臺北高等行政法院裁定
107年度訴字第657號原 告 侯培坤被 告 銓敘部代 表 人 周弘憲（部長）訴訟代理人 王細卿
陳韻竹陳玟伶被 告 公務人員保障
暨培訓委員會代 表 人 郭芳煜（主任委員）訴訟代理人 王綺華上列當事人間有關人事行政事務事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國106年6月27日106公審決字第148號復審決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第111條第1項定有明文。查原告於民國106年8月8日起訴時聲明為：「㈠被告銓敘部106年5月5日部退一字第1064223612號函（下稱105年5月5日書函）及被告保訓會復審決定均撤銷。㈡被告銓敘部及保訓會對於原告應作成准予訓練期間參加公教人員保險之行政處分，並回復下列應有權益：⑴公務人員年資：回復2個月之公教人員保險年資及繳納公教人員保險費，同時刪除國民年金年資及退回國民年金保險費。⑵退輔年資：回復2個月之退輔年資及繳納退輔基金費用（或稱買回退撫年資）。⑶休假：回復休假年資12分之2，即至少2日之休假。⑷國民旅遊補助：回復至少2日之國民旅遊補助，即2,286元。⑸其他與回復2個月公務人員身分有關之權益。」（見臺灣臺北地方法院106年度簡字第194號卷宗第8、9頁）；嗣於107年8月21日（本院於107年8月23日收文）具狀追加聲明：「確認被告保訓會103年發布之公務人員考試錄取人員訓練辦法第27條有關103年至105年度考試錄取人員一律參加一般保險之規定無效。」（見本院卷第44、45頁）。被告雖表示不同意其追加，惟核原告所為前述訴之追加，亦係爭執公務人員考試錄取人員訓練辦法第27條之規定，其請求之基礎相同，無礙於訴訟終結及被告之防禦，揆諸上揭規定，自應予准許，先此敘明。
二、事實概要：原告原係勞動部勞工保險局科員，前以106年1月26日申請書，請考選部說明公務人員考試錄取人員訓練辦法第27條之法律依據及其立法理由，經該部移請被告公務人員保障暨培訓委員會（下稱被告保訓會）辦理，被告保訓會以同年2月7日公訓字第1060001517號書函（下稱106年2月7日書函）復原告，釋明上開規定之修正沿革及修正理由。嗣原告以106年4月10日申請書，檢附245人具名連署書影本，向被告保訓會請求回復103年至105年間考試錄取人員訓練期間，得參加公教人員保險（下稱公保）、繳納公務人員退休撫卹基金（下稱退撫基金）並採計為退休撫卹年資、併計休假年資及核給休假補助費等公務人員權益。茲因考試錄取人員訓練期間得否參加公保並採計退撫、休假年資等節，事涉公教人員保險法、公務人員退休法及公務人員請假規則等適用疑義，經被告保訓會以106年4月14日公訓字第1060005096號書函，移請法規主管機關即被告銓敘部答復。被告銓敘部爰以106年5月5日書函，敘明原告上開申請事項所應適用之法令依據及權責機關。其中考試錄取人員於訓練期間之保險權益係由被告保訓會主管（按：被告保訓會業以上開106年2月7日書函答復在案）；休假補助費係由行政院人事行政總處主管；退撫權益部分，考試錄取人員不問是否占缺或不占缺實施實務訓練，本即不得參加退撫基金，自無從採計為公務人員退休年資。又為使占缺訓練人員及未占缺訓練人員權利義務衡平，前經被告銓敘部103年9月1日部法二字第1033865849號令規定，公務人員考試錄取訓練期間不得採計為休假年資。原告不服，提起復審而遭不受理，遂向臺灣臺北地方法院提起行政訴訟，經該地院以106年12月4日106年度簡字第194號裁定移送本院審理。請求判決：㈠確認被告保訓會103年發布之公務人員考試錄取人員訓練辦法第27條有關103年至105年度考試錄取人員一律參加一般保險之規定無效。㈡被告銓敘部106年5月5日書函及被告保訓會復審決定均撤銷。㈢被告銓敘部及保訓會對於原告應作成准予訓練期間參加公教人員保險之行政處分，並回復下列應有權益：⒈公務人員年資：回復2個月之公教人員保險年資及繳納公教人員保險費，同時刪除國民年金年資及退回國民年金保險費。⒉退輔年資：回復2個月之退輔年資及繳納退輔基金費用（或稱買回退撫年資）。⒊休假：回復休假年資12分之2，即至少2日之休假。
⒋國民旅遊補助：回復至少2日之國民旅遊補助，即2,286元。⒌其他與回復2個月公務人員身分有關之權益。
三、經查：
（一）聲明第1項部分：⒈按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成
立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」行政訴訟法第6條第1項定有明文。故行政訴訟法所規定之確認訴訟，係人民就特定之公法上法律關係之存在與否以及其內容請求行政法院予以確認之訴訟，其種類包含確認行政處分無效、確認公法上法律關係成立或不成立、確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法等3種。苟人民提起確認訴訟，並非請求確認特定之行政處分無效、特定之公法上法律關係成立或不成立或特定之已執行無回復原狀可能或已消滅之行政處分為違法，而係請求確認抽象之某類型行政行為是否成立某類型之公法上法律關係，或某類型行政行為是為成立某類型公法上法律關係之原因事實，即係就抽象之法律問題求為確認，即與確認訴訟之要件不合，要非法之所許（最高行政法院93年度判字第1063號判決意旨參照）。又所謂確認公法上法律關係成立或不成立訴訟，其所稱之公法上法律關係，係指公法上主體之一方與他方間就具體事件之公法上權利義務關係，或權利主體基於物之利用所產生之公法上權利義務關係。而行政法上法律關係之成立有直接基於法規規定者，亦有因行政處分、行政契約或事實行為而發生者。至法規、行政行為及事實均非法律關係之本身，故皆不得以其存否為確認訴訟之標的。若當事人提起之確認訴訟非屬上開法定之類型，即應認其起訴係不備要件（最高行政法院94年度裁字第381號、101年度裁字第556號、102年度裁字第1905號、103年度裁字第1405號、104年度裁字878號裁定意旨參照）。
⒉本件原告訴請確認被告保訓會103年發布之公務人員考試
錄取人員訓練辦法第27條有關103年至105年度考試錄取人員一律參加一般保險之規定無效，係就抽象之法規命令為對象，揆諸前開規定及說明，顯非合法，亦應予駁回。
（二）聲明第2、3項部分：⒈按人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所
定期間應作為而不作為，或予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，復為同法第5條第1、2項規定甚明。故依前揭條文提起課予義務訴訟，須法令有賦予人民請求行政機關作成一定行政處分之權利；倘法令僅係規定行政機關之職權行使，並非賦予人民有請求行政機關作成行政處分之公法上權利，則人民請求行政機關作成行政處分，性質上僅係促使行政機關發動職權，而屬陳情、檢舉、建議之性質，非屬「依法申請」，其因此提起之課予義務訴訟，即屬起訴不備其他要件。又所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。至行政機關所為單純事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上效果，自非行政處分。而人民就其陳情、檢舉、建議之事項，若法令並無賦予人民申請權，則中央或地方機關所為函復，並未因此發生任何法律效果，該函復性質上僅屬行政機關之單純事實敘述或理由說明，並非行政處分，人民自不得據以提起課予義務訴訟，否則其起訴亦應認不備要件。又依其情形，且無法補正，應依行政訴訟法第107條第1項第10款後段規定裁定駁回之。
⒉次按公務人員考試錄取人員訓練辦法第27條於97年4月2日
規定：「占缺訓練人員訓練期間，得依規定支給婚、喪、生育及子女教育補助、參加公教人員保險、全民健康保險，及比照用人機關（構）學校現職人員撫卹相關規定之標準支給遺族撫慰金。」該條文於103年1月13日修正規定：
「（第1項）占缺訓練人員訓練期間，得比照用人機關（構）學校現職人員支給婚、喪、生育、子女教育補助，及比照用人機關（構）學校現職人員撫卹相關規定之標準支給遺族撫慰金，並參加全民健康保險、一般保險。（第2項）前項一般保險之給付項目及支給標準，由保訓會會商相關機關定之。所需經費由各用人機關（構）學校編列預算支應。（第3項）前2項修正條文，自中華民國103年1月1日以後之考試錄取人員適用之。但102年12月31日以前之考試錄取人員，仍適用原條文。」復於105年10月12日修正規定：「（第1項）受訓人員訓練期間，得比照用人機關（構）學校現職人員支給婚、喪、生育、子女教育補助，及比照用人機關（構）學校現職人員撫卹相關規定之標準支給遺族撫慰金，並參加全民健康保險、公教人員保險。（第2項）前項修正條文，自中華民國106年1月1日以後之考試錄 取人員適用之。但105年12月31日以前之考試錄取人員，仍適用105年2月5日修正發布之條文（內容同103年1月13日修正規定，僅將第1項「占缺練人員」修正為「受訓人員」。」核上開訓練辦法係依據公務人員考試法第21條第2項授權會訂定之法規命令，其中第27條乃規範受訓人員之保險權益，由考試院本於主管機關之職權所為之訂定、修正。本件原告對該訓練辦法第27條迭經修正後，就公務人員於103年至105年之訓練期間仍以一般保險為險種，主張損害考試錄取人員於系爭期間之公務人員權益，以106年4月10日申請書，請求被告銓敘部、保訓會回復系爭期間參加公保及相關年資、退輔年資、休假、國民旅遊補助等與公務人員身分有關權益。然查，原告以上開申請書，陳述對系爭法令修正之見解，以回復受訓人員之公保等相關權益，並非依法申請案件。而被告銓敘部所為105年5月5日書函之內容，係就考試錄取人員訓練期間關於公保、退撫、休假及休假補助費等事項之法令依據及權責機關予以說明，並非就原告之申請事項有所准駁，亦即該函並未對其權利義務產生任何法律上規制作用，故系爭函僅為單純事實之敘述或理由之說明，並不因該項敘述或說明而生何法律效果，揆諸首揭說明，自非行政處分。復審決定以系爭函非屬行政處分，原告不得對之提起復審，而決定不受理，核無違誤。原告復對之提起行政訴訟，自非合法，且其情形無從補正，應予駁回。
⒊至於原告訴請撤銷被告保訓會復審決定部分：按「經訴願
程序之行政訴訟，其被告為下列機關：一、駁回訴願時之原處分機關。……」行政訴訟法第24條第1款定有明文。
又原告於訴狀誤列被告機關者，依行政訴訟法第107條第2項準用第1項規定，固應定期命當事人補正，但如起訴狀已列適格之被告機關，又再贅列其他機關為被告者，自無庸再命補正，即得逕以裁定駁回該贅列之機關部分。查原告不服被告銓敘部作成之106年5月5日書函，向被告保訓會提起復審遭決定不受理，核諸上開規定，自應以銓敘部為被告，原告起訴併列保訓會為被告，核屬贅列，為不合法，依前揭規定，應以裁定駁回之。
四、綜上，原告提起本件行政訴訟，應認其起訴不備其他要件，顯不合法，應予駁回。又本件因起訴而不合法，應予駁回，則原告起訴主張之實體上理由，即毋庸審究，併此敘明。
五、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 107 年 11 月 29 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林 玫 君
法 官 梁 哲 瑋法 官 侯 志 融上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 107 年 11 月 29 日
書記官 徐 偉 倫