臺北高等行政法院判決
107年度訴字第296號108年6月12日辯論終結原 告 李金福訴訟代理人 吳明益 律師
李巧雯 律師被 告 花蓮縣政府代 表 人 徐榛蔚（縣長）訴訟代理人 葉美玲
陳信甫洪永倫上列當事人間農業發展條例事件，原告不服行政院農業委員會中華民國107年1月10日農訴字第1060731213號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序方面：
（一）本件原告起訴時被告代表人為傅崐萁，於訴訟進行中變更為蔡碧仲，再變更為徐榛蔚，茲據被告現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
（二）按行政訴訟法第111條第1項、第2項規定：「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」查原告起訴時，訴之聲明原為：「1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被告就原告民國106年6月2日興建農舍申請事件，應作成許可於花蓮縣○○鄉○○○段○○○○號農地（下稱系爭農地）興建農舍之行政處分。」嗣原告於訴狀向被告送達後，於107年10月3日第一次言詞辯論期日，就上列第2項訴之聲明變更為：「被告就原告106年6月2日之申請案，應作成核定原告符合農業用地興建農舍辦法第2條及第3條規定之農業用地興建農舍申請人資格之行政處分。」被告於訴之變更無異議而為本案之言詞辯論，應視為同意訴之變更，是上述原告訴之變更應予准許，合先敘明。
貳、實體方面
一、爭訟概要：本件行政訴訟起因於原告前於104年9月10日，向被告申請得在系爭農地興建農舍之農民資格核定，並依被告所命補正興建農舍經營計畫書後，被告先於105年12月16日以府農保字第1050224642號函（下稱前否准處分），以其105年12月9日現場勘查所見為閒置叢生雜草狀態，無農業生產事實，無法認定為有心經營農業者為便利農事工作所需而提出興建農舍申請，審查後認定不符合農業用地興建農舍辦法（下稱興建農舍辦法）第2條、第3條資格規定，而否准其申請。嗣原告繼於105年12月20日又提出申請興建自用農舍資格條件審查申請書，並檢具前次申請備妥之興建農舍經營計畫書，再向被告申請得在系爭農地興建農舍之農民資格核定，其間經被告遞次於106年1月25日、3月9日、5月31日發函命其補正相關說明與證明文件後，原告於106年6月2日再檢具所補正相關資料陳明申請意旨，經被告106年第7次審查小組會議審查，依各項營農因子（自有住宅之數量及與擬申請農舍之農地距離、周邊農業生產環境、經營需求、經營規模、經營實績、產製儲銷能量及農地規劃）綜合判斷，以原告於系爭農地坐落之花蓮縣吉安鄉尚有5筆建地，且其現居住地至申請農舍基地距離僅8分鐘，認本案申請興建農舍之合理性及必要性不足，不符興建農舍辦法第2條第1項、第2項及第3條規定，故以106年8月24日府農保字第1060102156號函（下稱原處分）駁回原告之申請。原告不服，提起訴願遭決定駁回，於是向本院提起行政訴訟。
二、原告起訴主張要旨及聲明：
（一）被告所定「花蓮縣申請興建農舍農民資格證明作業要點」，增加法所無之限制，違反法律保留原則：
1.農業發展條例（下稱農發條例）中央主管機關行政院農業委員會（下稱農委會）於農發條例第18條第5項授權下，訂定興建農舍辦法。被告為執行申請興建農舍之核定作業，雖可訂定行政規則，然應限於行政程序法第159條所規定之範圍，不得增加母法或母法授權之法規命令所無對人民權利之限制。而興建農舍辦法也未授權直轄市、縣市政府訂定行政規則可增加農發條例或興建農舍辦法所無之限制，僅於第2條第3項授權直轄市、縣市政府可組成審查小組，另於第14條第1項授權直轄市、縣市政府可訂定符合城鄉風貌及建築景觀之農舍標準圖樣等，其餘有關人民權利限制之規定，概依農發條例或興建農舍辦法所規定。
2.被告所定「花蓮縣申請興建農舍農民資格證明作業要點」（下稱花蓮縣申請農舍資格作業要點）之行政規則，違反法律保留原則，於第6點要求興建農舍者應提出說明農業經營規模現況與居住需求之合理性、必要性，含申請人現有自住住宅與申請興建農業用地之遠近、申請人名下現有住宅數目，及申請興建農業用地與既有聚落之遠近距離等，擅自增加母法農發條例或興建農舍辦法所無對人民權利之限制，且難想像此與農業生產環境及農村發展有何具體關聯。原處分駁回原告申請之理由，是自行增加農發條例及興建農舍辦法所無之限制，違反憲法第23條法律保留原則及行政程序法第159條等規定。
3.被告雖稱花蓮縣申請農舍資格作業要點是依農委會104年10月21日農水保字第1041866479號函（下稱農委會104年10月21日函）所訂定，然被告所辯正說明該作業要點欠缺法律之授權，違反法律保留原則。
4.原告申請之農舍興建不影響「農業生產環境」及「農村發展」，蓋農舍是與農業經營不可分離之建築物，提供有心經營農業者於該農地上興建具有放置農機兼具居住之需求，以便利其農事工作。而原告已購入多項農業機具，以供農作使用，確有興建農舍以放置前開農業機械之必要，原告目前居住於永興社區內三代同堂之住所，生活空間狹小，無法擺放上開農機具，致使原告須在農機具存放處、生活起居住所及耕作農田三地奔波，且原告務農生活作息與共居之子女不同，確有於系爭農地興建農舍之必要，以便自行居住有利農事工作。至原告雖有5筆建地，但購地資金多來自子女積蓄，實為子女所有，且名下5筆建地上建物分別為女兒、兒子、媳婦所有，也非原告名下住宅。再參花蓮縣蔬菜運銷合作社函文可知，原告為該合作社社員，並自101年起每年皆將其所種植蔬菜運至該合作社販售，原告至今仍以農耕為業，且確實於系爭農地上從事農作，系爭農舍之興建可改善「農業生產環境」並促進「農村發展」，實無影響農業生產、農村發展之虞。被告不得以原告尚有其他建地房屋居住，欠缺必要性而駁回原告申請。
（二）原告確實為花蓮縣吉安鄉農會農業產銷班之成員，於系爭農地上耕作所得作物均交由保證責任花蓮縣蔬菜運銷合作社銷售，依農發條例第3條第3款之規定，原告屬直接從事農業生產之農民無誤。又系爭農地確為原告所有，原告在該農地上尚無自用農舍而有興建必要，系爭農地亦確實供農業使用，而原告設籍於系爭農地坐落之花蓮縣，且原告設籍花蓮縣及取得系爭農地均已滿2年，符合興建農舍辦法之規定。又原告確實於系爭農地上耕作，且耕作之農作物自101年至105年間之蔬菜交易金額累積高達新臺幣（下同）3,250,339元，非僅自給自足或贈送親友，且依系爭農地經營農業之相關照片，系爭農地經原告耕作，維持良好管理狀態，原告尚配合不同時節、市場變化、土地輪耕需求等，栽種不同作物，原告確實用心經營系爭農地，而有農業生產之實績，與一般非農民常栽種不易死亡且耐乾旱、無需人力照顧、市場價格便宜之植物情形有別。至被告於105年12月9日現場會勘發現系爭農地看似未經營農業之狀態，是因當年9月底受颱風侵襲，農作物受災，因申請天然災害現金救助還在主管機關審查期間，且原告還有其他多處耕作地有待復原，並非未於系爭農地經營農業，況農地本有輪耕、休耕機制，被告以該次單一會勘紀錄，認定原告未經營農業，不符實情。再者，被告於107年6月29日再至現場會勘也發現原告有在系爭農地經營農業。準此，原告申請興建之農舍，既確供農業之用，亦無其他事證證明有影響農業生產環境及農村發展，依農發條例及興建農舍辦法規定，被告應許可原告之申請。
（三）依興建農舍辦法第2條第1項第3款、第3條、第4條規定可知，於89年1月28日前取得之農業用地因依法被徵收或協議價購者，不受同辦法第2條第1項第3款有關「申請興建農舍該筆農業用地面積不得小於0.25公頃」之限制。原告89年1月28日前原取得坐落花蓮縣○○鄉○○段143之1地號農地（下稱原被讓售農地），於103年4月16日已遭被告徵收以協議價購方式讓售供作開闢公共道路使用。嗣原告再於104年8月10日，購買與該地同位於花蓮縣境內之系爭農地，面積雖未達0.25公頃，仍不受興建農舍辦法第2條第1項第3款之限制。又興建農舍辦法第4條第2項後段雖稱「申請面積並不得超過原被徵收或讓售土地之面積」，但所稱「申請面積」非指「農業用地面積」或新購置之農業用地面積，在重行購置面積更大農地時，「申請面積」指原被徵收之農業用地面積。本件原告前被徵收協議價購讓售農地面積為1373.7平方公尺，新購置之系爭農地面積為1,690.06平方公尺，系爭農地面積大於原被讓售農地面積，原告以原被讓售農地面積1373.7平方公尺作為計算建蔽率之基礎，作為農舍之基地面積，而為「申請面積」，參酌興建農舍辦法第4條第2項及內政部營建署94年10月12日營署綜字第0940052607號函（下稱內政部營建署94年函）及100年4月19日營署綜字第01000021584號函（下稱內政部營建署100年函）等相關函釋，原告申請未違反興建農舍辦法第4條第2項規定。
（四）農委會104年10月21日函有關「銷售自產農產品相關證明文件或單據：最低額度以每0.1公頃農產品銷售每年30,600元為基數，再依申請農業用地之面積倍數比例調整」，且要有兩年經營實績等要求，增加農發條例及興建農舍辦法所無之限制，不能作為本件審查之依據。蓋興建農舍辦法第2條第2項雖授權中央主管機關農委會訂定「經營計畫書格式」，然此授權範圍僅得訂定格式，未包含對農產品銷售額度作限制。又該函釋雖將此「農產品銷售額度之限制」置於興建農舍辦法第3條之1下，然本條規定目的在「農民」身份之認定，僅規定申請人應提出「農業生產相關佐證資料」，未授權中央主管機關就佐證資料為限縮認定，被告應得參酌兩造復勘紀錄表、領取農業天然災害救助之證明文件等資料，判斷系爭農地是否「確供農業使用」。且蔬果價格隨品種、品質、季節、天災、消費者食用習慣等因素變化，農民播種時之預期價格與收作時之出售價格，多有差距，被告逕以平均價格計算「兩年經營實績」，忽略蔬果價格時有波動之事實，更抹殺農民用心種植高品質、高單價蔬果之努力。於法無明文下，農委會及被告何能逕行將農作物區分為「高經濟價值」、「低經濟價值」之作物，進而據此違反法律保留原則之規定，限制人民興建農舍之權利？而政府允許農舍之興建，係為滿足農民耕作及居住之需求，以便利農事工作之進行，與農民得自其耕作中獲取多少利潤無關，更未將作物區分為「高經濟價值」或「低經濟價值」。因此，被告要求申請人必須提具符合其要求前述銷售基數之「兩年經營實績」規定，顯與政府允許興建農舍之目的相左。而原告已提出現場拍攝照片、天然災害現金救助申請表等為佐證，被告於107年6月29日也到系爭農地為復勘確認有做農業生產，被告無從以此作為本件審查之依據，並據以駁回原告之申請。再者，縱使函釋要求「農產品銷售額度」未逾越農發條例及興建農舍辦法之授權，系爭農地面積1,690.06平方公尺，經換算為0.16901公頃，依函釋要求，應有51,717.06元之銷售額，原告系爭農地自105年至107年度也已連續3年超過函釋所定之農業生產產值標準。
（五）關於農民之認定，農委會107年9月12日農企字第1070234664號函（下稱農委會107年9月12日函）稱「申請人應檢附申請日往前至少2年內每年之農業生產佐證資料」，此「2年」之限制，應出於興建農舍辦法第2條第1項第2款規定而來，不適用本件原告原有農地徵收協議價購售出而另行取得他筆農地之情形。原告依興建農舍辦法第4條第1項第1款申請興建農舍，是準用同辦法第3條規定申請興建農舍，該條規定僅要求申請人應符合「前條（第2條）第1項第4款及第5款規定」之要件，不包含第2條第1項第2款要件。則本件原告既因依據第4條第1項第1款申請興建農舍，而不受第2條第1項第2款之限制，即毋庸受「為申請日往前至少2年內每年之農業生產佐證資料」之限制。況言詞辯論終結前，原告也已符合該項要求。又農委會107年9月12日函僅係針對興建農舍辦法第3條之1「農業生產相關佐證資料」為解釋，惟該條但書明文「但屬農民健康保險被保險人或全民健康保險第三類被保險人者，不在此限。」原告本為農民健康保險被保險人，依興建農舍辦法第3條之1之但書規定，原告已符合同條所規定之「農民資格」，不得以原告未具有旨揭函示所列7款事由之一之理由，駁回原告之申請。
（六）聲明：
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.被告就原告106年6月2日之申請案，應作成核定原告符合興建農舍辦法第2條及第3條規定之農業用地興建農舍申請人資格之行政處分。
三、被告答辯要旨及聲明：
（一）被告106年第7次審查小組會議審查發現，原告花蓮縣尚有其他5筆建地可供建築居住之建物使用，且其現居地點距系爭土地僅約8分鐘車程。從而，認原告並無另行於系爭農地興建農舍之必要，不符合興建農舍辦法第2條第1項第5款規定，乃駁回原告之申請，符合法令規定。原告若為置放農機具或存放肥料、農藥、種子、農具等各式農業資材，可依法另申請興建農機具室或農業資材室等相關農業設施使用即可，尚難執為應同意其興建農舍之論據。
（二）農委會104年10月21日函頒布「興建農舍經營計畫書格式」是依興建農舍辦法第2條第2項授權所發布，興建農舍辦法則是依農發條例第18條第5項規定授權而訂定，符合立法意旨，未逾越母法限度，得予援用，有經臺中高等行政法院判決肯認。而被告發布之花蓮縣申請農舍資格作業要點則是依農委會104年10月21日函頒布「興建農舍經營計畫書格式」而訂定，故未違反法律保留原則。再者，農委會104年10月21日函所發布之「興建農舍經營計畫書審查參考原則及注意事項」（下稱興建農舍審查參考原則），關於興建農舍是否具合理性、必要性之審查，屬申請人有無「興建農舍之需求」的項目，得以不備農發條例第18條第3項要件駁回之。
（三）依農委會104年10月21日函說明，基於興建農舍辦法第2條第1項第5款、第2條第2項及第3條之1之規定，要求興建農舍申請人應提出該函所列各種「2年農業生產佐證資料」其一佐證，其中包括「每0.1公頃農產品銷售每年30,600元」為基數之農業生產佐證。而該農產品銷售基數，則是參照「從事農業工作農民申請參加農民健康保險認定標準及資格審查辦法」第2條第1項第5款所定農民申請參加農民健康保險資格而規範。再無論申請人是否具備農保、健保第三類被保險人身分，依興建農舍辦法第2條第1項第5款、第4條規定，不論農業用地取得時點為農發條例89年1月4日修正施行前、後，申請人除應提出證明其為農民身分證明者，也須提出經營計畫書及2年內生產相關佐證資料，以供審查該筆農業用地確供農業使用與不影響農業生產環境及農村發展，並非參加農民保險，具農民身分即可核發興建農舍之農民。至於申請人依興建農舍辦法第4條第1項第1款及第2款申請興建農舍者，倘新購置農業用地不足兩年，依農委會105年9月2日農水保字第1051804387號函釋意旨，得以原被徵收農業用地之2年經營實績代替。故原告雖具農民健康被保險人身分，惟原告擬申請興建農舍之農業用地實際經營情形仍不無疑義，故仍需提供兩年經營實績以審認該地經營狀況，且農舍是為了該地之農業經營所存有之建造物，與農民保險認定目的不同，倘申請人具有農保或健保第三類被保險人身分就可認定且核發農民資格，而忽視該地實際經營狀況，更有甚者，該地為荒煙蔓草、未曾管理之情形，此舉違反農業用地興建農舍辦法之立法意旨，更悖離了農舍意義與目的。經查，被告於105年12月9日會勘系爭農地，發現該地並未作農業使用，倘未作農業使用狀態未經改善，難認原告有心從事農業，違反興建農舍辦法第2條第1項第5款中段規定，亦得駁回之。另以原告申報天然災害救助時種植之作物推估產量，原告104年及105年於系爭農地以原被讓售農地面積計算所產出作物平均產值分別為32,446元及45,253元。系爭農地以原被讓售農地面積推估計算之平均產值，與原告檢附保證責任花蓮縣蔬菜運銷合作社函蔬菜交易金額104年為88萬餘元、105年為76萬餘元等相比，落差極大，縱以原告所計算之金額（10萬初），亦有相當落差，顯見運銷合作社所開立之交易金額並非僅有原告名下之系爭農地生產之農作物，該金額包含原告兒子所有耕地11,347平方公尺與承租耕地4,846平方公尺所產出作物之產值。另原告所提系爭農地照片雖欲證明從事農業生產事實，但不是由第三人取得，不具可信度。至於若以言詞辯論終結時點觀察，經兩造於107年6月29日、108年5月13日再至現場會勘，則發現原告有在系爭農地經營農業，分別種植芋頭及楠梓成功白菜，且以農委會農糧署農情報告關於107年花蓮縣吉安鄉結球白菜每公頃產量，及花蓮縣蔬菜運銷合作社統計之包心白菜平均單價。以原告原被讓售農地面積計算者，則符合回溯2年經營實績均須達每0.1公頃農產品銷售每年30,600元基數生產實績之規定。
（四）依內政部107年10月3日內授營綜字第1070816507號函說明，興建農舍辦法第4條立法意旨，是為保障農發條例修正生效前取得之農業用地興建農舍之既有權益，以配合政府興辦公共事業，原定有依法被徵收或依法得為徵收之農業用地，得準用同辦法第3條規定申請興建農舍。……並應以被徵收前，原可計入申請興建農舍之農業用地面積為限，所稱申請面積，即同辦法第8條第1項第1款之申請興建農舍之農業用地面積。原告歷次申請或補充所提出之書面說明，申請意旨均以系爭農地全部面積申請興建農舍，直至行政訴訟準備四狀才陳明以原被讓售農地面積為申請面積，以符合前開函釋規定。而系爭農地面積1690.06平方公尺，大於原告原被讓售農地1373.7平方公尺。另原告提出本件申請時，取得系爭農地尚未屆滿2年，該地也未達
0.25公頃，又非申請參加集村農舍，則本件申請違反農發條例第18條第1項、興建農舍辦法第2條第1項第2、3、5款規定，亦應駁回之。
（五）聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：原告是否符合以系爭農地申請其上興建農舍之法定資格？
五、本院的判斷：
（一）前提事實：
1.爭訟概要欄所載之情，有原告104年9月10日申請書（見原處分卷第74頁）、被告104年11月24日命補正函（見同卷第75頁）、原告105年11月29日書立補正之興建農舍經營計畫書（見同卷第76頁）、被告前否准處分（見同卷第77-79頁）、原告105年12月20日另提出興建自用農舍資格條件審查申請書（見同卷第80頁）、被告106年1月25日、3月9日、5月31日命補正函、原告106年6月2日再提補正文件及前附之興建農舍資格所提之申請資料（見同卷第7-73頁）、原處分（見同卷第99-100頁）、訴願決定書（見同卷第101-106頁）等在卷可供查證屬實。
2.原告在89年1月28日修正施行前，於87年6月3日取得分割前坐落花蓮縣○○鄉○○段○○○○號農地，屬得徵收之土地，因被告需用作公共道路使用計畫徵收，經原告自願以協議價購方式讓售與被告，辦妥自同段143地號土地分割登記獨立為同段143之1地號土地（下再稱原被讓售農地）後，於103年4月16日辦妥移轉登記予被告，該土地現作道路使用，因協議價購讓售之土地面積為1373.7平方公尺等情，為兩造陳述所共同肯認，且有原告87年6月3日取得分割前同段143地號土地之土地所有權狀（見同前卷第64頁）、前被讓售農地土地登記謄本（見同卷第56頁）、該土地地籍異動索引（見同卷第57-59頁）、協議價購契約書（見同卷第53頁）、土地所有權移轉登記申請資料（見同卷第60-63頁）等存卷可查對為真。又原被讓售農地在經協議價購讓售前，並未建有農舍，此參卷附原告簽立協議價購補償款領取切結書（見同卷第54頁），其內所領讓售土地上建築物補償金品項上，該土地上建物只有鐵絲網圍牆，並無可供居住使用之農舍，就可證明。另原告申請在其上興建農舍之系爭農地為其所有，面積為1690.06平方公尺等情，則有在卷之土地所有權狀可佐（見本院卷第186頁）。
（二）本件申請興建農舍之系爭農地面積超過原被讓售農地之面積，不符合興建農舍辦法第4條第2項後段規定：
1.應適用的法令：
(1)農業發展條例
A.農業發展條例第18條第1項、第3項、第5項（附錄1）
B.農業用地興建農舍辦法第1條、第2條、第3條、第3條之1、第4條、第8條第1項第1款、第3項、第9條第2項第3款（附錄2）
C.土地徵收條例第11條（附錄3）
2.法理的說明：
(1)依農發條例第18條第3項、第5項規定（見附錄1），於農發條例89年1月4日修正施行前取得農業用地，且無自用農舍而需興建，起造人並為農舍坐落土地之所有權人者，固得依相關土地使用管制及建築法令規定，申請興建農舍，但關於興建農舍之農民資格、最高樓地板面積、農舍建蔽率、容積率、最大基層建築面積與高度、許可條件、申請程序、興建方式、許可之撤銷或廢止及其他應遵行事項之辦法，依同條例第5項規定（見附錄1），則授權由內政部會同中央主管機關定之。而農發條例全文於89年1月4日修正，同年月26日由總統公布，自同年月28日起施行。另內政部及農委會會銜定頒之農業用地興建農舍辦法（下再稱興建農舍辦法），即依農發條例第18條第5項授權所訂定（附錄2興建農舍辦法第1條參照），關於興建農舍之農民資格、許可條件、申請程序及其他應遵行事項之辦法。是以在89年1月28日前取得農業用地，且無自用農舍而需在自有農業用地上興建農舍之農業用地所有人，即應依興建農舍辦法所定之農民資格、許可條件、申請程序等辦理。
(2)綜合興建農舍辦法第2條第1項、第3條規定意旨（見附錄2），依農發條例第18條第3項規定申請興建農舍之農民，亦即在89年1月28日前取得農業用地，且無自用農舍而需在自有農業用地上興建農舍者，其申請興建農舍之資格，固不受同辦法第2條第1項第3款規定之限制，亦即其所申請興建農舍之該筆農業用地，縱使不屬參加興建集村農舍或於離島地區興建農舍，面積亦得小於0.25公頃。否則，依農發條例第18條第1項規定（見附錄1），取得申請興建農舍之農業用地在農發條例89年1月4日修正並於同年月28日施行後者，原應受興建農舍辦法第2條第1項第3款規定之限制，所申請興建農舍之該筆農業用地，除非參加興建集村農舍或於離島地區興建農舍外，面積不得小於0.25公頃。但興建農舍辦法考量農民原在89年1月28日取得面積小於0.25公頃之農業用地，且無自用農舍者，本得依農發條例第18條第3項、興建農舍辦法第3條及該辦法所定相關程序規定，申請興建農舍，然該農業用地若因「依法被徵收」，或者「依法為得徵收之土地，經土地所有權人自願以協議價購方式讓售與需地機關」者，其農業用地所有權遭國家以徵收之強制手段剝奪，或自願配合政府興辦公共事業，以協議價購方式，使公共事業需用土地人取得該土地者（附錄3土地徵收條例第11條參照），倘因此失去本得在農業用地興建農舍之資格，對此等農民就被徵收或配合公共事業而讓售原有農業用地之權益侵害過鉅，是故，特於興建農舍辦法第4條就此設有特別規定（見附錄2），於農發條例89年1月28日修正施行日前取得農業用地，依法被徵收或經土地所有權人自願以協議價購方式讓售與計畫徵收之需地機關者，該農業用地土地所有權人之農民仍得準用前條規定，即同辦法第3條規定（現行興建農舍辦法是於102年7月1日修正公布全文，於同年月3日起施行，依當時修正施行辦法第4條第1項規定所稱「準用前條規定申請興建農舍」，即準用同辦法第3條有關興建農舍之實體資格與應適用都市計畫、建築管理等相關法令之規定申請；後104年9月4日才增訂第3條之1有關農民資格認定程序之規定，故同辦法第4條第1項所稱「準用前條規定」，應仍指準用第3條規定有關興建農舍之實體要件規定，至於在申請程序上，依程序從新原則，同辦法第3條之1仍有適用，附此指明），申請興建農舍（見附錄2同辦法第4條第1項），但申請興建之農舍，依同辦法第4條第2項規定，以自完成徵收所有權登記後30日起或完成讓售移轉登記之日起3年內，於同一直轄市、縣（市）內取得農業用地並提出申請者為限，且其申請面積並不得超過原被徵收或讓售土地之面積。簡言之，農民89年1月28日以後才取得之農業用地面積雖然小於0.25公頃，但若該農業用地是因同一農民於89年1月28日前，原本在同一直轄市、縣（市）內曾取得另一筆面積小於0.25公頃之農業用地，惟因該土地被徵收或得被徵收而以協議價購讓售土地與需用土地機關者，即得自同辦法第4條第2項所定3年期限內，就該筆89年1月28日以後才取得面積小於0.25公頃之農業用地，準用同辦法第3條規定，申請在其上興建農舍，而不受同辦法第2條第1項第3款避免在面積狹小農業用地上興建農舍的限制。不過，參照同辦法第4條第2項後段規定，該筆89年1月28日以後才取得面積小於0.25公頃而申請興建農舍之農業用地面積，不得超過原被徵收或讓售土地之面積。蓋申請興建農舍之「農業用地面積」、「農舍用地面積」、「農舍建築面積」三者概念有別，此參興建農舍辦法第8條第1項第1款及第3項規定即明（見附錄2），且依同辦法第9條第2項第3款規定，農舍用地面積不得超過該筆農業用地面積百分之10，換言之，興建農舍辦法第4條第2項後段所謂「其申請面積不得超過原被徵收或讓售土地之面積」之意旨，旨在針對89年1月28日以後才取得面積小於0.25公頃之農業用地，其申請興建農舍之規模，不得超過被徵收或協議價購讓售農地原得申請興建農舍之規模，則所謂「申請面積」，當然指申請興建農舍之「農業用地面積」，而非農舍用地面積或農舍建築面積。另內政部以107年10月3日內授營綜字第1070816507號函復本院亦稱：「……興建農舍辦法第4條規定之立法意旨，係為保障農發條例修正生效前取得之農業用地興建農舍之既有權益，以配合政府興辦公共事業，爰訂有依法被徵收或依法為得徵收之農業用地，得準用本辦法第3條規定申請興建農舍。
上述既有權益之保障，係指農發條例第18條第3項『本條例中華民國89年1月4日修正施行前取得農業用地，且無自用農舍而需興建者，得依相關土地使用管制及建築法令規定，申請興建農舍。』並應以被徵收前，原可計入申請興建農舍之農業用地面積為限，爰本辦法第4條第2項規定（略以）『……，其申請面積並不得超過原被徵收或讓售土地之面積。』所稱『申請面積』即本辦法8條第1項第1款之『申請興建農舍之農業用地面積』，至同款所稱『農舍用地面積』、『農舍建築面積』之定義，則依據同條第3項規定辦理」等語，與本院前對興建農舍辦法第4條第2項後段「申請面積」之立法規範意旨闡述相符，自當得援用之。
(3)興建農舍辦法第4條第2項所稱申請面積，指申請興建農舍之農業用地面積，且此面積不得超過申請人原被徵收或讓售土地之面積，已如前述。而所謂申請興建農舍之農業用地面積，當指申請興建農舍所坐落該筆農業用地之整體面積，如此，方得以該筆農業用地依土地登記在物權法上顯現其物之不動產面積，與農舍用地面積相較，使後者面積不超過同辦法第9條第2項第3款規定之比例。且興建農舍之農業用地應確供農業使用及屬未經申請興建農舍者，此經興建農舍辦法辦法第2條第1項第5款規定甚明（見附錄2），即使89年1月28日修正施行前取得農業用地被徵收或協議價購讓售後，再取得農業用地而申請興建農舍者，依同辦法第4條第1項準用第3條規定（見附錄2），也應符合上開辦法第2條第1項第5款規定，亦即原農業用地遭徵收或協議價購後，再取得農業用地欲興建農舍者，也應確保整筆農業用地均確供農業使用，且未曾申請在該農業用地上興建農舍；另參同辦法第2條第1項第3款規定：「申請興建農舍之該筆農業用地面積不得小於0.25公頃」，也以申請興建農舍之整體農業用地面積為依歸。由此更證明興建農舍辦法第4條第2項所稱不得超過原被徵收或讓售土地面積之申請面積，亦即申請興建農舍之農業用地面積，就是申請興建農舍所坐落該筆農業用地之整體面積無誤，非以申請人主觀上在申請意旨內將該筆農業用地劃定一定部分之面積範圍，陳述欲作農業使用之農業用地面積為基準。
否則，倘認申請人只要依興建農舍辦法第9條第2項第3款規定比例計算農舍用地之規模，不大於原被徵收或讓售土地可興建農舍之規模，即得由申請人在申請興建農舍之農業用地上，劃定不超過原被徵收或讓售土地可興建農舍面積之範圍，以此作為不違反同辦法第4條第2項後段規定所稱之申請面積者，則無疑將使興建農舍之農業用地是否確供農業使用，以及該農業用地上是否曾興建農舍之審查，只限於申請人申請意旨在該筆農業用地上所主觀指定之農業使用面積範圍，形成該筆農業用地除申請人申請意旨所指明範圍外，竟得無需依同辦法第2條第1項第5款規定審查是否確供農業使用，或是否另有農舍坐落其上，不僅違反農發條例所定農地農用原則，也恐造成同筆農業用地得依申請意旨，主觀劃分各次申請興建農舍所欲折算農業用地不超過原被徵收或讓售土地面積之範圍，而得有數座農舍坐落同一農業用地之上，顯不符合農發條例與興建農舍辦法之規範意旨。因此，原告雖另引網路上搜尋所得內政部營建署94年函及同署100年函等，指稱重新購置較大面積之土地，但以原被徵收或讓售土地面積大小計算可建築面積方式申請農舍建築執照，符合興建農舍辦法關於面積不得超過原被徵收或讓售土地面積，或重新購置農地面積大於原被徵收農地面積，即以被徵收農地面積檢討其申請興建農舍面積等，應是建築主管機關針對申請人倘依興建農舍辦法第8條規定向該管建築主管機關申請建造執照時，為審查檢討農舍用地面積、農業經營用地面積是否符合同辦法第9條第2項第3款規定所採之片面解釋，與直轄市、縣（市）主管機關依同辦法第2條、第3條核定時，審查農民是否具有申請興建農舍之資格所應考量事項，有所不同，該等網路所查詢之內政部營建署94年、100年函釋縱算為真，就同辦法第4條第2項後段審查上，參照本院前開說明，仍應以申請興建農舍所坐落之整筆農業用地面積，為申請面積，並以此與原被徵收或讓售之土地面積相比較，是否有超過之情形，來審查核定興建農舍之申請是否違反該辦法第4條第2項後段規定。原告此部分主張，於法不合，併此敘明。
3.本件系爭農地面積超過原被讓售農地面積，不符合興建農舍辦法第4條第2項後段規定：
經查，原告申請在其上興建農舍之系爭農地僅1690.06平方公尺，即0.169006公頃，不足0.25公頃。惟原告前有原被讓售農地一筆，是農發條例89年1月28日修正施行前所取得，並於103年4月16日協議價購讓售與被告供作道路使用，於當日完成協議價購讓售移轉登記，該原被讓售農地面積為1373.7平方公尺，即0.13737公頃等事實，業經本院查明如前。由此可知，原告雖依興建農舍辦法第4條準用第3條規定，向被告申請核定得在系爭農地興建農舍之農民資格，但其申請興建農舍所坐落之該筆之農業用地，其面積超過89年1月28日之前所取得但已經協議價購而被讓售之農地面積，參照前開說明，與興建農舍辦法第4條第2項後段規定不符，自不應予核定。原處分作成時雖未以此為否准原告申請之理由，但申請人不符合興建農舍辦法第4條第2項後段規定之要件者，不具申請核定得以在農業用地上興建農舍之資格，為羈束處分之性質，自仍不應准許，況被告於本件行政訴訟程序也已追補其理由，原處分否准原告之申請，於法核無違誤。
六、綜上說明，原告申請興建農舍之農業用地面積超過原被讓售之農地面積，不符合興建農舍辦法第4條第2項後段之規定，不具在系爭農地興建農舍之農民資格，原處分否准原告請求，於法而言，並無違誤，訴願決定遞予維持，理由雖有不同，就結果來說，就法來說，也沒有錯誤。原告仍執前面說詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果均不生影響，自無一一論述的必要，一併說明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 7 月 3 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林 玫 君
法 官 羅 月 君法 官 梁 哲 瑋
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 7 月 3 日
書記官 林 苑 珍附錄本判決引用的相關法令條文附錄1【農業發展條例】第18條第1項、第3項、第5項：
（第1項）本條例中華民國89年1月4日修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建者，經直轄市或縣(市)主管機關核定，於不影響農業生產環境及農村發展，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。
（第3項）本條例中華民國89年1月4日修正施行前取得農業用地，且無自用農舍而需興建者，得依相關土地使用管制及建築法令規定，申請興建農舍。本條例中華民國89年1月4日修正施行前共有耕地，而於本條例中華民國89年1月4日修正施行後分割為單獨所有，且無自用農舍而需興建者，亦同。
（第5項）前4項興建農舍之農民資格、最高樓地板面積、農舍建蔽率、容積率、最大基層建築面積與高度、許可條件、申請程序、興建方式、許可之撤銷或廢止及其他應遵行事項之辦法，由內政部會同中央主管機關定之。
附錄2【農業用地興建農舍辦法】第1條：
本辦法依農業發展條例（以下簡稱本條例）第18條第5項規定訂定之。
第2條：
（第1項）依本條例第18條第1項規定申請興建農舍之申請人應為農民，且其資格應符合下列條件，並經直轄市、縣（市）主管機關核定：
一、年滿20歲或未滿20歲已結婚者。
二、申請人之戶籍所在地及其農業用地，須在同一直轄市、縣（市）內，且其土地取得及戶籍登記均應滿2年者。但參加興建集村農舍建築物坐落之農業用地，不受土地取得應滿2年之限制。
三、申請興建農舍之該筆農業用地面積不得小於0.25公頃。但參加興建集村農舍及於離島地區興建農舍者，不在此限。
四、申請人無自用農舍者。申請人已領有個別農舍或集村農舍建造執照者，視為已有自用農舍。但該建造執照屬尚未開工且已撤銷或原申請案件重新申請者，不在此限。
五、申請人為該農業用地之所有權人，且該農業用地應確供農業使用及屬未經申請興建農舍者；該農舍之興建並不得影響農業生產環境及農村發展。
（第2項）前項第5款規定確供農業使用與不影響農業生產環境及農村發展之認定，由申請人檢附依中央主管機關訂定之經營計畫書格式，載明該筆農業用地農業經營現況、農業用地整體配置及其他事項，送請直轄市、縣（市）主管機關審查。
（第3項）直轄市、縣（市）主管機關為辦理第1項申請興建農舍之核定作業，得由農業單位邀集環境保護、建築管理、地政、都市計畫等單位組成審查小組，審查前2項、第3條、第4條至第6條規定事項。
第3條：
依本條例第18條第3項規定申請興建農舍之申請人應為農民，且其資格應符合前條第1項第4款及第5款規定，其申請興建農舍，得依都市計畫法第85條授權訂定之施行細則與自治法規、實施區域計畫地區建築管理辦法、建築法、國家公園法及其他相關法令規定辦理。
第3條之1：
農民之認定，由農民於申請興建農舍時，檢附農業生產相關佐證資料，經直轄市、縣（市）主管機關會同專家、學者會勘後認定之。但屬農民健康保險被保險人或全民健康保險第三類被保險人者，不在此限。
第4條：
（第1項）本條例中華民國89年1月28日修正施行前取得之農業用地，有下列情形之一者，得準用前條規定申請興建農舍：
一、依法被徵收之農業用地。但經核准全部或部分發給抵價地者，不適用之。
二、依法為得徵收之土地，經土地所有權人自願以協議價購方式讓售與需地機關。
（第2項）前項土地所有權人申請興建農舍，以自完成徵收所有權登記後30日起或完成讓售移轉登記之日起3年內，於同一直轄市、縣（市）內取得農業用地並提出申請者為限，其申請面積並不得超過原被徵收或讓售土地之面積。
（第3項）本辦法92年1月3日修正施行後至102年7月1日修正施行前，屬本條第1項適用案件且已於公告徵收或完成讓售移轉登記之日起1年內，於同一直轄市、縣（市）內重新購置農業用地者，得自102年7月1日修正施行後2年內申請興建農舍。
第8條第1項第1款、第3項：
（第1項第1款）起造人申請興建農舍，除應依建築法規定辦理外，應備具下列書圖文件，向直轄市、縣（市）主管建築機關申請建造執照：
一、申請書：應載明申請人之姓名、年齡、住址、申請地號、申請興建農舍之農業用地面積、農舍用地面積、農舍建築面積、樓層數及建築物高度、總樓地板面積、建築物用途、建築期限、工程概算等。申請興建集村農舍者，並應載明建蔽率及容積率。……（第3項）本辦法所定農舍建築面積為第3條、第10條與第11條第1項第3款相關法規所稱之基層建築面積；農舍用地面積為法定基層建築面積，且為農舍與農舍附屬設施之水平投影面積用地總和；農業經營用地面積為申請興建農舍之農業用地扣除農舍用地之面積。
第9條第2項第3款：
……興建農舍應符合下列規定：……
三、申請興建農舍之農業用地，其農舍用地面積不得超過該農業用地面積百分之10，扣除農舍用地面積後，供農業生產使用部分之農業經營用地應為完整區塊，且其面積不得低於該農業用地面積百分之90。但於離島地區，以下列原因，於本條例中華民國89年1月28日修正生效後，取得被繼承人或贈與人於上開日期前所有之農業用地，申請興建農舍者，不在此限：
（一）繼承。
（二）為民法第1138條所定遺產繼承人於繼承開始前因被繼承人之贈與。
附錄3【土地徵收條例】第11條：
（第1項）需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者，始得依本條例申請徵收。
（第2項）前項協議之內容應作成書面，並應記明協議之結果。如未能達成協議，應記明未達成協議之理由，於申請時送交中央主管機關。
（第3項）第1項協議價購，依其他法律規定有優先購買權者，無優先購買權之適用。
（第4項）前項所稱市價，指市場正常交易價格。