臺北高等行政法院判決
107年度訴字第489號107年9月13日辯論終結原 告 藍伯欽
鍾宜潔林秀榿陳月女鄧志平黃美鈴劉諺穎林文崢楊靜慧楊桐峯藍一成楊正明藍正德莊茂雄莊再興方炫棍賴兆良賴怡君賴怡玲莊玉琴林學群林筠莊如松莊子明莊涵羽莊淑菁余陳金花余銘昆余墨池林中海薛錦峯薛惠霖薛李阿蘭曾薛淑惠薛東昌余振安余明瑺黃金福陳國棟曾楊寶貴林初義余明樺余振財楊錦榮共 同訴訟代理人 張致祥 律師被 告 宜蘭縣政府代 表 人 陳金德（代理縣長）訴訟代理人 簡坤山 律師
許進星林素連上列當事人間土地重劃事件，原告不服內政部中華民國107 年2月27日台內訴字第1070013618號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：原告為參與「羅東都市○○○○路○○○區○○○路以東地區市地重劃」（下稱系爭重劃案）之地主，嗣認被告於重劃分配予原告之土地上建設2 公尺寬之步道，並於步道下埋設管線之舉，已違反平均地權條例第60條及市地重劃實施辦法第21條第1 、2 、4 項之規定，乃於民國106 年11月6 日發函向被告主張：「有關羅東鐵路以東市區重劃，在發回土地上，施設2 公尺人行步道及鋪設公共管線，明顯違法，依法聲明異議……。」等語（下稱原告106 年11月6 日函），被告並以106 年11月23日府地開字第1060181795號函（下稱系爭函文）復原告。原告不服系爭函文，提起訴願，經決定不受理後，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
（一）主張要旨：原告已依平均地權條例第60條第1 項規定負擔市地重劃費用及利息，則重劃分配予原告之土地即應是正常效用，得自由使用、處理、收益及處分。詎被告竟於重劃分配予原告之土地上建設2 公尺寬之步道，並於步道下埋設管線，已違反平均地權條例第60條及市地重劃實施辦法第21條第
1 、2 、4 項之規定。至「細部計畫土地使用分區管制要點【擬定羅東都市○○○ ○路以東地區) 細部計畫土地使用分區管制要點】」（下稱系爭管制要點）係基於都市計畫法第22條及同法臺灣省施行細則第35條之規定所授權訂定，惟該施行細則僅涉及土地使用之管制，並無授權被告得自行在私人土地上，未經徵收即自行施設公共設施，致使人民負擔法律上所無之義務。是以，被告所為，已侵害人民之財產權，且此侵害人民財產權之事項，不得以行政命令為之，故有關系爭管制要點第陸點「指定應留設騎樓地區及退縮規定」第3 項第3 款就退縮土地自道路或廣場境界線2 公尺範圍於重劃工程一併施作部分之規定，業已違反憲法、法律及市地重劃實施辦法，且已逾都市計畫法臺灣省施行細則第35條規定之授權，應屬無效，則被告即不得以無效之法令作為其行政作為之依據。因此，原告於
106 年11月6 日發函予被告，提出異議，亦即請求被告就其於106 年10月18日及19日點交土地之違法處分予以撤銷，並請求被告拆除在發回予原告之土地上所舖設之2 公尺寬人行步道及地下埋設之公共管線後，再行交付。被告以系爭函文否准，復未依行政程序法第113 條及第117 條之規定，依職權撤銷或廢止違法之行政處分，則系爭函文自屬違法之行政處分，應予撤銷。
（二）聲明：
１、系爭函文及訴願決定均撤銷。
２、被告應作成撤除「羅東都市○○○○路○○○區○○○路以東」市地重劃區（下稱系爭重劃區）就發回予原告之土地上鋪設之2 公尺人行步道及地下埋設之管線之行政處分。
三、被告答辯及聲明：
（一）答辯要旨：
１、原告莊玉琴、林學群、林筠為當事人不適格：系爭重劃區其○○○鎮○○○ 段89、90地號土地於104 年12月12日為土地重劃登記時，均屬原告莊如松所有，其於重劃後始將2 筆土地合併分割為89及89-1至89-6等7 筆土地，並分別於105 年3 月9 日及7 月25日，將其中89-1、89-4及89-6地號土地贈與移轉登記給莊玉琴所有；並於10
5 年3 月9 日同時將89-2地號土地贈與移轉登記予林筠所有，將89-3地號土地贈與移轉登記予林學群所有。職是，莊玉琴、林學群、林筠均非分配結果處分之相對人，自無權對於重劃之公告或任何行政處分提起異議或本件訴訟；另就原告莊如松而言，其將重劃土地89及90地號土地合併分割後，雖仍保留其中89及89-5地號土地，但對於已贈與移轉給莊玉琴等3 人之89-1、89-2、89-3、89-4及89-6地號等5 筆土地，因已非其所有，則其以所有權人名義提起本件訴訟，亦屬無據。
２、系爭函文僅為觀念通知，並非行政處分，原告訴請撤銷系爭函文，並不合法：
⑴被告以102 年12月24日府地開字第1020208662號公告實施
系爭重劃案，復於104 年9 月1 日以府地開字第0000000000A 號公告（下稱104 年9 月1 日公告）土地分配結果，該等公告始為行政處分。又倘原告對於重劃計畫書或重劃後之土地分配結果有反對意見或欲提出異議，應依市地重劃實施辦法第16條及第35條之規定，於公告期間內向被告為之。原告既未於公告期間內提出反對意見與異議，則重劃計畫書及土地分配結果於上開公告期滿時即已確定，原告即不得再就此已確定之結果為爭執。又原告固然於106年11月6 日以書面向被告陳情，被告並以系爭函文回復，惟系爭函文既未對原告發生任何具體之法律效果，即不備撤銷訴訟要件，原告應不得據以提起行政爭訟。
⑵原告訴之聲明第2 項係請求被告作成撤銷系爭重劃案就發
回予原告土地上鋪設2 公尺人行步道及於步道下埋設地下管線之行政處分，原告雖稱該項請求屬課予義務之訴。惟原告參與重劃所分配之土地已經確定，且綜觀平均地權條例第60條、市地重劃實施辦法第21條並無賦予原告得直接請求被告作成上開處分之規定，故原告是項請求即非行政訴訟法第5 條規定所稱之「依法申請」。縱原告對被告陳情回復內容有所不服，亦非屬得依行政訴訟法第5 條規定提起行政訴訟予以救濟之範疇，故原告此部分請求不備提起課予義務訴訟要件，其訴不合法而無法補正，亦應予駁回。況原告既主張其106 年11月6 日申請函為「異議」，而非「申請」，則被告回復原告之系爭函文，即不可能為駁回申請，益見原告之主張，並無理由。
３、原告主張亦無實體理由：⑴系爭管制要點第陸點第3 項第3 款已有規定「退縮土地自
道路或廣場境界線2 公尺範圍於重劃工程一併施作，提供公眾通行及埋設民生用戶管溝相關設施使用」，且縱無前開規定，原告之建築基地亦受宜蘭縣建築管理自治條例之限制，亦即仍應依所臨道路長度而受有各應退讓建築2 公尺、3 公尺，且須將退讓部分供公眾通行之用之限制。況且，建築法第48條第1 項但書規定：「都市細部計畫規定須退縮建築時，從其規定」。是故，系爭管制要點並未違法限制人民財產之使用方式。
⑵原告所稱之臨路2 公尺之範圍係建築基地依都市計畫指定
留設之公共開放空間，且供人行通道使用，而其退縮土地既得計入建築基地之法定空地，則該範圍即非屬道路，且退縮土地2 公尺範圍係供個別建築基地民生用戶管溝支管所用，避免日後維修管線重複挖掘計畫道路路面，影響交通順暢、居民安寧。是故，原告指稱被告發回予原告之土地臨路2 公尺之範圍內，被施設人行步道及鋪設公共管線，係道路設施範圍，屬重劃區內之公共設施，該設施不能施設於地主之私人土地；系爭管制要點違反平均地權條例第60條及市地重劃實施辦法第21條第1 項、第2 項、第4項規定云云，顯有誤會。再者，原告所分得可建築之土地於「第二種產業專用區」部分，其建蔽率為百分之60、容積率為百分之160 ，故原告建築房屋本應受上開建蔽率限制，則退縮部分既得計入法定空地，且另有獎勵建築容積，對原告而言，可謂利益平衡，是系爭管制要點之規定並未侵害原告之財產權。
（二）聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：
（一）原告莊玉琴、林學群、林筠是否具當事人適格？
（二）系爭函文是否為行政處分？
（三）被告在系爭重劃區發回予原告之土地上施設人行步道及埋設管線，是否違法？
五、本院之判斷：
（一）按否准處分之課予義務訴訟類型乃人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或特定內容行政處分之訴訟。其訴訟目的在於取得其依法申請之行政處分或特定內容之行政處分，而非在於撤銷否准處分，故其訴之聲明通常除請求判命被告機關應作成原告所申請內容之行政處分外，另附屬聲明請求將訴願決定及否准處分均撤銷，但並不構成撤銷訴訟與課予義務訴訟之合併。當原告所提起之課予義務訴訟具備訴訟成立要件，行政法院即應先實體審理課予義務訴訟本案聲明有無理由，並以原告所主張之請求權基礎於裁判時是否有效存在為斷。倘課予義務訴訟無理由時，原告所主張之公法上請求權基礎既不存在，即無從取得其依法申請之行政處分或特定內容之行政處分，行政法院應依行政訴訟法第200 條第2 款規定，以判決駁回原告之訴，其附屬聲明請求撤銷訴願決定及否准處分，應一併予以駁回（最高行政法院107 年度判字第60、63號判決可資參照）。本件原告起訴時即共同委任張致祥律師為訴訟代理人，並為前揭聲明，但並未表明該等聲明之訴訟類型及依法申請之依據，經本院數次闡明後（參本院卷一第313 頁、卷二第19頁、第79至80頁），原告乃表示訴之聲明第1項為撤銷訴訟、第2 項為課予義務訴訟，嗣經本院再度闡明：「本件訴之聲明第1 、2 項構成完整的課予義務訴訟，原告有何意見？」原告仍表示：「原告認為是撤銷訴訟加課予義務訴訟。」（參本院卷二第80頁）是以，本院即依原告之主張為下列之判斷，先予敘明。
（二）次按「原告之起訴有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107 條第1 項第10款定有明文。再按同法第4 條第1 項、第5 條明定人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟；人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為或予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。而所謂行政處分，依訴願法第3 條第1 項及行政程序法第92條第1 項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。茍行政機關對外所為僅屬其單純之事實敍述或理由說明，不生任何法律效果，即非行政處分，人民不得對之提起行政爭訟，否則其訴即屬不合法（最高行政法院105 年度裁字第1104號裁定可資參照）。再者，所謂「依法申請之案件」係指人民依據法令之規定，有向機關請求就某一特定具體之事件，為一定處分之權利者而言；而「應作為而不作為」則指行政機關對於人民之申請負有法定作為義務，卻違反此一作為義務而言。是課予義務訴訟須人民有請求行政機關作成授益行政處分之法令上依據，始為相當；倘法令僅係規定行政機關之職權行使，並非賦予人民有請求行政機關為行政處分之公法上權利，則人民請求行政機關作成行政處分，性質上僅係促使行政機關發動職權，而屬建議、舉發之陳情性質，並非屬於「依法申請之案件」，此時受理陳情之中央或地方機關所為之函復，僅屬行政機關就該陳情事件所為單純的事實敘述及理由之說明，並不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之即不得提起課予義務訴訟。足認行政機關對於人民之請求予以拒絕，並非盡屬行政處分，而應依請求之內容決定之（最高行政法院105 年度裁字第874 號裁定足資參照）。
（三）經查，被告依都市計畫法第27條第1 項第4 款規定，辦理「變更羅東都市計畫主要計畫（配合擬定鐵路以東地區細部計畫）」，經內政部所屬都市計畫委員會101 年3 月13日第775 次會議審議通過，擬定羅東都市○○○○路以東地區）細部計畫，於102 年6 月10日經被告都市計畫委員會第177 次會議審議通過，上開主要計畫及細部計畫經被告以102 年10月14日府建城字第0000000000B 號公告發布實施，並報請內政部核准，經內政部以102 年10月24日內授中辦地字第1026039753號函准予辦理，被告即以102 年12月24日府地開字第1020208662號公告實施系爭重劃案，公告期間自103 年1 月20日起至103 年2 月19日止，並以
102 年12月30日府地開字第0000000000A 號函通知各土地所有權人於103 年2 月15日在羅東鎮羅東國中辦理市地重劃計畫書說明會，嗣以104 年9 月1 日公告土地分配結果，公告期間自104 年9 月7 日至104 年10月7 日，復以104年9月1日府地開字第0000000000C號函檢送重劃前、後土地分配清冊、土地分配位置圖告知原告分配結果業已核定。其後，被告於106年9月22日以府地開字第0000000000A號函通知原告辦理系爭重劃區土地點交作業，原告遂於106年11月6日發函向被告主張：「主旨：有關羅東鐵路以東市區重劃，在發回土地上，施設二公尺人行步道及鋪設公共管線，明顯違法，依法聲明異議……。」經被告以系爭函文回復原告略以：為避免日後維修管線重複挖掘計畫道路路面，影響交通順暢、居民安寧，於重劃工程就土地所有權人應退縮2公尺之土地，供公眾通行之步道及民生必需之電力、電信、弱電、污水、排水、自來水等分戶銜接預留管一併施作，並就該退縮部分給予建築容積獎勵，並由道路主管機關管理維護等語。原告不服系爭函文，提起訴願，經決定不受理後，遂提起本件行政訴訟等情，為兩造所不爭執，復有宜蘭縣政府102年10月14日府建城字第0000000000B號公告（原處分卷第17頁）、內政部102年10月24日內授中辦地字第1026039753號函（原處分卷第18頁）、被告102年12月24日府地開字第1020208662號公告（原處分卷第19頁）、被告102年12月30日府地開字第0000000000A號函（原處分卷第57至58頁）、被告104年9月1日公告（原處分卷第59至60頁）、被告104年9月1日府地開字第0000000000C號函（原處分卷第61至63頁）、被告106年9月22日府地開字第0000000000A號函（訴願卷第164至165頁）、原告106年11月6日函（本院卷一第67至71頁）、系爭函文（本院卷一第72至75頁）、訴願決定（本院卷一第98至100頁）、變更羅東都市計畫主要計畫（配合擬定鐵路以東地區細部計畫）計畫書（本院卷一第131至292頁）在卷可稽，自堪信為真實。
（四）次查，原告以106 年11月6 日函向被告主張系爭重劃區之發回土地上，施設2 公尺人行步道及鋪設公共管線，違反平均地權條例第60條及市地重劃實施辦法第21條第1 、2、4 項之規定，依法聲明「異議」等語，並無對被告有何申請之舉，嗣經被告以系爭函文回復。而揆諸系爭函文之內容記載略以：「主旨：台端等陳情羅東都市○○○○路○○○區○○○路以東市地重劃區，於退縮2 公尺土地施設人行步道及公共管線，……，請查照。」「說明：一、復台端等未具日期陳情函。二、按平均地權條例第60條規定：……。另查市地重劃實施辦法第21條規定：……。本重劃區依上開規定計算負擔，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，並以重劃區未建築土地折價抵付，符合法令規定；台端等所稱所分得面臨道路寬度不同，所負擔之人行步道費用，也不相同，形成不公現象一節，顯有誤解。……四、本府為形塑本區人行友善環境，及避免日後本府維修管線重覆挖掘計畫道路路面，影響交通順暢、居民安寧，於重劃工程就土地所有權人應退縮2 公尺土地，供公眾通行之步道及民生必需之電力、電信、弱電、污水、排水、自來水等分戶銜接預留管一併施作，並就該退縮部分給予建築容積獎勵，於『擬定羅東都市○○○○路以東地區）細部計畫』訂定土地使用分區管制要點第六點『指定應留設騎樓地區及退縮地建築基地退縮土地管制（三）退縮土地自道路或廣場境界線2 公尺範圍於工程一併施作，提供公眾通行及埋設民生用戶管溝相關設施使用，並由道路主管機關管理維護者，獎勵該2 公尺範圍土地面積之建築容積。』並無違法。……」等語（參本院卷第72至75頁），可知系爭函文僅係被告就原告所陳系爭重劃區之土地上施設2 公尺之人行步道及埋設公共管線有無違法乙節，基於主管機關之職權，說明相關規定之回復，其性質係屬單純事實通知或理由之說明，並非對原告有所處分，亦不因此發生具體的法律效果，或造成其權利或利益之損害，亦非對原告依法申請之案件予以駁回之行政處分。是以，原告對之提起行政訴訟，核屬不備起訴要件，且其情形無從補正，應予駁回。又原告固陳稱原告106年11月6 日函即是對被告所為之申請（參本院卷二第80頁），且因被告並無權力可以逕自施設人行步道，故原告拒絕點交，依行政程序法第113 條、第117 條之規定，被告負有義務廢止此錯誤的行政處分，或在救濟期間經過後，依職權撤銷該錯誤之行政處分，並作成適法之處分，詎被告否准，原告方提起本件行政訴訟等語（參本院卷二第19至20頁、第80至81頁）。惟按「行政處分之無效，行政機關得依職權確認之。」「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。」固為行政程序法第113 條第1 項、第
117 條本文所明定，然此核屬被告之職權，上開規定並未賦與原告有請求被告撤銷或廢止之權利，故原告106 年11月6 日函難謂係依法申請之案件，亦非主管機關應依申請（或異議）、以申請人為處分對象，作成有個案規制效力之行政處分。是以，原告主張系爭函文為行政處分云云，尚無足取。
（五）原告另為訴之聲明第2 項之請求，並主張：被告在系爭重劃區之發回土地上，於退縮2 公尺土地施設人行步道及公共管線，違反平均地權條例第60條及市地重劃實施辦法第21條第1 、2 、4 項之規定，故被告應拆除上開人行步道及公共管線後，再行交付原告等語。然查：
１、按平均地權條例第56條第1 項、第4 項規定：「（第1 項）各級主管機關得就下列地區，報經上級主管機關核准後，辦理市地重劃：一、新設都市地區之全部或一部，實施開發建設者。二、舊都市地區為公共安全、公共衛生、公共交通或促進土地合理使用之需要者。三、都市土地開發新社區者。四、經中央主管機關指定限期辦理者。……（第4 項）市地重劃地區之選定、公告禁止事項、計畫之擬訂、核定、公告通知、測量、調查、地價查估、計算負擔、分配設計、拆遷補償、工程施工、地籍整理、交接清償及財務結算等事項之實施辦法，由中央主管機關定之。」第60條規定：「依本條例規定實施市地重劃時，重劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等十項用地，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記地等四項土地抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，並以重劃區內未建築土地折價抵付。如無未建築土地者，改以現金繳納。……。」而依平均地權條例第56條第4 項授權訂定之市地重劃實施辦法第7 條第2 項前段規定：「都市計畫指定整體開發之地區，其以市地重劃方式開發者，應以都市計畫指定整體開發地區為重劃地區範圍，並得依都市計畫劃定之開發分區辦理市地重劃；……。」第9條規定：「選定之重劃地區尚未發布細部計畫或其細部計畫需變更者，應於完成細部計畫之擬定或變更程序後，再行辦理重劃。但選定重劃之地區，其主要計畫具有都市計畫法第22條第1 項規定之內容者，得先依主要計畫辦理重劃，以配合擬定細部計畫。」第21條第1 項、第2 項、第
4 項分別規定：「（第1 項）土地所有權人依本條例第60條規定，應共同負擔之項目如下：一、公共設施用地負擔：指重劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等十項用地，扣○○○區○○○○道路、溝渠、河川及未登記地等土地後，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例所算得之負擔。二、費用負擔：指工程費用、重劃費用及貸款利息，由參加重劃土地所有權人依其土地受益比例，按評定重劃後地價折價抵付之負擔。（第2 項）前項第1 款所定重劃區內供公共使用之道路，包括道路之安全島、綠帶及人行步道；所稱重劃區內供公共使用之溝渠，指依都市計畫法定程序所劃設供重劃區內公共使用之排水用地。……（第4 項）第1 項第2 款所稱工程費用，指道路、橋樑、溝渠、地下管道、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、平面停車場等公共設施之規劃設計、施工、整地、材料、工程管理費用及應徵收之空氣污染防制費。」第25條規定：「（第1 項）公共設施用地負擔包括臨街地特別負擔及一般負擔。（第2 項）前項之臨街地特別負擔，指重劃後分配於道路兩側之臨街地，對其面臨之道路用地，按路寬比例所計算之負擔。（第3 項）第1 項之一般負擔，指公共設施用地負擔扣除道路兩側臨街地特別負擔後，所餘之負擔。」
２、次按都市計畫法第22條第1 項規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：一、計畫地區範圍。二、居住密度及容納人口。三、土地使用分區管制。
四、事業及財務計畫。五、道路系統。六、地區性之公共設施用地。七、其他。」第23條第1 項規定：「細部計畫擬定後，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。」第48條規定：「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收○○○區段徵收。三、市地重劃。」第58條規定：「（第1 項）縣（市）（局）政府為實施新市區之建設，對於劃定範圍內之土地及地上物得實施區段徵收或土地重劃。」第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」內政部依前揭都市計畫法第85條授權訂定之都市計畫法臺灣省施行細則第35條第1 項、第3 項、第4 項分別規定：「（第1 項）擬定細部計畫時，應於都市計畫書中訂定土地使用分區管制要點；並得就該地區環境之需要，訂定都市設計有關事項。……（第3 項）第1 項土地使用分區管制要點，應規定區內土地及建築物之使用、最小建築基地面積、基地內應保持空地之比率、容積率、綠覆率、透水率、排水逕流平衡、基地內前後側院深度及寬度、建築物附設停車空間、建築物高度與有關交通、景觀、防災及其他管制事項。（第4 項）前項土地使用分區管制要點規定之土地及建築物使用，都市計畫擬定機關得視各都市計畫區實際發展需要，訂定較本細則嚴格之規定。」又都市計畫法制定之目的，依其第1 條規定，係為改善居民生活環境，並促進市○鎮○鄉街有計畫之均衡發展。都市計畫一經公告確定，即發生規範之效力。除法律別有規定外，各級政府所為土地之使用或徵收，自應符合已確定之都市計畫，亦有司法院釋字第513 號解釋甚明。
３、由上開規定可知，都市計畫內容上分為主要計畫及細部計畫，主要計畫係表明都市發展之基本構想，作為擬定細部計畫之準則；細部計畫係作為實施都市計畫之依據，兩者有上下階層關係。原則上實施市地重劃地區以已發布細部計畫者為限，市地重劃之辦理，除主要計畫具有細部計畫內容者，得先依主要計畫辦理重劃，再配合擬定細部計畫外，其餘均應於完成細部計畫之擬定或變更程序後始得為之。又於主要計畫公布後，其細部計畫即應就土地使用分區訂定管制要點，就區內土地及建築物之使用、最小建築基地面積、基地內應保持空地之比率、容積率、綠覆率、透水率、排水逕流平衡、基地內前後側院深度及寬度、建築物附設停車空間、建築物高度與有關交通、景觀、防災及其他管制事項加以規定。又已依法定程序定有都市計畫並完成細部計畫之區域，其土地及建築物之使用，即應依其計畫實施。且就公共設施用地，除以徵收或購買取得外，亦得以市地重劃之方式取得之。
４、查依「變更羅東都市計畫主要計畫（配合擬定鐵路以東地區細部計畫）」計畫書第伍章第肆點關於「土地使用及公共設施計畫」載明：「本計畫依前述，……變更範圍內土地使用內容依細部計畫所定之土地使用分區管制要點執行（詳附件一）。」（參本院卷一第162 頁）而附件一即為被告依都市計畫法第22條第1 項及同法臺灣省施行細則第35條規定訂定之系爭管制要點（參本院卷第175 至180 頁），其中第陸點第1 項、第3 項規定：「（第1 項）指定應留設騎樓或退縮規定如附圖一所示。……（第3 項）建築基地退縮土地管制如下：（一）退縮土地得計入法定空地，僅供步道、車道、綠化、設置或埋設民生用戶管溝等相關設施使用，且地面不得設置構造物。（二）退縮土地自道路或廣場境界線起算2 公尺範圍內應供公眾通行，……（三）退縮土地自道路或廣場境界線2 公尺範圍於重劃工程一併施作，提供公眾通行及埋設民生用戶管溝相關設施使用，並由道路主管機關管理維護者，獎勵該2 公尺範圍土地面積之建築容積。」此部分乃係訂定建築基地退縮留供公眾通行及埋設民生用戶管溝相關設施使用之規定，被告依實際發展需要，訂定較都市計畫法臺灣省施行細則嚴格之規定，並給予建築容積之獎勵，自無違反法律授權。況且，依前揭管制要點之規定，該退縮土地既得計入法定空地，則該範圍自非平均地權條例第60條所稱之「道路」，故前揭管制要點之規定亦未與平均地權條例第60條及市地重劃實施辦法第21條第1 項、第2 項及第4 項之規定相悖，原告前揭情詞，要非可取。
５、況且，平均地權條例第60條之2 第1 項、第2 項規定：「（第1 項）主管機關於辦理重劃分配完畢後，應將分配結果公告30日，並通知土地所有權人。（第2 項）土地所有權人對於重劃之分配結果，得於公告期間內向主管機關以書面提出異議；未提出異議者，其分配結果於公告期滿時確定。另市地重劃實施辦法第14條第1 項規定：「重劃地區選定後，主管機關應舉辦座談會，並擬具市地重劃計畫書，報請上級主管機關核定。」第16條規定：「（第1 項）重劃計畫書經核定後，主管機關應即依法公告，及通知土地所有權人，並舉行說明會，說明重劃意旨及計畫要點。（第2 項）土地所有權人對重劃計畫書有反對意見者，應於公告期間內以書面載明理由與其所有土地坐落、面積及姓名、住址，於簽名或蓋章後，提出於主管機關為之。」第35條第1 項、第2 項規定：「（第1 項）主管機關於辦理重劃分配完畢後，應檢附下列圖冊，將分配結果公告於重劃土地所在地鄉（鎮、市、區）公所30日，以供閱覽：……（第2 項）主管機關應將前項公告及重劃前後土地分配清冊檢送土地所有權人。土地所有權人對於第1 項分配結果有異議時，得於公告期間內向主管機關以書面提出異議。未提出異議或逾期提出者，其分配結果於公告期滿時確定。」查被告以102 年12月24日府地開字第1020208662號公告實施系爭重劃案，公告期間自103 年1 月20日起至103 年2 月19日止，並於103 年2 月15日在羅東鎮羅東國中辦理市地重劃計畫書說明會，且業已通知原告參與，此觀被告102 年12月30日府地開字第0000000000A 號函即明（參原處分卷第57至58頁）。而觀諸系爭重劃區說明會資料載明：「……五、指定應留設騎樓地區及退縮規定：……（二）建築基地退縮土地管制如下：1.退縮土地得計入法定空地，僅供步道、車道、綠化、設置或埋設民生用戶管溝等相關設施使用，且地面不得設置構造物。2.退縮土地自道路或廣場境界線起算2 公尺範圍內應供公眾通行，其地面鋪裝應平整，並應符合『宜蘭縣都市計畫地區法定騎樓或無遮簷人行道設置辦法』設置規定，且不得開挖地下室。3.退縮土地自道路或廣場境界線2 公尺範圍於重劃工程一併施作，提供公眾通行及埋設民生用戶管溝相關設施使用，並由道路主管機關管理維護者，獎勵該2 公尺範圍土地面積之建築容積。」（參原處分卷第82頁）顯見被告業於該說明會就退縮土地部分加以說明。嗣被告又以
104 年9 月1 日公告土地分配各項圖冊，公告期間自104年9 月7 日至104 年10月7 日，並於104 年9 月1 日公告主旨內載明：「請土地所有權人前往閱覽」等語（參本院卷一第327 至361 頁），復以104 年9 月1 日函將重劃前、後土地分配清冊、土地分配位置圖及同日府地開字第0000000000A 公告函影本等檢送各地主，且特別載明土地所有權人如對重劃公告成果有異議時，應於公告期間屆滿前提出異議，未提出者於分配結果公告期滿即告確定（參本院卷一第363 至369 頁），並有回執附卷可佐（參本院卷一第371 至413 頁），足徵本件市地重劃關於「退縮2 公尺範圍內應供公眾通行及埋設民生用戶管溝設施使用」等規定，被告於重劃期間即有於說明會說明，原告對於重劃計畫書或重劃後之土地分配結果有反對意見或欲提出異議，依市地重劃實施辦法第16條及第35條規定，即應於公告期間內向被告以書面為之，原告既未於前揭公告期間內提出反對意見與異議，則重劃計畫書及土地分配結果於上開公告期滿時即已確定。原告嗣後再以被告在系爭重劃區之發回土地上，於退縮2 公尺土地施設人行步道及公共管線，違反平均地權條例第60條及市地重劃實施辦法第21條第
1 、2 、4 項之規定為由，請求被告應作成撤除系爭重劃區就發回予原告之土地上鋪設之2 公尺人行步道及地下埋設之管線之行政處分，即非有據。
（六）綜上，系爭函文並非行政處分，且被告在系爭重劃區發回予原告之土地上施設人行步道及埋設管線，並未違法，而原告復無請求被告作成撤除該人行步道及管線之行政處分之依據，則本件判決基礎已經明確，兩造關於原告莊玉琴、林學群、林筠是否具當事人適格之爭點及其餘攻擊防禦方法暨訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
六、結論：原告之訴為一部不合法，一部無理由，併以判決駁回。
中 華 民 國 107 年 10 月 4 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 劉穎怡
法 官 吳坤芳法 官 林秀圓
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 10 月 15 日
書記官 張正清