臺北高等行政法院判決
107年度訴字第565號107年8月23日辯論終結原 告 台灣電力股份有限公司代 表 人 楊偉甫（董事長）訴訟代理人 吳雨學 律師被 告 新北市政府代 表 人 朱立倫（市長）訴訟代理人 陳政良
蔡貿全上列當事人間勞動基準法事件，原告不服勞動部中華民國107年2月14日勞動法訴字第1060022076號訴願決定，提起行政訴訟，經臺灣新北地方法院107年度簡字第56號行政訴訟裁定移送本院，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」、「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。三、因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。」行政訴訟法第111條第1項、第3項第2、3款分別定有明文。查本件原告於起訴時聲明為：
「原處分（被告民國106年8月14日新北府勞檢字第1063576682號勞動基準法罰鍰裁處書）與訴願決定（勞動部107年2月14日勞動法訴字第1060022076號訴願決定書）均撤銷。」（見臺灣新北地方法院行政訴訟庭107年度簡字第56號卷第15頁），而原處分係包含罰鍰並公布受裁處人名稱及負責人姓名（見原處分卷第73至77頁），惟被告已於107年公布受裁處人（即原告）名稱及負責人姓名（見本院卷第83至92頁之新北勞動雲-違法雇主查詢），上開公布受裁處人名稱及負責人姓名部分因已執行完畢而無回復原狀之可能，已符合行政訴訟法第6條第1項後段提起確認訴訟之要件，原告遂於107年7月31日準備程序時變更訴之聲明為：「一、訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷。二、確認原處分關於公布名稱及負責人姓名部分為違法」（見本院卷第54頁）。核其訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變，且有情事變更情形，本院亦認原告所為訴之變更，洵屬適當，應予准許。
二、事實概要：原告係從事發電業，為適用勞動基準法之行業。案經被告勞動檢查處於106年7月18日對原告之第二核能發電廠實施勞動檢查，發現原告使所僱勞工林榮華、古明文及黃耀霆（下稱林君等3人）於106年4月至6月間有延長工作時間之情事，惟於計算林君等3人之延長工時工資時，未將應屬工資性質之「全勤獎金」、「領班加給」等項目納入平日每小時工資額計算，致未足額給付林君等3人延長工時工資。嗣經被告審查屬實，以原告違反勞動基準法第24條規定，於106年8月14日依同法第79條第1項第1款及第80條之1第1項規定，以原處分處罰鍰新臺幣（下同）2萬元整，並公布原告名稱及負責人姓名。原告不服，提起訴願，遭決定駁回後，遂向臺灣新北地方法院行政訴訟庭提起本件行政訴訟，該院認其無管轄權，以107年度簡字第56號行政訴訟裁定移送至本院審理。
三、原告主張略以：㈠按「國營事業應撙節開支，其人員待遇及福利，應由行政院
規定標準，不得為標準以外之開支。」國營事業管理法第14條定有明文。次按經濟部101年5月7日經營字第10102607320號函（下稱經濟部101年5月7日函）：「鑑於本部所屬事業人員加班費之計發，自始即依照行政院、人事行政局、內政部及本部等相關規定，以單一薪給為計算基礎，不包括獎金、津貼、加給等給與，並據悉其他國營事業作法，亦無將其他加給列入核算加班費之情形。」行政院人事行政總處101年10月18日總處給字第1010051776號函（下稱人事行政總處101年10月18日函）亦明確指示，各項加給津貼具有勉勵、恩惠性質，部屬事業人員加班費之計發係依照行政院、人事行政局等相關規定，以單一薪給為計算基礎。原告係實施單一薪給制之經濟部所屬國營事業，原告所屬人員工資性質給與之認定即應依上開規定辦理，不得有所逾越。
㈡縱認被告勞動檢查單位對於是否應納入原領工資計算之認知
與經濟部101年5月7日函之見解有所歧異，惟原告係遵依上級主管機關之規定辦理員工待遇事項，依行政罰法第11條規定，應不予裁罰。且原告長久以來均依此運作，無法自主核給或增刪，自無故意違法或過失之可言，依行政罰法第7條第1項規定，不予處罰。原告既係依法行政，自不應受罰，此亦有臺中高等行政法院106年度簡上字第11號判決可資遵循。為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷。⒉確認原處分關於公布名稱及負責人姓名部分為違法。
四、被告答辯略以：㈠按勞動基準法第2條第3款規定，所謂「工資」係指勞工因工
作而獲得之報酬；次按目前司法實務對於「工資」之見解，係以該項給付之實際性質是否具有「勞務對價性」及「經常性」為判斷。查原告於受檢時表示，勞工擔任領班因負有管理職責，故按照公司規定，擔任領班加給3級薪資，副領班加給2級薪資，加給金額係按照薪級表計給；全勤獎金為當月無遲到、請事、病假，且全月正常出勤則發給1日基本薪給等語。基此，「領班加給」係為彌補擔任領班勞工之辛勞與負擔，而直接對該勞務本身附加報酬，是該項加給與業務之間明顯具有對價性；至「全勤獎金」係按照勞工之出勤狀況而發給，亦具有因工作而獲得報酬之性質。此外，如雇主依據工作規則或勞動契約之規定有支付勞工給與之義務時，該給與之支付對勞雇而言，具有一定之可預見性，即具有經常性。依據原告所提供相關資料及受檢時所述，領班加給之發放對象為有擔任領班職務之人員，全勤獎金則為當月無遲到、請事、病假，且全月正常出勤之人員，原告依據公司規定給付勞工一定金額，因該等給付之成就條件與數額已制度化，且在時間上及次數上經常發生，則該項加給及獎金應已具有經常性。綜合上述兩項工資判斷標準，領班加給及全勤獎金當屬工資，自應納入延長工時工資計算基準（本院106年度訴字第665號判決參照）。
㈡另原告主張所有員工薪給，係依照經濟部相關法令，領班加
給及全勤獎金為雇主之恩給，不應計入平均工資之項目部分云云。惟查，勞動基準法第24條與國營事業管理法第14條，涵攝範圍不同，自無互為牴觸、何者優先之問題，現行法令亦無任何有關國營事業發給員工「領班加給」及「全勤獎金」非屬勞動基準法所規範「工資」之明文規定，原告所舉國營事業管理法等，均非有關「領班加給」及「全勤獎金」屬性之規定，難謂係依法令之行為。
㈢至原告援引之臺中高等行政法院106年度簡上字第11號判決
，係依個案情節判斷結果，未具通案效力，且按該判決內容所述，顯並未否認兼任司機加給屬工資項目之一。依上開所陳，領班加給及全勤獎金既為工資，原告即應按勞動基準法第24條規定，計給勞工延長工時工資，倘原告以其屬國營事業為由，而免除其法令拘束，對於私人企業而言，恐有差別待遇之情形，亦難執為免責之論據。為此，求為判決：駁回原告之訴。
五、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有被告勞動檢查處勞動檢查紀錄（原處分卷第134至136頁）、原處分（原處分卷第73至77頁）、訴願決定（原處分卷第3至11頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為：原告是否得以援引行政罰法第7條及第11條規定予以免罰？原告是否有違反勞動基準法第24條規定之故意或過失？
六、本院之判斷：㈠按勞動基準法第2條第3款規定：「本法用辭定義如左：……
三、工資：謂勞工因工作而獲得之報酬；包括工資、薪金及按計時、計日、計月、計件以現金或實物等方式給付之獎金、津貼及其他任何名義之經常性給與均屬之。」第4條規定：「本法所稱主管機關：在中央為勞動部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第24條第1項、第2項規定：「（第1項）雇主延長勞工工作時間者，其延長工作時間之工資依下列標準加給：一、延長工作時間在2小時以內者，按平日每小時工資額加給3分之1以上。二、再延長工作時間在2小時以內者，按平日每小時工資額加給3分之2以上。三、依第32條第3項規定，延長工作時間者，按平日每小時工資額加倍發給。（第2項）雇主使勞工於第36條所定休息日工作，工作時間在2小時以內者，其工資按平日每小時工資額另再加給1又3分之1以上；工作2小時後再繼續工作者，按平日每小時工資額另再加給1又3分之2以上。」第79條第1項第1款規定：「有下列各款規定行為之一者，處新臺幣2萬元以上100萬元以下罰鍰：一、違反……第22條至第25條、……規定。」第80條之1第1項規定：「違反本法經主管機關處以罰鍰者，主管機關應公布其事業單位或事業主之名稱、負責人姓名，並限期令其改善；屆期未改善者，應按次處罰。」又按勞動基準法施行細則第10條規定：「本法第2條第3款所稱之其他任何名義之經常性給與係指左列各款以外之給與。一、紅利。二、獎金：指年終獎金、競賽獎金、研究發明獎金、特殊功績獎金、久任獎金、節約燃料物料獎金及其他非經常性獎金。三、春節、端午節、中秋節給與之節金。四、醫療補助費、勞工及其子女教育補助費。五、勞工直接受自顧客之服務費。六、婚喪喜慶由雇主致送之賀禮、慰問金或奠儀等。七、職業災害補償費。八、勞工保險及雇主以勞工為被保險人加入商業保險支付之保險費。九、差旅費、差旅津貼及交際費。十、工作服、作業用品及其代金。十一、其他經中央主管機關會同中央目的事業主管機關指定者。」第20條之1規定：「本法所定雇主延長勞工工作之時間如下：一、每日工作時間超過8小時或每週工作總時數超過40小時之部分。但依本法第30條第2項、第3項或第30條之1第1項第1款變更工作時間者，為超過變更後工作時間之部分。二、勞工於本法第36條所定休息日工作之時間。」準此，「工資」乃勞工因工作而獲得之報酬，係雇主對於勞工提供勞務所給予之對價，具有「勞務對價性」及「給與經常性」，又所謂經常性給與，與固定性給與不同，僅須在一般情況下經常可領取，即屬之，故凡勞工因任職工作而固定可獲得之報酬，即為工資，至其每次領取之數額是否固定，並不影響其為工資之性質。又判斷某項給付是否具「勞務對價性」及「給與經常性」，應就其實質內涵依一般社會通念認定，不得拘泥於給與之名目；申言之，雇主依勞動契約、工作規則或團體協約之約定，對勞工提供之勞務反覆而為給與，乃雇主在訂立勞動契約、制定工作規則或簽立團體協約前，已評量之勞動成本，如其所為給與，在制度上通常屬勞工提供勞務，並在時間上可經常性取得之對價（報酬），無論其名義為何，均具工資之性質。
㈡經查，原告所僱勞工林君等3人均係經國營事業考試進用之
評價人員，屬適用勞動基準法之純勞工身分，非經國家考試分發至國營事業，並未兼具公務員身分等情，此為原告所不爭執（本院卷第75至76頁），並有林君等3人之個人彙總資料在卷可憑（本院卷第65至70頁）。又查，原告之第二核能發電廠人事管理監賴正松於106年7月18日接受被告勞動檢查處訪談時陳稱：「領班加給」係因勞工擔任領班一職，因負有管理職責，故按照公司規定，擔任領班加給3級薪資，副領班加給2級薪資，加給金額係按照薪級表計給；「全勤獎金」為勞工當月無遲到、請事、病假，且全月正常出勤，則發給1日基本薪給之金額（「基本薪給」÷30日）等語，此有被告勞動檢查處勞動檢查紀錄存卷可稽（原處分卷第134至136頁）。是以，該「領班加給」及「全勤獎金」既分別係因勞工擔任特定職務，及依勞工出勤狀況而發給，自屬勞工因工作所獲得之報酬，而有勞務對價之性質；且原告核發該「領班加給」及「全勤獎金」，具有一定之給付方式及標準，在一般情況下符合上開條件者均得經常領取，則該「領班加給」及「全勤獎金」自亦屬經常性之給與。是揆諸首揭勞動基準法第2條第3款規定及勞動基準法施行細則第10條規定，原告所發給之「領班加給」及「全勤獎金」因具有「勞務對價性」及「給與經常性」，自應屬工資範疇，並應納入計算延長工時工資至明。再查，原告對其所僱勞工林君等3人於106年4月至6月間有延長工作時間，惟於計算林君等3人之延長工時工資時，未將應屬工資之「全勤獎金」（按：加發1日工資至「基本薪給」內）、「領班加給」等項目納入平日每小時工資額計算，致未足額給付林君等3人之延長工時工資（如未將林榮華106年5月份、古明文106年4月份之「領班加給」列入計算延長工時工資；未將黃耀霆106年5月份之「全勤獎金」列入計算延長工時工資）等事實並不爭執，復有原告所提出之薪給表、考勤記錄表、員工加班通報單及106年7月18日勞動檢查紀錄等相關資料影本附卷可考（原處分卷第152至174頁、第134至136頁）。從而，被告核認原告計算勞工林君等3人之106年4至6月份之延長工時工資時，未將領班加給及全勤獎金納入計算基礎，有違反勞動基準法第24條規定，於法並無不合。
㈢雖原告主張被告對於「全勤獎金」及「領班加給」是否應納
入原領工資計算之認知與經濟部101年5月7日函之見解有所歧異，惟原告係遵依上級主管機關之規定辦理員工待遇事項，依行政罰法第11條規定，應不予裁罰；且原告長久以來均依此運作，無法自主核給或增刪，其依法行政，自無故意違法或過失可言，依行政罰法第7條第1項規定，不予處罰云云。惟查：
⒈雖經濟部101年5月7日函略以：「鑑於本部所屬事業人員加
班費之計發，自始即依照行政院、人事行政局、內政部及本部等相關規定，以單一薪給為計算基礎，不包括獎金、津貼、加給等給與，並據悉其他國營事業作法，亦無將其他加給列入核算加班費之情形。」然按國家為改良勞工之生活，增進其生產技能，應制定保護勞工之法律，實施保護勞工之政策，憲法第153條第1項定有明文。次按勞動基準法第1條規定：「（第1項）為規定勞動條件最低標準，保障勞工權益，加強勞雇關係，促進社會與經濟發展，特制定本法。本法未規定者，適用其他法律之規定。（第2項）雇主與勞工所訂勞動條件，不得低於本法所定之最低標準。」準此可知，勞動基準法係國家為保障從屬於雇主而在社會經濟地位上顯較雇主弱勢，且未能基於實質上平等地位以進行締約磋商而得以伸張其私法權益之勞工，以公權力介入私法勞動契約規制，俾落實憲法保護勞工之基本國策所制定具有基本法性質之強行規範，其所定勞動條件為最低標準，故於勞動基準法公布施行後，各事業單位固得依其事業性質及勞動態樣與勞工另行訂定勞動條件，惟所約定之勞動條件仍不得低於勞動基準法所定之最低標準。至國營事業乃國家為發展國家資本，促進經濟建設，便利人民生活之行政目的（國營事業管理法第2條參照），而由國家透過國營事業管理法第3條所定之資本參與或控制關係，所組成之私法事業型態之組織。固然國營事業應受國營事業管理法之財務、業務與人事監督等調控規範，以免國營事業因私法組織型態，逸脫公行政管控，形成國家資本之浪費。惟國營事業此等國家間接給付行政之特殊組織體，在對內與所屬勞工之勞雇關係上，勞工之從屬性及相較於雇主社會經濟與締約地位之懸殊弱勢差異，與一般民營事業並無二致，以管控國營事業避免國家資本浪費為主之國營事業管理法中，亦無特別之法令規定，以有效提升所屬員工勞動地位致堪與雇主地位實質相當。則縱國營事業管理法為促進國家資本有效利用之管理規範，而涉及對所屬員工之人事勞動條件安排，此等單純追求經濟合理性之法規，與一般民營事業體出於內部經濟性考量之規劃安排，亦無本質上之差異，相對於勞動基準法保障勞工權益之立法目的而言，並無較一般民營事業更優越、更值得受保護之法益，凌駕於勞動基準法保護法益之上。故應認國營事業管理相關法令，在勞雇關係勞動條件之標準上，並非勞動基準法之特別法，縱有不同於勞動基準法之規定，參酌前開勞動基準法第1條之規範意旨，應不得低於勞動基準法所定之最低標準。基此，國營事業管理法第14條規定：「國營事業應撙節開支，其人員待遇及福利，應由行政院規定標準，不得為標準以外之開支。」經核僅著眼於促進國營事業資本使用經濟合理性之管制規定，揆諸前揭規定及說明，並非勞動基準法之特別規定，故仍應以勞動基準法所定之勞動條件，為國營事業所屬勞工之最低標準。則行政院所規定關於國營事業所屬人員之待遇及福利、經濟部所定之辦法、作業手冊及內部規則等，自不得低於勞動基準法所定之勞動條件，倘與勞動基準法有所牴觸時，仍應依勞動基準法規定為之。是以，經濟部101年5月7日函所稱無將加給列入核算加班費之情形乙節，係與前揭勞動基準法規定不符。況經濟部非勞動基準法之主管機關，其對有關領班加給及全勤獎金是否納入延長工時之工資，即非有權解釋機關，經濟部自不得片面發布函釋即逕予排除勞動基準法第2條第3款規定之適用，衡情原告對上情並無不知之理，則原告主張其為實施單一薪給制之經濟部所屬國營事業，應遵依經濟部101年5月7日函辦理員工待遇，不得有所逾越，應依行政罰法第11條規定不予處罰云云，顯難謂有據。
⒉又人事行政總處101年10月18日函就有關經濟部所屬事業機
構員工之薪（工）資是否繼續依行政院61年12月18日台（61）經字第11996號令、「公營事業機構員工待遇授權訂定基本原則」及「經濟部所屬事業機構用人費薪給管理要點」等規定，實施單一薪給制度相關疑義一案，已明確指示：「……行政院勞工委員會（按嗣於103年2月17日改制為勞動部）94年9月12日勞動2字第0940051013號書函規定略以，倘雇主為其單方之目的，給付具有勉勵、恩給性質之給與，即非為勞工之工作給付之對價，與勞動契約上之經常性給與有別，得不列入工資範圍之內。爰如各項加給津貼不列入加班費計算及夜點費不列入平均工資計算，確如貴部來函所述屬勞資雙方形成已久之共識，且已具勞動契約之事實，仍請貴部審酌上開行政院勞工委員會94年9月12日書函規定妥為處理。
」且經濟部係以101年10月26日經營字第10100682270號函將人事行政總處101年10月18日函函轉予原告（原處分卷第221至224頁）。基此可知，原告應早於101年間即已知悉人事行政總處針對其實施單一薪給制度之相關疑義已有指示明確，且原告給與林君等3人之「領班加給」及「全勤獎金」具有勞務對價性及給與經常性，而屬工資範疇，並非屬勉勵、恩惠性質之加給津貼，已如前述，則原告當可依循人事行政總處101年10月18日函指示審酌上開行政院勞工委員會94年9月12日書函規定妥為處理，列入工資範圍之內。是以，原告計算勞工林君等3人之106年4至6月份之延長工時工資時，未將領班加給及全勤獎金納入計算基礎，顯有悖於人事行政總處101年10月18日函意旨，由此反足徵原告前揭違反勞動基準法第24條規定之行為，縱非出於故意亦難謂無過失。從而，原告主張依行政罰法第7條第1項規定不予處罰云云，委無可採。至原告援引之臺中高等行政法院106年度簡上字第11號判決，係依個案情節所為判斷結果，未具通案效力，尚難執該判決為其免責之論據。
七、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 9 月 20 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 曹瑞卿
法 官 林麗真法 官 林淑婷
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 9 月 20 日
書記官 黃玉鈴