臺北高等行政法院判決
107年度訴字第474號107年8月23日辯論終結原 告 豪鑫貿易有限公司代 表 人 周佳玲訴訟代理人 劉家榮 律師被 告 行政院農業委員會代 表 人 林聰賢（主任委員）訴訟代理人 盧柏岑 律師
吳家豪 律師上列當事人間肥料管理法事件，原告不服行政院中華民國107年2月14日院臺訴字第1070163884號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分關於「併請回收市售之該等產品」部分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告依原告申請於民國103年11月18日核發肥進（複）字第0411086號「農夫園牌翠綠青」（下稱系爭登記證1.）、肥進（複）字第0411087號「嘉綠牌高蛋白肥五號」（下稱系爭登記證2.）等2件肥料登記證（以下合稱系爭登記證）。嗣系爭登記證1.所登載製造廠商之一COMPO EXPERT GMBH康寶有限責任公司（下稱康寶公司），透過檢舉人向被告農糧署聲明從未提供肥料說明書及製造證明等文件予原告，系爭登記證1.取得合法性有疑慮。嗣經被告查證原告申請系爭登記證時所附之肥料說明書，係由出口商出具，非原製造廠出具，被告認原告檢附文件不實，依肥料管理法第24條第1項規定，以106年8月18日農授糧字第1061039228號函（即處分卷第1至2頁），撤銷原告原領系爭登記證，該等產品不得再輸入、販售，併請回收市售系爭登記證所有之產品。原告不服提起訴願，經訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：㈠原告申請系爭2張肥料登記證時，所提供之文件並無任何「
偽造、變造或不實」之情事。系爭肥料登記證1、2申請書上明確記載製造工廠之名稱，所附說明書中文譯本、英文說明書上亦除明確記載外，亦蓋有公司印章及簽名，於蘇格蘭、德國當地公證後，再經我國駐英、駐瑞士代表處認證屬實，足證原告前揭聲請時所檢附之文件，內容上並無任何不實。㈡原告申請系爭肥料登記證時，未曾就所檢附之文件為任何遮
掩、塗改或變造之情事，且被告依法應就本案為實質審理，則若原告申請時所檢附之文件與肥料登記證申請及核發辦法（下稱核發辦法）之規範不符，被告亦早已知悉該瑕疵近3年之久，卻遲至106年8月18日始以原處分撤銷系爭登記證，被告縱認核發系爭登記證屬違法之授益行政處分，亦已罹於行政程序法第121條規定得依職權撤銷之期限。
㈢被告撤銷系爭登記證，違反信賴保護原則：被告怠於審酌是
否另定失效之日期或給予輔導、洽談後續回收事宜，致原告遭受信賴利益之損失，自不符憲法保障人民權利之意旨，並違行政程序法第8條規定之誠實信用原則，或應依行政程序法第120條第1項規定給原告合理之補償方屬適法，否則倘有違法之行政處分，其不利益部分不應由原告全部承擔，被告行政程序認事用法顯有瑕疵，實有失被告為專責機關之立場。
㈣末以，核發辦法第3條第2款之規定，要求肥料輸入商需取得
製造商出具之產品說明書始得申請肥料登記證，顯已逾越母法規範之目的，嚴格要求所有肥料輸入商僅得向原廠購買肥料或取得授權，此一方法無異變相限制競爭，對人民之財產權與平等權造成危害，增加法所無之限制，逾越母法授權及最小侵害性原則，變相限制商業競爭，與公平交易法所訂之限制競爭規範相左，上開核發辦法規定顯非適當，原處分亦屬不當。
㈤聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告主張：㈠肥料管理法第24條第1項所謂「不實」，本不以申請人偽造
、變造文件為限，事後查證發現其申請時檢附之文件與法規要求不同，即屬不實態樣之一。系爭肥料登記證1.之肥料說明書非由原製造廠康寶公司出具，並於德國進行公認證；系爭肥料登記證2.之肥料說明書非由原製造廠丹達斯公司出具，並於蘇格蘭進行公認證，原告申請時檢附之文件與法規之規定不符，自屬不實。
㈡行政程序法第121條除斥期間，以原處分機關知有撤銷原因
時起算2年，經查本件係因檢舉人於106年7月12日提出檢舉，經被告機關調卷查證，而知有撤銷系爭登記證之原因，乃於106年8月18日撤銷系爭登記證，顯未逾2年撤銷權除斥期間。
㈢核發辦法未逾越法律授權範圍與授權目的，亦無涉商業競爭
之限制。核發辦法係依肥料管理法第5條第2項授權訂定，授權之範圍包括肥料登記證之申請條件、程序及發證規定事項。被告依其法律授權之範圍及管制目的，訂定申請肥料登記證應檢附之文件及其申請條件，符合法律授權之意旨。核發辦法第3條規定目的在於確保肥料品質，合於肥料管理法之立法目的與授權範圍，自無增加法律所無之限制。
㈣公平交易法的規制目的係為維護交易秩序與消費者利益，確
保事業之公平競爭。肥料非經被告核准發給肥料登記證，不得製造、輸入或販賣，其目的在藉由登記發證制度，以遏止劣質或含有害物之不良肥料流入市場而影響土壤安全及農業生產之行政管制手段，而非商業競爭之限制，自與公平交易法無涉。
㈤系爭登記證遭撤銷溯及失效後，依該登記證流通在外之市售
品即屬「販賣或意圖販賣而陳列、貯藏」，違反肥料管理法第18條第1項第1款，被告機關按肥料管理法第28條第1項第4款本得逕處以罰鍰，考量原告違法之情節，被告機關未逕處以原告罰鍰，僅命原告收回市售品，已採取侵害較小之方式達成行政目的，符合行政程序法第7條規定之比例原則，應屬適法。原告為肥料輸入業者，尚非屬於經濟地位較弱勢之販賣業者，命原告收回市售品，實符合立法者之原意與比例原則。
㈥聲明：原告之訴駁回。
四、本件如事實概要欄所載之事實，有原告於103年8月19日申請「嘉綠牌高蛋白肥五號」所填具之新領肥料登記證申請書及檢附文件、原告於103年10月31日申請「農夫園牌翠綠青」所填具之新領肥料登記證申請書及檢附文件、被告核發之系爭登記證、原處分及訴願決定各影本附卷可稽（本院卷第18至53頁），為可確認之事實。爰就被告以原告申請時所附文件或資料，有偽造、變造或不實，依肥料管理法第24條第1項規定，撤銷系爭登記證，是否適法有據？有無違反行政程序法第117、119及121條規定？爰判斷如下。
五、本院之判斷：㈠按肥料管理法第3條第4款第2、3目規定：「本法用辭定義如
下：……四、肥料業者：指下列各目規定之業者：……（二）肥料輸入業者：指經營肥料進口及其肥料分裝、批發之業者。(三)肥料販賣業者：指經營肥料購入、批發、零售或輸出之業者。」第5條規定「肥料非經向中央主管機關申請核准發給肥料登記證，不得製造、輸入或販賣。肥料登記證之申請條件、程序及發證規定事項，由中央主管機關定之。」第7條第5款規定「肥料登記證，應記載下列事項：一、……
五、肥料製造工廠（場）名稱及地址。……」第13條規定「肥料標示，應以中文記載下列事項︰一、肥料登記證字號。
二、肥料品目。三、登記成分、性狀及包裝重量、容量。四、肥料製造業者或輸入業者名稱及地址。五、肥料製造工廠（場）名稱及地址。六、使用方法及使用量。七、製造年、月、批號及有效期限。八、其他經中央主管機關規定應標示之事項。」第24條第1項前段規定「肥料登記證發證機關發證後，發現申請肥料登記證時所附文件或資料，有偽造、變造或不實者，應撤銷該肥料登記證；…。」。
㈡次按肥料管理法第5條第2項授權訂定之核發辦法第3條第2款
規定：「肥料輸入業者申請肥料登記證，應填具申請書，並檢具下列文件或資料，向本會提出：一、…二、製造國核發之肥料登記文件影本及原製造廠出具之肥料說明書各1份；其為外文者，應另附中文譯本。無肥料登記文件者，肥料說明書應經製造國公證或認證確屬原製造廠出具無誤後，再經我國駐外館處或其他代表機構驗證。…」第15條規定「本辦法所稱之肥料說明書，其內容包括廠牌、商品名稱、製肥原料、製造過程、有效成分、有害成分、其他成分、成品性狀、使用方法、使用量及注意事項等。」。
㈢行政程序法第117條：「違法行政處分於法定救濟期間經過
後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」、第119條：「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」、第121條第1項：「第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起二年內為之。」是行政機關撤銷其對於人民之授益性行政處分，自須符合上開規定。
㈣原告申請核發系爭「農夫園牌翠綠青」及「嘉綠牌高蛋白肥
五號」肥料登記證，依前揭核發辦法第3條規定，應檢附製造國核發之肥料登記文件影本及原製造廠出具之肥料說明書各1份，其為外文者，應另附中文譯本。經查系爭肥料「農夫園牌翠綠青」之製造工廠（場）為康寶公司、製造工廠（場）地址為德國克雷費爾德林恩市○○道○○路○○號，惟原告申請系爭登記證1時檢附產品說明書，係由出口商弗帝賽福薩拉公司（地址：瑞士伊列恩斯鎮CH-137 6，契德格蘭卻普路8號）出具，經我國駐瑞士台北文化經濟代表團日內瓦辦事處驗證，確經「沃邦政府PATRIC JUNGO簽字屬實」（本院卷第32至35頁），顯非由製造國德國之原製造廠康寶公司出具，且非在當地公證；另「嘉綠牌高蛋白肥五號」之製造工廠（場）為丹達斯化工有限公司（下稱丹達斯公司）、製造工廠（場）地址為蘇格蘭馬瑟韋爾市紐華特希爾廠，惟原告申請系爭登記證2時檢附產品說明書，係由出口商尼高利實業有限公司（地址：塞席爾馬埃島維多利亞區第3棟1樓14號，下稱尼高利公司）出具，經我國駐英國代表處驗證，記載「英國外交部O MATTI簽字屬實」（本院卷第20至25頁），顯非由蘇格蘭原製造廠丹達斯公司出具及在蘇格蘭當地公證，有申請書及所附中、英文產品說明書影本附卷可稽，且為原告所不否認，可見原告申請核發肥料登記證，核與規定不符，被告不應核發系爭登記證而發給，故被告核發系爭登記證為違法行政處分。又按核發辦法第3條規定，原告應檢附原製造廠出具肥料（產品）說明書，該說明書應經製造國公證或認證確屬原製造廠出具無誤後，再經我國駐外館處或其他代表機構驗證。惟查原告檢具出口商出具之肥料（產品）說明書充當原製造廠出具及製造國公證，而原製造廠出具及經該國公證之肥料（產品）說明書與出口商所為之肥料（產品）說明書，二者顯不相同，故原告檢附出口商所為之肥料（產品）說明書，於法尚有未合，是原告有檢附不實之文件乙節，勘以認定。被告依肥料管理法第24條第1項規定，撤銷系爭登記證，洵屬有據。
㈤被告以原處分撤銷系爭登記證未違反行政程序法第117、119、121條之規定：
1.系爭登記證係被告依原告之申請而發給，上載「經審查符合肥料管理法規定，發給此證」、「登記類別：輸入、販賣」，原告獲發系爭登記證而得輸入、販賣「農夫園牌翠綠青」及「嘉綠牌高蛋白肥五號」肥料，系爭登記證自屬授予利益之行政處分，爰予敘明。
2.查系爭登記證係違法行政處分，固因被告作成處分時認事用法瑕疵所致。惟查肥料管理法之立法意旨係為健全肥料管理，維護肥料品質，維持地力、增進農業生產力及保護環境，為此肥料管理法規定肥料非經申請核准發給肥料登記證，不得製造、輸入或販賣，無非在於利用登記發證制度，達到遏止劣質或含有害物之不良肥料流入市場而影響土壤安全及農業生產之公益目的。則被告核發肥料登記證應依核發辦法規定為之，否則違背法秩序，且不達公益目的。茲原告申請核發系爭「農夫園牌翠綠青」及「嘉綠牌高蛋白肥五號」肥料登記證，未依規定檢具製造國核發之肥料登記文件影本及原製造廠出具之肥料說明書申請，被告核發系爭登記證為違法行政處分，被告撤銷系爭登記證所維護之公益，顯然大於原告因違法取得系爭登記證之利益，且其撤銷亦無對公益有重大危害，即無行政程序法第117條所定違法授予利益行政處分不得撤銷之情形。從而被告撤銷系爭登記證，即屬有據。
3.按核發辦法第3條明定：「肥料輸入業者申請肥料登記證，應填具申請書，並檢具下列文件或資料，向本會提出：一、公司登記證明文件或商業登記證明文件影本一份。二、製造國核發之肥料登記文件影本及原製造廠出具之肥料說明書各一份；其為外文者，應另附中文譯本。無肥料登記文件者，肥料說明書應經製造國公證或認證確屬原製造廠出具無誤後，再經我國駐外館處或其他代表機構驗證。……」可見製造國核發之肥料登記文件影本、原製造廠出具之肥料說明書及中文譯本，均屬重要事項，自應提供正確資料及為完全陳述。查原告提出之肥料（產品）說明書係由出口商出具，其未依規定檢附原製造廠出具之說明書，原告以出口商出具之肥料（產品）說明書充當依規定應檢具之原製造廠出具之肥料（產品）說明書，其提供不正確資料，堪以認定，且不因被告未發現而改變；原告所提肥料（產品）說明書為外文，自應另附中文譯本，查出口商於其出具之肥料（產品）外文說明書末端用印載明其為出具者（本院卷第23、32頁），並有即外（英）文說明書末端蓋有「Nicolet Industries」、「FertiServ Sarl」印章及簽名，但中文譯本並未載明用印進口商及簽名者（本院卷第24、30至31頁），原告對於被告據以核發系爭登記證之重要事項為不完全之陳述，亦堪認定。又原告主張應適用信賴保護原則，無非以被告對於上開肥料（產品）說明書係由出口商出具等，重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，被告不難知悉，但行政機關難免未能及時發覺而作成違法之行政處分，若適用信賴保護原則，使其得以違法之行政處分而授益，自非立法意旨。綜上原告對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使被告依該資料或陳述而作成系爭登記證，依行政程序法第119條第2款規定，其信賴不值得保護，被告撤銷系爭登記證亦無違誠信原則。
4.原告主張被告撤銷系爭登記證（處分）已經罹於時效，亦非可採：
按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；……可知，違法之行政處分，原處分機關於法定救濟期間經過後，仍得依職權自為撤銷，其撤銷受有自知有撤銷原因時起2年之除斥期間之限制。又行政程序法第121條第1項規定，法文明示『知』為撤銷權除斥期間之起算點，在授益行政處分之撤銷，且其撤銷純係因法律適用之瑕疵時，尚非僅以原處分機關或其上級機關可得知悉違法原因時，為除斥期間之起算時點，仍應自有權撤銷之機關確實知曉原作成之授益行政處分有撤銷原因時，起算2年之除斥期間。又是否確實知曉有撤銷原因者，乃事實問題，自應具體審認。」有最高行政法院102年度2月份第2次庭長法官聯席會議決議可資參照。準此，本件尚非僅以被告可得知悉違法原因時，為除斥期間之起算時點，仍應自被告確實知曉原作成之系爭登記證有撤銷原因時，起算2年之除斥期間。查檢舉人於106年7月12日提出檢舉（處分卷第43至47頁），經被告機關調卷查證，而知有撤銷系爭登記證之原因，乃於106年8月18日撤銷系爭登記證，顯未逾2年撤銷權除斥期間。
㈥原告又主張核發辦法第3條第2款規定申請肥料登記證應檢附
原廠出具之肥料說明書，係增加法律所無之限制，違反公平交易法限制競爭之規範云云，經查：
1.查核發辦法第3條第2款規定：「肥料輸入業者申請肥料登記證，應填具申請書，並具下列文件或資料，向本會提出：一、……二、製造國核發之肥料登記文件影本及原製造廠出具之肥料說明書各1份；其為外文者，應另附中文譯本。無肥料登記文件者，肥料說明書應經製造國公證或認證確屬原製造廠出具無誤後，再經我國駐外館處或其他代表機構驗證。……」次依肥料登記證申請須知（依據肥料管理規則第5條、第6條、第8條、第16條、第19條及第20條規定訂之）第2條規定：「肥料登記證之申請：(一)填具肥料登記證申請書：……(二)檢附有關文件：1應檢附之文件及份數……2檢附之文件應符合下列規定：……(2)製造國肥料登記文件：由當地政府機關核發並記載明確有效（保證）成分者為限。(3)製造肥料說明書：①內容應包括肥料品目（應依本規則所定肥料品目查註，輸入肥料得由輸入業者查註）、廠牌、肥料名稱、製肥原料名稱、製造過程、詳細成分（包括保證成分與有害成分之名稱、分子式：成分溶性、形態應符合公定規格）及含量、性狀、使用方法及注意事項、包裝方式、淨重（容）量、工廠（場）名稱及廠（場）址。②保證成分：指肥料銷售時所含之最低成分，在公定規格內由製肥廠（場）設定。③本說明書以原製廠（場）出具者為限，有效期間自發（簽）出日起六個月。輸入肥料應經輸入業者簽章並附中譯本，該中譯本須由翻譯者或肥料業者簽章。……」準此，肥料輸入業者於申請肥料登記證時，應出具肥料說明書，說明書內容應包括廠牌、商品名稱、製肥原料、製造過程、有效成分、有害成分、其他成分、成品性狀、使用方法、使用量及注意事項等，上開規定意在維護肥料品質，確保土壤及農作物之安全，防範品質不良肥料進口販賣，而上開說明書應載事項原製造廠知之最詳，具有不可替代性，實非進口商或第三人出具之文件可以取代，上開規定依肥料管理法之授權，規定肥料輸入業者於申請肥料登記證時，應檢具原製造廠出具之肥料說明書，無違授權意旨及增加法律所無之限制。
2.原告陳稱任何人得選擇是否向原製造廠或其下游經銷商購買後，於本國販售等語（本院卷第96頁即原告辯論意旨狀四、㈢），可見系爭原製造廠之肥料得經由多種經銷商、代理商或原製造廠自行販售而取得；又申請時應檢具原製造廠之肥料說明書與取得原製造廠授權販賣肥料，係屬二事，且原製造廠對於自身之肥料殊無不予說明之理；又取得原製造廠肥料管道雖有多種，但就確認屬原製造廠之肥料，應以原製造廠出具之說明書為證，而上開規定並未限制原告取得原製造廠出具之肥料證明書之管道及方式，即未限制原告非必僅得向原製造廠購買肥料或取得原製造廠授權，原告主張上開規定為限制競爭，使事業之營業活動自由或競爭自由受限制，違反公平交易法云云，為不可取。
㈦關於原處分命「併請回收市售之該等產品」則於法無據，應予撤銷：
1.按肥料管理法第18條第1項：「肥料有下列情形之一者，不得販賣或意圖販賣而陳列、貯藏︰一、未取得肥料登記證者。……」第24條第1項：「肥料登記證發證機關發證後，發現申請肥料登記證時所附文件或資料，有偽造、變造或不實者，應撤銷該肥料登記證；……第28條第1項第4款：「有下列各款情形之一者，處新台幣五萬元以上二十五萬元以下罰鍰︰……四、違反第18條第1項第1款或第2款規定者。」同法施行細則第5條：「本法第18條第1項第1款所稱未取得肥料登記證者，指下列情事之一：……。二、肥料登記證經中央主管機關依本法第24條或第25條第1項規定撤銷或廢止者。」可見條文並無肥料輸入者於登記證經撤銷後，得併予回收之規定。則被告課予原告併予回收市售系爭產品，係課予原告法律規定以外之行為義務，即有違誤。
2.雖被告辯稱原處分併命回收係採取侵害較小之方式達成行政目的，合於比例原則云云。按行政上之比例原則係國家為達特定目的而採取某一種方法或措施，必須符合適當性、必要性及狹義比例原則，即規範行政機關有多種合目的之措施時，需選擇侵害最小、與所欲達成之目的比例相當，行政程序法第7條固有明文。然查上開條文就違反肥料管理法第18條者，並未賦予主管機關併命回收之規定，被告即應為特定法律效果之行為，並無權選擇作為或不作為，或選擇作成不同法律效果之處分，被告辯稱合於比例原則，自不足採。從而被告併請原告回收市售系爭肥料產品，於法無據，應予撤銷。
六、綜上所述，原告主張並非可採，被告作成原處分撤銷系爭登記證，並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回；原處分關於命原告「併請回收市售之該等產品」部分，則有違誤，訴願決定未予糾正，尚有未洽，原告訴請撤銷，為有理由，應由本院將訴願決定及原處分關於此部分予以撤銷，以資適法。又本件事證已臻明確，兩造其餘陳述主張，爰不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。中 華 民 國 107 年 9 月 13 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 林 惠 瑜
法 官 洪 遠 亮法 官 林 妙 黛
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 9 月 13 日
書記官 劉 育 伶