臺北高等行政法院判決
107年度訴字第231號107年5月10日辯論終結原 告 陳錦良被 告 新竹縣政府代 表 人 邱鏡淳（縣長）訴訟代理人 汪駿旭
陳杰煙上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國106年12月26日台內訴字第1060081136號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告所有坐落新竹縣○○市○○○段○○○小段000地號土地（下稱系爭土地），土地使用編定為非都市土地特定農業區農牧用地，因民眾檢舉違規，經被告於民國105年5月5日辦理現場勘查，發現系爭土地上有已登記農舍1棟、違章建物1 棟及圍牆，部分土地上並有水泥鋪面，因認系爭土地有增建建物及水泥鋪面未做農業使用，違反區域計畫法第15條第1項規定，乃依同法第21條及非都市土地使用管制規則第5條規定，以105年6月17日府地用字第1050069145號函附同日同字號之裁處違反區域計畫法案件處分書（下稱前處分）處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，命應依指定改正事項及規定期限完成改正（即立即停止違規行為，並限於同年9月23日前拆除違規增建建物及水泥鋪面或申請合法使用，並回復為農牧用地之原編定使用；另其備註三載明：如未依期限改正，將依同法第21條第2項規定按次分別處罰，至改正為止）。嗣被告再於105年10月27日辦理現地會勘，發現原告仍未改善，乃依區域計畫法第22條規定函送偵辦，經臺灣新竹地方法院（下稱新竹地院）106年度竹北簡字第148號刑事簡易判決以原告犯區域計畫法第22條之不依限恢復土地原狀罪，處拘役55日，如易科罰金，以1,000元折算1日。被告復於106年8月23日辦理現地會勘，發現系爭土地上違章建物及部分水泥鋪面仍繼續違規使用，違反區域計畫法第15條第1項規定，乃依同法第21條、非都市土地使用管制規則第5條及新竹縣政府違反區域計畫法案件罰鍰裁量基準（下稱罰鍰裁量基準）規定，以106年9月26日府地用字第1060129017號函檢附同年月26日同字號之裁處違反區域計畫法案件處分書（下稱原處分）處原告8萬元罰鍰，命應依指定改正事項及規定期限完成改正（即立即停止違規行為，並限於同年12月31日前拆除違規增建建物及水泥鋪面或申請合法使用，並回復為農牧用地之原編定使用）。原告不服，提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：本件業經前處分裁處，亦經新竹地院106年度竹北簡字第148號刑事簡易判決執行完畢，原處分又再次裁處，有違一行為不二罰原則。本件違法情事，實係因農業政策不能申請建照所致。水泥部分已經拆除，圍牆因有執照而未拆，至於違章建築部分，實是因舊有農舍不敷使用方加蓋，經多方詢問，此部分縱經申請亦不會被准許，故未提出書面申請。新建農舍之申請，經詢問後獲悉須先全部拆除違章建築，且拆除後重新申請，因建物未臨馬路，亦不會獲准。並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯略以：依區域計畫法第21條第2項規定，經限期改正不遵從者，得按次處罰，本件經複勘結果仍未改正完成，爰依上開規定予以裁罰並限期改正，實無一事兩罰問題。並聲明求為判決：駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，有106年11月1日之土地建物查詢資料、地籍圖查詢資料及建物測量成果圖查詢資料（本院卷第28至31頁）、105年5月5日農舍稽查會勘紀錄及照片（本院卷第32至34頁）、前處分（本院卷第35、36頁）、105年10月27日農舍稽查會勘照片（本院卷第44頁）、新竹地院106年度竹北簡字第148號刑事簡易判決（本院卷第38至41頁）、106年8月23日現場勘查紀錄表及附圖（本院卷第45、46頁）、原處分（本院卷第47、48頁）在卷可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點：原處分就原告再次裁處有無違反一行為不二罰原則？
五、本院之判斷：㈠按農業發展條例第69條第1項規定：「農業用地違反區域計
畫法或都市計畫法土地使用管制規定者，應依區域計畫法或都市計畫法規定處理。」區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣(市)政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」第21條第1項、第2項規定：「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」「前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」次按內政部依區域計畫法第15條第1項授權所訂定之行為時非都市土地使用管制規則第5條第1項規定：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」第6條第1項前段及第3項規定：「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。」「海域用地以外之各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一；海域用地容許使用項目及區位許可使用細目如附表一之一。」其附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」之「農牧用地之許可使用細目」規定（見本院卷第56至64頁），農牧用地容許使用項目為：「㈠農作使用（包括牧草）、㈡農舍（工業區、河川區除外；特定農業區、森林區不得興建集村農舍）、㈢農作產銷設施（工業區、河川區除外）、㈣畜牧設施（工業區、河川區及森林區除外。但森林區屬原住民保留地，經目的事業主管機關會同原住民族主管機關同意者，不在此限。）、㈤水產養殖設施（工業區、特定農業區除外。但特定農業區內屬室內循環水養殖設施經直轄市或縣（市）農業主管機關核准者不在此限）、㈥水源保護及水土保持設施、㈦採取土石（特定農業區、一般農業區、森林區及特定專用區除外）、㈧林業使用、㈨休閒農業設施（工業區、河川區除外）、㈩公用事業設施（限於點狀或線狀使用。點狀使用面積不得超過六百六十平方公尺）、戶外廣告物設施、私設通路、再生能源相關設施、臨時堆置收納營建剩餘土石方、水庫、河川、湖泊淤泥資源再生利用臨時處理設施、溫泉井及溫泉儲槽（工業區、特定農業區除外）、農村再生設施、自然保育設施、綠能設施。」是以，非都市土地經編定使用分區、使用地類別後，即受有管制，未依容許使用之項目及許可使用細目使用非都市土地者，即違反區域計畫法第15條第1項所定應遵守非都市土地使用管制規定而使用土地之行政法上義務。上開之非都市土地使用管制規則，其內容未逾越母法之範圍及立法目的，未增加人民依法使用其土地權利之限制，行政機關用以認定行為人是否違法，符合依法行政原則。又「行政機關為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目的及範圍之內，必須實踐具體個案正義，惟顧及法律適用的一致性，符合平等原則，乃訂定行政裁量準則作為下級機關行使裁量權之準據，既能實踐具體個案之正義，又能符合平等原則，自非法所不許。」（最高行政法院93年度判字第1596號判決意旨可參）。被告為新竹縣區域計畫法之主管機關，為確保法律適用的一致性，乃訂頒罰鍰裁量基準。上開基準已分別就違反區域計畫法第21條之各種情節，訂定不同之處罰額度；復依據其違規使用面積之多寡等訂定不同之裁罰標準，其除作原則性或一般性裁量準則外，另有例外情形之考量，與法律授權目的尚無牴觸。準此，該基準第2點規定：「本府處理違反本法事件，統一裁量基準如附表。」第3點規定：「依前點所定應裁處罰鍰之違反管制使用土地審酌其行為應受責難程度，所生影響及所得利益，如係濫倒廢土、廢棄物、濫採砂石或其他有礙公共安全及環境保護等情節重大之行為者，其原定罰鍰數額得提高為二倍或二倍以上，惟最高金額為新臺幣三十萬元。」第4點規定：「依本基準所定之違反非都市土地使用管制應處罰行為，經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處以罰鍰，其罰鍰數額並得逐次酌量加重三分之一，但最高金額不得逾新臺幣三十萬元，每次處分相隔期間為自前次處分書送達完成日起算三個月，其罰鍰數額依本基準所定執行之。惟情節重大或惡性違規之行為，處以罰鍰相隔期間不在此限。」附表：罰鍰裁量基準表「違反使用面積二千五百平方公尺以下，裁量基準：新臺幣六萬元。……」（訴願卷第59、60頁），自得作為被告裁處之依據，允無疑義。
㈡又按土地所有權人對區域計劃法第15條所定「土地分區使用
管制」規範意旨（包括禁止繼續違規使用之禁止規範，與違規使用後回復原來管制目的使用之誡命規範）之實現，分別負有不作為及作為義務。且此等義務內容，亦包括要求第三人使用系爭土地時不得違規之義務在內。又此等作為及不作為義務，會因隨時間經過反覆發生，即使認其具有持續性，而在適用區域計劃法第21條規定處罰及命改善時，僅得受單一評價。但在已違反之義務經處罰後，仍繼續違反前開作為及不作為義務，因而讓違章形成之有害結果持續擴張者，其後續違規行為之違法性，即不能為原來裁罰與命令改善之原處分所涵蓋，應構成新的裁罰事由（最高行政法院105年度裁字第763號裁定意旨參照）。
㈢經查，原告所有系爭土地，土地使用編定為特定農業區農牧
用地，因民眾檢舉其涉有違規情事，經被告於105年5月5日辦理現場勘查，發現系爭土地上有已登記農舍1棟、違章建物1棟及圍牆，且部分土地上並有水泥鋪面。經被告審認系爭土地增建建物及水泥鋪面未做農業使用，違反區域計畫法第15條第1項規定，乃依第21條規定，以105年6月17日前處分處原告6萬元罰鍰，立即停止違規行為，並限於105年9月23日前拆除違規增建建物及水泥鋪面或申請合法使用，並回復為原編定之農牧用地使用，有系爭土地106年11月1日之土地建物查詢資料、地籍圖查詢資料及建物測量成果圖查詢資料（本院卷第28至31頁）、105年5月5日農舍稽查會勘紀錄及照片（本院卷第32至34頁）、前處分（本院卷第35、36頁）在卷可稽。嗣被告於105年10月27日辦理現地會勘，發現原告仍未於期限內改善完成，乃依區域計畫法第22條規定，將原告函送偵辦，並經新竹地院106年5月2日106年度竹北簡字第148號刑事簡易判決，處原告拘役55日，如易科罰金，以1,000元折算1日，亦有105年10月27日農舍稽查會勘照片（本院卷第44頁）、新竹地院106年度竹北簡字第148號刑事簡易判決（本院卷第38至41頁）在卷可稽。被告復於106年8月23日辦理現地會勘，發現系爭土地上違章建物及部分水泥鋪面並未改正，仍繼續違規使用，違反區域計畫法第15條第1項規定，有106年8月23日現場勘查紀錄表及附圖（本院卷第45、46頁）在卷可稽，其前經裁罰而未依限改正，違章故意甚明，被告乃依區域計畫法第21條及罰鍰裁量基準規定，以106年9月26日原處分處原告8萬元罰鍰，立即停止違規使用，並限於106年12月31日前拆除違規增建建物及水泥鋪面或申請合法使用，並回復為農牧用地之原編定使用，自屬有據。
㈣至於原告主張本件先前已遭處罰在案，本次裁罰係重複處分
，有違一行為不二罰原則云云。惟查，本件固經被告以105年6月17日前處分裁處及新竹地院106年5月2日106年度竹北簡字第148號刑事簡易判決在案，嗣被告再於106年8月23日辦理現地會勘，發現系爭土地上違章建物及部分水泥鋪面仍未完成改正，該現地會勘日期在新竹地院106年5月2日判決之後，故被告據以認定原告為第2次違規行為，乃依區域計畫法第21條規定再次予以裁罰，依首揭規定及說明，並無違反一行為不二罰原則可言。是原告上開主張，實非可採。
六、綜上，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 6 月 7 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 李玉卿
法 官 鍾啟煒法 官 高愈杰
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 6 月 7 日
書記官 何閣梅