臺北高等行政法院判決
107年度訴字第380號107年6月21日辯論終結原 告 梁耀被 告 國立臺北商業大學代 表 人 張瑞雄（校長）訴訟代理人 吳忠熹上列當事人間提供行政資訊事件，原告不服教育部中華民國107年1月29日臺教法（三）字第1070004764號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按行政訴訟法第111條第1項、第2項、第3項第2款規定：「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。……」查本件原告於起訴時，原係聲明求為判決：「⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告對於原告民國106年6月24日申請，應作成准予閱覽、複製『102年至104年任職期間之平時考核表』之行政處分或請被告另函提供『102年至104年任職期間之平時考核表內之個人重大具體優劣事蹟』」等語；嗣於本院準備程序，變更其訴之聲明為：「⒈原處分關於否准提供104年任職期間之平時考核表部分及該部分訴願決定均撤銷。⒉被告對於原告106年6月24日之申請，應作成准予閱覽、複製『104年任職期間之平時考核表』之行政處分。」（見本院卷第78頁）；再於本院言詞辯論，變更其訴之聲明為：「⒈原處分關於否准原告閱覽、複製『104年1月1日至6月30日平時考核表（除直屬主管、單位主管及校長綜合考評及具體建議事項欄外）』（下稱系爭資訊）及該部分訴願決定均撤銷。⒉被告對於原告106年6月24日之申請，應作成准予閱覽、複製系爭資訊之行政處分。」（見本院卷第122至123頁），核原告固變更其聲明，惟因基礎事實同一，並無礙於訴訟終結及被告防禦，且被告並無異議而為本案之言詞辯論（本院卷第123至124頁），本院認為適當，合於法律規定，自應准許。
二、事實概要：原告原係被告總務處桃園校區綜合服務組契僱工程助理，於106年6月24日依據檔案法第17條規定，具文向被告申請閱覽、複製原告「102年至104年任職期間之平時考核表」、「年終考核表及相關簽呈」、「不續僱事實表」等人事資料及「105年召開之職工申訴評議委員會104學年度第2學期第1次會議紀錄」。案經被告以106年6月30日北商大人事字第1060006137號書函（下稱原處分）復原告略以，所請資訊屬有關人事及薪資資料，依檔案法第18條第5款規定不予提供。原告不服，就原處分關於否准提供「不續僱事實表」及「102年至104年任職期間之平時考核表」部分，提起訴願，遭決定：「關於訴願人申請『不續僱事實表』部分撤銷，由原處分機關於30日內另為適法之處分。其餘部分訴願駁回。」後，被告遂以107年2月6日北商大人事字第1070000979號書函送遮蔽後「不續僱事實表」予原告。原告就原處分關於否准閱覽、複製系爭資訊部分仍不服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：㈠按倘屬關於考核教師年終成績考核之「基礎事實（有關教師
『教學、訓輔、服務、品德生活、處理行政』等『具體事實』）」，且可與辦理該成績考核而屬應保密（限制公開或不予提供）之內部單位擬稿、相關會議紀錄或其他準備作業等文件分開或遮蔽者，因該基礎事實或資訊文件並非（或等同）函稿、或簽呈意見本身，無涉洩漏決策過程之內部意見溝通或思辯資訊，應公開之，最高行政法院102年度判字第746號判決參照（最高行政法院103年度判字第645號、104年度判字第771號及本院104年度訴更一字第3號判決亦同此旨）。可知，公務員平時考核表是年終考績之基礎事實或資訊文件，並不屬於政府資訊公開法第18條第1項第3款規定所述之內部單位擬稿或其他準備作業，應提供當事人。此由被告於106年9月20日北商大人事字第1060008360號函「年終考績應以平時考核為依據」亦足證之。又公務人員考績法第5條第1項及第20條，並無不得將受考人平時考核紀錄予以公開或應予保密之規定。
㈡次按為使勞工適當地知悉其所可能面臨之法律關係的變動，
雇主基於誠信原則應有告知勞工其被解僱事由之義務，最高法院95年度台上字第2720號判決參照。原告屬適用勞動基準法及私法契約之人員，因104年年終考績遭評定為丙，遂經被告依勞動基準法第11條第5款規定解僱。再者，公務人員於遭考列丁等免職前，亦會知悉所有具體事實，以據申辯。原告今欲申請閱覽複製系爭資訊，用以了解關於原告104年年終成績考核之「基礎事實」，供法律救濟以維護自身法律權益，與法無違。為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：⒈原處分關於否准原告閱覽、複製系爭資訊及該部分訴願決定均撤銷。⒉被告對於原告106年6月24日之申請，應作成准予閱覽、複製系爭資訊之行政處分。
四、被告答辯略以：㈠按政府機關之內部意見或與其他機關間之意見交換等政府資
訊，如予公開或提供，因有礙該機關最後決定之作成且易滋困擾，自應限制公開或不予提供，爰於政府資訊公開法第18條第1項第3款規定，政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業，應限制公開或不予提供（政府資訊公開法第18條立法意旨參照）。且檔案法第17條所稱得拒絕申請閱覽、抄錄或複製之法律依據，除檔案法本身之第18條規定外，尚包括其他法律之規定，亦即於符合其他法律限制之要件時，例如政府資訊公開法第18條所列各款規定，亦得限制之。
㈡原告係被告總務處已離職工程助理，屬校務基金契僱人員，
依被告契僱人員考核作業要點第3點規定，每年6月辦理契僱人員平時考核，至年終時予以年終考核。又契僱人員平時考核，乃被告之管理措施，為辦理其年終考核行政決定作成前之擬稿或其他準備作業之文件，為對於契僱人員平時表現之事實紀錄，應屬年終考核前之處理過程紀錄，更屬有關原告之人事資料。再者，平時考核表屬公務人員應予保密之文件，且契僱人員之年終考核又為被告校務基金契僱人員人事制度重要之一環，則該表亦屬原告之人事資料。且原告經年終考核考列丙等，已足使原告知悉其不續僱原因，案內平時考核表，實則紀錄其平日之表現，亦屬被告內部就員工考核所為之準備作業文件，並非原告不續僱之原因事實。另為使考核制度順利運作，並使辦理考核人員勇於任事，故公務人員考績法第20條規定課予辦理考核人員應對考核過程嚴守秘密之義務；而有關辦理考核之過程，則端賴形諸文字等紀錄予以保存，如謂各該考核過程含資料在內無保密之必要，則辦理考核人員將因此有所顧忌，使考核制度難以發揮功能。且為使審議委員能於公正、客觀、超然及於無心理壓力下執行考核職權，對於年終考核之考核資料，無論於事前或事後均應予以保密。況系爭平時考核表之非簽稿部分係各單一事件之具體事實記載，有其整體性，難以切割，均為有關原告人事檔案之一部分。被告審酌相關規定，認有關其因管理措施所生之系爭人事資料不宜提供予原告，而依檔案法第18條第5款規定否准原告之申請，自屬有據。為此，求為判決：駁回原告之訴。
五、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原告106年6月24日申請書（原處分可閱覽卷第1頁）、原處分（本院卷第56頁）、訴願決定（本院卷第14至18頁）、被告107年2月6日北商大人事字第1070000979號書函暨函附不續僱事實表（本院卷第19至20頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為：被告否准原告閱覽、複製系爭資訊之申請是否於法有據？此部分原處分有無違反政府資訊公開法第18條第2項規定？
六、本院之判斷：㈠按檔案法第1條、第2條第2款規定：「（第1項）為健全政府
機關檔案管理，促進檔案開放與運用，發揮檔案功能，特制定本法。（第2項）本法未規定者，適用其他法令規定。」「本法用詞，定義如下：…。二、檔案：指各機關依照管理程序，而歸檔管理之文字或非文字資料及其附件。」第17條規定：「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。」。次按政府資訊公開法第1條規定：「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」同法第2條規定：「政府資訊之公開，依本法之規定。但其他法律另有規定者，依其規定。」而考諸該條文之立法理由係載明：「現行法律中並不乏有關政府資訊公開之規定，例如：公司法第393條第3項規定，公司左列登記事項，主管機關應予公開，任何人得向主管機關申請查閱或抄錄；商業登記法第18條規定，已登記之事項，所在地主管機關應公告之規定；……；檔案法第17條及第22條規定，申請閱覽、抄錄或複製檔案等。為明定本法與其他法律之適用關係，將本法定位為普通法，其他法律對於政府資訊之公開另有規定者，自應優先適用。」準此，檔案法或政府資訊公開法均為資訊提供之規範，係在滿足人民知的權利，使人民在法規要件下，享有請求行政機關提供檔案或行政資訊之權利，而政府資訊公開法所定義之「政府資訊」，其涵蓋範圍較檔案法所定義之「檔案」為廣，亦即，檔案仍屬政府資訊之一部分。因此，人民申請閱覽或複製之政府資訊，如屬業經歸檔管理之檔案，則屬檔案法規範之範疇，應優先適用檔案法之規定處理之，檔案法規定有未周全者，政府機關仍得適用政府資訊公開法相關規定作為准駁之依據。而政府機關原則上固應公開政府資訊，惟政府資訊之公開，尚非絕對至高之價值，遇有更優越之公共利益或私人利益考量出現時，仍須適度退讓，故檔案法第18條規定有例外得拒絕人民閱覽、抄錄或複製之事由，政府資訊公開法第18條亦有規定豁免公開之事由，於具體個案如有該等事由時，仍應限制公開或不予提供。㈡又按檔案法第18條第5款、第6款規定：「檔案有下列情形之
一者，各機關得拒絕前條之申請：……。五、有關人事及薪資資料者。六、依法令或契約有保密之義務者。…。」次按檔案法施行細則第1條規定：「本細則依檔案法（以下簡稱本法）第29條規定訂定之。」第17條第1項、第2項規定：「（第1項）依本法第17條規定申請閱覽、抄錄或複製檔案，以案件或案卷為單位。（第2項）檔案內容含有本法第18條各款所定限制應用之事項者，應僅就其他部分提供之。」另按政府資訊公開法第18條第1項第1款、第3款及第2項規定：
「（第1項）政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：一、經依法核定為國家機密或其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開者。……。三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。……。（第2項）政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」準此可知，檔案資訊公開與否，係衡酌國家整體利益、公務之執行及個人之隱私等因素以為決定之基準，倘符合法律規定之限制要件時，亦得限制檔案資訊之公開。
㈢再按公務人員考績法（下稱考績法）第5條第1項、第20條分
別規定：「年終考績應以平時考核為依據。平時考核就其工作、操行、學識、才能行之。」「辦理考績人員，對考績過程應嚴守秘密，並不得遺漏舛錯，違者按情節輕重予以懲處。」末按被告訂定之契僱人員考核作業要點（下稱考核作業要點）第3點、第10點規定：「契僱人員服務成績考核，其區分及規定獎懲如下：……㈡平時考核：直屬單位主管應具體記載契僱人員工作、操行、學識、才能之優劣事實，於每年6月就考核表各項目辦理考核，其考核結果並由各單位密送人事室彙整陳請校長核定後，作為年終考核之參考依據。……㈢年終考核：契僱人員僱用至年終滿1年且仍在職者，予以年終考核。單位主管應依契僱人員之工作、操行、學識、才能等，就考核表各項目逐級考核後送會人事室，並簽陳校長核定。……」「本要點如有未盡事宜，適用相關法令之規定。」準此可知，辦理契僱人員之平時考核，乃係作為其辦理年終考核之參考依據，屬辦理契僱人員服務成績考核之其中一過程，且就辦理考績（核）人員而言，依法應對於契僱人員之考績（核）過程嚴守秘密。
㈣雖原告主張：系爭資訊是年終考績之基礎事實或資訊文件，
並不屬於政府資訊公開法第18條第1項第3款規定所述之內部單位擬稿或其他準備作業，應分離提供予原告云云。然查，被告另已依考核作業要點第3點第3目規定，就原告之104年年終考核等第為丙等，並據以作成核定不予續僱且不予晉薪之意思表示，此有被告104年度校務基金契僱人員年終考核表、被告105年2月18日北商大人事考字第0000000000-00號契僱人員年終考核通知書在卷可稽（見原處分不可閱覽卷第30頁、原處分可閱覽卷第9頁）。復觀諸卷存104年1月1日至6月30日平時考核表（下稱系爭平時考核表，見原處分不可閱覽卷第5至6頁）之記載內容可知，其上包括「考核項目、考核內容、考核評分、總分」欄、「個人重大具體優劣事蹟」欄、「直屬主管綜合考評及具體建議事項」、「單位主管綜合考評及具體建議事項」及「校長綜合考評及具體建議事項」等欄位，係由原告（即契僱人員）之直屬單位主管依據考核作業要點第3點規定，具體記載原告於被考核期間（即104年1月1日至6月30日）之工作、操行、學識、才能之優劣事實及就考核表各項目予以考核評分以辦理綜合考核，其考核結果係經由單位密送人事室彙整陳請校長核定後，依憑作為被告年終考核原告之參考依據。據此，堪認系爭平時考核表乃屬被告作成原告之104年年終考核（考核等第丙等）前人事考核措施之內部準備作業過程中所須參考資訊，僅單純為原告直屬主管、單位主管及校長對原告104年上半年度工作表現之意見，係被告核定原告104年年終考核前之準備作業，而系爭平時考核表之「個人重大具體優劣事蹟」欄內所記載之事實，並非當然等同於年終考核之基礎事實資料，乃尚待被告綜合考量原告於104年度之全年整體工作表現之後，始足以作為認定原告之年終考核為丙等而不予續僱之原因事實。況且，系爭平時考核表之「考核項目、考核內容、考核評分、總分」欄及「個人重大具體優劣事蹟」欄位內容，均與該表之「直屬主管、單位主管及校長綜合考評及具體建議事項」等欄位內容，共同形成對於原告104年上半年度工作表現之意見，性質上均為被告之內部單位為辦理年終考核之準備作業，有其整體性，難予切割，且非屬對公益有必要公開或提供之資料，尚無從依分離原則將部分提供予原告。
是以，原告此部分主張，尚非有據，無足採為憑信。
㈤復審酌有關被告對契僱人員之成績考核行為，為被告為保障
校務品質以及提昇行政績效所為對契僱人員考核之管理措施，為使考績（核）制度順利運作，並使辦理考績（核）人員勇於任事，故依考核作業要點第10點所適用之公務人員考績法第20條規定課予辦理考績（核）人員應對考績（核）過程嚴守秘密之義務；所謂考績（核）過程，除契僱審議委員會之開會程序以外，解釋上自應包括辦理考績（核）過程中，有關各人員對該契僱人員以口頭或書面擬具之意見在內，否則如謂各該考績（核）過程資料（含系爭平時考核表）無保密之必要而予以公開或提供，則將使相關辦理考績（核）人員將因此有所顧忌，往後將使考績（核）審議者憚於捲入爭端，不敢秉持良知良能，忠實表達意見，妨礙機關匯集不同意見形成正確之意思決定，進而使考績（核）制度難以發揮功能，故該等資訊如無涉及公益者，自屬於豁免公開或提供之範圍。是以，應認系爭平時考核表性質上係屬依法應予保密之文件，而契僱人員之考核亦為契僱人員人事制度重要之一環，則系爭平時考核表，亦應屬人事資料，即堪認定。從而，系爭平時考核表係屬於被告作成意思決定前之內部單位準備作業文件，並屬有關人事資料且為公務人員依法有保密義務之資料，揆諸前揭規定及說明，被告依檔案法第18條第5款規定，拒絕原告之申請，於法並無違誤，核亦符合檔案法第18條第6款及政府資訊公開法第18條第1項第1款、第3款規定。
㈥至原告主張：依最高行政法院102年度判字第746號、103年
度判字第645號、104年度判字第771號及本院104年度訴更一字第3號判決意旨（下稱該等判決），公務員平時考核表是年終考績之基礎事實或資訊文件，並不屬於政府資訊公開法第18條第1項第3款規定所述之內部單位擬稿或其他準備作業，應提供當事人云云。惟查，該等判決既均非判例，則該等判決法律意見並不足以拘束本件之法律判斷，況該等判決主要係就依行政程序法及政府資訊公開法申請提供資訊之申請案，以政府資訊公開法第18條第1項第3款、第2項規定為判決依據，並非如同本件申請案係依檔案法第17條規定，且原處分否准原告申請閱覽、複製系爭資訊係以檔案法第18條第5款規定（於本院審理時追補理由尚包括政府資訊公開法第18條第1項第3款規定）為其依據，本院則係以檔案法及政府資訊公開法相關規定為判決論據基礎，並衡酌本案情節，考量原告獲取資訊公開的權益與被告豁免公開所欲保守人事資料秘密的公益間之衡平關係，綜合判斷系爭資訊是否屬可以分離提供，此均與該等判決基礎有所不同，故原告比附援引該等判決作為對其有利之認定，容有未合，並無足取。
七、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分關於否准原告閱覽、複製系爭資訊，係與檔案法第18條第5款、第6款及政府資訊公開法第18條第1項第1款、第3款規定相合，並無違誤，該部分訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 7 月 12 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 曹瑞卿
法 官 林麗真法 官 林淑婷
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 7 月 12 日
書記官 黃玉鈴