臺北高等行政法院判決
107年度訴字第335號107年8月1日辯論終結原 告 林滄海訴訟代理人 謝生富 律師被 告 臺北市中正區公所代 表 人 廖雪如（區長）訴訟代理人 張炳進
劉蕙榕上列當事人間祭祀公業事件，原告不服臺北市政府中華民國107年2月8日府訴一字第10709054600號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：
（一）本件行政訴訟起因於坐落臺北市○○區○○段一小段373、373-1地號土地（重測分割前原合併登記為臺北市○○區○○段○○○號土地，下稱系爭土地）登記所有權人為「三界公」，並以「林淑紋」為管理人。原告主張系爭土地實為「祭祀公業三界公」所有之土地，為辦理祭祀公業土地之清理申報，於民國103年5月22日檢具文件向被告申請核發「祭祀公業三界公」之派下全員證明書。經被告審酌原告申請意旨自述三界公乃其先祖「瑞會公」抽出一部分財產，為祭祀所崇拜「三界公」信仰，以表現對宇宙自然感恩之情，故認「三界公」為神祇名稱，且未冠「祭祀公業」字樣，系爭土地財產所祭祀對象為神祇而非祖先，乃以103年6月18日北市正文字第10331463200號函（下稱被告103年6月18日函），請原告釐清組織性質究屬神明會或祭祀公業，並備齊相關原始憑證後再送被告辦理，並檢還原申請文件。嗣原告於104年7月9日檢具相關文件，再向被告申請核發「祭祀公業三界公」派下全員證明書。經被告以104年10月23日北市正文字第10432810700號函（下稱被告104年10月23日函）通知原告及另為申報之林峻立(下稱林君)，請雙方依祭祀公業條例第10條第2項規定，於文到3個月內協調1人辦理申報。因屆期原告與林君仍無法協調以1人申報，被告乃以105年2月2日北市正文字第10530302800號函（下稱被告105年2月2日函），通知原告及林君，依同條例第10條第1項規定向法院提起確認之訴並陳報被告。後林君向臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）提起民事訴訟，請求確認林君為「祭祀公業三界公」申報發給派下員證明書之申報權人，並以原告為該民事事件之被告；原告於該民事訴訟繫屬中提起反訴，則請求確認原告始為申報權人（上開民事訴訟，下稱北院確認申報權人之訴）。經臺北地院以105年度訴字第1675號民事判決（下稱北院民事判決），確認本件原告為申報權人，並於106年3月2日確定。
（二）原告繼之即於106年4月6日再檢具相關文件（含北院民事判決及判決確定證明書），向被告申請核發「祭祀公業三界公」派下全員證明書。經被告審酌原告申請資料後，以106年5月18日北市正文字第10631145800號函（下稱被告106年5月18日函），通知原告應於文到30日內為下列補正，屆期不補正者，得依祭祀公業條例予以駁回。其中所命之補正略以：1.本次申請檢附所稱祭祀公業之沿革……與原告前於104年7月9日申請所附沿革……顯有不同，且臺灣民間一般認為「三界公」即「三官大帝」之別稱，而三官大帝指天官、地官、水官等3位神祇，請說明為何前次申報沿革未提及祭祀公業林火？另所指之「公業三界公」享祀人究竟為林嘉愷或三官大帝？享祀人若為林嘉愷，請說明為何將先祖林嘉愷奉名為三界公？2.所送公業三界公派下全員系統表自設立人林瑞會至今僅傳承4代，且經查檔存資料，公業三界公與祭祀公業林致政、祭祀公業林永利（下稱其他兩林氏公業）有多數派下員重複，而其他兩林氏公業自首次核發派下全員證明書後分別有多次派下員繼承變動備查或補列派下員之紀錄，若設立人、派下員重複，每年掃墓、又僅傳承4代，且無規約限制派下員大會出席人數。為何數十年難以召開（公業三界公）派下員大會？又為何數十年未向主管機關申報祭祀公業土地清理？
3.請檢附林成吉等6人3個月內戶籍謄本，併同向戶政事務所申請林添丁等4人戶籍謄本正本等語。
（三）嗣後經原告以106年6月2日書面說明，仍稱公業三界公之享祀人為林嘉愷，奉名為三界公等語後，被告再接連以106年7月27日北市正文字第10631819500號函（下稱被告106年7月27日函）、106年8月25日北市正文字第10632022300號函（下稱被告106年8月25日函）、106年9月19日北巿正文字第10632227200號函（下稱被告106年9月19日函）等，命原告就所稱祭祀公業三界公為資料之補正與說明，由原告遞次以106年8月10日、9月5日、10月11日等書面提出說明後，被告仍認原告申報之「公業三界公」是否即系爭土地所有權登記名義人「三界公」，猶有疑問，而原告經通知補正，仍未能檢附足資證明之資料，故依祭祀公業條例第10條第1項規定，以106年10月25日北市正文字第10632547700號函（下稱原處分），駁回原告之申請。原告不服，提起訴願亦遭決定駁回，於是提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張要旨及聲明：
（一）依祭祀公業條例第10條第1項、第11條、第12條規定可知，公所關於申報書面之審查，僅為形式審查，不涉及實質審查；即權利是否存在是由民事法院為實質審查，分工明確。因為祭祀公業年代久遠，往昔缺乏對祭祀公業之管理，且欠缺完整戶籍、地籍登記，難以取得政府機關證明文件，僅有民間自存資料可憑，為應現實需要，故祭祀公業條例特設申報公告異議制度，即申報祭祀公業後，由公所為書面之形式審查，文件相符者，公所即應公告徵求異議。關於應審查之檢附文件，依祭祀公業條例第8條規定，則為申請書檢附推薦書、沿革、不動產清冊及其證明文件、派下全員系統表、派下全員戶籍謄本、派下現員名冊等文件，並由公所就祭祀公業管理人或派下推舉之代表身分證明、與申請公告應附文件是否齊備等，為形式審查，其審查「釋明」程度即為已足。被告應依法行政以為分際。
（二）由祭祀公業條例第10條第1項、第2項之項次排列可知，第1項審查合格是適用同條第2項規定辦理之前提。亦即公所受理祭祀公業2人以上申報，應先依第1項規定為書面審查，文件不符者先命其補正，補正仍有不符者，應予駁回；須2人以上申報人文件經書面審查均合於法規定，始生該條第2項應協調或向法院提起確認之訴問題。故若經申報人依第2項向法院提起確認之訴，並經法院確認該祭祀公業之申報權人應為何人而判決確定者，公所即應依民事確定判決辦理公告徵求異議事項，並無就確定判決所確認之申報案，再回頭審查其所附文件是否相符之理。否則，顯違背論理法則、依法行政原則，承辦人即有失職、瀆職之嫌。
（三）「三界公」係概念性尊稱，非固有或特定名詞。若尊稱神明為三界公，即為神明會，例如有尊稱三官大帝或堯、舜、禹為三界公者。若尊稱祖先為三界公，並以祭祀祖先為目的，復設有享祀人、派下員及獨立財產者，則為祭祀公業。例如最高法院102年度臺上字第1264號民事判決確認三界公祭祀公業之管理權不存在判決及43年臺上字第143號就三界公祭祀公業所為判決等。故「三界公」是否為祭祀公業，應依內政部81年10月6日臺內民字第8189007號函示，為形式審查之準據。若申請書所附文件，均已具齊、程式與上揭內政部函釋要件相符，不須實質審查，即應為公告徵求異議之處理。本件北院民事判決已確認原告是「祭祀公業三界公」之申報權人，已認定本件「三界公」是祭祀公業，被告自應依祭祀公業條例第10條第2項規定，按法院判決意旨辦理祭祀公業申報案之公告徵求異議程序。
（四）關於系爭「祭祀公業三界公」申報案，申請書附件有：推薦書、沿革、切結書、派下全員系統表（設立人林瑞會）、派下全員戶籍謄本、派下現員名冊、不動產清冊（祭祀祖先之獨立財產）、不動產登記謄本、三界公匾額及祭祀祖先活動照片等資料一冊。祭祀公業祖先祠堂上懸掛「公業三界公」匾額，敘明該祭祀公業為「三界公」，有別於其他同名之人，並非指神明會，況除系爭土地登記登載所有權人之「三界公」外，並無其他典籍登載「公業三界公」情事，不生權利主體名稱不同問題。又公業匾額內還刻有「庚子年公業三界公管理人林瑞會」文字，祠堂內祀奉祖先林嘉愷（即林維愷）及歷代祖先牌位，距今119年，年代久遠，足徵信實，復經民事法院於北院確認申報權人之訴中，至現場履勘無訛。另原告申報所附其餘文件也足釋明享祀人祖先林嘉愷（即林維愷），尊奉為「三界公」；第二位管理人林淑紋；有派下員；有獨立財產等，具祭祀公業之組織與性質。凡此，足以釋明祭祀公業三界公首位管理人林瑞會即設立人，於民國前12年設立該祭祀公業，以祭祀歷代祖先為目的。被告自應依祭祀公業條例第11條規定，辦理公告徵求異議程序。至於原告前在民事訴訟中主張對造林君所稱之「三界公」，應屬神明會，僅為該案攻擊方法，且原告已在該民事訴訟另提反訴主張所申報之「三界公」，始為祭祀公業，並經民事法院現場勘驗屬實。原處分認定原告在民事訴訟中主張「三界公」為神明會，顯然顛倒是非，況他案民事訴訟之主張與陳述，也不得採為本件判決之基礎，原處分據此為裁決理由，顯然違法。另外，被告二度命原告補充沿革資料，三份沿革內容因補充而非完全相同，乃理所當然，沿革中所述祖先自大陸地區來臺之主要敘述，並無不同，被告刻意為無謂挑剔，以原處分偏見的認為「三界公」是神祇而駁回系爭申報，顯然逾越形式審查之界限，違背祭祀公業條例設立公告制度之意旨，應屬違法。
（五）聲明：
1.訴願決定、原處分均撤銷。
2.被告應將原告申報祭祀公業三界公土地清理案辦理公告徵求異議。
三、被告答辯要旨及聲明：
（一）依內政部民政司網頁對於祭祀公業及神明會之介紹，祭祀公業是前清或日據時期先民離鄉背井之際，為懷念其原鄉祖先，而由子孫集資購置田產，以其收益作為祖先祭祀時備辦及聚餐之費用，使祖先有「血食」，後代子孫聚集「吃祖」，顯示臺灣先民社會慎終追遠、尊祖敬宗之優良傳統。祭祀公業設立須有2要件，即人與物的要素。人的部分須有享祀人及派下子孫；物的要素須有財產，大多數是土地與房屋，其產權以享祀者（即祖先姓名）為登記名義人。祭祀公業不動產登記常態，均冠以「祭祀公業」，以區隔一般私人（自然人）之不動產，惟其在宗族性祭祀公業命名上，有以祖先姓名、家族公號、家號、組成房數、祖先偏名，如「祭祀公業陳○○」、「祭祀公業陳益興號」。神明會則是宗教信仰組織，前清時期先民陸續從原鄉大陸渡海來臺，為祈求神恩永沐、海路平順，或已來臺人士為解離鄉背井之苦悶，使精神有所寄託，會將供奉所崇拜特定神明，藉組織之建立與發展，鞏固其庄頭或地盤，久之即成為臺灣社會特有之民間信仰與聚落社群聯繫、聯誼之宗教性崇神組織力量。依臺灣民事習慣調查報告，神明會有因同鄉、同姓、同行業、同村莊、結拜金蘭或純粹認同某特定神明而結合，故其名稱通常稱為「會」、「社」、「堂」，亦有稱「嘗」、「季」、「盟」、「閣」、「亭」、「祠」、「祀典」者，為籌集組織運作及聚餐聯誼之經費，該組織之成員，通常被稱為會員或信徒，以集資購置財產，並用財產之收益（如不動產之租榖、租金等），辦理神明會祭典活動。惟神明會之不動產在土地登記名義上，常顯現為神明名義、會社名義或其他名義，如「天上聖母」、「福德爺」、「魯班公」、「關帝爺會」、「天上聖母六媽會」、「如蘭堂」等。
（二）祭祀公業條例第10條第1項所稱「書面審查」，雖僅作形式上審查，而不審究私權實質關係，然仍應依職權就程序上是否符合真實而予審查，除審查應檢附文件，是否齊全，程式是否相符，包括條例第6條之申報人身分證明、第8條之應附文件、第9條之受理機關等等是否符合規定外，為保障祭祀公業之權利人，仍須審查申報人所提相關資料核對是否互相矛盾或不符邏輯，申報人對所提出派下名冊之正確性，仍有釋明之義務。經審查無誤後，才依條例規定辦理公告徵求異議。至於祭祀公業之判斷，按臺灣民事習慣調查報告，得以其是否為祭祀祖先而設立、是否有享祀人、是否有設立人或派下、是否有獨立財產存在等等，作為認定依據，並由申報人提具證明資料憑辦。本件原告於106年4月6日向被告申報之祭祀公業土地清理案，雖所申報「祭祀公業三界公」業經北院民事法院判決確定原告為申報權人，被告仍應依祭祀公業條例第10條第1項規定審查。本次申報標的名稱為「公業三界公」，與104年7月9日申報名稱不同，亦與系爭土地在登記謄本所載之所有權人名稱「三界公」不同，又既然日治時期已成立原告主張之祭祀公業，為何沿革一改再改，且原告在北院確認申報權人之訴訟中，最初還辯稱「三界公」僅為神明會，而「公業三界公」與「三界公」是否為同一權利主體，「三界公」設立人相關佐證資料仍有疑義，被告因此函請原告補正。
（三）依臺灣民事習慣調查報告，所謂公業泛稱祭祀公業、寺廟、育才公業、辦事公業、神明會、祖公會等團體，亦即通常雖指祭祀公業，但有時兼指育才公業、辦事公業、或屬於各種社團、財團之財產而言（如寺廟、神明會、蕃社等公業）。且日據時期祭祀公業之專任管理人資格，習慣上無何限制，只需具有意思能力之自然人即可，選任派下以外之人為管理人亦屬有效。另按最高法院93年臺上字第902號判決意旨，原則上須祭祀公業之設立人及其繼承人始得為派下，公業享祀人是公業所祭祀之祖先，並非公業之所有人，故凡非公業之設立人或享有該設立人派下權之繼承人，縱為享祀人之後裔，仍無派下權可言。是故，本件僅憑匾額寫「公業三界公」，難判斷其屬祭祀公業，另憑土地登記謄本登載所有權人「三界公，管理人林瑞會」等，以及法院履勘筆錄，均無從認定系爭土地登記名義人為祭祀公業，其設立人為林瑞會，林瑞會子孫為公業之派下。況原告在北院確認申報權人之訴訟中，最初辯稱「三界公」僅為神明會，在本件申報時卻主張其祖先於民國前12年設立「三界公」為祭祀公業，說法前後不一致，顯不合常理；至於原告在106年4月6日申請書所附沿革雖記載林瑞會為設立人，以林嘉愷為享祀人，但原告未提出相關資料釋明林嘉愷為享祀人，也未檢具資料證明土地所有權人「三界公」與原告申報之「公業三界公」為同一權利主體。被告因此函請原告補正，但因原告未檢附足資證明資料，且經核對其先後所提沿革等資料前後不一、不符常理，例如將祖先林嘉愷奉名為「三界公」，故以原處分駁回原告申請。
（四）聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：被告依祭祀公業條例第10條第1項對祭祀公業之申報審查範圍如何？原處分駁回原告關於辦理公告接受異議程序及核發派下員證明之請求，是否合法？
五、本院之判斷：
（一）前提事實：
1.如爭訟概要欄（一）所述之情，有系爭土地登記謄本、重測分割前土地登記簿影本、原告103年5月22日申請文件（見原處分可閱覽卷，下稱原處分卷第4-21頁）、被告103年6月18日函（見同卷第22-24頁）、原告104年7月9日申請文件（見同卷第25-82頁）、被告104年10月23日函、105年2月2日函（見同卷第83-85頁）、北院民事判決、民事判決確定證明書（見同卷第86-99頁）等在卷可佐證屬實。
2.如爭訟概要欄（二）所述之情，則有原告106年4月6日申請文件（見同前卷第100-214頁）、被告106年5月18日函（見同卷第215-217頁）附卷可供查考明確。
3.如爭訟概要欄（三）所述原處分作成以前之相關情節，有原告106年6月2日申請書（見同前卷第218-265頁）、被告106年7月27日函（見同卷第268-270頁）、原告106年8月10日書面說明文件（見同卷第271-282頁）、被告106年8月25日函（見同卷第283-284頁）、原告106年9月5日書面說明文件（見同卷第285-293頁）、被告106年9月19日函（見同卷第294-296頁）、原告106年10月11日書面說明文件（見同卷第297-358頁），及原處分等（見同卷第359-367頁）存卷可供查證與事實相符。
（二）被告依祭祀公業條例第10條第1項，應對申報標的是否為祭祀公業為審查，原處分駁回原告請求合法：
1.應適用的法令及法理的說明：
(1)應適用的法令：
A.祭祀公業條例第1條、第3條第1、3、4、5款、第6條、第8條、第9條、第10條、第11條、第12條、第13條（附錄1）
B.民法第1條（附錄2）
C.行政程序法第36條（附錄3）
(2)法理的說明：
A.祭祀公業是由設立人捐助財產，以祭祀祖先或其他享祀人為目的之團體。享祀人是受祭祀公業所奉祀之人。祭祀公業之設立人及繼承其派下權之人，則為派下員，並分為「派下全員」及「派下現員」兩類。前者為祭祀公業或祭祀公業法人自設立起至目前止之全體派下員。後者為祭祀公業或祭祀公業法人目前仍存在之派下員。又所謂「派下權」指祭祀公業或祭祀公業法人所屬派下員之權利（祭祀公業條例第3條第1、3、4、5款規定參照，見附錄1）。祭祀公業條例之制定，參照該條例第1條規定（見附錄1），除為延續祭祀祖先、發揚孝道及宗族傳統外，並在健全祭祀公業土地之地籍管理，促進土地利用，以增進公共利益。
是故，祭祀公業之設立與存續，雖然涉及設立人為祭祀祖先或其他享祀人為目的，本於其私有財產之處分權利，行使結社自由與私法契約自由成立之團體，受憲法第14條、第15條及第22條對結社自由、財產權與契約自由及私法自治之保障與尊重（司法院釋字第728號解釋理由參照）。而此等多源自前清或日據時期，為祭祀祖先或其他享祀人捐助私有財產成立之團體，歸屬於祭祀公業名下之財產，其民事法上物權法律關係，與同樣為祭祀目的捐助財產成立之神明會或寺廟、宗教團體等，有所不同。在依97年7月1日起施行之祭祀公業條例進行不動產權利清理以前，登記在祭祀公業之不動產，依據臺灣民事習慣（習慣在民事法律關係具法源地位，參見附錄2所列民法第1條之規定），性質上屬設立人與派下員之特殊家產，雖其登記為祭祀公業所有，但民事法律關係上實為有繼承權之派下員本於派下權而公同共有（最高法院90年度臺上字第46號、93年度臺上字第1817號、95年度臺上字第1233號等民事判決意旨，及最高行政法院92年度判字第1186號、91年度判字第2191號等行政判決意旨參照）。至於神明會或寺廟、宗教團體之成立，與臺灣先民社會祭奉祖先傳統無涉，其等名下由信徒或其他人捐贈財產登記之不動產，即無從藉由派下權身分界定其物權法律關係。再者，此等私人行使財產處分權、契約自由與結社自由，因而將財產處分登記在以祭祀為目的而成立之團體名下，固然是私法行為，有其依私法自治安排形成之民事法律秩序，但祭祀公業條例第2章至第5章關於祭祀公業之申報、法人登記、法人監督、土地清理等相關規定，以及與該條例同日（97年7月1日）施行之地籍清理條例第3章、第6章等關於神明會名義登記土地清理、寺廟或宗教團體土地清理等相關規定，亦有將此等依私法行為成立民事物權法律效果各自不同之團體予以分類，引導納入不同行政程序管制，以進行土地地籍清理之立法目的。因此，以祭祀為目的而成立之團體，究竟是屬於符合首揭祭祀公業條例定義之祭祀公業，抑或屬神明會或寺廟、其他宗教團體，不僅於民事財產法律關係上有區別之意義，對於如何適用行政程序進行財產清理程序，在行政法律關係上也有重要之區辨意涵。對於登記在以祭祀為目的而成立之團體名下之財產，究竟應適用何等行政程序將團體納入管制或進行財產之清理程序，當屬主導行政程序應依法行政之管轄機關，首先應依職權調查予以查明之事項，其應依職權調查證據，即不受當事人主張之拘束（行政程序法第36條規定參照，見附錄3）。
B.承上，在祭祀公業條例施行前已存在之祭祀公業，但未依祭祀公業土地清理要點或臺灣省祭祀公業土地清理辦法之規定申報並核發派下全員證明書者，依同條例第6條規定，固應由管理人或派下現員過半數推舉派下現員一人，依同條例第6條、第8至10條等規定方式為申報，並由受理申報機關即祭祀公業不動產所在地之鄉（鎮、市）公所（下稱公所），依同條例第10條規定而為審查。經公所審查未依同條例第10條第1項規定予以駁回而受理其申報者，即應依同條例第11條規定，辦理祭祀公業及其派下現員名冊、派下全員系統表與不動產清冊之公告、陳列及刊登新聞紙等相關程序，以供派下現員或利害關係人得依同條例第12條規定，對公告事項表示異議，並於異議人與申報人間仍有爭議者，向法院提起確認派下權、不動產所有權之民事訴訟。然而，前述申報、公告、異議之行政程序，以及在申報人、異議人間發生爭議時可能衍生之民事司法程序，目的均在釐清祭祀公業實質歸由派下員所有之財產法律關係，進而使此等祭祀公業財產依同條例第5章第49條以下規定而為適當之清理，以健全祭祀公業土地地籍管理，促進土地利用，增進公共利益（同條例第1條規定參照）。尤其經公所按條例規定審查受理申報並為公告後，倘異議期間屆滿後，無人異議或異議人收受申復書屆期未向公所提出法院受理訴訟之證明者，公所應核發派下全員證明書，則祭祀公業所登記財產在民事物權上之法律關係，以及可能依法進行財產清理之變動，即依前述臺灣民事習慣或祭祀公業條例相關規定而定，與神明會、寺廟或宗教團體名下財產法律關係之界定與清理程序，迥然不同，對相關利害關係人在民事法律關係上之權利義務影響甚鉅，且此等行政程序應如何正確踐行，乃主導行政程序之管轄行政機關的權責，尚非民事法院得逕代為決定。因此，公所受理依祭祀公業條例第6條規定所提之申報案件，究竟應否按祭祀公業條例規定，開始進行公告、接受異議、核發派下全員證明書等相關程序，即應先調查辨明財產登記名義人之非法人團體，是否確為祭祀公業，而非神明會或寺廟等其他團體，不受當事人主張之拘束。簡言之，祭祀公業條例第10條第1項關於申報文件之書面審查、第2項之通知協調一人申報或限期向法院起訴等行政程序，均以不動產登記名義人屬祭祀公業為前提。倘依公所職權調查結果，不動產登記名義人難認屬祭祀公業者，不論之前是否在未盡職權調查能事之際，或基於行政便利之考量，逕依祭祀公業條例第10條第2項規定，通知當事人限期協調一人申報或向法院提起民事確認訴訟並陳報公所，公所只要依其職權調查證據結果，不能認申報之不動產登記名義人為祭祀公業者，即無義務依申報人請求，受理其祭祀公業申報之申請，更無義務按祭祀公業條例第11條至第13條規定，進行公告、陳列、通知刊登新聞紙或異議、核發派下全員證明書等相關行政程序。原告主張依據祭祀公業條例第10條規定，公所僅得進行申報檢附文件之形式審查，不能就不動產登記名義人是否為祭祀公業進行實質審查，且一旦進入同條第2項規定通知協調一人申報或向法院起訴，嗣後僅得依法院認定申報權人之申報而辦理公告等說詞，應屬對祭祀公業條例上開條文所建構之行政程序意旨之誤會，並不可採。
2.本件查無證據顯示系爭土地登記名義人「三界公」為原告主張之祭祀公業享祀人林嘉愷，原處分駁回原告申請於法有據：
(1)經查，「三界公」在道教信仰習俗中，指掌管天界、地界、水界等三界之天官、地官、水官等神明之俗稱，此為臺灣社會週知之宗教民俗，且為兩造所共同肯認。原告於103年5月22日檢具文件向被告申請核發系爭土地登記名義人屬祭祀公業之「三界公」的派下全員證明書，其內關於此公業設立之沿革，也自稱「……先祖瑞會公除分配祖先財產時以祭祀公業林致政及祭祀公業林永利設立外，另抽出一部分財產為祭祀所崇拜的信仰，因此藉由設立『三界公』信仰來表現對於宇宙自然的感恩之情，設立人先祖瑞會公對自然界感恩之心，蒼天覆蓋萬物護佑生靈，大地生成五穀負載萬物，水源供給養分培育生命，因此先祖對天、地、水均存敬畏之心，創立人既為先祖瑞會公……，不幸於大正2年卒逝，其長子淑紋並於大正14年變更管理，管理人林淑紋，其子孫為派下員。……」等語明確（見原處分卷第11頁），經被告以103年6月18日函請原告釐清系爭土地登記名義人「三界公」組織性質究屬神明會或祭祀公業後，原告於104年7月9日檢具相關文件，再向被告申請核發「祭祀公業三界公」派下全員證明書時，所述「三界公」之沿革，依舊稱：「……先祖瑞會公……除以祭祀公業林致政及祭祀公業林永利設立外，為感念蒼天覆蓋萬物護佑生靈，大地生成五穀負載萬物，水源供給養分培育生命之自然界神奇奧妙，並以「三界公」為業主申報並設立公業，是我三界公公業由來……設立人既為首任管理人瑞會公於大正2年12月24日仙逝後，其長子淑紋公俟於大正14年變更管理為本公業管理人……」等語明確（見原處分卷第28頁）。甚且，林君在北院提起確認申報權人之民事訴訟，原告於105年5月2日收受林君起訴狀繕本後，就對造林君主張其為系爭土地登記名義人「三界公」祭祀公業之申報權人，也於歷次答辯中明白否認系爭土地登記名義人「三界公」為祭祀公業，甚至陳稱該「三界公」只是俗稱「三官大帝」之神明，並非祭祀公業之享祀祖先，系爭土地是神明會「三界公」之土地，並非祭祀公業之土地等語甚明，還提出該登記名義人「三界公」就是道教習俗中所稱天官、地官、水官等「三官大帝」神明俗稱之相關文獻為佐證。原告直至105年10月7日在該民事事件中提起反訴，請求法院確認其為系爭土地登記名義人「祭祀公業三界公」申報土地登記與核發派下員證明書之申報權人時，才翻異之前主張，改稱：
系爭土地登記名義人「三界公」為祭祀公業，由林瑞會所設立，以祖先「三界公」為享祀人，林瑞會之子林淑紋為管理人等情，此經本院調取該民事事件卷宗查對無誤（見北院確認申報權人之訴卷㈠第3-5、18-19、31-5
9、73-74、153-154、155-156頁）。依此，縱使上開民事事件中，林君主張之「三界公」乃林珌，與原告主張「三界公」為其祖先林瑞會所祭拜對象並不相同，但就系爭土地登記名義人「三界公」之祭祀對象與性質，原告不論在初始申報祭祀公業行政程序中，或在另案民事訴訟事件中，均一致陳稱設立「三界公」並登記系爭土地為公業，就是為要祭拜掌管天、地、水三界之神明，甚至於民事訴訟中直稱該奉拜組織為神明會，並非以祖先為享祀人之祭祀公業，經核更與首揭臺灣社會週知之宗教民俗相吻合。
(2)至於原告雖舉北院確認申報權人之訴法院勘驗筆錄及民事判決為佐證，為要證明系爭土地登記名義人「三界公」是祭祀公業性質，業經民事法院勘驗並判決確定。然查：
A.本院核閱上開確認申報權人民事訴訟事件卷宗，其內民事法院於105年12月8日，至系爭土地及坐落其上臺北市○○路○段OOO號O樓本件原告住處勘驗之筆錄顯示：該事件被告即本件原告（下稱原告）家中現場有「庚子年公業三界公管理人林瑞會」之牌位，2樓住家有林維愷牌位，有享祀人林火公牌位，原告當場並稱：林瑞會就是林火公，本名林瑞會，因「火」、「會」臺語發音相同，林火公（亦即林瑞會）較林維愷更早。該事件原告即訴外人林君代理人導引往新北市○○區○○路O段OO巷O號林氏宗祠則稱「三界公」定義為天、地、人等情明確（見同前民事卷㈠第231-232頁）。由此可知，民事法院在系爭土地現場勘驗，只見原告家中供奉有「公業三界公（管理人林瑞會）」之牌位，以及原告另位先祖林維愷、林火公（即林瑞會）之牌位，且公業三界公牌位內，並未載明祭祀對象為何，且該三界公牌位與林維愷、林瑞會等人牌位各自獨立，顯現牌位所受祭拜對象各不相同，民事法院並未經勘驗見聞「公業三界公」所祭拜之對象，就是林維愷，或原告稱林瑞會之父林嘉愷，或是其他祖先。
原告所執民事法院勘驗筆錄，實難為原告有利之認定。
B.北院民事判決主文雖稱：「確認反訴原告（即本件行政訴訟原告）為祭祀公業三界公向臺北市中正區公所申報土地登記及核發派下員證明書申請案之申報權人。」然參閱該判決「事實及理由」欄之記載可知，本件是因該民事事件兩造各自向被告公所申報為系爭土地登記名義人「三界公」之管理人，經被告函知原告及林君，依祭祀公業條例第10條第2項規定協調一人申報或向法院提起確認之訴並陳報被告後，林君才向臺北地院提起該民事訴訟，且民事法院對於系爭土地登記名義人「三界公」究竟是否為祭祀公業，並未進行實質之審認，而是逕先以「三界公」屬於祭祀公業為基礎，再就兩造爭執何方有依祭祀公業條例第10條第2項規定進行申報之權能，進一步加以審認（見原處分卷第89-98頁所附北院民事判決理由）。換言之，北院民事判決並未就系爭土地登記名義人「三界公」之祭祀團體，究竟是祭祀公業或神明會、寺廟或其他宗教團體為實質之審理與認定，只是以祭祀公業之假設，在民事法律關係上，判斷何方得就該團體向行政機關為團體與財產之申報。則北院民事判決當然不能作為「三界公」就是祭祀公業之證明。
(3)原告雖另稱其申報時所附其餘文件，足佐系爭土地登記名義人「三界公」就是以先祖「林嘉愷」為享祀人之祭祀公業等語。然查：原告歷次申報時所提出文件包括推舉書、沿革、切結書、派下全員系統表（設立人林瑞會）、派下全員戶籍謄本、派下現員名冊、不動產清冊（祭祀祖先之獨立財產）、不動產登記謄本、三界公匾額及祭祀祖先活動照片等。其中：
A.推舉書是自稱「三界公」派下員推舉原告為申報人。
B.沿革是原告自述「祭祀公業三界公」之沿革。然而，原告於103年5月22日、104年7月9日申報時所檢具之沿革說明，均清楚陳明先祖林瑞會捐助財產所設立之「三界公」是為表達對自然界天、地、水敬畏、感謝之信仰而設；迨至106年4月6日起之後續申報，才突然改稱林瑞會以其父「林嘉愷」為享祀人奉名為「三界公」為業主，申報設立「公業三界公」。核系爭土地登記名義人之「三界公」團體，究竟是為祭祀原告之祖先「林嘉愷」，或為祭祀自然界之神明，應是自設立時起即清楚明瞭之事實，尤其依原告所述，乃設立人林瑞會、管理人林淑紋之後代繼承人，該團體就是為發揚孝道與宗族傳統而結合之祭祀公業，歷來每年均依例掃墓、祭祖，則其等對結社活動數代歷來祭拜之對象，究竟是天、地、水三界神明，抑或是先祖「林嘉愷」，豈有蒙昧不知之理。但原告受派下各員推舉卻數度自陳「公業三界公」是為表達對自然界天地水三界信仰而設，在民事訴訟之初更直陳該團體因此實為神明會而非祭祀公業，且所陳祭拜三界公之信仰，也與民間道教信仰習俗相合，則原告自106年4月6日起後續申報改述之沿革，在無其他證據足以佐證其主張之情形下，實在欠缺憑信的基礎。
C.切結書僅是原告向被告擔保提供之文件與事實相符、願負法律責任之表意文書，屬單方有關文件憑信性之主觀表述，本難盡信。否則其切結歷次沿革均為真正者，數次沿革內容卻各有出入，豈能盡予信認。
D.派下員全員系統表、戶籍謄本、派下現員名冊等，只是原告自己表明「三界公」設立人林瑞會派下子孫之情形，不能佐證設立之祭祀團體所祭拜對象，究竟是其等祖先「林嘉愷」或自然三界之神明。
E.不動產清冊與登記謄本等，只是登記在「三界公」團體名下之不動產狀況，無法對「三界公」究竟是祭祀公業或神明會提供佐證。
F.至於原告提出之「三界公」匾額照片與祭祀活動照片等，參核其內容，照片中匾額內容僅書寫「庚子年」、「公業三界公」、「管理人林瑞會」等字樣（見原處分卷第223頁），此固然得以顯現「公業三界公」之祭拜組織，是以林瑞會為管理人之跡象，但林瑞會設立或管理之「三界公」組織，究竟是在祭拜天地水三界神明，或在祭拜林瑞會之父祖，無從由此匾額照片得以證明。另原告家中歷來祭祀活動之照片（見同卷第200-214頁）所顯現者，乃祭拜者群聚於家中神桌前祭拜活動之景象，照片中並無任何得以產生「三界公就是林嘉愷或原告祖先」之意義聯結的影像，該等祭拜活動照片，也難為原告有利之證明。
G.綜上，原告所稱申報檢具之其他文件，與申報時提出之民事判決、勘驗筆錄等一樣，也不能證明系爭土地登記名義人「三界公」團體，就是祭祀原告祖先之祭祀公業。
3.綜上所述，系爭土地登記名義人「三界公」究竟是否為祭祀公業，乃被告應依職權調查究明始能正確適用行政程序清理系爭土地地籍之事項。且該等職權應調查之事實，相關證據為原告等團體當事人所掌握，其等本有協力配合提出相關文件以供職權調查機關即被告審究，以供被告形成對其有利心證之責；倘原告未盡協力提出證明之責，被告也僅得斟酌其盡職權調查能事之證據調查結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，作成可能對原告未盡有利之決定。本件「三界公」之名稱意涵，本與民間道教信仰習俗上所祭拜天、地、水三界神靈相同，且原告初始二次申報自述沿革，以及民事訴訟所陳該祭祀團體祭拜之對象，也指明就是自然天地水三界之神靈，更直陳該團體屬神明會，而非祭祀祖先之祭祀公業，且斟酌原告為林嘉愷（或稱林維愷）、林瑞會（或稱林火公）之後代子孫，歷來每年祭拜，此初陳祭祀對象之旨，又與民俗相合，依論理與經驗法則判斷，均足信為真。然原告嗣後改易陳詞，稱「公業三界公」是在祭拜先祖「林嘉愷」，經被告數度函令補正，均未能提出合理說明，也未能舉任何足以佐證此翻異之詞屬較可信之證據，被告因此依其職權調查證據結果，認定系爭土地「三界公」並非祭祀公業，以原處分駁回原告申報祭祀公業並請求進行祭祀公業條例第11條以下公告、徵求異議、核發派下員證明書之申請，就法而言，經核並無任何違誤之處。原告主張被告僅能就申報文書作形式審查，不能審查「三界公」是否為祭祀公業，「三界公」的確就是祭祀祖先「林嘉愷」之祭祀公業等情，無可憑信，並不可採。
六、綜上說明，原告各主張，經本院審酌後，認均不可採。原處分駁回原告申報祭祀公業之申請，於法並無違誤，訴願決定維持原處分，就法來說，也沒錯誤。原告仍執前面說詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。而本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
七、判決結論：本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 8 月 15 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 林 玫 君
法 官 侯 志 融法 官 梁 哲 瑋
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 8 月 15 日
書記官 林 苑 珍附錄本判決引用的相關法令條文附錄1【祭祀公業條例】第1條：
為祭祀祖先發揚孝道，延續宗族傳統及健全祭祀公業土地地籍管理，促進土地利用，增進公共利益，特制定本條例。
第3條第1、3、4、5款：
本條例用詞定義如下：
一、祭祀公業：由設立人捐助財產，以祭祀祖先或其他享祀人為目的之團體。……
三、享祀人：受祭祀公業所奉祀之人。
四、派下員：祭祀公業之設立人及繼承其派下權之人；其分類如下：（一）派下全員：祭祀公業或祭祀公業法人自設立起至目前止之全體派下員。（二）派下現員：祭祀公業或祭祀公業法人目前仍存在之派下員。
五、派下權：祭祀公業或祭祀公業法人所屬派下員之權利。第6條：
（第1項）本條例施行前已存在，而未依祭祀公業土地清理要點或臺灣省祭祀公業土地清理辦法之規定申報並核發派下全員證明書之祭祀公業，其管理人應向該祭祀公業不動產所在地之鄉（鎮、市）公所（以下簡稱公所）辦理申報。
（第2項）前項祭祀公業無管理人、管理人行方不明或管理人拒不申報者，得由派下現員過半數推舉派下現員1人辦理申報。
第8條：
（第1項）第6條之祭祀公業，其管理人或派下員申報時應填具申請書，並檢附下列文件：
一、推舉書。但管理人申報者，免附。
二、沿革。
三、不動產清冊及其證明文件。
四、派下全員系統表。
五、派下全員戶籍謄本。
六、派下現員名冊。
七、原始規約。但無原始規約者，免附。（第2項）前項第5款派下全員戶籍謄本，指戶籍登記開始實施後，至申報時全體派下員之戶籍謄本。但經戶政機關查明無該派下員戶籍資料者，免附。
第9條：
祭祀公業土地分屬不同直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）者，應向面積最大土地所在之公所申報；受理申報之公所應通知祭祀公業其他土地所在之公所會同審查。
第10條：
（第1項）公所受理祭祀公業申報後，應就其所附文件予以書面審查；其有不符者，應通知申報人於30日內補正；屆期不補正或經補正仍不符者，駁回其申報。
（第2項）同一祭祀公業有2人以上申報者，公所應通知當事人於3個月內協調以1人申報，屆期協調不成者，由公所通知當事人於1個月內向法院提起確認之訴並陳報公所，公所應依法院確定判決辦理；屆期未起訴者，均予駁回。
第11條：
公所於受理祭祀公業申報後，應於公所、祭祀公業土地所在地之村（里）辦公處公告、陳列派下現員名冊、派下全員系統表、不動產清冊，期間為30日，並將公告文副本及派下現員名冊、派下全員系統表、不動產清冊交由申報人於公告之日起刊登當地通行之一種新聞紙連續3日，並於直轄市、縣（市）主管機關及公所電腦網站刊登公告文30日。
第12條：
（第1項）祭祀公業派下現員或利害關係人對前條公告事項有異議者，應於公告期間內，以書面向公所提出。
（第2項）公所應於異議期間屆滿後，將異議書轉知申報人自收受之日起30日內申復；申報人未於期限內提出申復書者，駁回其申報。
（第3項）申報人之申復書繕本，公所應即轉知異議人；異議人仍有異議者，得自收受申復書之次日起30日內，向法院提起確認派下權、不動產所有權之訴，並將起訴狀副本連同起訴證明送公所備查。
（第4項）申報人接受異議者，應於第2項所定30日內更正申報事項，再報請公所公告30日徵求異議。
第13條：
（第1項）異議期間屆滿後，無人異議或異議人收受申復書屆期未向公所提出法院受理訴訟之證明者，公所應核發派下全員證明書；其經向法院起訴者，俟各法院均判決後，依確定判決辦理。
（第2項）前項派下全員證明書，包括派下現員名冊、派下全員系統表及不動產清冊。
附錄2【民法】第1條：
民事，法律所未規定者，依習慣；無習慣者，依法理。
附錄3【行政程序法】第36條：
行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。