臺北高等行政法院判決
107年度訴字第399號108年1月3日辯論終結原 告 郭忠明訴訟代理人 黃慧萍 律師被 告 交通部公路總局代 表 人 陳彥伯（局長）訴訟代理人 陳美莉
趙愷融鍾富順上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民國107年1月25日交訴字第1060033539號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告所屬臺中區監理所調查發覺原告所有車牌號碼000-0000號自用小客車（下稱系爭車輛），交由訴外人郭○○駕駛而利用Uber APP應用程式平台攬載乘客，於民國105年10月25日12時6分許，由臺中市○○路○○○號載客至臺中市○○路與柳川西路橋上，並收取報酬新臺幣（下同）102.9元，認原告有未經申請核准而經營汽車運輸業之行為，先以105年11月8日公豐監稽字第63C00493號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單（下稱舉發通知單），舉發原告違反公路法第77條第2項、汽車運輸業管理規則第138條規定，被告繼以106年9月18日第60-63C00493號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），吊扣原告之系爭車輛牌照（下稱車牌）2個月。原告不服，遞經交通部駁回訴願，乃提起本件訴訟。
二、本件原告主張：
(一)被告所提出證據並不能認定原告有提供系爭車輛係由第三人違規搭載乘客或收取費用等事實，被告單憑原告為系爭車輛所有人即認原告有違規行為，違反行政程序法第5條、第36條、第43條、第96條第1項第2款等規定，且原告非「經營業者」，無從該當公路法第77條第2項、汽車運輸業管理規則第138條以汽車經營客、貨運輸而受報酬之「事業」要件，縱認原告之弟即訴外人郭○○加入Uber APP應用程式平台而使用系爭車輛搭載乘客，屬於違規行為，實際行為人亦非原告，當日因郭○○欲搭載父親就診而交付系爭車輛讓其使用，平日車輛均係原告所使用，吊扣之處罰仍不應及於不知情之原告，原處分違反行政罰法第4條所定之處罰法定主義、處罰明確性原則，以及行政罰法第3條之自己行為責任原則等，亦不必然能達成遏止違規行為之目的，吊扣車牌亦違反不當聯結禁止原則、比例原則而有裁量濫用之違法。
(二)被告係基於原告有未經申請核准而經營計程車客運業之違章而作成原處分，由公路法等規定可知主事務所在直轄市而經營計程車客運業者，其管理、處罰之事務權限當為原告所在之直轄市政府即臺中市政府，被告作成之原處分有欠缺行政管轄權之違法，違反行政程序法第11條第5項規定，應予撤銷等語。
(三)並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、本件被告則以：
(一)系爭車輛為原告所有並經其同意而交付作為違規搭載乘客行為之用，以系爭車輛駕駛人又係加入Uber APP應用程式平台而為前開行為，可認屬經營汽車運輸業之行為，原告未注意致系爭車輛成為違規營業工具，自有過失，且原處分已具體記載原告違規經營汽車運輸業之事實、理由及法令依據，且原告得具體認知原處分內容，未違反明確性原則。再者，吊扣車牌並不以行為人所有者為限，亦不以汽車所有人自己實施違規經營汽車運輸業行為方得吊扣，被告對原告作成原處分，並無違誤。
(二)被告所認定原告未經申請核准經營汽車運輸業之行為，包含原告同時違規經營計程車客運業及小客車租賃業之情形，被告就未經申請核准經營小客車租賃業之違規本有管轄權，交通部公路總局組織法第2條第4款、第6款亦規定原告具有事務權限，況公路法第37條第1項第3款並無明文就未申請核准經營計程車客運業之裁罰，於直轄市區域內由直轄市政府專屬管轄，行政院106年7月24日院臺交字第1060182260號函針對此管轄權疑義，有依行政程序法第14條第1項規定決定由被告管轄，被告確有依公路法第77條第2項規定對原告裁罰之權限，否則，此亦屬土地管轄之瑕疵，依行政程序法第115條規定，原處分無須撤銷等語，資為抗辯。
(三)並聲明：原告之訴駁回。
四、本件如事實概要欄所示事實，除下述所示爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有乘客使用Uber APP搭乘之路線圖、報酬等APP畫面下載資料、採證照片、被告所屬台中地區監警聯合稽查小組對郭○○、乘客之談話紀錄（被告答辯可閱卷第123至126頁、第128頁，被告答辯不可閱卷第141頁）、汽車車籍查詢表（訴願可閱卷第185頁）、舉發通知單（本院卷第85頁）、原處分（本院卷第86頁）、訴願決定書（本院卷第23至31頁）影本等件在卷可稽，堪認與事實相符。而兩造既以前詞爭執，則本件所應審究之主要爭點厥為：原處分所指原告未經申請核准經營汽車運輸業行為，係違反公路法第37條第1項第1款之小客車租賃業或第3款之計程車客運業？依公路法第37條第1項第3款、第78條第1項前段及汽車運輸業管理規則第139條之1規定，被告是否有欠缺管轄權而仍作成原處分之違法？原告就訴外人郭○○駕駛其所有系爭車輛在前開時地搭載乘客並收取報酬之行為，是否應負違反公路法第77條第2項之違章責任？原處分是否適法有據？
五、本院之判斷如下：
(一)本件應適用之法令：
1.按公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：……
十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第34條第1項第4款、第5款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。五、小客車租賃業：以小客車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。」第37條第1項第1款、第3款規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：一、經營公路汽車客運業、遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業，向中央主管機關申請。……三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。……」行為時公路法第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」第78條第1項規定：「本法所定之罰鍰，由該管公路主管機關處罰之。依本法所處之罰鍰，經限期繳納，屆期仍未繳納者，依法移送強制執行。」
2.依公路法第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」而授權訂定之汽車運輸業管理規則第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」上開規定乃執行母法（公路法）之細節性、技術性事項，在與立法意旨相符且未逾越母法之授權範圍，即得適用。
(二)經查：
1.比對原處分記載及原告行為之情節，可知被告以原處分裁處者，當係針對原告未經申請核准而與經營Uber APP應用程式平台之台灣宇博數位服務股份有限公司（下稱宇博公司）故意共同為計程車客運業之經營行為而言：
(1)比對公路法第34條第1項第4款、第5款就計程車客運業、小客車租賃業之定義可知，計程車客運業之營業重在載客之服務，同時提供駕駛人、車輛出租讓乘客搭載而收取報酬，小客車租賃業之營業，則僅出租車輛與他人自行使用，原則上並不提供駕駛人駕車服務之方式，換言之，計程車客運業者重在提供載客服務，小客車租賃業則重在提供租賃標的即車輛本身，縱使汽車運輸業管理規則第100條第1項第2款另有規定：「經營小客車租賃業及小貨車租賃業應遵守下列規定：……二、經營小客車租賃業租車人如須僱用駕駛人者，應由出租人負責代僱持有小型車職業駕駛執照者駕駛。……」亦係小客車租賃業者遇租車人有要求時，方另代僱駕駛人，與計程車客運業係車輛與駕駛人不可切割而「載客」之營業模式，二者仍有不同。準此，本件被告在原處分簡要理由欄中雖僅記載原告有違反汽車運輸業管理規則第138條、公路法第77條第2項規定，但違反事實欄中既經記載：「未經申請核准而經營汽車運輸業【所屬自用小客車違規營業，攬載乘客由臺中市○○區○○路○○○號○○區○○路與柳川西路橋上，收費102.90元】」，具體指明係基於系爭車輛有經駕駛為「攬載乘客」之行為，顯非僅出租車輛供人使用之情形，客觀文義上即可見係依據公路法第34條第1項第4款所定義之「載客」行為加以描述，原處分所指系爭車輛經用以未經申請核准經營之違規內容，當指計程車客運業而言，被告辯稱原處分尚有針對系爭車輛經駕駛為小客車租賃業之違規經營行為作成處分乙節，核非原處分之記載內容所及，其所辯已難憑採。
(2)其次，本件系爭車輛之駕駛人郭○○係因叫車乘客使用Ub
er APP應用程式平台指定路線後，經該平台業者即宇博公司指派調度郭○○前往載客並收取報酬，有乘客使用UberAPP搭乘之路線圖、報酬等APP畫面下載資料暨採證照片等件為憑（被告答辯可閱卷第123至126頁），乘客與訴外人郭○○且分別陳稱確係透過宇博公司之Uber APP叫車及前往搭載，亦有被告所屬台中地區監警聯合稽查小組對訴外人郭○○暨乘客之談話紀錄附卷可稽（被告答辯可閱卷第128頁、被告答辯不可閱卷第141頁），觀諸Uber台灣官方資訊網上復登載：「註冊Uber，開車賺大錢」、「全球最夯的開車接案平台，您絕不可錯過的賺錢機會」、「加入Uber的理由：時間自由；24H隨時接案；想上班就上班，想休息就休息；隨時隨地打開APP，開始賺錢」、「線上申請，快速加入」、「免加入費用，週週多賺上萬」等語（被告答辯可閱卷第136至137頁），另「Uber合作駕駛資訊網」上並記載加入合作駕駛之必備條件為：「年滿21歲」、「沒有犯罪或重大肇事紀錄」、「持有符合UBER條件的車輛」，並說明車輛條件為：「1.車長大於4.5公尺、
2.車輛出廠年份必須為2006以後、3.必須為四門車以上、
4.不可為九人座以上」，應準備文件則有身分證、駕照、強制險證明、行照、良民證等，有網頁列印資料可證（被告答辯可閱卷第130至135頁），可見訴外人郭○○未向主管機關申請核准，本不得以系爭車輛載客運輸而受報酬，其接受宇博公司之招攬而註冊加入為合作駕駛，由上開宇博公司招攬時說明之整體工作內容，及經營方式乃透過使用宇博公司提供之Uber APP應用程式平台，先由需要用車之乘客透過該平台叫車，再由該平台調派駕駛人即訴外人郭○○駕駛自備之系爭車輛前往載送乘客至指定目的地，乘客並透過Uber APP以信用卡支付按里程計價所顯示之報酬，再按一定比例將報酬分歸駕駛人與系統業者，相關「行車路線」及收據等資訊，乘客則可自行由手機截錄、列印等情觀之，各該運輸行為及車資經由Uber APP應用程式平台而達成合意時，運送契約即已成立，訴外人郭○○當係基於反覆性、繼續性與宇博公司共同經營之意而註冊加入，其有使用系爭車輛而與宇博公司共同合作從事載客運輸而受報酬之事業，洵堪認定；再細觀前開APP顯示之搭乘路線圖畫面（被告答辯可閱卷第123至124頁），尚清楚顯示前往載客之駕駛人郭○○相片，難認有何只可租用車輛而毋庸提供駕駛服務之選項，則無論就宇博公司招募訴外人郭○○所設須自備車輛之條件，或提供乘客使用UberAPP應用程式叫車所得選擇之服務內容觀之，系爭所提供載客服務必然由司機自備特定車輛駕駛，並無僅出租車輛、駕駛人另議之型態，實乏事證堪認原告之系爭車輛併有經用以從事小客車租賃業之營業，被告辯稱原告尚有混合小客車租賃業之營業型態，委無依據。
(3)再者，前述宇博公司招募合作駕駛既設有自備車輛及加入時須詳細登載身分證、駕照、強制險證明、行照、良民證等條件，除可見宇博公司有透過Uber APP應用程式之註冊登入等操作，對所招募之司機與車輛進行審核，及協助處理相關問題而為營業上管理，招募對象更未見指定須為有職業駕駛執照及執業地計程車駕駛人執業登記證之計程車駕駛人，將上開經營形態所提供載客服務，與傳統計程車客運業相較，均為以小客車出租並有駕駛人開車載客之方式提供客運服務，報酬收取方式復係按行駛里程長短計價收取報酬，縱攬客及調派司機所使用Uber APP應用程式平台，為傳統計程車客運業者所未曾使用者，然與傳統計程車客運業者之「駕車行駛於道路上尋覓乘客或乘客以電話聯絡叫車中心再據以調派駕駛」而提供之載客服務，本質上仍無差異，以本件原處分所據訴外人郭○○之行為情節觀之，更與小客車租賃業之經營模式絲毫無涉，益見被告辯稱尚有因未經申請核准經營小客車租賃業行為而作成原處分云云，並不足採。
2.原處分所指原告違反公路法第77條第2項未經申請核准而經營計程車客運業之行為，縱然屬實，惟被告作成原處分有欠缺管轄權之違法，復難認有行政程序法第115條無須撤銷規定之適用，原告訴請撤銷，即為有理：
(1)本件原告所有之系爭車輛，確經其弟即訴外人郭○○在宇博公司經營之Uber APP應用程式平台註冊登記為攬載乘客所用車輛，業如前述，被告主張其弟郭○○有與宇博公司故意共同未經申請核准而使用系爭車輛經營汽車運輸業（計程車客運業）之行為，固非無據，被告進而以原告將系爭車輛交付訴外人郭○○使用時，應負有確保系爭車輛遵循公路法第77條第2項、汽車運輸業管理規則第138條管制目的而為使用之責任，基於公路法第77條第2項對車輛所有權人作成吊扣車牌之處分，乃管制性之行政處分，並非重在非難違章行為，而係為有效排除將來危害之管制性目的，本不以原告是否具有故意或過失為限，亦不以所吊扣或吊銷之車牌為違規行為人所有者為限，故認有必要對原告為吊扣牌照處分之主張，亦非無憑，然而，公路法第37條第1項第3款針對計程車客運業之申請核准籌備事宜，既明文以負有申請核准義務者之主事務所所在位於直轄市或直轄市以外區域作為區別標準，將位於直轄市者之申請核准權限歸屬直轄市公路主管機關，直轄市以外者則屬中央主管機關之權限，甚且，同法第78條第1項更針對該法之罰鍰，明定由該管公路主管機關處罰，在同法第37條第1項第3款已針對計程車客運業之監管權限特予明文之情況下，為預防將來繼續實施違規經營計程車客運業之行為，關於施以諸如吊扣牌照等管制處分之權限，自屬適用同法第37條第1項第3款規定之情形而當以直轄市主管機關為吊扣牌照之該管公路主管機關。準此，本件原告所涉系爭車輛遭用以經營計程車客運業，卻未先申請核准，係違反公路法第37條第1項第3款所定之行政法上義務，參酌前述違規經營計程車客運業之營業模式、分工，均係由宇博公司單方透過Uber APP應用程式平台，對加入之訴外人郭○○分擔行為加以管控、調配，訴外人郭○○加入時即須接受宇博公司所定經營模式而為行為之分擔，是否辦理經營計程車客運業之申請核准事宜以符合規定，自亦堪認悉由宇博公司主導決定，關於本件違規經營行為之主事務所，即應以宇博公司之主事務所定之，而宇博公司之主事務所所在位於臺北市大安區，有宇博公司及分公司基本資料查詢表1份附卷可稽，就本件違規行為有無經申請核准乙事，本屬臺北市公路主管機關之調查審究範圍，查認違章與否而是否為管制處分時，自當由同一之臺北市公路主管機關辦理，方收事權統一之效而具合理性；是本件得依公路法第77條第2項規定對原告為吊扣牌照處分者，應為臺北市○路主管機關，並非被告，被告竟作成原處分，確有欠缺管轄權限之違法。
(2)雖然，被告執汽車運輸業管理規則第139條之1第1項規定：「遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。」被告執此謂交通部得據以將計程車客運業之處罰權限委任被告或委辦直轄市辦理云云，惟按，行政程序法第11條第1項已規定：「行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。」第5項規定：「管轄權非依法規不得設定或變更。」基於管轄法定原則，公路法第37條第1項第3款針對涉及計程車客運業經營之管制，既已明定負有該行政法上義務者之主事務所所在位於直轄市者，由直轄市公路主管機關為有管轄權之行政機關，此時屬中央主管機關之交通部並無管轄權限，法律規定甚明，則汽車運輸業管理規則第139條之1第1項所指交通部尚得委任或委辦之範圍，自應限縮解釋而不包括母法已明文排除、故其並無管轄權之事項。否則，基於訂定汽車運輸業管理規則之授權依據即公路法第79條第5項規定所授權者，亦未包含管轄權變動之授權，在母法已就有管轄權行政機關予以明文之情況下，縱如被告所辯汽車運輸業管理規則第139條之1第1項尚有交通部得就計程車客運業之違章裁罰另委任或委辦之規定意旨，亦因違反母法有明文之管轄法定原則，及違反行政程序法第150條第2項：「法規命令之內容……並不得逾越法律授權之範圍與立法精神」，本院亦得拒絕適用之，則關於交通部另有無針對計程車客運業之違章管制委任被告或委辦其他機關等，自亦無再為查究之必要，被告此部分所辯，仍無解於其欠缺作成原處分管轄權限之違法。
(3)至於被告另舉行政院106年7月24日院臺交字第1060182260號函（本院卷第117頁），時間雖係在本件原處分作成前，但觀其內容，並未述及作成之法律依據，已難憑認行政院有何得將直轄市內經營計程車客運業之裁罰逕授權被告辦理之依據，況如前述，公路法第37條第1項第3款就此之管轄權規定甚明，委無疑義，自亦無適用行政程序法第14條第1項規定而以該函為憑之問題。又交通部公路總局組織法第2條第4款、第6款僅規定：「交通部公路總局（以下簡稱本局）掌理下列事項：……四、公路監理業務之規劃、執行及督導管理。……六、公路運輸管理之規劃、執行及督導」，未見具體規範計程車客運業違章裁罰之權限事務，遑論前述屬作用法之公路法第37條第1項第3款，業經明文，被告謂依此規定有作成本件原處分之權限，亦屬無由，均予敘明。
(4)此外，被告雖又辯稱前開欠缺土地管轄權限之瑕疵，依行政程序法第115條規定屬有管轄權機關仍應為相同處分之情形，謂無須撤銷云云，但查，前述公路法第37條第1項第3款規定係按照業者之主事務所所在位於直轄市、直轄市以外之不同，據以劃分有管轄權之行政機關為何，並非以事務之種類為劃分標準，直轄市政府與交通部既同列為公路法第3條公路主管機關之一，就計程車客運業違規裁罰之權限歸屬，再視直轄市之轄區內、外而定，固可認該權限規定涉及土地管轄性質，然而，依公路法第77條第2項規定係「得」為吊扣牌照處分，有管轄權之主管機關對於原處分所涉違章行為，尚須就個案情節行使自身裁量權限而決定有無作成管制處分之必要，並非必然為與原處分相同之處分，原告所主張後續系爭車輛已未再提供訴外人郭○○為經營行為之用，應無為管制處分必要等情，容待斟酌處理，是原處分並不符行政程序法第115條所規定無須撤銷之情形，自仍應撤銷。被告此部分主張，仍無足採。
六、綜上所述，原處分所指原告應負之違章責任，固有所憑，惟原處分既有被告欠缺管轄權限之違法，即有違誤，訴願決定予以維持，亦屬有誤，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，即有理由，應予准許。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及證據（含原告其餘指摘原處分違法之事由），均無礙本院前開論斷結果，爰不予一一論述，併予指明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 1 月 31 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 曹瑞卿
法 官 魏式瑜法 官 林麗真
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 1 月 31 日
書記官 李淑貞