臺北高等行政法院判決
107年度訴字第449號108年9月19日辯論終結原 告 晶鋼光電股份有限公司代 表 人 曾美鈴訴訟代理人 徐銘鴻 律師複代理人 邱亮儒 律師被 告 金融監督管理委員會銀行局代 表 人 邱淑貞（局長）訴訟代理人 廖英傑
林秀蓮范建雄
參 加 人 安泰商業銀行股份有限公司代 表 人 丁予康（董事長）訴訟代理人 陳鵬光 律師
曾毓君 律師上列當事人間提供行政資訊事件，原告不服金融監督管理委員會中華民國107年2月9日金管訴字第10701038020號（案號：00000000號）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告起訴時訴之聲明除請求撤銷訴願決定及原處分外，就其於民國106年7月26日之申請（下稱系爭申請），請求被告以行政處分作成准予提供資料即：「被告據以作成106年5月2日金管銀國字第10620000981號裁處書（下稱系爭裁處）相關文件及證物、參加人與被告就系爭裁處之往來相關函文」，審理中經請求被告說明關涉系爭裁處案之具體資料內容後，原告先於107年12月5日具體陳明請求被告作成行政處分准予提供之內容如附表編號1至6所示資料（本院卷1第448至第463頁），迨106年6月26日復具狀更正而增列如附表編號7所示資料（本院卷2第123至132頁），請求被告以行政處分准予提供閱覽、複製如附表所示資料，被告、參加人雖均以原告所增列附表編號7資料為訴之追加、故不予同意（本院卷2第148至149頁之筆錄），審諸附表編號7所示資料，尚屬原告起訴狀所陳「參加人與被告就系爭裁處之往來相關函文」之一，係因確切文件名稱及資料內容等，被告初始僅向本院陳報如附表編號1至6所示者（本院卷1第440至443頁之書狀），原告因而先據以為聲明內容具體特定之更正，嗣後由被告提出之證物內容，原告發覺尚有附表編號7所示者存在（本院卷1第178至181頁、本院卷2第59頁之筆錄），復據被告陳明前係基於附表編號7為系爭裁處作成後方存在者，故未列入（本院卷2第59頁之筆錄），然原告起訴時訴之聲明第2項既有另列明請求參加人與被告間往來相關函文，比對系爭申請內容亦將之獨立列為第2項請求資訊（本院卷1第35至39頁），以附表編號7者經參加人為回復時，主旨欄確表明係針對系爭裁處案件而向被告提出檢討改善計畫並說明辦理情形（原處分不可閱卷3第94至101頁），應認附表編號7資料當在原告系爭申請及本件自始起訴範圍內，係因審理中須待攻防資料之提出，始得就訴之聲明第2項請求內容為具體特定之更正，並非行政訴訟法第111條第1項在原訴之訴訟標的外為追加起訴之情形，故此部分原告之更正聲明，應無不合，當在本院審理範圍內，先予敘明。
二、事實概要：金融監督管理委員會（下稱金管會）所屬檢查局於105年1月間對參加人辦理衍生性金融商品業務專案檢查，以參加人有未確實執行內部作業制度與程序等缺失，違反銀行法第45條之1第4項規定，金管會乃依同法第129條第7款規定，以系爭裁處（即106年5月2日金管銀國字第1062000981號裁處書），對參加人裁處新臺幣（下同）1,000萬元罰鍰，併依同法第61條之1第1項規定，核處予以糾正及限制業務。嗣原告依政府資訊公開法（下稱政資法）第5條、第9條第1項，行政程序法第20條第5款、第46條第1項及檔案法第17條等規定，於106年7月26日向金管會申請提供閱覽、複製作成系爭裁處書之相關依據資訊，並陳明所請求資訊為：⒈據以作成系爭裁處書之相關文件與證物；⒉參加人與金管會就系爭裁處書之往來相關函文（下稱系爭申請）。經金管會轉由刻保管如附表所示資料之被告處理，經被告以106年8月9日銀局（國）字第10600185540號函（下稱原處分），就原告所申請資訊認被告因法令或契約有保密義務，無法提供使用為由，否准原告所請。原告不服，遞經金管會駁回訴願，乃提起本件訴訟。
三、本件原告主張：
(一)原告請求交付之附表所示資料，係被告作成系爭裁處書之相關文件、證物，被告以系爭裁處書對參加人辦理TRF商品、違反銀行法相關規定行為加以裁罰，原告為明瞭被告係依何資料認定參加人辦理TRF商品有缺失、參加人違法事實及缺失行為之具體態樣為何，自得依檔案法第17條、政府資訊公開法第9條第1項、第5條、第6條及行政程序法第46條第1項、第20條第5款規定，請求被告交付如附表所示資料，此不僅攸關原告權益，更涉及廣大TRF事件受害者、一般社會大眾投資人之權益，為保障人民知的權利及社會公益，被告不得拒絕原告之申請，應公開並交付原告系爭行政資料。
(二)關於如附表所示資料不符合豁免公開事由之說明如下：
1.附表編號1之檢查報告（下稱系爭檢查報告）應包括檢查期間、檢查原因、檢查項目、檢查情形及檢查結果等內容，顯係被告對參加人作成系爭裁處書之基礎事實，或僅係其他準備作業所蒐集、參考之相關資訊文件，而非屬決策過程之內部意見溝通或思辨資訊，與政資法第18條第1項第3款規定不符；又被告迄未具體舉證說明公開或提供系爭檢查報告何部分資訊，將造成被告或金管會實施監督、管理、檢（調）查、取締銀行等目的如何之困難或妨害，且如金融機構不提供相關資料，被告應依金融監督管理委員會組織法對金融機構裁罰，尚不會有監管行為受影響之情況，不符合政府資訊公開法第18條第1項第4款規定；再者，被告並未具體說明系爭檢查報告中何等資訊內容，是否屬於職業上秘密、營業上秘密、經營事業有關之資訊，更未說明公開將對參加人之權利、競爭地位或其他正當利益有何侵害，與政府資訊公開法第18條第1項第6、7款及檔案法第18條第3、7款規定不符，亦未具體說明何部分資訊依何法或何契約負有保密義務之情事，並無檔案法第18條第6款規定之適用。
2.附表編號2、編號7所示資料（即參加人之陳述意見），係由參加人所出具，而非屬行政機關或行政機關內部單位所為擬稿或其他準備作業，且係就系爭檢查報告之基礎事實所做之說明，亦為基礎事實，自無政資法第18條第1項第3款規定之適用，且被告迄未具體舉證說明公開或提供此資訊將造成被告或金管會實施監督、管理、檢（調）查、取締銀行等目的如何之困難或妨害，與政資法第18條第1項第4款規定不符，亦未針對系爭陳述意見包括何等帳戶資料及營業資訊，及是否符合職業上秘密、營業上秘密、工商秘密、經營事業有關之資訊等，及提供原告將對參加人之權利、競爭地位或其他正當利益有如何侵害等為說明並舉證，與政資法第18條第1項第6、7款及檔案法第18條第3、6、7款規定不符。
3.附表編號4之審查報告表、編號6之會議報告提案及附件清單，顯非係被告作成系爭裁處書過程中之內部意見溝通或思辨資訊，僅係作成系爭裁處書之基礎事實或其他準備作業所蒐集、參考之相關資訊文件；又被告並未具體舉證附表編號3提局務會報之擬稿、編號5提業務會報之擬稿，是否確實屬機關內部意見溝通或思辨資訊，均與政資法第18條第1項第3款規定不符，則被告主張檔案法第18條第6款事由拒絕提供或交付附表編號3至6之行政資料，亦屬無據。被告既已作成系爭裁處書，其意思決定已無外界干擾之考量，自不得援用政資法第18條第1項第3款豁免公開規定，拒絕交付系爭行政資料。如認符合政資法第18條第1項第3款、第6款、第7款本文豁免公開之規定，基於公益考量，被告亦應公開或提供系爭行政資料予原告。
(三)又縱原告所申請之系爭行政資料有部分應限制公開或不予提供之政府資訊，依政資法第18條第2項規定揭示之「資訊分離原則」，被告就不得公開之部分資訊予以遮蔽或去識別化後，仍應就可公開之部分提供予原告，操作上顯無窒礙等語。
(四)並聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告就原告系爭申請案，應作成准予提供原告閱覽、複製如附表所示資訊之行政處分。
四、本件被告則以：
(一)原告申請被告提供之如附表所示資料，性質均為金管會就參加人辦理衍生性金融商品業務違反銀行法規定之情事，作成裁罰意思決定前之內部單位擬稿或其他準備作業資訊，應屬政資法第18條第1項第3款規定應限制公開或不予提供之政府資訊。
(二)關於如附表所示資料符合得豁免公開之事由如下：
1.附表編號1之系爭檢查報告，為金管會基於金融管理目的，基於實施監督、管理業務而製作之文件，如任依第三人申請及提供，易致外界擷取片段意見予以引用或議論，不利金融秩序安定，而對監理目的造成困難或妨害之虞，依政府資訊公開法第18條第1項第4款規定，應不予提供，且與檔案法第18條第6款規定，應無相違；又系爭檢查報告包括各銀行對特定業務所定之內部作業規範及經營資訊，該等資料有涉及職業上秘密、營業上秘密或經營事業有關之資訊時，公開該等資訊有使他人得知並利用之可能風險，依政資法第18條第1項第6、7款規定，應限制公開。
2.附表編號2、編號7之參加人陳述意見，屬金管會為實施監理而取得之資料，若民眾與金融機構涉及訴訟關係向金管會調閱資料皆可提供，未來金融機構向金管會提供說明或資料時，可能有所保留，將對現行及未來之金融監理造成妨礙，依政資法第18條第1項第4款及行政程序法第46條第2項第3、4款規定，應不予提供，且與檔案法第18條第6款規定，應無相違；又該項陳述意見，涉及參加人辦理衍生性商品業務之客戶交易單據、業務人員個人資料，參加人與其交易相對人之財產資料及內部控制、稽核方式、風險控管截點等商業秘密，依政資法第18條第1項第6、7款及檔案法第18條第3、7款規定，應限制公開或不予提供，且原告請求目的係解決原告與參加人間因辦理衍生性金融商品業務發生之民事糾紛，並無任何公益可言，公開系爭資料對原告之助益，遠低於對金融監理制度之傷害、金融交易市場秩序之衝擊，其公開不符比例原則。
3.附表編號3至6之資料，為機關意思決定作成前之內部資訊，均屬政資法第18條第1項第3款、檔案法第18條第6款情形，應不予提供，另附表編號6中之附件2至5部分，均係已公開之資料，且亦可提供給原告。
(三)附表所示資料內容具有連貫性，根本無法分割，無從遮蔽部分後提供，且系爭裁處有公告於金管會網站，已列明受檢機構相關缺失項目及違反法規之事實及理由，讓受檢機構每位客戶與一般民眾皆可取得資訊，確實保障原告知的權利，本件顯無政資法第18條第2項資訊分離原則之適用。況原告並非系爭裁處之當事人，且就金管會之裁罰處分亦無法律上利害關係，非屬利害關係人，原告僅為陳情參加人違規程序之當事人，不符行政程序法第46條第1項規定應具法律上利益之要件等語，資為抗辯。
(四)並聲明：駁回原告之訴。
五、本件參加人安泰商業銀行股份有限公司則以：
(一)系爭檢查報告係被告基於金融監理目的，指示參加人提供內部經營及交易等資料所作成之文書，具有內部擬稿、意見之性質，依政資法第18條第1項第3款規定，應豁免公開及提供，另檢查人員基於金融監理目的撰寫系爭檢查報告作為密件公文書，內容更載有參加人與客戶間交易資料，依政資法第18條第1項第4款規定，應不予公開及提供，內容涉及並揭露參加人之內部經營規則及其客戶交易及財務報表內容等財務資訊，依營業秘密法第9條及個人資料保護法第16條本文規定，被告亦當予保密而不得揭露，依政府資訊公開法第18條第1項第6款及第7款及檔案法第18條第6款規定，均可見系爭金檢報告應不予公開及提供。另附表編號2、編號7屬參加人所提出陳述意見，內容揭露金管會為實施金融檢查業務而取得之內部資料，及參加人對於被告初步檢查意見之澄清與回覆，如將其公開或提供，勢必造成金管會等主管機關日後金融監理工作之障礙、金融市場之動盪，依政資法第18條第1項第3款及第4款規定，應予豁免公開，且其中內容亦包括參加人辦理衍生性商品業務之客戶交易清單、財務報表揭露內容、業務人員個人資料，因涉及參加人與其交易相對人之財產資料及商業秘密等，參加人依銀行法第48條第2項規定負有保密義務，一旦遭公開，將損及交易當事人之隱私權，且該部分資訊業經銀行法明定為應予保密事項，依政資法第18條第1項第1、6及7款規定，參加人之陳述意見應不予公開或提供。至於附表編號3至6等文書，均屬被告作成裁罰意思決定前之內部單位擬稿或其他準備作業資訊，依政資法第18條第1項第3款規定，均不應公開或提供，原告請求應予駁回等語，資為抗辯。
(二)並聲明：駁回原告之訴。
六、本件如事實概要欄所示事實，除下述所示爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有系爭裁處書（本院卷1第114至117頁）、系爭申請（本院卷1第35至39頁）、原處分（本院卷1第40至42頁）、訴願決定（本院卷1第77至85頁）影本等件在卷可稽，堪認與事實相符。而兩造既以前詞爭執，則本件所應審究之主要爭點厥為：1.原告請求被告提供閱覽、複製之如附表所示文書，是否均有政資法第18條第1項第3款被告作成意思決定前之內部單位擬稿或準備作業資料，並因而有檔案法第18條第6款規定之適用？原告之申請是否涉及公益而有公開之必要情形？2.附表編號1、2、7所示資料，是否尚有政資法第18條第1項第4款若經公開或提供，將對被告實施金融監管檢查目的造成困難或妨害之情形，並因而有檔案法第18條第6、7款規定之適用？是否尚有政資法第18條第1項第6、7款所規定若公開或提供，將侵害參加人權利或其他正當利益之情形，並因而有檔案法第18條第3、6、7款規定之適用？原告之申請是否涉及公益而有公開之必要情形？原告依政資法第5條、第9條第1項，行政程序法第20條第5款、第46條第1項及檔案法第17條等規定，請求被告作成准予提供閱覽、複製如附表所示資訊之行政處分，有無理由？
七、本院之判斷如下：
(一)本件應適用之法令：
1.檔案法第2條第2款規定：「本法用詞，定義如下：……二、檔案：指各機關依照管理程序，而歸檔管理之文字或非文字資料及其附件。」第17條規定：「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。」第18條規定：「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：一、有關國家機密者。二、有關犯罪資料者。
三、有關工商秘密者。四、有關學識技能檢定及資格審查之資料者。五、有關人事及薪資資料者。六、依法令或契約有保密之義務者。七、其他為維護公共利益或第三人之正當權益者。」同法施行細則第17條第2項規定：「檔案內容含有本法第18條各款所定限制應用之事項者，應僅就其他部分提供之。」
2.政資法第5條規定：「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」第9條第1項前段規定：「具有中華民國國籍並在中華民國設籍之國民及其所設立之本國法人、團體，得依本法規定申請政府機關提供政府資訊。」第18條第1項第3、4、6、7款規定：「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：……三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。四、政府機關為實施監督、管理、檢(調)查、取締等業務，而取得或製作監督、管理、檢(調)查、取締對象之相關資料，其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者。……六、公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。七、個人、法人或團體營業上秘密或經營事業有關之資訊，其公開或提供有侵害該個人、法人或團體之權利、競 爭地位或其他正當利益者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。」第2項規定：「政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」
3.行政程序法第20條第5款規定：「本法所稱之當事人如下︰……五、對行政機關陳情之人。」第46條第1項規定：「當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。但以主張或維護其法律上利益有必要者為限。」
(二)於88年12月15日制定之檔案法（91年1月1日施行），係為健全政府機關檔案管理，促進檔案開放與運用，發揮檔案功能而為規範，政資法則係為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，於94年12月28日公布施行，檔案法、政資法之立法宗旨，均在促進政府資訊之開放與運用，達成保障人民知的權利，要求政府機關主動或依申請公開政府保管之資訊，並以公開為原則，不公開為例外，且限制公開有法令依據始得為之。又，政資法所定義之「政府資訊」，其涵蓋範圍較檔案法所定義之「檔案」為廣，亦即，檔案仍屬政府資訊之一部分。因此，人民申請提供之政府資訊，如屬業經歸檔管理之檔案，自應優先適用檔案法規定處理之。惟觀諸政資法第18條第1項各款限制公開之規定，與檔案法第18條規定相類似，出於相同之立法精神，係更為具體、縝密規定之較新立法例，且其內容均與檔案法第18條第7款規定之公共利益或第三人正當權益之維護有關，並多設計例外得提供之規定，顯然更符合政府資訊公開目的達成；復參照檔案法第1條第2項：「本法未規定者，適用其他法令規定」之意旨，可導出人民申請公開之資訊，如具檔案性質者，政府機關除得適用檔案法第18條規定外，亦得適用性質相同之政資法第18條第1項各款規定據以拒絕提供。從而，就人民申請提供具有「檔案」性質之政府資訊事件，政府機關自得審查檢視有無檔案法第18條各款、政資法第18條第1項各款情形，僅在符合上開規定所列限制公開或不予提供之政府資訊，方得否准人民之申請，否則即應依申請提供；倘政府資訊中含有限制公開或不予提供之事項，若可將該部分予以遮蔽，施以防免揭露處置，已足以達到保密效果者，依檔案法施行細則第17條第2項規定與政資法第18條第2項「資訊分離原則」之意旨，亦應就該其他部分公開或提供人民閱覽、抄錄或複製。（最高行政法院102年度判字第807號、108年度判字第343號判決意旨參照）又得依行政程序法第46條第1項規定請求閱覽卷宗之請求權人，以當事人或利害關係人為限，係以行政程序之開始進行為前提，為「行政程序中之個案資訊公開」，涉及特定個人權益相關之卷宗閱覽請求權，當事人或利害關係人固得依此規定向該管行政機關申請閱覽卷宗，然其所請求之政府資訊，仍應受政府資訊公開法之規範，屬一般公開性之資訊，而非當事人或利害關係人之個別資訊，如為政府資訊公開法所定限制公開或不予提供之情形，則受理申請之機關應拒予提供，乃屬當然。（最高行政法院103年度判字第645號判決意旨參照）
(三)查本件原告請求被告作成行政處分以提供其如附表所示資料之法律依據，為政資法第5條、第6條、第9條及檔案法第17條規定，而被告陳明系爭裁處案相關資料業經辦理歸檔（本院卷1第437頁之筆錄），依前揭說明自應優先適用檔案法第17條為請求。另原告主張依行政程序法第20條第5款、第46條第1項為請求，並提出105年12月21日陳情書、106年3月31日檢舉參加人違規表等影本各1份為憑（本院卷第26至31頁），原告為瞭解並監督政府機關行政效能之空間，對受理其陳情之被告固得申請據以依職權所取得或作成、且與其陳情相關之資訊，但被告已陳稱系爭裁處實乃被告依職權為調查，由附表編號1作成時間在此之前以觀，附表所示資料是否係因原告之陳情而來，即有疑問，且原告陳情所關乎之被告職權行使狀況，尚有何情由無法由業經被告對外主動公開之系爭裁處資訊瞭解，亦未見其具體指明，已難認原告得就系爭裁處案行使個案之行政程序法第46條第1項權利；再者，原告提出系爭申請時已在系爭裁處作成而終結後，如前述，其申請之資訊復經歸檔而已非行政程序進行中，此時亦應優先適用檔案法第17條規定為申請。又無論如何，揆諸前揭法令適用關係之說明，針對本件原告請求之法律依據，均因附表所示資料性質屬檔案且亦屬政府資訊之故，仍無礙於被告得執政府資訊公開法第18條第1項規定、檔案法第18條規定作為豁免公開之依據。
(四)關於被告抗辯如附表所示資料悉有政資法第18條第1項第3款、第4款、第6款、第7款及檔案法第18條第3款、第6款、第7款所定豁免公開事由（被告就各該資料抗辯之豁免公開事由，詳見附表），並以原處分認均應不予提供，於法並無違誤，茲分論如下：
1.關於附表編號1所示系爭檢查報告部分，確有政資法第18條第1項第3款、第4款、第6款、第7款及檔案法第18條第3款、第6款、第7款所定豁免公開事由：
(1)由檢查局製作系爭檢查報告之職權暨程序等規定觀之，系爭檢查報告僅係提供金管會內部機關及其他法定金融監理機關（構），作為審酌是否採取相關管制措施、甚或裁處等決定之準備作業資料，確屬政府資訊公開法第18條第1項第3款規定（因而亦適用檔案法第18條第6款規定）之情形：
①按銀行法第45條第1項規定：「中央主管機關得隨時派員
，或委託適當機構，或令地方主管機關派員，檢查銀行或其他關係人之業務、財務及其他有關事項，或令銀行或其他關係人於限期內據實提報財務報告、財產目錄或其他有關資料及報告。」立法理由三後段說明：「三、……另金融檢查有助於銀行之健全經營，建立社會大眾對銀行之信心，故基於受益者付費之理念，其費用應由銀行負擔。」可知賦予主管機關為金融檢查之職權行使，旨在透過行政管制措施以確保銀行之健全經營，並能間接提高大眾對銀行之可信性及使存款人權益得以保障，再比對職掌銀行業檢查事項之金融監督管理委員會檢查局（下稱檢查局）組織法第2條第1、2、6、7款規定：「一、……、銀行業……金融檢查制度之建立。二、……、銀行業……之檢查。
……六、……金、銀行業……檢查報告之追蹤、考核。
七、金融檢查資料之蒐集及分析。」可知金融檢查報告係由檢查局依前開規定就檢查所得資料（含檢查所取得或令銀行或其他關係人提報之資料等），加以蒐集、分析後所製作，關於金融檢查報告是否製作、內容為何等，悉屬檢查局本於職權並依內部作業規則而辦理，並非銀行法有明文應製作之文書。
②其次，參酌現行得對銀行為金融檢查之單位，除金管會外
，尚有依中央銀行法第38條規定得為檢查之中央銀行、依存款保險條例第22條規定得要求提報相關資訊之中央存款保險公司，並據被告陳明附表編號1之系爭金檢報告由檢查局作成後，因被告為銀行（業）之監督管理機關，故移由被告憑以審酌是否後續有進一步相關監管措施之必要，並基於中央銀行、中央存款保險公司同為金融監理機關（構），存款保險條例第22條規定並明文彼此間應建立資訊共享機制之故，亦經檢送前開另2金融監理機關（構）（本院卷第102頁），足見附表編號1之系爭檢查報告，核屬檢查局就金融檢查執行結果製作成內部報告後，再基於金管會所屬機關或單位間之資訊交換、溝通需求而提供被告，且由檢查局檢附系爭檢查報告與被告時，亦係臚列參加人有何具體情形，再分就各該情形是否涉及如何法令限制、如何改善以完備機制等提出意見，各事項所附小結，內容亦均係建議參加人應採取如何改善措施之處理意見，有檢查局105年6月4日檢局（控）字第1050152143號函（下稱檢查局105年6月4日函）暨系爭檢查報告影本1份在卷供佐（原處分不可閱卷1第1至28頁），系爭檢查報告在檢查局製作完成而檢送被告後，則係由被告自行決定有無涉及應採取相關監管措施之部分，系爭檢查報告並非針對被告後續決定之需要而提供確切基礎事實，此由系爭檢查報告主軸均在檢查局自身業務內如何建請參加人改善之意見，即可明之，縱涉及被告職權事項之實質發動建議，亦為金管會內部單位間之意見溝通資料；是系爭檢查報告乃檢查局就自身業務目的所製作之內部報告，雖提供其他金融監理單位參考，亦僅在促請其他金融單位注意是否就自身職權範圍事項為審查之作用，縱使嗣後系爭裁處之決定，發動過程有參考系爭檢查報告，此並非專為系爭裁處之決定而製作，而屬金管會內部機關資訊溝通後，由取得機關或單位自行審查否須採取其餘如何之作業，甚或進而據以發動而為其他終局決定之準備資料，應堪認定。
③又系爭檢查報告經送交其餘金融監理機關（構）即中央銀
行、中央存款保險公司後，同係作為各該機關（構）有無自行審酌是否為相關監理決定之參考，此由中央銀行所訂定「金融機構違反中央銀行主管法規之處分及處理事項作業程序」第壹點針對違規情事之發現及移洽，其中一、金融業務檢查處規定：「發現中央銀行(以下簡稱本行)金融業務檢查處(以下簡稱檢查處)依其對金融機構之檢查報告或報表稽核結果，或依行政院金融監督管理委員會及其所屬機關(以下簡稱金管會)所送金融機構檢查報告或其他資料，發現金融機構有違反本行主管法規應依下列法律處罰情事(以下簡稱違規情事)時，應即檢附有關資料，洽由本行相關業務主管單位決定是否逕予初步認定違規事實，或還請檢查處給予金融機構陳述意見機會或舉行聽證後再予初步認定違規事實。」亦可明之。是被告辯稱附表編號1系爭檢查報告屬政府資訊公開法第18條第1項第3款規定之政府機關作成決定前內部單位之準備作業資料（因而亦屬檔案法第18條第6款事由），與前開規定意旨無違，亦符合系爭檢查報告在關涉系爭裁處案之處理程序實情，當值採信。
(2)由系爭檢查報告所記載內容，亦分別符合政資法第18條第1項第3、4、6、7款規定之豁免公開事由，且涉及第3、6、7款部分，並難認有各該但書所定因基於公益必要等而應公開之情形：
①檢查局105年6月4日函主旨欄以系爭檢查報告為參加人「
衍生性金融商品業務專案檢查報告」名之，被告並陳明除制式表單及前段涉及參加人基本財務狀況說明因顯與系爭裁處案無關而未提出外，系爭檢查報告主要為第1-（5）至2-(23)頁關於「三、檢查結果」及「貳、檢查意見」欄之內容（原處分不可閱卷1第3至28頁），而「三、檢查結果」首先簡要指出本次檢查提列「檢查意見」計28項、「面請改善事項」計9項，並區分「法令遵循」、「消費者保護」、「風險管理」3項目為摘要說明，於「貳、檢查意見」欄則針對前開3項目為具體詳細之表述，關於法令遵循項目列有7筆細項、消費者保護項目列有3細項、風險管理項目列有3細項，而經細究具體記載內容：a.就法令遵循項目之內容，係先逐一列出參加人之何一職員有辦理如何業務，或與何客戶在何時間進行如何內容之交易，再就之為是否有未落實如何規定或應為改善之評估，小結部分則以粗體黑字逐一對參加人提供處理意見；b.就消費者保護項目，部分內容係針對參加人所自行設計之表單或作業內容，具體指明其設計內容有何涉及評估有效、合理性之質疑，再以小結、粗體字之處理意見就調整方式提供參加人建議，部分則係分別列出參加人何一客戶之實際辦理情形，再評估有無如何查證、改善或落實之空間，繼之以小結、粗體字之處理意見給予參加人建議；c.就風險管理項目，亦係列出參加人就數名客戶之交易有如何辦理之事實後，加以質疑後仍以小結、粗體字之處理意見，提供參加人改善之建議。
②由上開內容以觀：
a.系爭檢查報告主要係立於逐一列出並提供參加人後續應如何處理改善建議之觀點，闡述建議之必要及合理性，作為報告結論重點之處理意見，均在提供參加人後續如何適法、健全經營之行政指導或建議，均屬有關參加人經營之事務，而建議所根據之參加人營業所用表單、內部處理程序等資料，亦核屬政資法第18條第1項第7款參加人經營事業有關之資訊；另參加人係因銀行法第45條規定之配合檢查義務，方提交系爭檢查報告所述及資料與檢查局，亦符合政資法第18條第1項第4款規定，參加人既係基於僅供檢查用途之認知而為提供，若第三人得經由政資法等規定取得而對外公開，勢必影響參加人配合檢查之主動意願，部分資料若涉及客戶之資訊，參加人亦因配合檢查義務之結果，恐與銀行法第48條第2項所定對於客戶有關資料之保密義務有構成義務衝突之虞，另涉及經營有關事項，亦慮及因公開為競爭者得知之風險而勢必再三斟酌，有礙配合提出之效率，並不利檢查局主要在協助銀行健全經營之檢查目的，堪認若提供將對實施目的造成困難、妨害。此外，以本件情形，檢查局繕具之處理意見復係為參加人正當權益而提供，亦符合檔案法第18條第7款規定。
b.另系爭檢查報告列載處理意見所根據之事實屬於參加人與客戶間交易等事實部分，因涉及銀何與何客戶交易之商業秘密，且亦屬客戶之個人隱私事項，除符合檔案法第18條第3款、政資法第18條第1項第6款之情形外，且由銀行法第48條第2項亦揭示除有該條項所列4款情形外，銀行對於客戶之存款、放款或匯款等有關資料，原則上應保守秘密，明確宣示銀行客戶之個人隱私正當權益，應受銀行法之保護，若因配合檢查局之檢查致公開，如前述，亦將對檢查實施目的造成困難、妨害，自亦構成政資法第18條第1項第4款及檔案法第18條第6、7款規定得豁免公開之事由。
c.關於涉及參加人內部經營表單、作業規定、營業狀況等，及與何一客戶為如何交易等事實內容，屬參加人之營業上秘密範圍，若非配合檢查，參加人未必願意提供，若仍提供，亦核屬政資法第18條第1項第7款、檔案法第18條第3款之情形。是被告辯稱有前開所示規定之適用，認應不予公開，核符規定。
③至於涉及政資法第3、6、7款部分，因但書均有規定對公
益有必要者（第3款），或對保護人民生命、身體、健康有必要者、或經當事人同意者（第6、7款），固應於具體個案中衡量「申請人之資訊公開權」與「主張排除公開之利益」二項法益之輕重，且有實證可認後者較前者更值得保護時，方得不公開，而本件參加人已表示不同意提供，經衡酌原告雖稱請求提供係因與參加人間有金融商品交易爭議，考慮提起民事訴訟而為證據之蒐集，及認參加人因類似商品交易爭議而有甚多受害人，謂提供有助金融市場穩定云云（本院卷1第437頁之筆錄），然原告所指參加人金融商品交易之爭議不一，實質緣由仍須探究個案情節而定，且檢查局在系爭檢查報告提供參加人之改善意見暨緣由，未必與原告所稱爭議情節有關，系爭裁處復經主動對外公開，涉及違法與否較高度相關之資訊業經揭露，相較於提供系爭檢查報告之妨害，除檢查局製作之內部參考意見易遭任意擷取或攻訐，有失檢查報告主要作為內部評估參考之目的外，關乎個別客戶之交易事實隱私、參加人之經營有關事項，亦將陷入不在預期內、過度揭露之風險，是被告衡量判斷後，認系爭檢查報告仍應豁免公開，亦無瑕疵，原告仍為請求，難認有據。
(3)此外，由前述系爭檢查報告之論述脈絡暨內容，主要係分小項列出前述屬豁免公開或提供之事實資訊，再為評估說明之意見，二者說理上須互相比對才能理解，難以分離，遑論多數事實復屬客戶個人隱私或參加人經營有關且原則上毋庸對外揭露之事實，亦在豁免公開之列；另檢查局提供參加人之對事、對人處理意見，亦屬初步認定意見，相關評估意見既非單純、客觀之具體事實，提供對象主要亦為參加人，其他取得機關至多僅在作成決定前，憑以為內部思辯討論之參考，實難認有何可資分離而能單獨提供之部分，自無適用政資法第18條第2項規定之餘地，亦予指明。
2.關於附表編號2、7所示參加人之陳述意見，亦存有政資法第18條第1項第3款、第4款、第6款、第7款及檔案法第18條第3款、第6款、第7款所定豁免公開事由：
經比對如附表編號2-1、2-2所示資料，均係針對被告檢送系爭檢查報告後，參加人就其上所列缺失提出陳述意見，並向被告陳報後續處理、改善之情形，系爭檢查報告本身既涉及參加人與往來客戶之個別交易資訊、或屬參加人為經營自身事業所使用之內部資料，且均係因銀行法第45條規定之配合檢查義務而提供者，業見前述，參加人為陳述回復者，本係基於各該內容而相應為更具體、詳細之說明，甚且為澄清並有主動提供營運收益等財務資料之陳述，自堪認仍有政資法第18條第1項第3款、第4款、第6款、第7款及檔案法第18條第3款、第6款、第7款規定之適用，應豁免公開；另附表編號7有關參加人針對系爭裁處後續處理情形之陳報，或係就與客戶間如何洽處等為說明，或係說明控管措施之具體改善情節，亦屬參加人經營事業有關之資訊而有政資法第18條第1項第7款、檔案法第18條第3款、第7款規定之適用，復難認參加人對自身經營之陳報內容，有何特殊公益需要而得認有政資法第3、6、7款但書之適用，且亦難認剔除前開豁免公開範圍後，尚有何可分開單獨提供之範圍可言，是原告此部分請求，仍不應准許之。
3.關於附表編號3、5所示資料，均屬被告為內部開會討論而為擬稿、準備之資料，由文件名稱即可明之，內容則或為行政程序如何進行之擬稿，或為目前內部單位曾經討論之初步意見或待討論事項之陳述，業經本院核對無訛（原處分不可閱卷2第75至76頁、第84至88頁），均屬被告內部準備作業及曾為討論之摘要敘述，屬政資法第18條第1項第3款得豁免公開之資料性質，且亦難認對公益有何助益而得不考量公開所造成對行政決定之干擾，亦無剔除後仍有單獨提供必要之內容，是被告抗辯有豁免公開事由，核符實情，原告此部分主張，亦無理由。
4.關於附表編號4、6所示資料，均屬被告內部為開會討論而準備之報告或提案資料，其中編號6所示附件2至附件5部分，業據被告陳明均屬業經主動對外公開之資料，且亦陳明同意提供給原告（本院卷2第419頁之筆錄），原告仍為此部分請求，欠缺權利保護必要；又編號4所示審查報告表、編號6中附件1之違規事實及研處意見，則係針對是否對參加人為裁處而整理之內部意見，涉及經系爭裁處援引為裁罰依據之違規事實暨違法評價，因系爭裁處業經主動公開，本無另提供與原告之必要，其餘觀點暨評述，則係金管會作成決定前，由內部承辦單位為意見交換、討論及思辯之呈現，原則上應不予提供，以避免行政機關於作成決定前遭受干擾，有礙最後決定之作成，或於決定作成後，因之前內部討論意見之披露，致不同意見之人遭受攻訐而生困擾（最高行政法院100年度判字第2222號判決、101年度判字第171號判決同此見解，可資參照）。而該對不同意見之人加以攻訐等情形，縱機關作成決定後，如將內部擬稿公開，仍有可能造成相同困擾之情事。是以，政府資訊公開法第18條第1項第3款規定，於機關作成意思決定前、後均有其適用（最高行政法院103年度判字第645號判決意旨參照）。再以，原告請求提供之如附表所示資料，與其所指相涉之個人利益或公益，關聯性尚有限，相較於若公開對機關決定前討論過程等效能之妨礙暨不利影響，亦難認有何應優先考量而為公開之必要，是原告此部分請求，仍屬無據，不應准許之。
八、從而，原告主張各節，均無可採，本件被告以原處分否准其所請，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，依政資法第5條、第6條、第9條、檔案法第17條規定及行政程序法第20條第5款、第46條第1項等規定，訴請判決如其訴之聲明所示，於法不合，應予駁回。
九、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本院前開論斷結果，爰不予一一論述，併予指明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 10 月 17 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 林淑婷法 官 林麗真
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 10 月 17 日
書記官 李淑貞