臺北高等行政法院判決
107年度訴字第596號107年12月6日辯論終結原 告 大潤發流通事業股份有限公司代 表 人 陸晏德（董事長）訴訟代理人 陳秋華 律師
洪國勛 律師謝佳穎 律師被 告 公平交易委員會代 表 人 黃美瑛（主任委員）訴訟代理人 侯文賢
楊佳慧簡浩羽上列當事人間公平交易法事件，原告不服公平交易委員會中華民國107 年3 月21日公處字第107014號處分書，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：原告於民國107 年2 月23日透過電子郵件及line群組發送衛生紙漲價訊息（下稱系爭新聞稿）予媒體業者，被告認為原告以系爭新聞稿進行不實促銷，為足以影響交易秩序之欺罔行為，違反公平交易法（下稱公平法）第25條規定，乃以10
7 年3 月21日公處字第107014號處分書（下稱原處分）裁處新臺幣（下同）350 萬元罰鍰。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
（一）主張要旨：
１、原告發布系爭新聞稿之目的在於揭露「衛生紙將調漲」之客觀資訊予媒體記者，並非「促銷手段」：
原告係因之前已有各家媒體陸續報導各大衛生紙製造業者將漲價之訊息，且亦曾詢問原告相關資訊，並基於各大衛生紙製造業者確實已陸續通知原告渠等旗下之衛生紙將漲價之客觀事實，方於107 年2 月23日以發布新聞稿之方式將「原告已陸續接獲各主要家用衛生紙大廠的正式通知，衛生紙確定將調漲」之客觀事實更新提供予媒體記者。至媒體於報導消費資訊時一併向消費者揭露市場價格或賣場促銷檔期，為消費新聞報導之常態或慣例，目的在為民眾提供一般消費資訊之所需，故新聞稿雖載有衛生紙產品之促銷方案，然此乃為提供消費者所需之客觀商品價格資訊，滿足一般民眾知的權利，而非為賣場促銷之意圖或促銷手段。
２、系爭新聞稿之內容，關於漲價之訊息並無不實：⑴原告於107 年1 月至2 月間確已陸續收受4 家衛生紙供應
商之產品價格調整通知，而僅有正隆股份有限公司（下稱正隆公司）有明確提供原物料漲幅與衛生紙產品之單品價格漲幅，其餘3 家均未提供單品價格。原告參考正隆公司當時所提供之資訊，即木漿原物料價格上漲幅度，係落在
38.5％至49.2％之間，相關衛生紙單品價格之正常進價調整幅度則落在3.45％至20％之間，若以兩項價格漲幅最高值與最低值相減，廠商自行吸收比例分別為18.5％、29.2％、35.05 ％與45.75 ％，衡諸一般常情，供應商為保護毛利率，應會選擇較低之吸收比例，故以原物料價格最高漲幅49.2％扣除廠商自行吸收之最低成本18.5％，可得出約3 成之調漲幅度（計算式：49.2％-18.5 ％=30.7 ％，取整數為推估之單品價格漲幅）。
⑵至於未提供單品價格表之英屬蓋曼群島商金百利克拉克股
份有限公司臺灣分公司（下稱金百利公司）與金盛世紙業有限公司（下稱金盛世公司），因其等均表明紙漿原料價格之漲幅達到50％，原告再扣除前述廠商可自行吸收之最低成本，推得該二供應商就衛生紙產品之單品價格漲幅約為3 成左右，此等屬原告依當時所獲客觀訊息所為合理之推論，亦即，原告主觀之認知與客觀傳遞之訊息實屬一致，並非明知不實而故意為不實促銷。
⑶又依正隆、金百利、金盛世以及永豐餘消費品實業股份有
限公司（下稱永豐餘公司）等4 家衛生紙製造業者漲價通知所預告之時點，最快於107 年2 月21日，最慢則於107年4 月1 日將陸續調漲衛生紙出貨價格，原告即以其當時賣場促銷檔期至107 年2 月27日為判斷基礎，再加計此一過程中與各家上游廠商協商漲幅約需花費1 週至2 週之時間，推估衛生紙產品漲價時點最快落在3 月中旬，且至遲不會晚於4 月初之時點，亦係有所憑據。至於各家衛生紙製造業者後續是否如期於渠等預計之漲價日期按原訂漲幅施行漲價，則與系爭新聞稿內容發布當時是否屬實之判斷無涉。是以，系爭新聞稿內容均合於原告當時所處之客觀事實狀態，並未提供任何不實之資訊，亦非有刻意誤導消費者之情事。
３、原告發布系爭新聞稿之行為，並未合致「足以影響交易秩序之欺罔行為」之構成要件：
原告之行為並無公平法欲加管制之「限制競爭」與「不公平競爭」行為類型之不法內涵，且通路業者與衛生紙製造商交易成本或生產成本之增加，僅為其內部成本控管之問題，實與市場競爭機制之運作無涉。至於就公平法「維護消費者權益」之立法目的而言，系爭新聞稿之內容僅提供衛生紙產品調漲時點與調漲幅度區間，並未表明或揭露賣場確定調漲之販售價格，且原告於系爭新聞稿內亦已敘明「雖已無法取得更多便宜貨源，仍將啟動第二波『凍漲』機制，並決定3 月中旬後將吸收部分調漲成本，全力壓低上漲幅度」等語，可見即使上游業者確定調整衛生紙產品之進貨價格，短期內應不會直接影響民眾於賣場之購買價格，是原告實無任何藉由發布任何欺罔之訊息致「損害消費者權益」之情事。又原告發布系爭新聞稿後，衛生紙製造業者即出面證實即將調漲家用紙產品出貨價格，此訊息方為衛生紙市場供需失調之真正或主要原因，是原告發布系爭新聞稿之行為與改變消費者正常消費行為模式之結果間，並無直接之因果關係，故自不構成「足以影響交易秩序」之要件。
４、原告並無故意或過失：原告發布系爭新聞稿係因已有媒體揭露衛生紙製造業者即將漲價之訊息，媒體亦持續向原告追問、關切此議題，且基於各大衛生紙製造業者確實已陸續通知原告旗下之衛生紙產品即將漲價之客觀事實，原告才向記者發布系爭新聞稿，但原告無從預料衛生紙製造業者嗣後出面證實消息，並因此掀起民眾搶購衛生紙之熱潮，足徵原告縱有違反公平法第25條規定之情形，亦非出於故意或過失，依行政罰法第7 條第1 項之規定，即應不予處罰。
５、原處分違反明確性原則，且有裁量濫用之違法瑕疵：原處分僅泛稱「經審酌被處分人違法行為之動機、目的、預期不當利益、對交易秩序之危害程度、持續期間、所得利益，及事業規模、經營狀況、市場地位、以往違法情形、違法後悛悔實據及配合調查等情狀後，爰依同法第42條前段規定處分如主文」等語，且遍查原處分就與罰鍰金額計算相關之事項均付之闕如，致原告無從自原處分中知悉罰鍰之計算基礎及計算式，已違反行政處分之明確性原則。又被告並未考量原告行為應受責難程度甚低、影響交易秩序之持續期間短暫、事後亦展現良好之配合態度，復為初次遭被告認定有違反公平法第25條規定之情形，即逕為鉅額之裁罰，是原處分顯有裁量濫用之違法瑕疵。
（二）聲明：原處分撤銷。
三、被告答辯及聲明：
（一）答辯要旨：
１、原告發布系爭新聞稿之行為，確屬足以影響交易秩序之欺罔行為：
⑴原告確以誤導消費者之衛生紙漲價訊息，進行不實促銷：
系爭新聞稿標題為「衛生紙確定大漲30％」，內容提及市面上多家衛生紙，確定將調漲，影響遍及各大小通路，進一步提及漲幅可能時點及幅度等，其後帶出原告促銷方案，並宣稱原告將努力苦撐，繼續維持衛生紙低價策略。又系爭新聞稿發送時點，核與原告衛生紙促銷檔期同為2 月23日，且原告電子郵件除夾帶該訊息外，尚附有3 張照片，包括當日促銷之「金得意強韌抽取式衛生紙」、「大潤發FP抽取式衛生紙」（下稱系爭2 款衛生紙）及「消費者選購前揭2 款促銷衛生紙之情境」等照片，嗣原告於同年
2 月24日單日衛生紙銷售金額增加數倍有餘，足認原告對外發布該不實訊息，已達到宣傳促銷衛生紙銷售效果。
⑵系爭新聞稿內容確有不實：
觀諸原告於107 年3 月1 日到被告處陳述之內容，可知衛生紙3 成漲幅為原告自行推估，並無憑據。又原告原稱係依據金百利公司衛生紙漲幅達3 成之推估，作為系爭新聞稿發布之事實基礎，嗣後卻改口係以正隆公司所提原物料漲幅去推估正隆公司漲幅亦達3 成，前後陳述已有不符。
另依據正隆、金百利、金盛世、永豐餘公司之說明或公告，亦均無原告所稱3 成之漲幅。況且，上游衛生紙製造業者既均未與原告完成價格協商，而未作成最終調價決定，則何來系爭新聞稿所稱確定之價格漲幅及時點。是以，原告逕自對外發布「衛生紙確定大漲30％」之漲幅訊息及確定調漲時點，核屬不實促銷訊息。
⑶原告以誤導消費者之不實訊息進行促銷，確已影響交易秩序：
衛生紙調價資訊，核屬影響消費者為交易決定之重要資訊，原告基於營業自由固得規劃進行促銷活動，惟原告以不實之訊息對外發布系爭新聞稿造成搶購風潮，有悖於產業行銷慣例，破壞正常競爭機制，並導致相關通路業者為因應衛生紙搶購潮以平息消費者不滿，亦緊急僅就衛生紙採用預購措施，並接獲大量客訴，客服人員疲於應付，此均為交易成本之增加，加以不實訊息所引發後續市場需求暴增數倍結果，使衛生紙製造及銷售業者備貨周轉未能及時，上游衛生紙製造商為滿足通路業者銷售需求，所有產線幾乎全開因應，亦造成生產成本增加，復加深消費者預期心理需求，導致足以影響衛生紙市場交易秩序之結果。是以，原告以誤導消費者之不實訊息進行促銷行為，確已合致「足以影響交易秩序之欺罔行為」之構成要件。
２、原處分依法裁處350 萬元罰鍰，合於比例原則，亦無違反明確性原則：
原處分已於理由欄第8 點、第9 點敘明原告發布系爭新聞稿之行為，已嚴重影響市場交易秩序，且考量原告於107年2 月23日至同年月28日衛生紙銷售金額倍增至4,800 餘萬元、量販店106 年營收達359 億餘元、總店數24家及配合調查態度等情狀後，依法裁處原告350 萬元罰鍰，並無違反行政處分之明確性原則。又原處分之裁罰悉依公平法規所賦予之罰鍰範圍內進行適法裁量，尚無裁量逾越或濫用之違法瑕疵。
（二）聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：
（一）原告發布系爭新聞稿是否為足以影響交易秩序之欺罔行為？
（二）原告就違反公平法第25條規定之行為有無故意或過失？
（二）原處分有無違反明確性原則及裁量濫用之瑕疵？
五、本院之判斷：
（一）前提事實：前揭爭訟概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，並有系爭新聞稿（原處分甲卷第3 頁）、LINE群組之訊息（原處分甲卷第22頁）、原告職員107 年3 月1 日陳述紀錄（原處分甲卷第13至17頁）、原處分（本院卷一第131 至138 頁）附卷可稽，自堪信為真實。
（二）原告發布系爭新聞稿確為足以影響交易秩序之欺罔行為：
１、應適用之法令：⑴按公平法第25條規定：「除本法另有規定者外，事業亦不
得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」第42條規定：「主管機關對於違反第21條、第23條至第25條規定之事業，得限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣5 萬元以上2,500 萬元以下罰鍰；屆期仍不停止、改正其行為或未採取必要更正措施者，得繼續限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並按次處新臺幣10萬元以上5,000 萬元以下罰鍰，至停止、改正其行為或採取必要更正措施為止。」⑵次按不公平競爭行為之態樣繁多，無法一一列舉，故除公
平法已規定者外，其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為，亦禁止之，以免百密一疏，予不法者可乘之機會，故有前揭公平法第25條之概括性規定（該條立法理由參照）。而被告鑒於公平法第25條（104 年2 月4 日修正前為第24條，但內容未變）為一概括規定，為使其適用「足以影響交易秩序」、「欺罔」、「顯失公平」等要件具體明確，於91年1 月9 日發布「公平交易委員會對於公平交易法第24條案件之處理原則」，嗣為配合前揭公平法條次之修正，於104 年2 月16日修正其名稱為「公平交易委員會對於公平交易法第25條案件之處理原則」（下稱公平法第25條處理原則，嗣於106 年1 月13日再次修正發布）。而「主管機關基於職權因執行特定法律之規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據，業經本院釋字第407 號解釋在案，此項釋示亦屬行政程序法第159 條明定之行政規則之一種。公平交易法乃規範事業市場競爭行為之經濟法規，由於社會及經濟之變化演進，各式交易行為及限制競爭、妨礙公平競爭行為態樣亦隨之日新月異，勢難針對各類行為態樣一一規範。因此，立法者即在法律中以不確定之法律概念加以規定，而主管機關基於執行法律之職權，就此等概念，自得訂定必要之解釋性行政規則，以為行使職權、認定事實、適用法律之準據。」業經司法院釋字第548 號解釋理由書闡釋甚明，足見公平法第25條處理原則係被告基於公平法主管機關之職權，所訂定解釋性行政規則，作為處理公平法第25條之認定事實、適用法律之準據，核其內容與公平法限制競爭及不公平競爭等規定並無違背，亦未對人民權利之行使增加法律所無之限制，復無違背法律保留原則，自得援用（最高行政法院105 年度判字第426 號判決參照）。
⑶承上，公平法第25條處理原則就該條適用之基本原則，於
第2 點規定：「（第1 項）為釐清本條與民法、消費者保護法等其他法律相關規定之區隔，應以『足以影響交易秩序』之要件，作為篩選是否適用公平交易法或本條之準據，即於系爭行為對於市場交易秩序足生影響時，本會始依本條規定受理該案件；倘未合致『足以影響交易秩序』之要件，則應請其依民法、消費者保護法或其他法律請求救濟。（第2 項）本條係補遺性質之概括條款，蓋事業競爭行為之態樣繁多，公平交易法無法一一列舉，為避免有所遺漏或不足，故以本條補充適用之。是以，本條除得作為公平交易法其他條文既有違法行為類型之補充規定外，對於與既有違法行為類型無直接關聯之新型行為，亦應依據公平交易法之立法目的及本條之規範意旨，判斷有無本條補充適用之餘地（即『創造性補充適用』）。（第3 項）本條與公平交易法其他條文適用之區隔，應有『補充原則』之適用，適用時應先檢視『限制競爭』之規範（獨占、結合、聯合行為及垂直限制競爭等），再行檢視『不公平競爭』之規範（如不實廣告、營業誹謗等）是否未窮盡規範系爭行為之不法內涵，而容有適用本條之餘地。即本條僅能適用於公平交易法其他條文規定所未涵蓋之行為，若公平交易法之其他條文規定對於某違法行為之規範已涵蓋殆盡，即該個別規定已充分評價該行為之不法性，或該個別規定已窮盡規範該行為之不法內涵，則該行為僅有構成或不構成該個別條文規定的問題，而無再就本條加以補充規範之餘地。反之，如該個別條文規定評價該違法行為後仍具剩餘之不法內涵時，始有以本條加以補充規範之餘地。（第4 項）關於『維護消費者權益』方面，則應檢視系爭事業是否係利用資訊之不對稱或憑仗其相對之市場優勢地位，以『欺罔』或『顯失公平』之交易手段，使消費者權益遭受損害，並合致『足以影響交易秩序』之要件，以為是否適用本條規定之判斷準據。」準此可知，公平法第25條為一概括性規定，適用於不正競爭、限制競爭及消費者保護三大領域，乃為廣泛之補漏條款。易言之，公平法所規範之市場競爭行為與交易行為，具有多種態樣，富有動態性之變化，且包括各產業之市場行為，可謂幾乎涵蓋整個市場經濟之領域，致使立法者在立法時多無法全盤掌握，故需要以較為彈性之法律用語，甚至概括條款予以規範，避免產生規範上漏洞，以周全妥善維護公平法所欲保護之市場競爭與交易秩序。職是，苟有以「欺罔」或「顯失公平」之交易手段，使消費者權益遭受損害，並合致「足以影響交易秩序」之要件，且不構成公平法其他條文規範之違法行為，即得該當公平法第25條規定之範圍。
⑷另就判斷足以影響交易秩序之考慮事項，公平法第25條處
理原則於第5 點規定：「（第1 項）本條所稱交易秩序，泛指一切商品或服務交易之市場經濟秩序，可能涉及研發、生產、銷售與消費等產銷階段，其具體內涵則為水平競爭秩序、垂直交易關係中之市場秩序、以及符合公平競爭精神之交易秩序。（第2 項）判斷是否『足以影響交易秩序』時，可考慮受害人數之多寡、造成損害之量及程度、是否會對其他事業產生警惕效果、是否為針對特定團體或組群所為之行為、有無影響將來潛在多數受害人之效果，以及行為所採取之方法手段、行為發生之頻率與規模、行為人與相對人資訊是否對等、糾紛與爭議解決資源之多寡、市場力量大小、有無依賴性存在、交易習慣與產業特性等，且不以其對交易秩序已實際產生影響者為限。至單一個別非經常性之交易糾紛，原則上應尋求民事救濟，而不適用本條之規定。」又就判斷欺罔之考慮事項，於第6 點規定：「（第1 項）本條所稱欺罔，係對於交易相對人，以欺瞞、誤導或隱匿重要交易資訊致引人錯誤之方式，從事交易之行為。（第2 項）前項所稱之重要交易資訊，係指足以影響交易決定之交易資訊；所稱引人錯誤，則以客觀上是否會引起一般大眾所誤認或交易相對人受騙之合理可能性（而非僅為任何想像上可能）為判斷標準。衡量交易相對人判斷能力之標準，以一般大眾所能從事之『合理判斷』為基準（不以極低或特別高之注意程度為判斷標準）。（第3 項）欺罔之常見行為類型例示如下：……（二）未涉及廣告之不實促銷手段。……」因此，倘事業以不實之手段促銷，而非以廣告為之，且足以影響交易秩序者，即構成公平法第25條規範之行為。
２、經查，原告為量販通路商，於107 年2 月23日撰擬系爭新聞稿，標題為「衛生紙確定大漲30％賣場業績急飆5 倍」，內容陳述原告已陸續接獲各主要家用衛生紙大廠的正式通知，市面上「叫得出名字」的品牌衛生紙確定將調漲，漲幅高達10％至30％間，若以1 串抽取式衛生紙200 元計算，最貴可能變成260 元，約等於1 個便當的錢，調漲時間點最快落在3 月中旬，最慢4 月前必漲。原告雖已無法取得更多便宜貨源，仍將啟動第二波「凍漲」機制，並透露原告賣場年初就已嗅到衛生紙醞釀漲價的訊息，因此在過年檔期，已搶先推出第一波降價，銷售量已飆出1 月份的整整5 倍之多，歷年罕見。目前也緊接著推出第二波降價，即日起至27日，「金得意強韌抽取式衛生紙」100 抽24包，原價299 元，特價169 元，任2 串只要318 元（平均每串159 元），等於現打53折；「大潤發FP抽取式衛生紙」130 抽36包，原價389 元，打8 折特價309 元，兩款衛生紙「平均每一張都只要0.066 元」。上開售價是目前通路上「相對低檔」的價格，且將繼續維持衛生紙低價策略，努力撐到漲價大限前等情，原告並於107 年2 月23日11時6 分及7 分主動以電子郵件發送系爭新聞稿予200 餘位媒體人員，且附帶3 張照片，包括當日促銷「金得意強韌抽取式衛生紙」、「大潤發FP抽取式衛生紙」及「消費者選購前揭2 款促銷衛生紙之情境」等照片，復於同日11時8 分在該公司台北記者室之LINE群組（群組成員達173位）發送前揭新聞稿之摘錄版，有系爭新聞稿及附帶之3張照片、電子郵件、LINE群組之訊息附卷可稽（參原處分甲卷第3 頁、第28至34頁、本院卷一第192 至194 頁）。
再參酌原告發布系爭新聞稿之時間與原告促銷系爭2 款衛生紙之檔期同為107 年2 月23日，且原告公司法務人員吳竟成及整合溝通經理郭建志於107 年3 月1 日至被告處陳述時表示：「……最快3 月中旬……係以供應商促銷檔期結束時點計算。」、「……本公司所稱的時間點最快3 月中旬應可以再精確，當時只是以本公司行銷檔期結束點推估……」等語（參原處分甲卷第15、16頁），可知原告發布系爭新聞稿之時間點與該新聞稿所稱之調漲時間點即10
7 年3 月中旬，均與原告第二波降價之促銷檔期有所關聯。由此足證，原告應係藉由發布系爭新聞稿之手段，表明衛生紙將於該促銷方案結束後漲價，達到宣傳其促銷系爭
2 款衛生紙之目的。是以，原告主張系爭新聞稿並非「促銷手段」，而係就各媒體記者曾詢問關切之議題提供後續相關資訊云云，即非可採。至原告雖提出數份媒體報導促銷活動檔期之商品價格資訊及相關促銷方案，以資證明系爭新聞稿並非原告進行促銷之手段。惟查，檢視原告所提出有關颱風天之新聞資料，係颱風將至，導致菜價上漲之際，由媒體向各大賣場採訪相關促銷訊息，便於消費者採買選擇（參本院卷一第262 至270 頁）。而颱風天等天然災害所造成之市場供需失衡、預期心理導致菜價上漲，本為眾所周知之事，核與本件係以不實之漲價訊息（詳如後述）進行促銷系爭2 款衛生紙之目的不同；另其餘新聞資料則係單純之促銷訊息（參本院卷一第271 至280 頁），均未以產品「確定大漲30％」之不實訊息來達成促銷之目的。況且，本案衛生紙市場並未有緊急天然災害而導致供需失衡之情，原告卻發布「衛生紙確定大漲30％」之不實訊息予數百位媒體從業人員，同時夾帶該公司衛生紙促銷訊息，其目的顯欲進行衛生紙促銷甚明。此經由媒體報導及轉載引用原告標題聳動之系爭新聞稿，進而推波助瀾衍生出後續衛生紙市場失序情形（詳如後述），該等情形實與颱風將至經由媒體提供菜價之促銷訊息迥不相同，尚難比附援引。
３、次查，系爭新聞稿之標題為「衛生紙『確定』大漲『30％』賣場業績急飆5 倍」，內容並提及其已陸續接獲各主要家用衛生紙大廠的正式通知，市面上「叫得出名字」的品牌衛生紙確定將調漲，漲幅高達10％至30％間，調漲時間點最快落在3 月中旬，最慢4 月前必漲等情，已如前述。
原告固然陳稱其於107 年1 月至2 月間確已陸續收受4 家衛生紙供應商之產品價格調整通知，且其從正隆公司明確提供原物料漲幅與衛生紙產品之單品價格漲幅，及金百利公司、金盛世公司均表明紙漿原料價格之漲幅達到50％，推算出約3 成之調漲幅度，暨依正隆、金百利、金盛世以及永豐餘公司4 家衛生紙製造業者漲價通知所預告之時點，推估衛生紙產品漲價時點最快落在3 月中旬，且至遲不會晚於4 月初之時點，顯然均有憑據，難認有何不實等語。惟查，揆諸正隆公司於106 年12月13日發函予下游通路之函文載稱：「……本公司家庭用紙全品項系列（春風、情人、雪柔）擬自民國107 年元月1 日起調漲出廠價12％～18％」等語（參本院卷二第11頁）；金百利公司107 年
1 月19日關於舒潔、可麗舒、可立雅產品價格調整公告記載：「……去年（2017）長、短纖價格至11月底與前一年同期相比漲幅皆達到50％。……經過本公司內部審慎評估，決定將自3 月1 日起調漲旗下舒潔、可麗舒、可立雅等三品牌家庭用紙產品出貨價格，調整幅度約為15％。……」等語（參本院卷一第151 頁）；金盛世公司107 年2 月12日產品價格調整公告：「……茲因自2016年起迄今國際原物料、能源、人工等價格不斷攀升（短纖紙漿漲幅50％、長纖紙漿漲幅20％……）……經審慎評估，決定自4 月
1 日起調升出貨價格預計約15％。……」等語（參本院卷一第155 頁）；永豐餘公司107 年2 月14日發函予其客戶之信件載稱：「……各項產品調整後價格將由各負責業務同仁與貴客戶溝通，平均調幅＋20％，調整後價格預定於2018年3 月1 日起施行，……」等語（參本院卷一第156頁）。由上可知，原告所稱「叫得出名字」之衛生紙品牌，固均有公告或發函表示將要調整衛生紙價格，惟均非系爭新聞稿標題所稱之「大漲30％」，亦非系爭新聞稿內文所稱最大漲幅至30％，且調漲之時間點亦非系爭新聞稿所載之3 月中旬或4 月初。況且，參酌原告公司職員吳竟成、郭建志於107 年3 月1 日至被告處陳述時表示：「（問：目前貴公司所提證之各家供應商漲價的要求，均還未回應？）已先拒絕金盛世的調價方案，其他部分尚未與上游供應商討論。」（參原處分甲卷第15頁）「問：據貴公司瞭解，上游供應商3 月1 日調漲價格否？）與本公司交易之上游業者還未調漲。」（參原處分甲卷第16頁）可證正隆、金百利、永豐餘公司雖宣稱將分別於107 年1 月1 日、同年3 月1 日漲價，但實際上該上游供應商將如何漲價，均會與原告討論協商，則在原告與上游供應商討論協商前，原告又如何能僅依其所獲知之原物料上漲幅度，即可判斷衛生紙將「確定大漲30％」，且調漲之時間最快為10
7 年3 月中旬，最慢為4 月前，益證原告所發出之系爭新聞稿，關於衛生紙之漲價幅度及調漲時間點之陳述，確有不實之處，而有刻意誤導消費者之情事。從而，原告前揭主張系爭新聞稿之內容均係依原物料之漲幅及上游供應商通知調漲之時間點推估，並無不實云云，亦非可取。
４、第查，原告在未獲有確定衛生紙漲幅資訊之時，即率爾於
107 年2 月23日11時6 分及7 分主動以電子郵件發送系爭新聞稿予200 餘位媒體從業人員，復於同日11時8 分在該公司台北記者室之LINE群組（群組成員達173 位）發送前揭新聞稿之摘錄版。又原告發布系爭新聞稿後，各大媒體隨即以「衛生紙3 月漲價1 串漲1 個便當錢」、「國際紙漿價格飆漲 量販店：衛生紙最快3 月調漲」、「快囤貨! 大賣場衛生紙喊漲30％一串多貴一個便當錢」、「衛生紙價格大漲30％，三大量販hold不住？」、「驚！衛生紙恐大漲30％」等標題刊載原告所提供系爭新聞稿之內容（參本院卷一第320 至328 頁），此有自由時報、蘋果即時、東森財經新聞、今日新聞、中時電子報之新聞資料附卷可證（參本院卷一第320 至328 頁、本院卷二第12頁）。
是以，原告尚未確認漲價幅度及調漲時間點之情形下，逕對外發布「衛生紙確定大漲30％」之漲幅訊息及確定調漲時點，並於系爭新聞稿中敘及原告當時所進行關於衛生紙之促銷方案，堪認原告所為核屬不實促銷之手段無訛。再者，自原告發布系爭新聞稿，各大媒體刊載該新聞稿之內容後，隨即造成衛生紙搶購潮，銷量大增，導致各大賣場忙著出貨、補貨，並有補貨不及而面臨缺貨之情形，而衛生紙製造業者為因應衛生紙搶購潮，亦有加開產線因應，造成生產成本增加，復加深消費者預期心理需求，全民瘋囤貨，消費者正常消費行為受到干擾，而負責物流之郵局亦必須增加數倍人力，以消化大量之貨單，此觀媒體廣為報導之新聞資料即明（參本院卷一第202 至215 頁）。是以，原告發布系爭新聞稿，確實足以影響衛生紙市場交易之秩序。
５、綜上，原告以誤導消費者之衛生紙漲價訊息，進行不實促銷，導致衛生紙市場突發性供需失調之異常現象，影響之層面廣泛、時間遞延之久，核其行為雖不構成公平法其他規範限制競爭及不正競爭之不法內涵，惟已構成足以影響交易秩序之欺罔行為，自有公平法第25條規定之適用。
（三）原告就其違反公平法第25條規定之行為，確有故意：
１、按「（第1 項）違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。（第2 項）法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」行政罰法第7 條定有明文。由此可知，違反行政法上義務之行為人，其主觀責任條件有故意及過失之分，且須因故意或過失致有違反行政法上義務之行為，始得加以處罰。所謂故意，係指行為人對於構成違規之事實及該事實係屬違規，明知並有意使其發生者（直接故意），或行為人對於構成違規之事實，預見其發生而其發生並不違背其本意，且知悉該事實係屬違規者（間接故意）而言；所謂過失係指行為人雖非故意，但按其情節應注意，並能注意，而不注意者（無認識之過失），或行為人對於構成違規之事實，雖預見其能發生而確信其不發生者（有認識之過失）而言。
２、原告主張伊之所以發布系爭新聞稿，係因已有媒體揭露衛生紙製造業者即將漲價之訊息，媒體亦持續向伊追問、關切此議題，且基於各大衛生紙製造業者確實已陸續通知伊旗下之衛生紙產品即將漲價之客觀事實，伊才向記者發布系爭新聞稿，但伊無從預料衛生紙製造業者嗣後出面證實消息，並因此掀起民眾搶購衛生紙之熱潮，足徵原告縱有違反公平法第25條規定之情形，亦非出於故意或過失，依行政罰法第7 條第1 項之規定，即應不予處罰等語。惟查，原告公司職員吳竟成、郭建志於107 年3 月1 日至被告處乃陳稱：「2 月5 日工商時報有報導正隆要漲的訊息，
2 月初有記者來電詢問衛生紙漲價事由，由公關回復不清楚。直至2 月22日自由時報依然報導正隆漲價訊息，隔日再於聯合新聞網10時15分（報導）金百利的訊息，故主動研判記者應恐會有詢問的興趣，主動於11點07分email 及line群組發送記者。」（參原處分甲卷第14頁）足見原告係主動為之，而非被動接受媒體訪問或回應先前特定媒體所詢，縱原告為維護媒體公共關係，按一般常理在2 月初致電回復記者應即已足，然原告實則透過該公司台北記者室之LINE群組（群組成員達173 位）傳送系爭新聞稿之摘錄版，並以電子郵件主動寄送系爭新聞稿予200 餘位媒體從業人員，涵蓋範圍非常廣泛，且檢附3 張關於促銷系爭
2 款衛生紙之照片，洵非原告所稱僅係單純回應媒體所詢。再者，原告發布系爭新聞稿前，雖有媒體揭露衛生紙製造業者即將漲價之訊息，惟觀諸前揭媒體揭露之漲價訊息，其中經濟日報於107 年2 月2 日報導正隆公司家庭用紙喊漲之新聞記載：「正隆（1904）擬年後調漲家庭用紙出廠價約5 ％～10％，永豐餘也在評估中，……預料3 月後各大家庭用紙可能陸續喊漲。……目前正隆旗下的家庭用紙可能調漲一成，預計年後反應。正隆指出，國際紙漿持續上漲，在原物料成本上漲壓力下，內部在評估年後調漲的可能性，目前也在與通路端洽談中，時間點與調漲幅度還未確定。永豐餘則表示，目前尚未有此訊息。」（參本院卷一第282 頁）；工商時報於107 年2 月5 日報導家庭用紙漲價之新聞記載：「……正隆也傳出『擬』在過年後調漲家庭用紙出廠價，據悉漲幅可能在5 ％～10％。」；自由時報於107 年2 月22日則報導：「正隆分析，過去一年多來，家庭用紙的相關原料價格至少上漲40% ，各家紙業者在競爭激烈的市場中，能『維持售價』就已不錯，目前正隆將『密切觀察』市場動態，只要同業順利調漲，正隆自然『不落人後』。」（參本院卷一第142 頁）；聯合新聞網於107 年2 月23日上午10時15分亦報導：「民生物價漲漲漲，生產舒潔、可麗舒、可立雅等知名品牌的國內家用紙品龍頭金百利克拉克今（23）日表示，旗下衛生紙和面紙品項，將自3 月起調漲價格，這也是近10年來的首次調漲價格，雖然一包110 抽的衛生紙平均只漲1 元，但漲幅已達8 ％～10％。」（參本院卷第143 頁）可知原告所稱之漲價訊息，或僅在觀察中，尚未確定，或僅提及衛生紙之漲幅約為5 ％至10％或8 ％至10％，均無系爭新聞稿所稱之確定大漲30％，故該等新聞並未造成搶購潮，嗣至原告發布系爭新聞稿後，諸多媒體方報導漲價達3 成之情，此觀諸107 年2 月23日12時34分自由時報、同日13時20分蘋果日報、同日12時25分東森財經新聞、同日14時37分今日新聞之媒體報導（參本院卷一第320 至328 頁）及原告提出同日公視新聞網報導（參本院卷一第284 至285頁）等，且均直接載明係原告提供該等資訊。是以，在原告發布系爭新聞稿後之搶購潮，顯與原告發布前之漲價訊息無涉。又原告為台灣主要量販業者之一，其所為關於物價訊息之傳遞自應謹慎，尤其關於衛生紙此一民生必需品，本屬低涉入產品（即消費者對於一項產品購買決策之關心程度），價格常成為消費者主要採買之考量因素，原告竟以聳動之標題撰擬系爭新聞稿，並傳送該新聞稿之內容予諸多媒體，自能預見將造成一波搶購潮，而影響交易秩序，故原告之舉，核屬故意為足以影響交易秩序之欺罔行為無訛。再者，縱然媒體於原告發布系爭新聞稿後，曾向衛生紙製造業者求證該漲價之訊息，惟該衛生紙製造業者亦僅係被動接受媒體訪問，原告仍為此事件之始作俑者，核無影響其係故意以不實之訊息為促銷手段，並致市場失序之判斷。從而，原告前開主張，洵非可採。
（四）原處分並未違反明確性原則，亦無裁量濫用之瑕疵：
１、按公平法施行細則第36條規定：「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危害程度。三、違法行為危害交易秩序之持續期間。四、因違法行為所得利益。五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。六、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。七、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」
２、經查，如前所述，衛生紙為民生必需品，因原告發布系爭新聞稿內容，引發全國消費者恐慌性採購及市場交易秩序失衡，並導致生產成本增加、消費者正常消費行為受到干擾，實已嚴重影響市場交易秩序。又原告於107 年2 月10日關於衛生紙之業績為3,505,310 元；同年月17日（大年初二）之業績為792,505 元；發布系爭新聞稿之翌日即10
7 年2 月24日之業績為16,524,779元（參原處分甲卷第36頁），足見原告發布系爭新聞稿之翌日，關於衛生紙銷量之漲幅已達數倍之多，遑論衛生紙之搶購潮持續多日，原告之銷售金額已然可觀。是以，原處分審酌上情，並考量原告之量販店於106 年之營收達359 億餘元（參原處分甲卷第36頁）、總店數24家（參本院卷一第225 頁）及配合調查態度等因素後，依法裁處原告350 萬元罰鍰，洵無裁量濫用之情形。又原處分已於「主文」欄第2 項載明：「處新臺幣350 萬罰鍰」，並於「事實」欄說明調查經過，復於理由欄載明其認定原告違反公平法第25條之理由及裁罰350 萬元之審酌因素，包括原告發布系爭新聞稿之動機、目的，係為促銷系爭2 款衛生紙，因此而造成搶購潮，嚴重影響交易秩序，且原告為國內量販店之主力業者，其所為之訊息具有舉足輕重之市場效果，原告並因此而銷量大增等等，被告並審酌上情，而於最後總結處載明：「……經審酌被處分人違法行為之動機、目的、預期不當利益、對交易秩序之危害程度、持續期間、所得利益，及事業規模、經營狀況、市場地位、以往違法情形、違法後悛悔實據及配合調查等情狀後，爰依同法第42條前段規定處分如主文。」是以，原處分亦無原告所稱不明確之情事。從而，原告主張原處分有違反明確性原則，且有裁量濫用之瑕疵云云，要非可取。
（五）本件判決基礎已經明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
六、結論：原處分及訴願決定並無違誤，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
中 華 民 國 107 年 12 月 27 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 劉穎怡
法 官 吳坤芳法 官 林秀圓
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 1 月 3 日
書記官 張正清