臺北高等行政法院判決
107年度訴字第472號107年10月25日辯論終結原 告 趙永西訴訟代理人 吳秋樵 律師被 告 花蓮縣政府代 表 人 蔡碧仲（代理縣長）訴訟代理人 陳幼柏上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國107 年
2 月26日台內訴字第1072200165號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告代表人原為傅崐萁，嗣於訴訟進行中變更為蔡碧仲，茲據被告現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告所有坐落花蓮縣○○鄉○○○段○○○ ○號土地（重測前為吉安段4025之4地號土地〈下稱重測前4025之4地號土地〉，78年1 月24日自重測前吉安段4022地號土地〈下稱重測前4022地號土地〉分割，下稱746 地號土地），現為一般農業區農牧用地；另同段747 地號土地（重測前為吉安段4022之1地號土地〈下稱重測前4022之1號土地〉，78年8月7日自重測前4022地號土地分割，下稱747 地號土地）現為一般農業區甲種建築用地。上開2 筆土地曾興建門牌號碼花蓮縣○○鄉○○村0鄰○○00之00號之建物（下稱系爭建物），並領有被告77年花建使字第506號使用執照（下稱使照），用途為「住宅、堆放場」，且據使照所示，系爭建物建造執照（下稱建照）於74年10月30日核發，早於花蓮縣非都市土地辦理使用編定公告74年11月16日之前，747地號土地於78年9月8日更正編定甲種建築用地，系爭建物於79年5月21日辦竣建物滅失登記。原告於89年因買賣取得746地號土地，於93年間向花蓮縣花蓮地政事務所（下稱花蓮地政）依土地登記規則第134條規定申請更正編定登記為一般農業區甲種建築用地，花蓮地政以93年8月19日花地所用字第0930014121號函（下稱登記案原處分）駁回其申請，原告不服提起訴願，經被告於93年12月22日以93訴字第017號訴願決定（下稱登記案訴願決定）駁回，原告不服提起行政訴訟，經本院94年度訴字第768號（下稱登記案一審）判決原告之訴駁回，原告不服上訴，經最高行政法院97年度裁字第1017號（下稱登記案上訴審）裁定上訴駁回，登記案全案因而確定。嗣原告據內政部105年8月8日內授中辦地字第1051306434號函釋（下稱內政部105年函釋），再以106年3月23日申請書向花蓮地政申請將746地號土地分割，並更正編定為一般農業區甲種建築用地，經花蓮地政核具意見以106年8月10日花地所用字第1060009009號函（下稱花蓮地政106年8月10日函）呈報被告，被告基於區域計畫法主管機關及花蓮地政上級機關之地位，以106年9月14日府地用字第1060152253號函（下稱原處分）函覆花蓮地政「難認符合辦理更正編定實地需有合法建物存在之應備要件。」而實質否准更正編定之申請。原告不服，遂提起訴願亦經駁回。原告仍表不服，遂提起本件行政訴訟，嗣於本件107年10月25日言詞辯論時，將原請求746地號土地（面積346平方公尺）部分減縮至如本院卷第95頁附圖746（即黃色）所示（面積191.9平方公尺，下稱系爭土地）。
三、本件原告主張：㈠依製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知（
下稱作業須知）第9點第2款第2目之2規定，及內政部105 年函釋所示更正編定主要係審認該等土地於實施管制前已有合法房屋存在，從而將編定錯誤之使用地類別更正編定為一般建築用地，其准駁關鍵應為「是否於實施建管前或公告編定前即有合法建物存在，而有編定錯誤之情形」。因本件實施管制前個案事實之審認，倘編定錯誤事實經查明確定，自得准予更正編定為正確之使用地類別，以保障民眾實施管制前之既有權益之意旨。而內政部107年1月23日內授中辦地字第1071300969號函釋（下稱內政部107年函釋）就內政部105年函釋進行補充解釋，按非都市土地得更正編定之前提為⒈編定錯誤；或⒉編定公告前，已符合作業須知規定之使用地編定原則及說明，於編定公告後提出合法證明文件，申請更正為正確之編定。
㈡查原坐落於系爭土地上之系爭建物於公告編定前即已取得建
照並依法完成全部建物主體、取得使照及辦理第一次建物所有權登記完畢，屬於公告前即有合法建物存在之事實，此亦為重測前4022之1地號土地（即747地號土地）可以變更編定為甲種建築用地之原因。故系爭土地應即符合作業須知第9點第2款第2目之2 之情形，依法得申請變更編定為甲種建築用地。再依內政部105年、107年函釋意旨，僅須「是否於實施建管前或編定公告前即有合法建物存在，而有編定錯誤之情形，即可申請辦理更正編定」，其要進行審查者，並非「申請時建物是否存在」，而係「是否於實施建管前或編定公告前即有合法建物存在」，故訴願決定及原處分否准原告之申請變更編定，均有違誤。
㈢是原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應就原告所有之系爭土地作成逕為更正編定為甲種建築用地之行政處分。
四、被告則以：㈠原告提起本件訴訟，與其於94年間所提之登記案一審、上訴
審係屬同一訴訟，登記案駁回判決既已確定，原告自應受拘束，然其仍據同一事實及聲明再行申請，是無論依確定判決之既判力或爭點效，起訴不合法，應依法駁回。
㈡依建築法規定，建築管理實施後建築物之建造，應向主管建
築單位提出申請，俟取得建照後方得建築，花蓮縣非都市土地使用分區及使用地編定自74年11月16日公告日（下稱編定公告日）起實施管制，系爭土地上之系爭建物雖於74年10月30日由被告主管建築單位核發建照，77年4 月28日經訴外人張峰嚴取得被告核發用途「住宅、堆放場」之使照，及於78年1月24日由訴外人（原746地號土地所有權人）李王惠琴向花蓮地政申辦分割登記，同年3月2日辦理建物第一次登記，系爭建物旋即於79年5 月21日辦理建物滅失登記，惟系爭土地係於74年10月間公告使用編定，依土地使用編定資料卡（下稱編定卡）所載，該土地於使用編定調查時使用現況為「農作使用」，並無已完成建物基礎工程或已建築使用之相關記載；由上可知，僅建照之申請時間係於系爭土地編定公告日前，而建照僅係主管機關依建築計畫、工程圖樣及說明書核發，未能如同使照能認定建物於系爭土地編定公告日前存在，即系爭土地於公告編定時，是否存有實際已全部（宗）作建築使用或已依法完成基礎工程者，非僅能以其後具有使照即得推翻系爭土地於公告編定時調查，據以認定錯誤，仍應由被告查明後始得更正。
㈢按非都市土地辦理更正編定為一般建築用地，除應檢附實施
建築管理（下稱建管）前或公告編定前之合法房屋證明文件外，實地需有合法房屋存在（除地震毀損或「建」地目土地外），為內政部88年9月17日台內中地字第8884761號函、88年12月13日台內中地字第8886880號函、92年9月25日內授中辦地字第0920083974號函及101年5月16日內授中辦地字第1016650820號函釋（下分別稱內政部88年9 月17日、88年12月13日、92年及101年函釋）在案。而內政部105年函釋意旨，僅係說明房屋難免內損或未依建築法申請建照即改（修）建、新建等情形，致其構造、材質與實施管制前之原貌或稅籍證明所載並不一致，於辦理更正編定會勘時，倘經建管（工務）認定非屬實施管制前之合法房屋，與於特定土地上於實施建管前或公告編定前是否存有合法建物之情，係屬有別，即僅證明於實施建管前或公告編定前特定土地上有建物存在已足，而不需現況與證明文件完全一致，並非排除上開內政部88年9月17日、88年12月13日、92年及101年函釋之適用，而不採納實地具有房屋存在之要件。
㈣而內政部107年函釋，已就內政部105年函釋易生實地無需有
建物存在之誤解，而進行補充解釋，惟實地具有房屋存在係為確定現況、位置、面積範圍及判別是否仍應編為農牧用地之農舍或禽、畜之農業相關設施。系爭土地建物之使照所載用途為「住宅、堆放場」，相較於其他諸如航照圖、門牌……等資料固較仔細，惟僅從書面資料仍無法推知，系爭建物確如使照上所載，及無法判別是否仍應編為農牧用地之農舍或禽、畜之農業相關設施，故依前揭內政部88年9月17日、88年12月13日、92年、105年及107年函釋意旨，仍需以「實地具有房屋存在」做為申請之要件及前提。又系爭建物於79年辦理滅失登記而不存在，此與因天然災害致實地無合法建物存在之情與內政部92年函釋有別，難認符合前開辦理更正編定實地須有合法建物存在之應備要件。
㈤是被告聲明：駁回原告之訴。
五、上開事實概要欄所述之事實，有更正編定申請書、746、747地號土地登記謄本、被告77年度花建使字第506 號使照、基地位置圖、746 地號土地編定及取得使用執照歷程資料、登記案訴願決定、一審判決、上訴審裁定、內政部100年8月22日內授中辦地字第1000045607號函、非都市土地建管日期一覽表、編定卡、花蓮地政106年9月25日花地所用字第1060010788號函、訴願決定及原處分等件附於原處分卷（下稱原卷）、訴願卷及本院卷可稽。是本件應審酌之爭點即為：被告否准原告就系爭土地申請更正編定為一般農業區甲種建築用地，於法是否有據。
六、茲就兩造之上開爭執，析述如下：㈠按區域計畫法第15條規定：「區域計畫公告實施後，不屬第
11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。前項非都市土地分區圖，應按鄉、鎮（市）分別繪製，並利用重要建築或地形上顯著標誌及地籍所載區段以標明土地位置。」區域計畫法施行細則第14條第1 項規定：「依本法第15條及第15條之1 第1項第1款製定非都市土地使用分區圖、編定各種使用地與辦理非都市土地使用分區及使用地編定檢討之作業方式及程序，由中央主管機關定之。」作業須知第8 點規定：「非都市土地各種使用地及其性質：依區域計畫法施行細則第13條規定，各種使用地之分類及其性質如下：㈠甲種建築用地：供山坡地範圍外之農業區內建築使用者。……」第9 點第2款第2目之2、3規定：「⒉合於下列情形之一土地，在山坡地範圍外之農業區或特定專用區編為甲種建築用地……⑴於使用編定結果公告前屬「建」地目。⑵於使用編定結果公告前已奉准變更為「建」地目。⑶於使用編定結果公告前實際已全部（宗）作建築使用或已依法完成基礎工程者。但原依土地法規定編定為農業用地之土地，非法變更作建築使用以及依實施都市計畫以外地區建築物管理辦法申請建築農舍之土地，仍編為農牧用地。⒊特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區、風景區及特定專用區內之一宗土地，於使用編定結果公告前，部分已作建築使用、已依法完成基礎工程者或已領有使用執照者，應於土地使用現況調查清冊或卡片內註記，並以各該區之主要用地編定，俟土地所有權人申請分割後再予更正編定。其有第2目之3但書情形者，不得更正編定為各種建築用地。」第22點規定：「本須知修正頒布前，直轄市、縣（市）主管機關辦理非都市土地使用編定，依當時規定不得編定為某種使用地，而依修正後之規定可編定者，得由土地所有權人檢附有關證明文件申辦更正編定。」第23點規定：「經編定使用之土地，如土地所有權人檢具確於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，依照第9點第2款編定原則表及說明辦理更正編定。」㈡本件原告前曾於93年間向花蓮地政依土地登記規則第134 條
規定申請更正登記遭否准，依據提起訴願、行政訴訟一審、上訴審，分別遭登記案訴願決定、一審判決、二審裁定駁回而告確定，此為兩造所不爭執之事實。其嗣於106年3月23日向花蓮地政申請將746 地號土地分割，並更正編定為一般農業區甲種建築用地，經花蓮地政核具意見以106年8月10日函呈被告，被告基於區域計畫法主管機關及花蓮地政上級機關之地位，於106年9月14日作成原處分函覆花蓮地政不符要件，因而實質否准更正編定之申請，原告提起訴願亦經駁回，而提起本件訴訟，被告雖抗辯本件應受登記案判決既判力或爭點效所及，而不得起訴，惟核本件與登記案一審之當事人（被告）不同，即難認係同一事件；且兩件申請依據亦非相同，難謂前訴訟對後訴訟有何既判力、爭點效可言，是被告抗辯本件起訴不合法，應予裁定駁回等情，尚無可採，合先敘明。
㈢本件原告主張：原坐落於系爭土地上之系爭建物於公告編定
前即已取得建照，並依法完成全部建物主體、取得使照及辦理第一次保存登記完畢，屬於公告前即有合法建物存在，亦係系爭建物另坐落於重測前4022之1地號土地（即747地號土地）可以變更編定為甲種建築用地之原因，是系爭土地符合作業須知第9點第2款第2目之2；先前於登記案申請遭否准係因系爭建物已不存在，惟依內政部105年、107年函釋意旨，本件應行審查事項非「申請時建物是否存在」，而係「是否於實施建管前或編定公告前即有合法建物存在」，是系爭土地自應變更編定為甲種建築用地等情。茲以：
⒈原告係援引內政部函頒作業須知第9條第2款第2目之2、3
規定，主張被告即應將系爭土地更正編定為甲種建築用地等情。經查，系爭土地為「旱」地目（見原卷第6頁746地號土地登記謄本），已不符合作業須知第9點第2款第2 目之2 ⑴、⑵之要件，是本件應予審究者，係系爭土地是否符合作業須知第9點第2款第2目之2⑶（含前段及但書）、3之要件。依建築法第28條第1款規定，建築管理實施後建築物之建造，應向主管建築單位提出申請，俟取得建照後方得建築，經查，系爭土地係坐落於花蓮縣吉安鄉，該鄉非都市土地最遲已於66年11月25日實施建管（見原卷第69頁）。而系爭土地係於74年1 月22日進行使用編定，編定土地使用種類為農牧用地，使用現狀為農作使用，此有編定卡附卷可稽（原卷第70頁），而含系爭土地在內之花蓮縣非都市土地使用分區及使用地編定於74年11月16日公告，而系爭土地上之系爭建物於74年10月30日由被告主管建築單位核發建照，直至77年4 月28日經張峰嚴取得被告核發之使照，用途「住宅、堆放場」（見原卷第3 頁使用執照存根，其上最左邊上欄為建照字號欄），及於78年1 月24日由原土地所有權人李王惠琴向花蓮地政申辦分割登記，同年3月2日辦理系爭建物第一次所有權登記，該建築物旋即於79年5月21日辦理建物滅失登記（見原卷第5頁系爭建物登記謄本）。綜觀上述證據，系爭建物之建照取得日（74年10月30日）固早於系爭土地編定公告日（74年11月16日），然依建築法第28條第1 項規定，系爭建物之興建必俟取得建照始得開工，參諸系爭建物取得使照日係77年
4 月28日，距取得建照日近兩年半之久，以系爭建物之面積達265.5 平方公尺之廣，依常理言，系爭建物無法於系爭土地編定公告日前（取得建照後未達20日內）即已全部（宗）作建築使用或已依法完成基礎工程。再者，系爭土地於使用編定調查時，編定土地使用種類為「農牧用地」，使用現況為「農作使用」，而編定卡上並無已完成建物基礎工程或已建築使用之相關記載，僅建照申請時間係早於系爭土地編定公告日，而建照僅係主管機關依建築計畫、工程圖樣及說明書核發，未能如同使照能認定建物於系爭土地公告編定前存在，是依前揭建築法、作業須知相關規定及內政部100 年函釋意旨，均難認定系爭土地於公告編定時，存有實際已全部（宗）作建築使用或已依法完成基礎工程者，則原告僅提出日後所取得之使照，無從推翻系爭土地於公告編定時調查，進而據以主張被告認定錯誤，是系爭土地並未符合作業須知第9條第2款第2目之2⑴、
⑵、⑶之任一規定，尚無以請求更正編定。⒉原告雖執內政部105年、107年函，主張系爭建物雖已滅失
，但調查時不以實地具有建物存在為要件等情為主張。經查，內政部105 年函釋意旨，僅係在說明因更正編定涉及實施建管前合法建物面積之認定，不宜僅依建設（工務）單位意見為準據，而內政部107 年函釋進而補充解釋，爰參酌土地登記規則第79條第4 項規定辦理建物所有權第一次登記組成專案小組認定面積方式，在原限制建地擴展執行辦法、實施都市計畫以外地區建築管理辦法及非都市土地使用編定前已有合法建物之土地，申辦分割及更正編定時，由地政機關會同主管建築、農業、稅務、戶政及鄉（鎮、市、區）公所等單位共同會勘，依申請人提出編定當時已為合法房屋之證明文件，就共同會勘當時實地存在建物之位置並參考航照圖確定編定當時確有合法建物存在。
惟查，本件係原告所提出之使照，並無法證明系爭土地於實施建管或編定公告日前已有合法建物（蓋系爭建物係被告於77年4 月28日始核發使照，於78年3月2日方辦理建物第一次所有權登記完峻，見原卷第3、5頁使照存根、系爭土地登記謄本），本件被告亦係就此進行審核與要件不符，始為否准，並非單以系爭土地上於申請時並無系爭建物存在之事實為由，是原告執內政部105年、107年函主張申請時實地不需有建物存在等情，亦無從為其有利之認定。
⒊至於原告另主張系爭建物坐落之747地號土地，前於78年9
月8日更正編定甲種建築用地，系爭建物於79年5月21日辦竣建物滅失登記，然同為系爭建物坐落之系爭土地卻未能為相同之處理，實有未洽等情。惟查，747 地號土地並非系爭土地，前於78年9月8日究係如何更正編定甲種建築用地獲准，並非本件審理之範圍。次以，系爭建物之面積為
265.5平方公尺，惟其中住宅部分僅27平方公尺，其餘238.5平方公尺係堆放場使用，此有使照存根所附系爭建物基地位置圖在卷可查（原卷第4 頁），而依基地位置圖右方住宅及堆放場配置圖，其中住宅配置位置應在747 地號土地上746 地號上所配置者應純係堆放場，且堆放場涉及判別是否仍應編為農牧用地之農舍或禽、畜之農業相關設施，是兩筆土地之使用狀況亦有不同，原告自無從以747 地號土地前已編定為甲種建築用地，進而於系爭土地比附援引，並執為更正編定之依據，是原告此部分之主張，亦非可採。
七、綜上所述，本件原告之主張，均無可採。從而，被告認事用法，並無違誤；訴願決定遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷並請求如聲明第二項所示，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造之其餘攻擊防禦及陳述，經本院詳加審究，或與本件之爭執無涉，或對本件判決之結果不生影響，爰不逐一論述，附此指明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 11 月 8 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 許 瑞 助
法 官 蕭 忠 仁法 官 鍾 啟 煌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 11 月 8 日
書記官 吳 芳 靜