臺北高等行政法院判決
107年度訴字第549號108年3月28日辯論終結原 告 林建宏訴訟代理人 黃慧萍 律師被 告 交通部公路總局代 表 人 陳彥伯（局長）訴訟代理人 張淑萍
洪靜誼上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民國107年3月2日交訴字第1060037373號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
壹、事實概要：被告所屬臺北區監理所（下稱臺北所）基隆監理站調查發現原告利用台灣宇博數位服務股份有限公司（下稱宇博公司）UberApp網路平台，於民國106年1月6日12時12分許以登記訴外人浩銅汽車租賃有限公司（下稱浩銅公司）所有之0000-0000號租賃小客車（下稱系爭車輛），在臺北市○○○路0段000號載客，並收取費用新臺幣（下同）134.48元，認原告有未經核准擅自經營汽車運輸業之情事，遂以臺北所106年2月7日交公基監字第4202191號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發原告違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定。嗣被告以106年10月27日第
00 -0000000號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），裁處原告10萬元罰鍰；並吊扣駕照4個月。原告不服，提起訴願，亦遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、當事人聲明及主張：
一、兩造聲明：㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：原告之訴駁回。
二、原告主張：㈠被告未詳查事實及證據，偏頗採信與原告利益相反之單方卸
責之詞，誤為反於事實之認定，顯有違反行政程序法第36條、第43條規定及最高行政法院39年判字第2號判例之違法：
⒈行政機關應盡調查證據之職責，並依證據認定事實：此為
依職權調查證據認定事實之共通法則，行政機關本應依職權調查證據以證明違規事實之存在，始能據以作成負擔處分。原處分「違反事實」欄內所載之認定，行政機關對於作成處分違規事實之存在負有舉證責任，不應以受處分人未提出對自己有利之資料，即推定違規事實存在。
⒉原處分未附任何證據足供支持其所記載之違規事實，被告
自始未依職權調查，致未能查證辨明本案相關重要事實，遽認原告有經營汽車運輸業等違規行為，實與事實有間。
⒊依被告於作成原處分前所認，無非係採信浩銅公司一方說
詞，認定原告未經浩銅公司同意，有個人未經申請核准利用網路平台經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬之違章行為，惟系爭違規行為究是否經浩銅公司同意或是否屬浩銅公司經營許可範圍內之經營方式違規之判斷，攸關系爭違規行為究應適用公路法第77條第2項規定裁罰原告，抑或係應適用汽車運輸業管理規則第100條所定小客車租賃業經營違規之規定，檢視浩銅公司此種經營方式是否違章之問題，影響所及，自難期待浩銅公司據實說明。
⒋被告未克盡證據調查職責，致未能詳為注意、斟酌有利於
原告之事實，進而本於錯誤之事實遽以作成原處分，原處分確有違反行政程序法第36條、第43條規定及牴觸最高行政法院39年判字第2號判例之違法，應予撤銷。
㈡原處分關於原告屬公路法第2條第1項第14款之運輸業者，且
有同法第77條違法經營汽車運輸業之認定，有下列適用公路法第2條第1項第14款、同法第77第2項及汽車運輸業管理規則第138條不當之違法及違背經驗法則、證據法則之違法：
⒈原告領有職業駕駛執照且所駕駛之車輛係屬經申請核准經
營小客車租賃業務之汽車運輸業（浩銅公司）所屬車輛（車號000-0000），此自原處分亦為相同記載，即得明瞭。
原告確實未曾「未經申請許可而經營汽車運輸業」（公路法第2條第1項第14款、汽車運輸業管理規則第138條規定參照）。
⒉暫不論被告於舉發程序所提出之檢舉人搭乘資料及採證照
片之正確性及來源可靠性，檢視被告舉發程序所檢附之照片及疑似手機截取畫面資料，其中檢舉人所拍攝之照片僅係車輛通常外觀狀態，如何能執此認定原告有從事違規營業行為，而其中疑似手機截取畫面之資料，既非來自原告手機，亦非原告所製作或出具，此等由檢舉人片面所提供或製作之資料，資料來源及真實性，顯有疑問，要無從執此認定原告有於處分書上所載系爭違規時間、地點從事違規營業載客行為。
⒊縱認原告有透過使用UberAPP應用程式取得乘客預約之資
訊，執行載客業務，然原告所執行之載客業務仍屬於浩銅公司經依法核准經營汽車運輸業之經營範圍，並非被告所稱未經申請核准經營汽車運輸業之違規行為：
⑴汽車運輸業管理規則第19條第1項本文關於汽車運輸業
者對所屬車輛及駕駛人負有管理責任之規定可知，經營汽車運輸業者內部經營管理上如何調度出租車輛與駕駛人，或其所屬駕駛人如何參與經營，均屬於汽車運輸業對於核准經營業者之內部經營管理；亦即汽車運輸業所屬駕駛人參與汽車運輸業者之經營所衍生之經營行為，仍涵攝於該公司經營汽車運輸業之營業核准範圍，即汽車運輸業所取得之核准經營效力應及於所屬駕駛人參與汽車運輸業者營業之經營行為。是以，縱使駕駛人違反與汽車運輸業者之內部經營規範之行為，應無從因此推翻駕駛人參與汽車運輸業之經營非法令所禁止之事實。
⑵目前臺灣取得核准經營汽車運輸之業者，接受他人靠行
，向靠行人收取費用以資營運，此為目前社會上盛行且存在已久之獨特經營型態，汽車運輸業者在接受他人靠行之同時，當可認定為同意並認可靠行司機執行載客之營業行為，乃屬該公司之營業活動範圍，此經營型態或經營行為依目前法令並無明文禁止。被告身為主管機關，對此經營型態不僅知之甚詳，亦長期默認此經營型態之合法性，此之所以此經營型態盛行未減。
⑶承上，原告係隸屬浩銅公司之合作駕駛人，浩銅公司既
為核准經營汽車運輸業者，在該公司接受原告靠行或合作之同時，當可認定為同意並認可原告執行載客之營業行為，屬於該公司之營業活動範圍，而此經營型態依目前法令並無明文禁止，且縱認原告載客之資訊非透過浩銅公司媒介，此亦為浩銅公司接受原告合作靠行時所得預見及認可，故原告載客資訊縱非浩銅公司所媒介，或係透過第三人媒介所取得，均無礙於原告載客行為為浩銅公司所取得經營汽車運輸業務之許可效力所及，屬於浩銅公司營業活動範圍之事實。
⑷被告雖認原告於106年1月6日「未經申請核准而經營汽
車運輸業」，然所指違章行為顯與實情不符，且與汽車運輸業管理規則第138條規定所指情形，顯然有間。被告未詳為查證辨明上開事實，誤認原告有「未經申請核准而經營汽車運輸業」之行為，認事用法確有違誤。
㈢退步言之，倘依被告所認系爭載客行為非屬浩銅公司營業許
可範圍內行為，乃原告個人擅自未經申請核准以小客車出租載客為營業，則被告對於本件違章行為亦欠缺事務管轄權限，原處分顯有違反行政程序法第11條管轄法定原則之違法，屬違法處分，依法應予撤銷：
⒈綜合公路法第2條第15款「計程車客運服務:指以計程車經
營客運服務而受報酬之事業。」、第34條第1項第4、5款：「計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。小客車租賃業：以小客車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。」、第37條第1項第3款：「經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。」以及第78條之1第1項前段規定：「對於未依本法申請核准而經營汽車運輸業、計程車客運服務業之行為，民眾得敘明事實檢具證據資料，向公路主管機關檢舉。」及行為時公路法第77條明文規定處罰機關為「公路主管機關」，此再對照同法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣市政府。」及同法第78條之1第2項規定：「（略）前項檢舉及獎勵辦法，由中央公路主管機關定之。」，顯見同法第78條之1第1項前段、78條之1第2項規定係分別使用「公路主管機關」、「中央公路主管機關」以資區別，綜上可知同法第78條之1第1項前段規定所指處罰機關，應依照同法第3條之定義定管轄機關。
⒉綜上可知，主事務所在直轄市而經營計程車客運業者，其
管理及處罰權責機關為直轄市公路主管機關，並非中央公路主管機關。如認為行為人係未經申請核准，在直轄市區域以外，經營計程車客運業及計程車客運服務業以外之汽車運輸業，其管理及處罰之公路主管機關為交通部，再由交通部委任交通部公路總局執行。另倘認行為人係未經申請核准，在直轄市經營計程車客運業及計程車客運服務業，則管理及處罰之公路主管機關應為直轄市政府（行政程序法第11條第1項、第5項規定參照）。
⒊本件系爭違章行為之事務管轄權責應屬於直轄市政府即桃園市政府或臺北市政府，被告欠缺本事件之行政管轄權：
蓋縱認原告之行為該當於公路法第77條第2項所定之「未經申請核准而經營汽車運輸業者」之處罰要件（原告否認），依被告所認定之事實，顯然認定原告所涉之違章行為係違反未經申請核准而經營計程車客運業者，而非出租車輛供他人使用之小客車租賃業。再對照公路法第34條第1項第4款關於計程車客運業之定義，可見被告認定原告所涉違規營業之型態係屬於計程車客運業，原告所涉違章行為係屬違反未經申請核准而經營計程車客運業者。關此經營型態之定性，對於使用網路平台載客收費之經營類型，係以小客車出租載客之方式提供客運服務，性質與計程車客運業者，本質上無差異，營業型態屬計程車客運業，亦有最高行政法院107年度判字第632號等判決見解可稽。
⒋再從原處分書所載違反事實以論，被告所認定系爭違章行
為之違章態樣乃「未經申請核准利用網路平台攬載乘客收取報酬」，屬公路法第34條第1項及汽車運輸業管理規則第2條第1項對於「汽車運輸業」所定義營運類型中之「計程車客運業：以小客車出租載客為營業者」，此對照汽車運輸業管理規則第2條第2、3項關於「多元化計程車客運服務」之規定，可知被告所認定系爭違章行為之違章態樣與多元化計程車服務型態，兩者本質上並無差異。
⒌承上，依原處分書所載事實及地點，被告所認定系爭違章
行為之營業處所，不論係以原告設址於桃園市或係以營業區域在臺北市認定營業處所以論，是即便原告欲申請計程車客運業之許可，亦需向原告設址處所或營業區域所在區域所屬直轄市政府即桃園市或臺北市政府申請許可。故原告縱有未經許可經營計程車客運業之情事，依公路法第3條之規定，就本件違章行為具有管轄權之公路主管機關應為直轄市政府即桃園市政府或臺北市政府，始為適法。原處分顯已違反管轄法定原則，顯違行政程序法第11條第5項規定，依法應予撤銷，有最高行政法院107年度判字第363號、第364號判決可資參照。
㈣再退步言，縱認系爭載客行為非屬浩銅公司營業許可範圍內
行為，然此種經營型態為存在已久之租賃車經營業者慣常採取之經營模式，原告係因誤信此種合作模式為合法經營行為，詎被告對於第1次違規行為，除對原告裁處高達10萬元之罰鍰外，另併對原告作成吊扣職業駕駛執照之處分，顯有裁量怠惰及違反比例原則之違法：
⒈依最高行政法院102年度判字第757號判決意旨，被告對於
違反公路法第77條第2項規定之汽車駕駛人，均一律併處汽車駕駛人吊扣駕駛執照處分，僅審酌行為人之違規次數，而處以不同之吊扣期限而已，是被告作成吊扣處分前根本未考量是否為最小侵害之手段、處分之損害是否小於目的達成所獲致之利益，亦未區分個案情節輕重，顯然未符法律規定「得」吊扣之意旨，顯有裁量怠惰之違法。
⒉縱認原告有系爭違章行為，然被告對原告第1次遭查獲駕
駛租賃營業用車載客之行為，除對原告裁處高達10萬元之罰鍰外，另併對原告作成吊扣職業駕駛執照之處分，等同禁止或限制原告駕駛車輛，限制原告擔任合法職業駕駛之工作權，原告行為縱屬違規，但對公益並未造成危害，故此執行方法顯然逾達成執行目的之必要限度。被告未區分個案情節輕重，一律採取相同程度裁罰，有違反憲法比例原則之裁量濫用之違法等語。
三、被告主張：㈠被告已克盡行政調查之義務，與行政程序法第36條、第43條規定無違：
⒈系爭違規事實有搭乘時叫車畫面、採證照片及車資收據等
可稽；且經公路監理資訊系統查證系爭車輛，其車籍確為租賃小客車，非營業車輛。
⒉依公路法第34條第5款及汽車運輸業管理規則第100條第1
項第6款規定，原告係000-0000號租賃小客車之承租人，本得藉由汽車出租單得知，不得利用所租車輛載客為營業行為，卻將供自行使用之車輛外駛個別攬載旅客違規營業，被告所屬基隆監理站及桃園監理站依行政程序法查證相關證據及事實無誤。
㈡被告業已提出原告從事違法搭載、運送行為之事證，並函請
浩銅公司協助說明，並就全部事證綜合判斷後方為原處分之處罰：
⒈被告除已取得原告從事未經核准而經營汽車運輸行為時之
姓名、照片、車號、車型、行車路線圖、車資詳細列表等Uber APP之手機截圖資料，更函請浩銅公司協助查證原告租賃系爭車輛並透過Uber媒介搭載、運送乘客，並收取費用之行為，業已充分踐行調查事實及證據，而依行程序法第43條規定，綜合相關事證，依論理及經驗法則判斷事實，並無違法或不當。
⒉被告所屬臺北區監理所曾函請浩銅公司協助查證原告租賃
系爭車輛透過Uber媒介搭載、運送乘客，並收取費用之情事。該公司回覆：「本公司僅依法出租租賃車輛（RAE-2091）於承租人，本公司與Uber並無任何種類契約關係」，有租賃契約可參。
⒊觀諸原告與浩銅公司簽立之小客車租賃契約書內容第1條
第1、2、3項約定，均未見有關靠行約定等相關條文，依公路監理資訊系統查證系爭車輛登載之車主自始為浩銅公司，足見系爭車輛實際上確為浩銅公司所有，僅原告向浩銅公司約定一定期間為使用；另依前開契約第7條、第8條記載，系爭車輛於系爭違規時間確為原告承租期間，又本件檢舉佐證資料具體明確，並經前述查證後認可採信。㈢依公路法第34條第1項第5款規定，浩銅公司為經核准經營之
小客車租賃業，並依規定以出租車輛為營業。原告為系爭車輛之承租人，租用車輛應以自行使用為目的，惟原告為未經核准經營汽車運輸業者，並以系爭車輛從事載客收費行為，已違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定至明：
⒈依公路法第2條第14款規定，汽車運輸業係以汽車經營客
、貨運輸而受報酬之事業，所稱「經營」係以從事運輸（客、貨運）行為及受領報酬為認定。又所謂「營業」，本質上固具反覆性及繼續性之特徵，如依整體客觀事實觀之，當事人確有反覆實施之意圖者，縱其僅被查獲一次（包括首次實施即被查獲，及實施多次僅被查獲1次之情形），仍不影響其為營業行為之認定。而同法第34條第1項第4款規定，所謂「計程車客運業」係指：「在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。」鑑於公路法之規範意旨，經營汽車運輸業係受政府法令管制、限制之業務，應依法向公路主管機關申請核准籌備始得為之，故不論營利事業或個人，如以小客車出租載客為營業者，即應為前揭法律所規制。原告承租系爭車輛並加入Uber APP軟體平台，係有意反覆以系爭車輛供載運乘客，並再因此載運行為而受領報酬，與上述汽車運輸業經營載客運輸而受報酬之型態相符，是原告未經核准而經營汽車運輸業務之違規事實明確，已違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定。
⒉原告固領有職業駕駛執照且當日駕駛之系爭車輛為租賃小
客車，但乘客係透過「Uber APP」軟體平台叫車並搭乘系爭車輛，而原告搭載乘客亦非由浩銅公司應租車人之要求派任原告擔任代僱駕駛前往搭載，未符合汽車運輸業管理規則第100條第1項第2款之代僱駕駛人規定，顯非屬小客車租賃業務範疇，自難以其領有職業駕駛執照為由，即逕自認為依法提供代僱駕駛之服務。況浩銅公司提供原告承租車輛之租車契約文件，並聲明「本公司僅依法出租租賃車輛（000-0000）於承租人，本公司與Uber並無任何種類契約關係」業如前述，足資證明其與原告僅為單純租車契約關係，非代僱駕駛，亦無合作或僱屬關係。
㈣原告擅自未經申請核准以小客車出租載客為營業，依一般立
法例、經營型態具跨業性質特殊性，本件管轄機關為被告：⒈原告未經申請核准經營客、貨運輸並受有報酬之經營型態具跨業性質：
⑴依公路法第34條第4款、第5款、第79條第5項授權訂定
之汽車運輸業管理規則第100條第2款規定，公路法所規範之9類汽車運輸業中，以小客車載客營業者，除計程車客運業外，尚包含代僱駕駛之小客車租賃業。小客車租賃原係由租車人自駕用，但為因應部分租車人（如外籍旅客）之需求，亦可由小客車租賃業者提供駕駛。「計程車客運業」與「代僱駕駛之小客車租賃業」，在合法經營之前提下，兩者營運態樣與模式之異同如下：①相同點：兩者使用之車種主要皆為小客車（小客車租賃業尚含小客貨兩用車），駕駛皆由業者提供。皆有收費行為，且實質上皆屬載客運輸。②相異點：A.「計程車客運業」依法（汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款），應在核定之營業區域內營業，車輛外觀尚須符合汽車運輸業管理規則第91條、道路交通管理規則第39、39-1、42條等規定，最顯著者即為其黃色外觀與車頂燈（俾利其巡迴攬客）但不排除預約叫車之型態，亦有以資訊平台方式派遣（媒合），計費上須按里程計費，且必須安裝計費表。B.「代僱駕駛之小客車租賃業」無營業區域劃分之限制，依法（汽車運輸業管理規則第100條第1項第8款）不得外駛攬客，自更不得巡迴攬客。車輛外觀同一般自用小客車（僅其車牌編碼方式與自用車不同），且消費者得事先選擇車種與車齡，並得事先使消費者得知收費金額。
⑵原告以租賃小客車攬載乘客並收費之行為，其違規營運
性質兼具未經核准經營「計程車客運業」與「代僱駕駛之小客車租賃業」，確屬違反公路法第77條第2項規定：①依公路法第2條第14款規定可知，僅須符合「經營客、貨運輸」而「受報酬」即屬汽車運輸業。又公路法第77條第2項條文之構成要件僅區分汽車或電車運輸業者，並未就其所經營者屬公路法第34條9大類汽車運輸業中之「何類」汽車運輸業再予分類裁處。故只要係「未經申請核准」、「經營客、貨運輸」「受有報酬」（汽車運輸業）即構成公路法第77條第2項之要件。②又依公路法第34條第5款規定，租賃車本應由承租人自租自用，而不得營業使用。本件原告將承租之租賃車用以經營載客運輸，仍構成「未經申請核准」、「經營客、貨運輸」「受有報酬」（汽車運輸業）即構成公路法第77條第2項之要件。
⒉退步言之，縱認對「未經申准者」仍應依公路法第37條定
其管轄權，則由於原告未經申准經營行為兼具跨業性，被告亦應有管轄權：縱認公路法第37條第1項各款規定及於「未經申請核准者」之裁罰，承前所述，原告未經申請核准之經營型態具跨業性質，構成未經核准經營「計程車客運業」及未經核准經營「代僱駕駛之小客車租賃業」，就原告未經核准經營小客車租賃業部分，依最高行政法院107年度判字第364號判決所引交通部102年7月22日交路字第10250097788號函，被告對於未經核准經營小客車租賃業者，業經交通部依汽車運輸業管理規則第139條之1規定以前開交通部102年7月22日函將公路法第37條第1項第1款所定事項委任予被告，故被告對於未經核准經營小客車租賃業者，亦具有裁罰之管轄權限。
㈤原處分並未違反比例原則，且被告所為裁量並無怠惰、瑕疪，核屬適法：
⒈依最高行政法院93年度判字第309號判決意旨，交通部106
年1月6日交路字第10650001091號令修正發布之「未經核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業裁罰基準表」，係依未經核准經營汽車運輸業者之車輛種類及違反次數等不同情節，訂定不同額度之裁量基準，以達具體個案之正義，核與公路法第77條第2項規定之裁量權目的尚無牴觸，且
其中第點關於個人以小型車、機車經營汽車運輸業者，其第1次裁罰基準為處10萬元罰鍰，並吊扣該次非法營業車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照4個月，亦未逾越行為時公路法第77條第2項授權裁量之範圍。
⒉依公路法第77條第2項後段106年1月4日修訂所列之立法理
由第4點「另為達到遏止非法之效果，復提高吊扣非法營業車輛牌照之期限，並增加『吊扣或吊銷非法經營汽車運輸業之駕駛人駕駛執照』裁罰規定。」所示，受處分吊扣汽車駕駛執照者，即不符合加入Uber公司任司機之條件，亦無法再持有汽車駕駛執照租用車輛駕駛，係為達到遏止汽車駕駛人繼續持有汽車駕駛執照從事違規營業之行政目的所採取之必要手段，並無違反比例原則及不當連結之禁止原則。
⒊原告擅自於106年1月6日駕駛系爭車輛搭載Uber平台乘客
之行為，被告依法裁處原告新臺幣10萬元罰鍰及吊扣駕照4個月，為法定最低即最輕微之裁罰，未與比例原則相違背，於法尚無不合等語。
參、本院的判斷：
一、前揭事實概要所載各情，為兩造所不爭，且有上開各該文件、原處分、訴願決定書等影本附原處分卷、訴願卷可稽。茲就兩造主張之意旨及爭點，依下列各點敘明判決之理由。
二、原告行為該當於公路法第77條第2項之處罰要件：㈠公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：……十
四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第34條第1項第4款、第5款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。五、小客車租賃業：以小客車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。」第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，得依其違反情節輕重，處新臺幣10萬元以上2,500萬元以下罰鍰，並勒令其歇業，其非法營業之車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照，並得吊扣4個月至1年，或吊銷之，非滿2年不得再請領或考領。」第79條第5項規定：
「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」依此授權訂定的汽車運輸業管理規則第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」此一規定乃執行公路法第77條第2項有關的細節性、技術性事項，與立法意旨相符且未逾越母法授權範圍，自得適用。
㈡查本件原告駕駛向浩銅公司承租之系爭車輛，並未申請核准
經營計程車客運業，卻於前揭時間、地點，利用宇博公司UberApp平台，搭載乘客並收取費用等情，有UberApp平台乘車資料截圖（含行車路線、時間、費用等）及車輛照片（本院卷被證4）可稽，被告認定原告行為已該當於公路法第77條第2項規定之處罰要件，核屬有據。
㈢原告雖主張其使用UberAPP平台取得乘客預約之資訊執行載
客業務，浩銅公司既為核准經營汽車運輸業者，在該公司接受原告靠行或合作之同時，原告所執行之載客業務仍屬於浩銅公司經依法核准經營汽車運輸業之經營範圍，並非未經申請核准經營汽車運輸業之違規行為云云。查本件被告除已取得原告從事未經核准而經營汽車運輸行為時之姓名、照片、車號、車型、行車路線圖、車資詳細列表等UberAPP之手機截圖資料，被告所屬交通部公路總局臺北區監理所並函請浩銅公司協助查證原告租賃系爭車輛透過Uber媒介搭載、運送乘客，並收取費用之情事，經浩銅公司回覆﹕「本公司僅依法出租租賃車輛（000-0000）於承租人，本公司與Uber並無任何種類契約關係」等語，有浩銅公司函及系爭租賃契約（本院卷被證5）可證。而觀諸原告與浩銅公司簽立之小客車租賃契約書內容第1條第1、2、3項約明：「乙方（即原告）承租甲方（即原告浩銅公司）之車輛，車號000-0000；廠牌：國瑞……」、「租金(未稅)每月新臺幣參萬元……」、「租賃期間自民國105年11月1日……至106年1月31日……止」，均未見有關靠行約定等相關條文；又依公路監理資訊系統查證系爭車輛，其車籍登載之車主自始為浩銅公司（本院卷被證7），足見系爭車輛確為浩銅公司所有，僅原告向浩銅公司約定一定期間租賃使用。另查前開契約內容第7條載有：「乙方應在約定範圍內使用車輛並自行駕駛，非經甲方同意不得擅交他人或無駕駛執照之人駕駛從事汽車運輸業行為或……。」及第8條記載略以：「依公路法汽車運輸業管理規則及相關法令之規定，乙方不得為下列行為﹕……㈡為收取明示或默示之報酬而攬載乘客或貨物等經營汽車運輸業行為。……」據此，系爭車輛於系爭違規時間確為原告承租期間，原告未經申請核准經營汽車運輸業之違規行為，已該當公路法第77條第2項規定之處罰要件，事證明確。原告上開主張，並不足採。
三、被告欠缺作成原處分之權限：㈠原告與宇博公司係共同違規經營計程車客運業的型態：
⒈公路法第34條第1項第4款、第5款規定：「公路汽車運輸，
分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。五、小客車租賃業：以小客車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。」比對前開規定計程車客運業與小客車租賃業之定義可知，計程車客運業的營業行為著重在人車合一（即車輛加司機）的載客服務，而小客車租賃業的營業行為，僅是出租車輛供他人自行使用，並不提供駕駛人駕車服務，因此，就有通行需求之消費者而言，對於計程車客運業的選擇經常是衡酌車況及司機雙重因素後，而為搭乘於否的決定；對於小客車租賃業的選擇則著重在租賃標的物即車輛本身的品牌、性能等考量。由此觀之，依公路法第79條第5項規定「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之」所授權訂定的汽車運輸業管理規則第100條第1項第2款前段規定：「經營小客車租賃業及小貨車租賃業應遵守下列規定：……二、經營小客車租賃業租車人如須僱用駕駛人者，應由出租人負責代僱持有小型車職業駕駛執照者駕駛。」固然允許小客車租賃業亦可提供人車合一（即車輛加司機）的載客服務，然無論如何，小客車租賃業仍是以出租車輛為業務主軸，僅於承租車輛的消費者有額外要求，須雇用駕駛人時，始由車輛出租的業者代僱駕駛人，提供載客服務，此與計程車客運業人車合一不可切割提供載客的營業模式，仍有不同。
⒉原處分違反事實欄記載：「未經申請核准利用網路平台經營
汽車運輸業」等語（本院卷第54頁），已指明本件違章係原告駕駛系爭車輛攬載乘客，而非出租車輛供人使用，又原告駕駛系爭車輛載客，提供客運服務，且按行駛里程長短計價收取報酬，此與一般計程車客運業者駕車行駛於道路上尋覓乘客或乘客以電話聯絡計程車客運服務業（叫車中心）再據以調派駕駛而提供載客服務，尚無本質上的差異。又原告承租系爭車輛並加入宇博公司UberAPP軟體平台，係有意反覆以系爭車輛供載運乘客，並在因此載運行為而受領報酬，與上述汽車運輸業經營載客運輸而受報酬之行相符，且加入UberAPP平台合作駕駛必須具備一定條件，著重人車合一的載客服務，此觀卷附UberAPP平台顯示乘客搭乘路線圖畫面下方附有駕駛人姓名及相片資訊等情甚明（本院卷被證4），與小客車租賃業之情形有別。可見原告所涉之違章行為係違反未經申請核准而經營計程車客運業者，而非出租車輛供他人使用之小客車租賃業。原處分所指未經申請核准經營汽車運輸業，當指未經申請核准經營計程車客運業而言。被告所稱原告以租賃小客車攬載乘客並收費之行為，兼具未經核准經營「代僱駕駛之小客車租賃業」云云，核不足採。
㈡公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交
通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第37條第1項第1款、第3款規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：一、經營……小客車租賃業……向中央主管機關申請。……三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。」第78條第1項前段規定：「本法所定之罰鍰，由該管公路主管機關處罰之。」針對計程車客運業的申請核准籌備事宜，公路法第37條第1項第3款已明定負有審核、判斷權限的公路主管機關，係按業者主事務所位在直轄市或直轄市以外區域為區分標準：主事務所位在直轄市者，申請核准權限歸屬直轄市政府；位在直轄市以外區域者，則屬中央主管機關交通部的權限。依此，對於未經申請核准經營計程車客運業的違規態樣，公路法第78條第1項前段所稱的「該管公路主管機關」即應按此標準判別。查本件違規經營計程車客運業的營業模式，是由原告之駕駛人加入UberAPP平台，接受宇博公司所定的經營管理模式而為違章行為的共同分擔，是無論個別駕駛人的違規行為地何在，即應以宇博公司主事務所在地判別有審核、裁罰權限的公路主管機關。由於宇博公司主事務所位在臺北市，就本件違規行為有無申經核准乙事，自屬臺北市政府調查審究之範圍，被告並無作成原處分之權限，原處分即非適法。
㈢被告雖主張直轄市政府僅對於已申請核准經營計程車客運業
之違反公路法行為有裁罰權限，至於尚未申請核准經營計程車客運業（即自用車）之違章行為，則無管轄權云云。然直轄市○○○○路法第37條第1項第3款規定，對於尚未申請核准經營計程車客運業者，本有審核其申請合法與否的權限，如何謂僅就已申請核准的計程車客運業始有管轄權，對從事計程車客運營業活動的其他違章車輛反而無管轄權，被告此部分主張，尚乏憑據。況公路法第78條之1規定：「（第1項）對於未依本法申請核准而經營汽車運輸業……之行為，民眾得敘明事實檢具證據資料，向公路主管機關檢舉……。（第2項）前項檢舉及獎勵辦法，由中央公路主管機關定之。」依此規定授權訂定之「檢舉未申請核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業案件獎勵辦法」第3條第1項第3款規定：
「檢舉案件依經營業別受理檢舉機關如下：……三、未申請核准經營計程車客運業……案件：在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為交通部公路總局轄管監理所（站）。」第5條第1項規定：「檢舉案件經裁處確定並完成罰鍰收繳者，受理檢舉機關依下列規定核發檢舉人獎金後，應依規定繳庫：
一、實收罰鍰在新臺幣十萬元以上未滿五百萬元者，按百分之十計算，最高金額以新臺幣三萬元為限……。」即按公路法第37條第1項第3款所定的管轄標準區別受理檢舉機關，並無因未申請核准經營計程車客運業，即認直轄市政府無管轄權，而應由被告管轄之情形，益徵被告此部分主張，並不足採。
㈣現行汽車運輸業管理規則第139條之1第1項固規定：「……
計程車客運業、小客車租賃業……之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。」然此係102年7月22日修正而來，在此之前，該條項係規定：「臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內之計程車客運業、小客車租賃業……之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理。」僅涉及直轄市以外計程車客運業的申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，而未包含直轄市的計程車客運業。實則公路法第37條第1項第3款已針對計程車客運業的經營管制，明定直轄市政府與中央公路主管機關的權限分配，關於直轄市轄內計程車客運業的申請核准籌備、立案、營運管理及處罰權限，均歸屬直轄市政府，中央公路主管機關交通部有何權限得將此等事務委辦直轄市政府辦理。再者，授權訂定汽車運輸業管理規則的公路法第79條第5項規定，僅就汽車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車運輸業的限制、禁止事項及其罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項，授權交通部定之，並無「管轄權」變動的授權。在公路法第37條第1項第3款已有明文的情況下，汽車運輸業管理規則第139條之1第1項規定不無違反公路法第37條第1項第3款規定之情，業已違反行政程序法第150條第2項「法規命令之內容……不得逾越法律授權之範圍與立法精神」之規定，本院自得拒絕適用。況且，交通部依汽車運輸業管理規則第139條之1所為102年7月22日交路字第10250097788號公告委任被告辦理「遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰」之業務，並未將「直轄市轄內計程車客運業」之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰等納入，被告仍欠缺本件的管轄權限。
㈤被告雖主張有關未經核准經營計程車客運業與代僱駕駛的小
客車租賃業，被告及直轄市政府均有管轄權，因管轄權爭議，行政院乃以106年7月24日院臺交字第1060182260號函載：
「……經通盤考量一般立法例、運輸業跨區流動營業之特殊性等，決定貴部（即交通部）及直轄市政府均具有管轄權。
二、另為避免未來裁罰、救濟之複雜化，現階段仍以貴部公路總局為裁罰機關……。」是被告具有管轄權云云。按行政罰法第31條第1、2項固規定：「（第1項）一行為違反同一行政法上義務，數機關均有管轄權者，由處理在先之機關管轄。不能分別處理之先後者，由各該機關協議定之；不能協議或有統一管轄之必要者，由其共同上級機關指定之。（第2項）一行為違反數個行政法上義務而應處罰鍰，數機關均有管轄權者，由法定罰鍰額最高之主管機關管轄。法定罰鍰額相同者，依前項規定定其管轄。」行政程序法第13條第1項亦規定：「同一事件，數行政機關依前二條之規定均有管轄權者，由受理在先之機關管轄，不能分別受理之先後者，由各該機關協議定之，不能協議或有統一管轄之必要時，由其共同上級機關指定管轄……。」第14條第1項規定：「數行政機關於管轄權有爭議時，由其共同上級機關決定之……。」然就本件情形而言，原告係違規經營計程車客運業，而非小客車租賃業，且公路法第37條第1項第3款已就管轄權規定甚明，已如前述，尚無管轄權有爭議或數機關均有管轄權的情形，上開行政院106年7月24日院臺交字第1060182260號函文，尚難作為得將直轄市內經營計程車客運業之裁罰授權被告辦理之依據。
㈥交通部公路總局組織法第2條第4款、第6款僅規定：「交通
部公路總局（以下簡稱本局）掌理下列事項：……四、公路監理業務之規劃、執行及督導管理。……六、公路運輸管理之規劃、執行及督導。」，未見具體規範計程車客運業違章裁罰之權限。又組織法規定的法定職掌，仍不能脫逸作用法之具體行為規範。準此，屬作用法性質的公路法第37條第1項第3款規定既已明確劃分中央公路主管機關與直轄市政府的權責，自不允以較為概括而無實體內容之交通部公路總局組織法第2條第4款及第6款規定，作為被告作成原處分之權限依據，被告據此規定而認有管轄權之主張，仍不可採。
㈦被告雖再主張UberAPP平台通行全國，違規行為地常與原告
主事務所所在地不同，且原告主事務所所在的臺北市政府缺乏違章車輛的車（駕）籍資料，有取締上之困難，亦造成中南部違規駕駛人或汽車所有人應訴之不便云云。惟查，就人民應訴不便部分，關於未經核准經營計程車客運業之違章，在本件由臺北市政府管轄，或由位在臺北市的被告管轄，並無差異，況行政訴訟法第130條之1已有視訊審理之規定，自可緩和「以原就被」原則下原告可能應訴不便利的困擾。又行政程序法第19條已有「職務協助」的規定，直轄市政府並無難以取得違章車輛車（駕）籍資料的管道與法律依據。再者，UberAPP平台雖是通行全國，且使用該平台的違章車輛也可能跨域流動，然公路法對於主事務所在直轄市境內之計程車客運業者的申准、管理、取締、裁罰等，既仍維持由直轄市政府主管的規範體例，即不能悖於法律，變更其主管機關。被告此部分主張，亦非可採。
四、被告欠缺作成原處分之權限，原處分應予撤銷：㈠按行政程序法第111條第6款規定：「未經授權而違背法規有
關專屬管轄之規定或欠缺事務權限者」，其所謂「欠缺事務權限」，基於行政機關體制之複雜性、管轄權錯誤識別之困難性，及其立法意旨，為確保行政機能有效運作，維護法之安定性並保障人民之信賴，當係指行政處分之瑕疵已達同條第7款所規定重大而明顯之程度，諸如違反權力分立或職權分配之情形而言。除此之外，其他違反土地管轄或事務管轄，尚屬得撤銷而非無效（最高行政法院103年度判字第605號判決意旨可參）。查被告雖無作成原處分的事務權限，然觀諸前開管轄規定的相關法令說明，本件管轄錯誤之識別，具有一定的困難度，原處分尚未達重大而明顯瑕疵之程度，應屬得撤銷而非當然無效。
㈡被告復稱其對於直轄市內未經申請核准經營計程車客運業而
違反公路法者予以裁罰，若屬土地管轄錯誤之瑕疵，因直轄市政府仍應為相同處分，依行政程序法第115條規定，原處分亦無須撤銷云云。按行政程序法第115條係規定：「行政處分違反土地管轄之規定者，除依第111條第6款規定而無效者外，有管轄權之機關如就該事件仍應為相同之處分時，原處分無須撤銷。」因此，關於管轄錯誤之瑕疵，除非係違反土地管轄之規定，且有管轄權之機關如就該事件仍應為相同之處分時，該管轄錯誤之處分方無須撤銷。查本件被告所為原處分業已違反公路法第37條第1項第3款之管轄規定，乃屬有瑕疵之行政處分，姑不論公路法第37條第1項第3款係關於事務管轄或土地管轄之規範，公路法第77條第2項規定所為之裁罰，既屬裁量處分，有管轄權之主管機關對於原處分所涉違章行為，尚須就個案情節行使裁量權以作成裁處，並非必然為與原處分相同之處分，仍待有管轄權之直轄市公路主管機關斟酌處理，是原處分並不符行政程序法第115條所定無須撤銷之情形，自仍應予撤銷。
五、綜上所述，被告並不具有作成原處分之管轄權限，原處分既有欠缺管轄權限之瑕疵，應有違誤，訴願決定予以維持，亦有未合，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。本件訴訟費用，由被告負擔。
六、本件判決基礎之事證及法律關係，已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經審酌對於本件判決結果並不生影響，爰不予逐一論列，附此敘明。
中 華 民 國 108 年 4 月 25 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 吳坤芳法 官 楊坤樵
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 4 月 25 日
書記官 李承翰