收費方式，三方協議訂立之約款如下。
②約款一，甲、乙方簽署之外國人生活管理委託書（103
年11月17日簽訂），由甲方全權委託乙方為外國人丙方之生活管理人，負責丙方之生活管理事務……。
③約款二：「甲方應於丙方每月10日領薪後，原應由甲方
代為扣除丙方之『膳宿費』暨乙方受甲方委託後代墊之丙方生活管理必須費用，甲、丙雙方同意於每月10日前，委託金融機構由丙方帳戶轉匯入甲方提供之兆豐銀行帳戶（帳戶號碼：000-00-00000-0）」（本院卷第42頁、本院卷第289頁）。
⑹103年11月17日，U君及W君分別與原告簽立雙方權益協議
書，載明原告得向U君及W君收取之服務費，收費方式是委託金融機構匯入原告提供之兆豐銀行帳戶（帳戶號碼：000-00-00000-0）」（本院卷第443頁、444頁）。
２、另U君與W君分別於「全國性繳費（稅）業務授權轉帳繳款申請書」上簽名，同意原告（即委託單位）就費用名稱「房租費」及「冷氣費」等辦理轉帳扣繳作業（本院卷第90頁、91頁；本院106年度訴字第1698號卷第369-372頁）。
107年2月21日，新北市政府勞工局以電話詢問渣打銀行有關W君及U君轉帳流程，渣打銀行人員回覆略以：每月由對方公司將須轉帳金額傳到銀行資訊室，銀行即依傳來的金額，由外勞帳戶轉該金額至對方公司指定之帳戶，該帳戶是誰並不清楚（本院106年度訴字第1698號卷第373頁）。
綜上可知，原告透過前示渣打銀行提出扣款日期、金額，渣打銀行係依原告指示之日期、金額逕由U君與W君銀行帳戶轉帳匯入上開原告於「全權委託三方權益協議書」指定之（兆豐銀行）帳戶內。
３、104年1月12日，原告與訴外人何靜茹簽訂房屋租賃契約，由原告向何靜茹承租新北市○○區○○路○○○○○號房屋，租賃期間自104年1月18日起至106年1月17日止，租金每月1萬2000元整。（本院卷第75頁至76頁）
４、106年3月14日，新北市政府以原告受雇主周益公司委任辦理聘僱印尼籍勞工W君、U君，向渠等收取規定標準以外之膳宿費及冷氣費共計79,072元（104年3月10日至105年5月10日止），違反就業服務法第40條第1項第5款規定，以新北府勞外字第10604174411號裁處書處以罰鍰790,720元（原處分卷第19頁）。原告循序提起行政訴訟，經本院106年度訴字第1698號判決駁回原告之訴在案。
５、106年7月7日，被告依就業服務法第40條第1項第5款及第69條第1款及裁量基準規定，以勞動發管字第1060514165號函處原告自106年9月15日起至106年12月14日止停止從事就業服務業務3個月（即原處分）。原告不服提起訴願，經行政院106年12月28日院臺訴字第1060199349號訴願決定駁回，原告仍不服，循序提起本件行政訴訟。
６、106年8月10日，被告以勞動發管字第1060516171號函同意原處分停止執行至本案行政院訴願決定之日起2個月止（本院卷第96頁）；107年1月23日，被告以勞動發管字第1070500951號函知原告，原告應自107年2月28日起至107年5月27日止之期間，執行原處分處原告停止從事就業服務業務3個月之處分（詳本院卷第100頁），於本件言詞辯論終結時，尚未執行完畢。
７、依原告提出行政院勞工委員會98年8月20日勞職管字第0980503214號令頒布修正「外國人入國工作費用及工資切結書」，並自00年00月00日生效（詳本院卷第71頁至第73頁），該切結書備註第4點（詳本院卷第72頁）記載：「中華民國私立就業服務機構未受雇主或外國人委託辦理而收取第5點所列費用、經委託辨理收取費用後未代為繳付、或收取超過上開規定依規定應繳付費用，依中華民國就業服務法第40條第5款規定以收取規定標準以外費用論處。
」、第5點記載：「外國人與雇主每月約定工資如有調整，健保費、勞保費、所得稅及職工福利金之金額，應依調整後每月約定工資按相關規定重新核算。」
五、經查，本件U君與W君簽立之工資切結書、與周益公司簽立之勞動契約，「同意書」（103年11月16日）均明確約定每月膳宿費用計2,500元，而本件雇主周益公司並未自每月應發給U君、W君之工資中，扣除系爭膳宿費（包括本件之住宿費及冷氣電費）等事實詳如上述。次查本件U君、W君受僱周益公司期間發生之膳宿費（包括本件之住宿費及冷氣電費），參照前開本院見解【即理由四（一）４釋示內容】並非原告等私立就業服務機構（按仲介業者）得直接向外勞收取之費用項目。因此，原告就本件不得收取之U君、W君發生之訟爭膳宿費（合計7萬9,072元）併同其可得收取之標準之仲介服務費（包含可直接收取之服務費、體檢費、居留證費等費用），一併以指示銀行轉帳至好用公司之帳戶，並由原告領取所為；被告就原告不得收取之U君、W君訟爭膳宿費部分，認違反就業服務法第40條第1項第5款規定（收受規定標準以外之費用），並以同法第69條第1項裁處原告停止從事就業服務業務3個月，參照前揭法律規定及本院見解，核未違法。
（一）次查本件原告代表人本院106年度訴字第1698號訴訟案件到庭陳稱，從事就業服務自民國八十年到現在，已經二十七年。知道膳宿費、冷氣電費不屬於得收取之費用等語明確，鑑於原告為專業私立就業服務業者，對不能直接向U君、W君直接收取本件膳宿費（含冷氣電費）之法律規定自不能諉為不知，因此本件被告主張原告所為核屬故意，自有理由。又原告縱然因法律規定解讀錯誤可認為無直接故意，但原告仍不得因此免除其責任，至少應負過失或其他減輕處罰之責任，應先敘明。
（二）原告雖提出行政院勞工委員會98年8月20日勞職管字第0980503214號令頒布修正「外國人入國工作費用及工資切結書」備註欄記載主張原告等收取之費用如有：１、未受雇主或外國人委託辦理而收取費用；２、經委託辦理收取費用後未代為繳付；３、收取超過上開規定依規定應繳付費用等三種行為態樣之一者，方屬違法云云。然查：
１、本件103年10月10日，U君與W君簽立「外國人入國工作費用及來台工資切結書」（原處分卷第224頁、228頁）內容如上述，核非原告提出原證２（本院卷第71頁至73頁），且更無原告主張之附註內容，因此原告此部分援引與本件無關之「外國人入國工作費用及工資切結書」備註欄記載，主張原告有權直接收取訟爭膳宿費（即住宿費及冷氣電費）云云，本屬無據。
２、參照前開本院法律見解【理由四（一）２、３、４，即有關外勞膳宿費仍應由雇主自工資中扣除後，再由雇主按其與私立就業服務機構議定之金額給付予該機構，始為合法，私立就業服務機構不得直接向外勞收取膳宿費】本件原告主張原告向本件U君與W君收取之訟爭膳宿費，必須具備：１、未受雇主或外國人委託辦理而收取費用；２、經委託辦理收取費用後未代為繳付；３、收取超過上開規定依規定應繳付費用，方屬違法云云，核屬原告一己岐異法律見解，核無足採。
３、況查，參照行政院勞工委員會98年8月20日勞職管字第0980503214號令頒布修正「外國人入國工作費用及工資切結書」備註欄4、5記載，亦無從推導本件原告可以直接向U君與W君收取之訟爭膳宿費，而不違反就業服務法第40條第1項第5款規定，亦應再予敘明。
４、綜上，本件原告上開主張，核不能為其有利認定。
（三）原告雖提出「全權委託三方權益協議書」、「委託書」等，主張本件受周益公司委託辦理U君、W君之住宿並核實收取本件訟爭膳宿費7萬9,072元（代收、代付）並未違法云云。然查本件雇主周益公司依勞動契約應提供U君、W君「適當膳宿」義務，且限制每月只能自薪資中扣2500元膳宿費用，且上開規定是為確保外籍勞工權益，不受原告（及雇主）假藉名目不當盤剝，詳如上述。
１、次查本件原告以轉帳方式向U君、W君收取之訟爭膳宿費（即住宿費及冷氣電費），性質上屬「直接」向U君、W君收取其不得收取之訟爭膳宿費，業經敘明如前。
２、依本件U君、W君簽名成立之勞動契約、外國人入國工作費用及來台工資切結書、103年11月16日「同意書」及103年11月17日「全權委託三方權益協議書」均記載，受僱於周益公司期間每月「膳宿費」為2,500元等明確；因此原告本件以與雇主間於103年10月1日簽署「委託書」主張本件僅受雇主委託辦理住宿相關事宜（未包括膳食部分）且房租每月為2,500元云云，本難認與前開勞動契約證據資料雇主周益公司應對U君、W君每月提供膳宿部分收取費用2,500元不符；因此原告利用U君、W君所不知並未對其發生效力之「委託書」為前揭主張，本難認有理由。
３、承上，依據U君、W君（103年11月16日）簽立之「全權委託三方權益協議書」記載內容，本件雇主周益公司將U君、W君在台工作期間，本應由其負擔提供適當之（生活照顧，對原告言為管理）膳宿之義務，委託原告負擔，是依上開三方協議書，原告承擔原本雇主對U君、W君之依據契約上明文約定生活照顧義務（提供膳宿但收費不得逾2,500元）應先敘明，而上開約定既經U君、W君簽名，亦應對之發生效力。
⑴然查，在簽立上開「全權委託三方權益協議書」之前，雇
主周益公司與原告即於103年10月1日簽訂「委託書」，原告僅受雇主委託代為辦理「外國人」「住宿」相關事宜；查上開委託書並未經U君、W君簽名，與「全權委託三方權益協議書」記載，周益公司將U君、W君「膳宿」等生活照顧義務委由原告辦理本不相同。且上開委託書簽立時間在「全權委託三方權益協議書」簽立前，復為U君、W君所不及知，自不能認對U君、W君發生效力或任何拘束力。
①原告持不能對U君、W君發生效力之「委託書」主張本件訟爭膳宿費用，屬代收、代付性質，可「直接」以前述銀行轉帳匯款方式向U君、W君收取云云，並無所據。
②又本件雇主周益公司對U君、W君應負之生活照顧義務為提供適當「膳」「宿」義務每月扣取2,500元，乃竟與原告間103年10月1日簽訂「委託書」，限縮其依「全權委託三方權益協議書」應負之膳宿義務為僅住宿義務，原告並執以本件僅受雇主委託辦理外勞住宿事宜，並進而為本件未違規之主張，核自無足採。
③同理依約工資可得以實物給付，則本件雇主周益公司依據上開「委託書」表示僅將住宿交由原告負責部分，是否符合其契約應負之義務，亦宜由被告等主管機關查察辦理，應併敘明。
⑵承上，原告主張本件與周益公司簽署之委託書，僅負擔住
宿責任（W君及U君之伙食，仍應由雇主周益公司負責）云云，參照主管機關實施工資檢查時，倘發現勞動契約內容與工資切結書約定不一致時，應以較有利於外國人之約定，為工資檢查依據之理論，本件「全權委託三方權益協議書」記載內容符合勞動契約且有利於U君、W君，自應認本件原告應依「全權委託三方權益協議書」負擔對W君及U君每月膳宿費用2,500元，亦應敘明。然本件依原告主張僅負擔住宿費用，而未包括膳食費用，因此原告上開主張亦與證據資料不符。
⑶新北市政府所屬勞工局於104年3月訪查本件外國人生活照
顧服務計畫書，記載假日自理，供中餐，晚上加班再供1餐；併同有關住宿部分檢查結果均合格，故新北市政府所屬勞工局予以「合格」註記（詳本院106年度訴字第1698號訴訟案件卷第355頁至368頁，膳宿合格記載為358頁）；且該訪查中本件W君、U君之「外國人生活照顧服務計畫書」由雇主周益公司切結簽章，且有關「委任管理之私立就業服務機構」欄為空白（詳前開本院106年度訴字第1698號卷第359頁），換言之由周益公司自任W君、U君之「外國人生活照顧服務」明確；核與本件「委託書」記載周益公司委託原告以「代為辦理外國人外勞住宿相關事項」又不相同；亦與上開訪查時周益公司提出之W君、U君之「外國人生活照顧服務計畫書」記載不符。
⑷綜上，原告與周益公司103年10月1日簽訂之「委託書」早
於「全權委託三方權益協議書」簽署時間，且新北市政府勞工局104年3月訪查本件周益公司時，W君、U君之「外國人生活照顧服務計畫書」更未載明原告受周益公司委任擔任生活照顧管理人；因此原告於本件爭執發生後，始提出W君、U君不知悉且不能對之發生拘束力之前揭「委託書」，並進而主張因受周益公司委託處理W君、U君住宿事宜，自得依「全權委託三方權益協議書」（未規定原告得直接向W君、U君收取）收取本件訟爭住宿費及冷氣費云云，亦難認有理由。
４、再查本件依據勞動契約約定，雇主周益公司應提供W君、U君適當膳宿，且得自每月自薪資中扣2500元膳宿費，而本件雇主周益公司並未自W君、U君之工資帳戶中每月扣除2,500元，另依據「全權委託三方權益協議書」規定，W君、U君之「膳」「宿」等外國人生活照顧服務義務，由周益公司委託原告擔任生活管理人辦理均歷述如上。然本件雇主周益公司免費提供上班日之午餐，如有加班則會一併供應晚餐；故雇主周益公司並未提供W君、U君每日早餐、國定假日、休假日三餐及平日未加班時之晚餐等事實亦經證明。因此原告未提供「膳食」卻以原告與周益公司間103年10月1日簽訂之「委託書」向W君、U君收取勞動契約約定2,500元「膳」「宿」費及冷氣費，自侵害W君、U君權利，並且獲有利益。況查，本件原告本不能逕向W君、U君收取規定標準以外之膳宿費（包含本件訟爭住宿費及冷氣電費）亦詳述如前，因此本件原告提出「全權委託三方權益協議書」、「委託書」等書證，顯有以己意曲解上開「委託書」效力範圍，再進一步誤會私法自治之契約自由原則，恣意解釋「全權委託三方權益協議書」其經雇主周益公司委託對W君、U君應負之「膳」「宿」適當照顧義務及每月費用2,500元，而進而直接對W君、U君收取本件訟爭膳宿費，併同其依法得收取之「仲介服務費」，以指定相同轉帳付款方式，匯入原告提供及指定之兆豐銀行帳戶（帳戶號碼：000-00-00000-0）所為，核自屬利用前開一連串約定，趁機收取不得收取本件訟爭膳宿費（住宿費及冷氣費），即足證明。
５、又原告以自己名義向訴外人何靜茹承租新北市○○區○○路○○○○○號房屋，每月租金1萬2,000元。依照原告陳述，復以每月租金2,500元之方式，分租予W君及U君，且冷氣電費則按照實際用電量計算。經核原告係以自負盈虧方式，承租上○○○區○○路房屋，再以出租人地位「轉租」與W君、U君；性質上與原告主張之本件訟爭膳宿費（包含本件住宿費、冷氣費）均切實繳付，且給付之「目的」及「用途已達（即「代收、代付」性質）並不相同。因此本件原告主張直接收受訟爭膳宿費（住宿費、冷氣電費）未違反就業服務法第40條第1項第5款規定，且原告未享有利益及不當利益云云，參照上開說明，核均不足採。
６、同理有關「全權委託三方權益協議書」、「工資切結書」、「同意書」及匯款資料說明及不能為原告有利認定詳如上述，因此原告聲請傳喚證人黃文哲證明對U君、W君之談話記錄內容非其（U君、W君）之真意；及申請本院向銀行調閱扣款申請書等，均核無必要，應予駁回。
（四）原告另主張原處分停止原告從事就業服務業務3個月，實際上造成原告「無法經營」；同時本件另受新北市政府高額罰鍰，故違反比例原則云云。然查被告妥適行使就業服務法第69條之裁量權，訂頒裁量基準（「私立就業服務機構違反就業服務法停業及廢止設立許可案件處理程序及裁量基準」）而本件被告以原告直接向印尼籍勞工W君、U君，收取規定標準以外之住宿費及冷氣費79,072元，而違反就業服務法第40條第1項第5款規定，且經新北市政府移送辦理（按新北市政府先以106年3月14日新北府勞外字第10604174411號裁處罰鍰），而本件原告為第一次違規，而依前述裁量基準裁量停止原告從事就業服務業務3個月，經核並無違反比例原則。
六、綜上，原處分以原告向印尼籍勞工W君及U君，收取規定標準以外之膳宿費及冷氣費79,072元，違反就業服務法第40條第1項第5款規定，爰依同法第69條第1款及裁量基準停止原告從事就業服務業務3個月，並無違法，訴願決定遞予以維持，核無不合。原告執前詞起訴主張原處分違法各節，核均無理由，應予駁回。又本件為判決基礎事證已經明確，兩造間其餘攻擊防禦方法及提出證據，雖經審酌亦不影響判斷結果，爰不逐一敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 5 月 24 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 林惠瑜
法 官 林妙黛法 官 洪遠亮
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 5 月 24 日
書記官 陳德銘