臺北高等行政法院判決
107年度訴字第576號107年9 月28日辯論終結原 告 鄭專盛訴訟代理人 蔡皇其 律師被 告 內政部代 表 人 徐國勇（部長）訴訟代理人 李恩宇上列當事人間臺灣地區與大陸地區人民關係條例事件，原告不服行政院中華民國107年3月19日院臺訴字第1070167222號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴時，被告代表人原為葉俊榮，於訴訟進行中變更為徐國勇，茲據被告現任代表人聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：訴外人徐秀釘（下稱徐女）係大陸地區人民，與原告於民國106年2月23日在大陸地區結婚，106年3月24日申請來臺團聚，被告以徐女曾於102年10月11日與訴外人林建章結婚，102年11月8日申請來臺團聚未准，嗣與訴外人林建章離婚，原告於106年5月19日至內政部移民署北區事務大隊新北市專勤隊（下稱新北市專勤隊）接受訪談，坦承曾教唆訴外人林建章與徐女虛偽結婚，經新北市專勤隊於106年8月21日以移署北新勤字第1068198864號移送書移送臺灣新北地方檢察署（下稱新北地檢署）偵辦，徐女曾與臺灣地區人民通謀虛偽結婚，依大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法（下稱進入許可辦法）第12條第1項第7款及第14條第1項第5款規定，以106年10月13日內授移北新服字第1060953871號處分書（下稱原處分）不予許可徐女申請來臺團聚，不予許可期間自處分書發文翌日起算5年。原告與徐女不服，提起訴願，經行政院訴願決定駁回，原告遂向本院提起行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠原處分限制徐女來台，不論該處分係屬裁罰性處分或管制性
不利處分，皆應有行政罰法第27條裁處權時效3年之適用或類推適用，本件之裁處權早已消滅，原處分未察於此，顯屬違法，應予撤銷。參最高行政法院103年度判字第169號判決意旨，主管機關依據大陸地區人民來台從事商務活動許可辦法（業經廢止）第26條第5項規定所為之處分係屬裁罰性處分，則依舉輕以明重之法理，本件原處分剝奪徐女一定期間申請入境資格，應係裁罰性處分。依原處分之認定，縱使受處分人有通謀虛偽而為結婚之行為，其違反行政法上義務之行為亦於102年11月8日申請來臺團聚時終了，依行政罰法第27條第1項規定，原告違法行為既於102年11月8日即已終了，被告裁處權應於105年11月8日罹於消滅時效，故本件原處分於106年10月13日方作成，早已逾3年期間，自屬無據。被告辯稱原處分係依稱進入許可辦法第12條第1項第7款作成，與行政罰法第27條無涉，亦不足採。縱認原處分屬因特定事實予以管制之考量，無違反義務之行為，不利處分並無裁罰性，然原處分不予許可徐女申請進入臺灣，期間為五年，剝奪或消滅資格、權利之處分，依最高行政法院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議、最高行政法院判決101年度判字第542號判決意旨，其法律效果與行政罰法第2條第2款之裁罰性不利處分頗相類似，實質上具有行政罰之法律效果，法理上自應類推適用行政罰法第27條第1項有關裁處期間之規定。
㈡主管機關依行為時進入許可辦法第12條對具體申請案件進行
審查時，除應判定有無該條項各款情形外，尚應比較各行為態樣對法益危害之輕重程度、申請人進入臺灣地區之目的，併同一切客觀情形，充分考量應考量之因素，依比例原則妥為裁量，然訴願決定對此亦未詳查，應認原處分及訴願決定並不適法。被告基於臺灣地區與大陸地區人民關係條例（下稱兩岸人民關係條例）第10條規定授權訂定之進入許可辦法，作為裁量大陸地區人民申請進入臺灣地區准否依據之許可辦法，亦應謹守此一法規授權目的。職是，大陸地區人民申請進入臺灣地區而有進入許可辦法12條所列各款情形之一者，主管機關仍須充分考量應考量之因素，並與所欲達成之行政目的間保持一定之比例。又按司法院釋字第552號解釋意旨，以團聚為停留事由申請進入臺灣地區，非但係兩岸人民關係條例明文特予許可之事由，係兩岸通婚家庭維護婚姻關係之重要事項，而婚姻乃受憲法保障之社會制度，對於夫妻之間以實踐相互扶持、共同生活為目的之同居生活關係而言，復為婚姻及家庭制度之核心價值。因此，為使具有夫妻關係之男女不致為兩岸政治情勢所阻，無法實現其以終身共同生活為目的之結婚本意，大陸地區人民基於真實婚姻關條而以團聚為由申請進入臺灣地區者，自應受到較高程度之尊重與保護。遂行其他不法目的之情事徐女與原告係基於真實之婚姻，而申請進入臺灣地區，以實踐相互扶持、共同生活為目的之同居生活關係。徐女與原告早已於大陸結婚，兩人感情密切融洽，原告每年多次前往大陸地區與徐女相聚，徐女亦常來台灣與原告，惟因受有不利處分，因而無法長居久住。徐女本件申請入境團聚，係以與原告間合法有效且真實之婚姻關係為基礎，被告之審查自應聚焦於婚姻關係之真確及是否有藉結婚為不法行為之手段，被告於作成准否之裁量時，自應就此等因素一一考量，惟原處分就此並未考量，應有思慮未週之處。
㈢被告僅以經訪談原告後便認定有虛偽結婚之事實，惟就經如
何認定卻付之闕如，被告更未詢問徐女之意見便逕自認定，實難認同已盡舉證之責任。是被告未盡調查義務，率以推定臆測方式即作成不利處分，原處分已違反行政機關之調查義務，應予撤銷。被告就原告與徐女有通謀虛偽結婚之認定，惟就當初之詳細實情為何，並未細究，被告應就原告與徐女主觀上存有故意或過失之構成要件事實負舉證責任以實其說。被告原處分就原告主觀上是否存有違反行政法上義務之故意或過失一事，付之闕如，顯已違反行政罰法第7條之歸責原則。
㈣並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。被告應依徐秀
釘106年3月24日之申請作成准其來臺團聚之處分。訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：㈠原告與徐女於106年2月23日在大陸地區登記結婚，徐女並於
106年3月24日申請來臺團聚，惟原告於106年5月19日受新北市專勤隊訪談及刑事案件調查時，坦承與徐女已交往逾8年，因102年間原告與前妻吳佩婦女士之婚姻關係尚存，為期交往多年之徐女早日來臺與渠相聚，故教唆受僱員工林建章充當虛偽結婚之人頭，而與原告共同基於使徐女非法進入臺灣地區之犯意聯絡，由林建章於102年10月7日赴陸，並於102年10月11日與徐女於大陸地區辦理結婚登記，再持相關證件於102年11月8日向移民署代申請徐女來臺團聚，該案因徐女曾在臺逾期停留尚在管制期間而不予許可，另林建章亦於106年5月31日調查筆錄中，對於上情坦承不諱，案經新北市專勤隊於106年8月21日以移署北新勤字第1068198864號移送書移送新北地方檢察署偵辨，徐女與臺灣地區人民通謀而為虛偽結婚，足堪認定，原處分依法並無違誤。
㈡按進入許可辦法第12條第1項第7款規定，大陸地區人民申請
進入臺灣地區，有事實足認其係「現」或「曾」與臺灣地區人民通謀而為虛偽結婚，被告得不予許可其申請。本案業經被告調查，徐女曾於102年10月11日與林建章通謀而為虛偽結婚，符合該款之構成要件，被告依法不予許可徐女於106年3月24日提出之來臺團聚申請案，並無違誤，更與行政罰法第27條裁處權消滅時效之規定無涉。
㈢徐女雖係臺灣地區人民之配偶，其申請進入臺灣地區與配偶
團聚受憲法第22條婚姻與家庭權之保障，惟徐女曾受原告之教唆，與林建章通謀而為虛偽結婚，並曾提出來臺團聚申請，意圖非法進入臺灣地區，實危害社會秩序甚鉅，非謂渠等之婚姻與家庭權不得以憲法第23條維持社會秩序所必要而加以限制，被告依兩岸人民關係條例授權訂定之進入許可辦法之規定，不予許可徐女來臺團聚，並管制其5年不予許可申請進入臺灣地區，符合法律授權目的，亦遵守比例原則及一般法律原則，係合義務性之裁量，並無違誤。再者，進入許可辦法第14條第1項第5款明定，對於有事實足認其係現(曾)與臺灣地區人民通謀而為虛偽結婚者，其不予許可期間為5年至10年，而處理原則第2點第16款對於前揭對象，其不予許可期間為5年，為進入許可辦法所定之裁量範圍中對人民侵害最低之管制年限，難謂有違比例原則。
㈣並聲明求為判決：駁回原告之訴。
五、本件事實概要欄所載事實，為二造所不爭執。歸納雙方之陳述，本件爭點厥為：⑴被告以原處分駁回訴外人徐女來臺團聚之申請，原告是否為利害關係人?原告提起訴訟，當事人是否適格?⑵縱原告當事人適格，原告主張原處分性質係裁罰性處分，其裁處權時效3年業已消滅，是否有理由？茲說明如下：
㈠關於原告當事人是否適格部分：
1.按最高行政法院103年8月份第1次庭長法官聯席會議決議：「行政訴訟法第5條第2項：『人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。』人民根據此項規定提起課予義務訴訟，係以依其所主張之事實，法令上有賦予請求主管機關作成行政處分或特定內容行政處分之公法上請求權，經向主管機關申請遭駁回為其要件。如果對於人民依法申請遭駁回之事件，法令上並未賦予第三人有為其申請之公法上請求權，第三人即不可能因主管機關之駁回該項申請而有權利或法律上利益受損害之情形。外國護照簽證條例第11條：『居留簽證適用於持外國護照，而擬在我國境內作長期居留之人士。』第12條：『外交部及駐外館處受理簽證申請時，應衡酌國家利益、申請人個別情形及其國家與我國關係決定准駁；……』同條例施行細則第6條：『外交部及駐外館處應審酌申請人身分、申請目的、所持外國護照之種類、效期等條件，核發適當種類之簽證。』據此等規定可知，得以外國護照申請居留簽證者，限於持外國護照之外國國民，該外國國民之本國配偶，並無為其申請居留簽證之公法上請求權。又公民與政治權利國際公約（下稱公政公約）及經濟社會文化權利國際公約（下稱經社文公約）所揭示保障人權之規定，固具有國內法律之效力，然其得否直接發生人民對國家機關請求作成一定行為之請求權，仍應視此兩公約之各別規定，對如何之請求權內容及要件有無明確之規定而定。有明確規定者，例如公政公約第24條第3項兒童之出生登記及取得名字規定，及經社文公約第13條第2 項第1款義務免費之初等教育規定，始得作為人民之請求權依據。至公政公約第23條第1項：『家庭為社會之自然基本團體單位，應受社會及國家之保護。』經社文公約第10條第1款前段：『家庭為社會之自然基本團體單位，應儘力廣予保護與協助，其成立及當其負責養護教育受扶養之兒童時，尤應予以保護與協助。』就如何之請求權內容及要件，並未明確規定，不得據以認為本國配偶有為其外籍配偶申請居留簽證之公法上請求權。因此，外籍配偶申請居留簽證經主管機關駁回，本國配偶主張此事實，不可能因主管機關否准而有權利或法律上利益受損害之情形，其提起課予義務訴訟，行政法院應駁回其訴。」
2.本件訴外人徐秀釘係大陸地區人民，雖與最高行政法院上開聯席會議決議所述外國配偶之情形不同。然揆諸臺灣地區與大陸地區人民關係條例（以下簡稱兩岸人民關係條例）第10條第1項規定：「大陸地區人民非經主管機關許可，不得進入臺灣地區。經許可進入臺灣地區之大陸地區人民，不得從事與許可目的不符之活動。」，第10條之1規定：「大陸地區人民申請進入臺灣地區團聚、居留或定居者，應接受面談、按捺指紋並建檔管理之；未接受面談、按捺指紋者，不予許可其團聚、居留或定居之申請。其管理辦法，由主管機關定之。」，第17條第1項規定：「大陸地區人民為臺灣地區人民配偶，得依法令申請進入臺灣地區團聚，經許可入境後，得申請在臺灣地區依親居留。」足見，大陸地區人民申請進入臺灣地區，其申請人仍屬大陸地區人民，而非在臺之親屬，其法律規範情形，與上開聯席會議決議所述外國護照簽證條例規定之情形並無二致。故參照上開聯席會議決議意旨，大陸地區配偶申請進入臺灣地區，經主管機關駁回者，其本國配偶並非法律上利害關係人，其提起訴訟，為當事人不適格。
3.查訴外人徐秀釘係大陸地區人民，與原告於106年2月23日在大陸地區結婚，徐秀釘於106年3月24日申請來臺團聚，被告以徐女曾於102年10月11日與訴外人林建章結婚，102年11月8日申請來臺團聚未准，嗣與訴外人林建章離婚，原告於106年5月19日至內政部移民署北區事務大隊新北市專勤隊接受訪談，坦承曾教唆訴外人林建章與徐女虛偽結婚，經新北市專勤隊於106年8月21日以移署北新勤字第1068198864號移送書移送臺灣新北地方檢察署偵辦，徐女曾與臺灣地區人民通謀虛偽結婚，依大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法第12條第1項第7款及第14條第1項第5款規定，以106年10月13日內授移北新服字第1060953871號處分書（即原處分）不予許可徐女申請來臺團聚，不予許可期間自處分書發文翌日起算5年。原告與徐女不服，提起訴願，經行政院訴願決定駁回，原告遂向本院提起行政訴訟。足見本件申請來臺團聚者，其申請人係徐秀釘，而非原告(參原處分卷第11頁，大陸地區人民入出臺灣地區申請書)，原告並非申請人，是對原告不存有駁回處分。原告與徐秀釘縱為夫妻，但夫妻各自為權利義務之主體，配偶之一方因行政機關作成違法或不當之行政處分，致其權利或法律上之利益受有損害，他方配偶並非當然為法律上利害關係人。原告所主張因配偶無法來臺同居之損害，衡情僅屬情感上及事實上之損害，尚非法律上之權利或利益直接受損害，參酌前揭最高行政法院103年8月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，本件原告對被告否准徐秀釘申請來臺團聚之行政處分不服，逕行提起訴訟，自屬當事人不適格，應予駁回。
㈡關於原告主張原處分裁處權時效3年業已消滅，是否有理由部分：
本件當事人不適格已如上述。退萬步言，縱認原告當事人適格，其主張原處分裁處權時效3年業已消滅，亦屬無理由，茲說明如下：
1.按「（第1項）大陸地區人民非經主管機關許可，不得進入臺灣地區。（第3項）前二項許可辦法，由有關主管機關擬訂，報請行政院核定之。」臺灣地區與大陸地區人民關係條例第10條第1項及第3項所明定。
2.次按「大陸地區人民申請進入臺灣地區，有下列情形之一者，得不予許可；已許可者，得撤銷或廢止其許可，並註銷其入出境許可證：……七、有事實足認其係現（曾）與臺灣地區人民通謀而為虛偽結婚。……」、「大陸地區人民申請進入臺灣地區，有下列情形之一，已入境者，自出境之日起，未入境者，自不予許可、撤銷、廢止許可之翌日起算，於一定期間內不予許可其申請進入臺灣地區停留。但曾入境已出境者，自出境之日起算：……五、有第12條第1項第7款情形者，其不予許可期間為5年至10年。」分別為兩岸人民關係條例第10條第3項授權訂定之大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法第12條第1項第7款及第14條第1項第5款所明定。
3.復按「二、大陸地區人民申請進入臺灣地區，有下列情形之一，已入境者，自出境之日起算；未入境者，自不予許可、撤銷、廢止許可之翌日起算，於一定期間內不予許可其申請進入臺灣地區停留。但曾入境已出境者，自出境之日起算：……（十六）有事實足認其係現（曾）與臺灣地區人民通謀而為虛偽結婚，五年不予許可其申請進入臺灣地區；再次被查獲有事實足認其係現（曾）與臺灣地區人民通謀而為虛偽結婚，七年不予許可其申請進入臺灣地區。冒用他人姓名或身分而有事實足認其係現（曾）與臺灣地區人民通謀而為虛偽結婚，十年不予許可其申請進入臺灣地區。」大陸地區人民申請進入臺灣地區不予許可期間處理原則第2點第16款所明定。
4.查原告與徐女於106年2月23日在大陸地區登記結婚，徐女並於106年3月24日申請來臺團聚，惟原告於106年5月19日受新北市專勤隊訪談及刑事案件調查時，坦承與徐女已交往逾8年，因102年間原告與前妻吳佩婦女士之婚姻關係尚存，為期交往多年之徐女早日來臺與渠相聚，故教唆受僱員工林建章充當虛偽結婚之人頭，而與原告共同基於使徐女非法進入臺灣地區之犯意聯絡，由林建章於102年10月7日赴陸，並於102年10月11日與徐女於大陸地區辦理結婚登記，再持相關證件於102年11月8日向移民署代申請徐女來臺團聚，該案因徐女曾在臺逾期停留尚在管制期間而不予許可，另林建章亦於106年5月31日調查筆錄中，對於上情坦承不諱，案經新北市專勤隊於106年8月21日以移署北新勤字第1068198864號移送書移送新北地方檢察署偵辨，有106年5月19日原告至新北市專勤隊調查筆錄（原處分不可閱卷第3-5頁）、新北市專勤隊刑事案件移送書（原處分不可閱卷第7-9頁）、106年5月31日林建章至新北市專勤隊調查筆錄（原處分不可閱卷第11-14頁）等資料影本附卷可稽，徐女與臺灣地區人民通謀而為虛偽結婚，足堪認定。原處分經核於法並無不合。
5.原告雖稱：縱使受處分人有通謀虛偽而為結婚之行為，其違反行政法上義務之行為亦於102年11月8日申請來臺團聚時終了，依行政罰法第27條第1項規定，被告裁處權應於105年11月8日罹於消滅時效云云。惟查：
⑴按「大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法」明文規定大陸地
區人民進入臺灣地區之資格要件、許可程序，係在確保臺灣地區安全與民眾福祉，符合「臺灣地區與大陸地區人民關係條例第10條」之立法意旨，尚未逾越母法之授權範圍，為維持社會秩序或增進公共利益所必要，與85年5月1日公布之憲法增修條文第10條（現行增修條文改列為第11條）「自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務之處理，得以法律為特別之規定」無違，於憲法第23條之規定亦無牴觸，司法院大法官會議釋字第497號著有明文，而「大陸地區人民申請進入臺灣地區不予許可期間處理原則」第2點第16款規定乃係被告為處理「大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法」第14條第1項第5款規定所為更具體化而訂定之技術性、細節性行政規則，其依「有無再次虛偽結婚」，或「有無冒用他人姓名或身分」情節，分別規定5年、10年不予許可大陸人民申請進入臺灣地區，乃就兩公約人權及自由地區人民安全所為整體利益衡量之結果，有其必要，且與立法意旨相符，自未逾越母法之授權範圍或違反法律保留原則，自得適用。
⑵又入境管制係大陸地區人民進入臺灣地區之消極條件，雖然
大陸地區人民並非外國人，但於目前兩岸情勢，其得否入境顯亦涉及自由地區人民安全，自由地區行政主權有高度之裁量權，若冒名申請或假結婚之行為人於行為後3年內不申請進入臺灣地區，即得免受入境管制，則系爭許可辦法第14條第1項關於入境管制規定即行同虛設，無從保護自由地區人民安全，是系爭許可辦法第14條第1項第5款明文「不予許可之翌日」起算管制期間，係屬管制處分而非「裁罰性不利處分」，尚無類推適用行政罰法第27條第1項規定之可言。法務部98年10月15日法律字第0980034603號函：「……二、按行政罰乃指對於過去違反行政法上義務所為而不屬刑罰或懲戒罰之裁罰性不利處分（行政罰法第1條、第2條立法說明參照），即須具『裁罰性』及『不利處分』兩項要件。本件『大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法』（以下稱許可辦法）第19條所定不予許可入境之規定，應僅係大陸地區人民進入臺灣地區之消極條件規定，非屬具非難性之裁罰性不利處分。……」，亦同意旨，是原告此部分主張，亦不足採。
㈢綜上，原告所訴，核無足採。從而，原處分並無不法，訴願
決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應依徐秀釘106年3月24日之申請作成准其來臺團聚之處分，為無理由，應予駁回。
六、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 10 月 12 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳金圍
法 官 畢乃俊法 官 陳心弘
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 10 月 12 日
書記官 黃明和