臺北高等行政法院判決
107年度訴字第483號107年11月15日辯論終結原 告 何永生訴訟代理人 莫詒文 律師
馬啟峰 律師被 告 臺北市政府代 表 人 柯文哲（市長）訴訟代理人 林傳哲 律師
許雅婷董妍均
參 加 人 龍麟建設股份有限公司代 表 人 葉松年（董事長）訴訟代理人 童兆祥 律師
邱亮儒 律師李悅慈 律師上列當事人間都市更新事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：參加人經被告以民國103 年11月28日府都新字第10332176902 號函（下稱原處分）核定為「變更臺北市○○區○○段2小段16地號等6筆土地都市更新事業計畫案」（下稱變更都更案）實施者，並准予實施。原告認原處分存有行政程序法第111條第7款之無效事由，向被告請求確認原處分無效仍未獲採納，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張略以：㈠原告遍查變更都更案及原「臺北市○○區○○段二小段16地
號等6 筆土地都市更新計畫案（下稱都更案）」相關文件，，竟發現97年6月4日提存授權書（授權參加人經理黃美珠領取臺灣臺北地方法院〈下稱臺北地院〉97年度存字529 號提存物）、98年2 月10日與參加人簽訂之合建契約書、委託參加人代刻印章並授權參加人保管使用於都更案之委刻印章及使用授權書、98年10月29日合建契約補充條款、合建補充協議（用以補充98年2 月10日與參加人簽訂之合建契約書）、變更都更案同意書及100 年12月22日遭人偽簽原告姓名並使用偽造原告姓名印章之委託書（授權參加人代為填寫前開都更事業計畫同意書日期）均係未經原告同意而遭偽簽，因彼時原告根本多不在國內，實無可能簽署，且核原告於申請印鑑證明、「變更臺北市○○區○○段二小段16地號等6 筆土地都市更新事業計畫案核定版」內97年6 月13日都更服務契約書原告簽章，亦足認係偽簽，是原處分核定之變更都更案及原都更案因參加人疑涉上開偽造文書，具有重大瑕疵，應屬無效。
㈡原告曾向臺灣臺北地方檢察署（下稱臺北地檢）對其姐何懿
德、參加人代表人提出偽造文書告訴，經臺北地檢107 年度偵字第568 號案件（下稱相關刑案偵查，其中參加人代表人部分經檢察官為不起訴處分，原告不服聲請再議，經臺灣高等法院檢察署〈下稱高檢署〉檢察官以107 年度上聲議字第2066號〈下稱相關刑案偵查二審〉處分書駁回；另何懿德部分經檢察官提起公訴，經臺北地院承審法官裁定改依刑事簡易程序，以107 年度簡字第1879號案件〈下稱相關刑案〉認定犯有行使偽造文書罪共二罪，各判處有期徒刑4 月，應執行有期徒刑6 月在案）偵查，參加人業務經理黃美珠於相關刑案偵查中證稱其將情形告訴原告之姐何懿德，同時詢問是否將該案告證1、2要不要帶回去給原告簽名，何懿德表示不必並場簽名等語，參加人業務主任施致懿證稱亦同，足認黃美珠及施致懿明知100年間至參加人仁愛路辦公室簽署告證1、2 者並非房屋所有權人即原告，卻未要求何懿德提出何永生授權或委託之證明文件，亦知何懿德就變更都更案僅其母而未與原告討論，即棄原告之權利於不顧，擅自將變更都更案同意書及委託書交由何懿德，且於其等二人面前偽簽及盜蓋印文，並持該偽造之文書作為被告所屬都市更新處（下稱都更處）審核變更都更案之資料，而檢察官認何懿德涉有偽造文書犯行，業已提起公訴，足認都更案及變更都更案，參加人未依都市更新條例（下稱都更條例）第19條第1 項規定通知原告變更設計，更未依同條例第22條第1 項規定向都更處出具原告親簽或授權代簽之變更計畫同意書，亦涉有使用偽造文書等不法行為，都更處未仔細查究，致原處分具有重大瑕疵而歸於自始當然之無效，並致生嚴重損害於原告。
㈢依變更都更案核定版之記載，參加人係因正義大樓管理委員
會（下稱管委會）98年9月2日函方為變更設計，惟原告從未知悉管委會之存在，亦從未投票選舉管委會委員，嗣於106年9 月25日發函至臺北市建築管理工程處（下稱建管處）詢問管委會組織報備之相關申辦資料，經建管處於106年9月30日函覆尚未成立管理組織（組織未報備獲准），原告亦多次函文管委會要求其出具合法成立證明文件，卻始終未得回覆，即可證管委會並未合法成立，其出具之98年9月2日函文亦非真實，故參加人將此管委會虛偽函檢附於變更都更案核定版附錄十二，自有不實，原處分即具重大明顯瑕疵。
㈣原告長年旅居海外，雖於國內設有戶籍然未實際居住，詎參
加人於100 年間申請變更都更案時，未得原告之同意，擅自向被告申請變更原都更案之A區段5層平面圖，將原有百貨5樓辦公室設計變更為會所大廳。嗣經原告請求都更處准予閱覽原告之同意變更5 樓設計同意書迄無回應，足證其中涉有不法。甚且都更處於103年3月17日第159 次審議會審查意見回應綜理表即針對建築規劃設計部分提出審查意見，確已審查原告原受分配之A區段5層平面圖，卻於未有原告同意書之情況下遽變更A區段5層平面圖，將原為百貨辦公室之房屋變更為會所大廳，嗣後原處分因此存有重大明顯瑕疵。
㈤都更案部分原始住戶如趙秀炘、王令中、邱武信、倪鶴壽、
王育初、李志漢、孔繁詩、季德慶、宋崑甫、陸善祥於100年12月前已經亡故，然仍有其等署押及印文用於100 年12月間擬訂都更案同意書及委託，以填寫前揭變更同意書日期之委託書，參加人並持其等署押及印文之同意書、委託書向都更處辦理變更都更案，嗣都更處辦理未依法查驗簽署前揭變更同意書、委託書之是否為其等本人所簽，致有以上開已亡故之住戶為同意變更都更案之違誤，是原處分具重大明顯瑕疵而自始當然無效。
㈥是原告聲明：確認原處分無效。
三、被告則以：㈠依行政訴訟法第4條第1項規定提起撤銷訴訟者，須其權利或
法律上之利益因該所主張違法行政處分而受損害，始具有權利保護必要。又依同法第6條第1項、第3 項規定確認行政處分違法訴訟，相對於撤銷訴訟僅具有補充性，須以原告之權利或法律上之利益遭受其所主張違法行政處分之侵害作為前提，始得進一步主張有即受確認判決之法律上利益。對違法而有效之行政處分，當事人應依限提起訴願及撤銷訴訟以為救濟，如未依限為之，訴願或行政訴訟為不合法而應不受理或駁回，因確認訴訟具補充性，並非用以救濟遲誤救濟期間之手段，否則混淆行政訴訟權利保護之機制。即確認訴訟並非提供人民對於法定救濟期間經過後，就形式上已經確定之行政處分，再為爭訟之機會。本件原告僅泛稱其利益受到侵害，惟其何種利益受到本件原處分侵害、因果關係為何，並未見其敘明。且原處分作成時為103年11月28日，迄今已4年有餘，且於103年12月4日送達原告住所，並經原告受僱人收受，原告如認違法，早可提出訴願及撤銷訴訟，卻遲至現在始提出確認違法之訴訟，違反確認訴訟之補充性。
㈡本件都更程序於原告繼承前即已進行，原告於實施者協助下
取得臺北市○○區○○段2 小段44地號土地應有部分（通稱持分），原告自無不知之理。原告遲至現今始主張其自97年
6 月起屢遭偽造文書而參與都更程序，顯與常理不符。縱依原告所述而改列原告為不同意戶，然都更計畫本無需達100%之同意比例始得核定實施，原處分作成時，更新範圍內所有私有土地總面積為3122.12 平方公尺，合法建築物總樓地板共計13720.57平方公尺，原本同意（包括原告）參與都更之私有土地總面積為3017.26 平方公尺、合法建築物總樓地板共計13620.20平方公尺，縱再扣除原告之土地面積（以應有部分換算後）5.15平方公尺及建物面積81.75 平方公尺（包括已依合建契約辦理信託部分），同意參與之私有土地總面積為3012.11 平方公尺、合法建築物總樓地板共計13538.45平方公尺，同意比例仍分別達96.48%、98.67%，均超過4/5之同意比例，故縱原告聲稱其不同意變更都更事業計畫，本件同意比例仍符合都更條例第25條之1 之規定，原處分並無違法。至於管委會既非合法所有權人，其存在與否顯與都更條例第25條之1或第22條無關。
㈢是被告聲明：駁回原告之訴。
四、參加人除援用被告之答辯外，其另答辯則略以：原告並未就原處分提起訴願或撤銷訴訟，原處分業已確定，此為原告所不爭，並經本院106 年度訴字第1817號判決認定無訛。原告固以確認原處分「無效」為其「外觀形式」，惟細繹其事實理由，無非係確認原處分違法。且關於行政處分之「無效」原因實務見解均採「重大明顯瑕疵說」，其程度藉由「形式審查」即可發現如同寫在額頭上，任何人一望即知，始足當之。本件原告所述之同意書遭偽造等種種主張無論是否屬實，既均有待實質調查證據方能認定，顯非重大瑕疵原告提起本件確認無效訴訟，實顯無理由。
五、上開事實概要欄所述之事實，有都更處107 年2月8日北市都新字第10730343000號函、97年6月4日提存授權書、98年2月10日合建契約書、98年2 月10日委刻印章及使用授權書、原告入出國日期證明書、變更都更案同意書、授權委託參加人代為填寫事業計畫同意書日期之委託書、變更都更案核定版中第1之1、5之2、5之22、5之49、10之23、10之24頁、附錄十二檢附正義大樓管理委員會98年9月2日函、97年6 月13日都更服務契約書、相關刑案起訴書、不起訴處分書、99年3月2日、99年3月26日大安地政事務所土地登記申請書、臺北市都市更新及爭議處理審議會（下稱都審會）第159、177、
264、270次會議紀錄節本、被告106年3月14日府都新字第10630121102 號函、103年12月4日原處分送達證書、原告印鑑證明（登記日期：97年5 月29日）、變更都更案自辦公聽會、說明會、聽證會簽到簿及現場照片、被告101 年7月4日府都新字第10031753202 號函及臺北市大安區義村里辦公處張貼公告照片、正義大樓春酒聯歡會住戶簽到簿、正義大樓權利變換公聽會會前會住戶簽到簿、被告公辦權利變換計畫公聽會現場照片、被告公辦權利變換計畫聽證會人民陳情意見回應綜理表、土地補貼款收據、臺北地院所屬民間公證人楊昭國認證之授權書、原處分等件附於本院卷可稽。是本件應審酌之爭點即為：原處分是否有重大明顯之瑕疵而屬無效。
六、茲就兩造之上開爭執，析述如下：㈠「都市更新事業計畫由實施者擬訂，送由當地直轄巿、縣（
巿）主管機關審議通過後核定發布實施；其屬依第7條第2項規定辦理之都市更新事業，得逕送中央主管機關審議通過後核定發布實施。並即公告30日及通知更新單元範圍內土地、合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人；變更時，亦同。」「（第1 項）實施者擬定或變更都市更新事業計畫報核時，其屬依第10條規定申請獲准實施都市更新事業者，除依第7 條劃定之都市更新地區，應經更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過2分之1，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過2分之1之同意外，應經更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過5分之3，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過3分之2之同意；其屬依第11條規定申請獲准實施都市更新事業者，應經更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過3分之2，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過4 分之3 之同意。但其私有土地及私有合法建築物所有權面積均超過5分之4同意者，其所有權人數不予計算。（第2 項）前項人數與土地及建築物所有權比例之計算，準用第12條之規定。（第3項）各級主管機關對第1項同意比例之審核，除有民法第88條、第89條、第92條規定情事或雙方合意撤銷者外，以都市更新事業計畫公開展覽期滿時為準。所有權人不同意公開展覽之都市更新事業計畫者，得於公開展覽期滿前，撤銷其同意。但出具同意書與報核時之都市更新事業計畫權利義務相同者，不在此限。」「以權利變換方式實施都市更新時，實施者應於都市更新事業計畫核定發布實施後擬具權利變換計畫，依第19條規定程序辦理審議、公開展覽、核定及發布實施等事項；變更時，亦同。……」「依權利變換計畫申請建築執照，得以實施者名義為之，並免檢附土地、建物及他項權利證明文件。」為都更條例第19條第1 項、第22條、第29條第1 項前段、第34條所規定。次按「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。」「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰……七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」為行政程序法第110條第3項、第111條第7款所規定。是行政處分在未經撤銷、廢止或未因其他事由失效前，其效力繼續存在。
㈡經查，參加人擔任實施者擬具之系爭都更案，於101年7月4
日函知包括原告在內之所有權人（下稱原告等所有權人），自101 年7月5日公開展覽30日，並於101年7月19日舉辦公聽會；參加人先後於102 年12月28日、103年8月29日舉行自辦說明會、聽證會，被告嗣於103 年11月28日作成原處分核定參加人為系爭都更案實施者並准予實施，此有被告101年7月
4 日函、公告、簽到簿、照片、原處分等件附卷可稽（見本院卷第20至22、483至490頁）。參加人復於104 年12月31日、105年6月15日、同年10月27日，分別舉行正義大樓權利變換公聽會會前會、公聽會、聽證會，被告嗣於106年3月14日准予核定實施系爭都更權利變換案，並函知原告等所有權人，此有住戶簽到簿、照片、被告106年3月14日府都新字第10630121102號函等件附卷可稽（見本院卷第47至49、191至194頁），合先敘明。
㈢原告雖以：其每年在國內之期間不長，經遍查變更都更案及
都更案以其名義簽立之相關文件，其中有多件重要文件均係未經原告同意而遭偽簽，原告對其姐何懿德、參加人代表人提出偽造文書告訴，其中何懿德部分業經相關刑案認定偽造文書犯行成立並判處有期徒刑在案，且由參加人之職員黃美珠及施致懿於相關刑案偵查中之證詞亦可得知；而原告從不知有管委會之存在；另變更都更案A區段將原有百貨5樓辦公室設計變更為會所大廳；又都更案部分原始住戶如趙秀炘多人於100年12月前已亡故，然仍有其等署押及印文用於100年12月間擬訂都更案同意書及委託書，均有極為重大且明顯之瑕疵，都更處未細究，進而作成原處分，乃自始當然無效，並致生嚴重損害於原告等情為主張。茲以：
⒈經查，原告係以原處分有行政程序法第111條第7款事由，
因而主張無效（見本院卷第251 頁筆錄），而此款所謂無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。
基於維護法律安定性、國家本身所具有之公益性及國家權威，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。是依行政程序法第111條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6 款所未及涵蓋之無效情形。而行政處分是否具有重大明顯之瑕疵而無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢棄前依然有效，僅係得撤銷而已。可知有關行政處分是否無效，採重大明顯瑕疵說，行政處分之瑕疵，原則上係得撤銷，倘其瑕疵至重大明顯之程度，始為無效之行政處分，自始不發生所意欲之法律效果（最高行政法院97年度判字第1號、100年度判字第1133號判決、101 年度判字第18號判決意旨參照）。
⒉原告上開主張參加人涉與其姐何懿德偽造系爭同意書、委
託書，且擅自使用該等遭偽簽之文件進行都更案及變更都更案等情，係以其於105 年10月間，經向都更處申請閱覽都更案文件，查悉相關委託書及同意書疑遭他人偽造，向臺北地檢提出告訴，經檢察官偵查後認定其姐何懿德未得原告之同意或授權於100 年12月間，在相關同意書及授權書上冒簽其署名及蓋用在參加人處留存之委刻其印鑑章，然無積極證據足認該等偽造文書係由參加人及所屬人員所為或與何懿德共同犯之，因此以何懿德涉偽造文書罪嫌提起公訴，何懿德尚經相關刑案認有偽造文書犯行二罪，因而判處有期徒刑4月、4月，應執行6 月在案；至於其以參加人代表人涉犯同罪部分則為檢察官作成不起訴處分，原告對此聲請再議，復經相關刑案偵查二審檢察官駁回再議之聲請，此有相關刑案偵查訊問筆錄、相關刑案起訴書、不起訴處分書、相關刑案偵查二審處分書等件附卷足憑（見本院卷第41至45、51至55、495至502頁），原告主張參加人涉與他人共同偽造相關同意書、委託書，且擅自使用該等遭偽簽之文件進行都更案及變更都更案等情，尚無積極事證足憑，難以採認。
⒊況且，原告指摘上開違法情事，其中泛稱都更案部分原始
住戶如趙秀炘多人於100 年12月前已亡故，然仍有其等署押及印文用於100 年12月間擬訂都更案同意書及委託書，一節，並未提出任何證據證明；其此部分雖稱其曾向都更處要求閱覽相關同意書遭拒等情（見本院卷第253 頁筆錄），縱或得到該等同意書，此亦有待相關機關進行查明始能得知是否有原告所稱遭偽造之瑕疵，難謂明顯；至於原告其餘所指之瑕疵，亦應係構成相關刑案偵查、審理之證據方法，尚需臺北地檢、臺北地院深入調查，始能作出判斷，核無確實證據足認有何「重大明顯之瑕疵」，且「瑕疵」已達於重大，依一般人合理之判斷甚為明顯而一目瞭然，「如同寫在額頭上」任何人一望即知之無效情形，而屬得否撤銷之問題。縱變更都更案、都更案依原告所述而改列原告為不同意戶，然都更計畫本無需達100%之同意比例始得核定實施，扣除原告土地、合法建築物之面積後，同意參與之私有土地、合法建築物總樓地板之比例仍分別達96.48%、98.67%，仍符合都更條例第25條之1 規定之均超過4/5 之同意比例，亦難謂有何重大明顯之瑕疵，是本件原告之上開主張，與證據、事實及行政程序法第111 條第7款規定有違，自無可採。
㈣原處分既非無效，則原告主張原處分具有瑕疵，自應循訴願、依行政訴訟法第4條第1項提起撤銷訴訟之方式以為救濟。
原告於起訴時固主張其因長年不在國內，故未合法收受原處分等情，惟核，原處分係於103年12月4日送達原告，而原告於當日入境，嗣於半年餘後之104年4月14日始再行出境之事實，此有原告入出國日期證明書、送達證書附卷可稽（本院卷第36、238 頁），經本院對原告提示後，原告亦自承其已於103年12月4日業已收受原處分，且未於法定不變期間內提起訴願之事實（見本院卷第255頁筆錄），均附此指明。
七、綜上所述，本件原告主張原處分無效，均無足採。是原告提起本件訴訟，請求確認原處分無效，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造之其餘攻擊防禦及陳述，經本院詳加審究，或與本件之爭執無涉，或對本件判決之結果不生影響，爰不逐一論述，附此指明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 11 月 29 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 許 瑞 助
法 官 蕭 忠 仁法 官 鍾 啟 煌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 11 月 29 日
書記官 吳 芳 靜