臺北高等行政法院判決
107年度訴字第688號109年5月28日辯論終結原 告 社團法人台灣蠻野心足生態協會代 表 人 陳憲政訴訟代理人 蔡雅瀅 律師原 告 桃園海岸生態保育協會代 表 人 葉斯桂原 告 葉斯桂
彭玉麟戴兆華潘忠政程美玲上6 人共同訴訟代理人 陳憲政 律師
蔡雅瀅 律師被 告 行政院環境保護署代 表 人 張子敬（署長）訴訟代理人 蔡進良 律師
參 加 人 台灣中油股份有限公司代 表 人 歐嘉瑞訴訟代理人 邱雅文 律師
姜照斌 律師黃郁炘 律師上列當事人間環境影響評估法事件，原告不服行政院中華民國107年4月25日院臺訴字第1070171728號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠被告代表人原為李應元，訴訟中依序變更為蔡鴻德、張子敬
，已據新任代表人蔡鴻德、張子敬分別提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
㈡參加人代表人原為戴謙，訴訟中變更為歐嘉瑞，已據新任代
表人歐嘉瑞提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
㈢原告社團法人台灣蠻野心足生態協會代表人原為文魯彬，訴
訟中依序變更為陳秉亨、陳憲政，已據新任代表人陳秉亨、陳憲政分別提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：㈠桃園縣（民國103年12月25日改制為桃園市）觀塘工業區（
含工業專用港）開發計畫案（下稱系爭開發案）之歷次環境影響評估（下稱環評）審查及核准變更備查情形如下：
⒈原開發單位前東鼎液化瓦斯興業股份有限公司（下稱前東
鼎公司；該公司於106年3月31日與參加人合併，並以參加人為存續公司，前東鼎公司為消滅公司）為辦理系爭開發案，提具桃園縣觀塘工業區（含工業專用港）開發計畫環境影響說明書（下稱本案環說書），經被告以86年11月8日（86）環署綜字第71807號公告（下稱系爭處分1）審查結論「本案應繼續進行第2階段環評」。
⒉前東鼎公司提具「桃園縣觀塘工業區」（下稱工業區）開
發計畫環境影響評估報告書（下稱工業區環評評估書），經被告於88年7月14日以（88）環署綜字第0044035號公告（下稱系爭處分2）審查結論「有條件通過環評審查」。⒊經濟部工業局〔下稱工業局；原為「桃園縣觀塘工業區工
業專用港」（下稱工業港）開發單位，嗣開發單位變更為參加人，經被告以108年6月19日環署綜字第1080040585號函予以備查〕提具工業港環境影響說明書（下稱工業港環說書），經被告於89年4月27日以（89）環署綜字第0022447號公告（下稱系爭處分3）審查結論「有條件通過環評審查」。
⒋前東鼎公司提具工業區開發計畫環境影響差異分析報告、
第2次環境影響差異分析報告、第3次環境影響差異分析報告、工業區環評評估書變更內容對照表，分別經環境影響評估審查委員會審核通過，由被告依序以89年8月8日（89）環署綜字第0045163號函（下稱系爭處分4）、91年4月16日環署綜字第0910024990號函（下稱系爭處分5）、91年7月12日環署綜字第0910047475號函（下稱系爭處分6）通知前東鼎公司，及以93年2月13日環署綜字第0930009100號函（下稱系爭處分7）同意備查。
⒌前東鼎公司於106年3月6日以其訂於106年3月31日與參加
人合併，參加人為存續公司，概括承受工業區環評報告書繼續開發，依環境影響評估法（下稱環評法）第16條規定，申請變更開發單位名稱、地址及負責人姓名，經目的事業主管機關經濟部轉送被告以106年4月7日環署綜字第1060020831號函（下稱系爭處分8；系爭處分8與系爭處分1至7共計8處分，以下合稱系爭環評處分）予以備查。
㈡原告等於106年9月15日向被告提具申請書，以其等為系爭環
評處分之利害關係人，因系爭開發案預定填海造陸區域，事後經鑑定確認有第1級保育類野生動物柴山多杯孔珊瑚，該鑑定報告屬新事實、新證據，且歷次環評審查結論所依據之事實已發生變更為由，依行政程序法第128條第1項第1款及第2款規定，申請程序重開並廢止、撤銷系爭環評處分。經被告以106年10月25日環署綜字第1060084483號函（下稱原處分）復以，除原告葉斯桂、彭玉麟、戴兆華等3人具有法律上利害關係人而得為本件申請人外，其餘原告之申請，或欠缺當事人能力，或欠缺當事人適格；又依行政程序法第128條第2項但書規定，自法定救濟期間經過後已逾5年者不得申請，系爭環評處分中之系爭處分1至7，於法定救濟期間經過後已逾5年；至於系爭處分8，僅係開發單位主體變更，顯無行政程序法第128條第1項規定程序再開之事由，而將原告申請駁回。原告等不服，提起訴願，經訴願決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：㈠原告潘忠政、程美玲、桃園海岸生態保育協會（下稱保育協
會）、社團法人臺灣蠻野心足生態協會（下稱生態協會）為系爭環評處分之利害關係人，得依行政程序法第128條提出申請：
⒈系爭開發案將破壞全體國民世代所有之環境資源，原告潘
忠政、程美玲為我國國民，依環境基本法第28條規定，應為系爭環評處分之利害關係人。
⒉具大範圍事故風險之開發案，應以萬一發生事故可能影響
之範圍判斷，本院105年度訴更一字第44號判決就核子反應爐爭議，即肯認住居所距核二廠18.31公里至41.94公里不等之居民有原告當事人適格。系爭開發案設置LNG（按即液化天然氣）汽化廠及相關設備，LNG主要成分是甲烷，為易燃物，其洩漏之雲氣具爆炸性，系爭開發案之後果分析未採用最惡劣情境推估「危害距離」，有低估之嫌。況本案基地緊臨桃園科技工業園區、環保科技園區、大潭濱海特定工業區及大潭電廠，而觀音區毒性化學物質儲存場所有27處，其中有2處毒性化學物質運作場緊臨本案基地，影響熱區亦涵蓋本案基地。此外，經仁德醫護管理專科學校職業安全衛生科吳家維助理教授計算結果，1座16萬公秉天然氣儲槽外洩，對21公里處造成之影響約0.275psi，相當於玻璃50%破損之影響，可知若本案2座16萬公秉天然氣儲槽任何1座爆炸，外洩，縱未造成鄰近工廠毒化物外洩，亦會對居住在20.12公里處的原告潘忠政、程美玲造成影響。另其2人退休前任職觀音區新坡國小，對當地自然環境感情深厚，長期投入當地環境及文化運動，且原告潘忠政為平埔客，本案開發破壞「海洋客家文化」的根基藻礁生態系，侵害包含原告潘忠政、程美玲等「客家文化重點發展區」居民在內之全體原告之「文化權」，就系爭環評處分亦為利害關係人。
⒊原告保育協會屬設有代表人之非法人之團體、原告生態協
會為法人，依行政程序法第21條均有行政程序之當事人能力，環評法第10、11、12條亦保障團體之環評程序參與權，且其等與原告潘忠政、程美玲依據文化資產保存法（下稱文資法）申請指定本案開發基地所在地之藻礁地形為自然地景，就系爭環評處分亦為利害關係人。況原告保育協會會址距離本案開發基地不到10公里，實務上亦有肯認距開發基地較近團體有當事人適格之案例（最高行政法院100年度裁字第1904號裁定參照）。
㈡本件符合行政程序法第128條第1項第1款「具有持續效力之
行政處分所依據之事實事後發生有利於相對人或利害關係人之變更」之要件：
⒈系爭環評處分屬「具有持續效力之行政處分」：依環評法
第16條、第17條、第18條及同法施行細則第36條至第38條等規定，可知環評處分具有持續效力。系爭環評處分作成後，尚未實現其內容前，發生開發基地經鑑定確認有保育類野生動物存在，為調整與合法性不一致之情形並保障人民權益，應許行政程序重新進行。
⒉觀塘工業區、工業港之環評曾求調查計畫基地是否位於珊
瑚礁上，並評估對生態之影響，事後鑑定既確認有保育類野生動物柴山多杯孔珊瑚，屬行政處分所依據之事實事後發生有利利害關係人之變動：系爭處分1為後續處分即系爭處分2至系爭處分8之基礎，而由系爭處分1之審查結論載明「十四、應調查本計畫基地是否位於珊瑚礁上，並評估對生態之影響」，可知：計畫基地是否位於珊瑚礁上及對生態之影響，乃系爭開發案歷次環評處分所依據之事實。本件開發基地事後鑑定確認有保育類野生動物柴山多杯孔珊瑚，若繼續開發，將對其造成嚴重之騷擾、虐待，甚至宰殺死亡，且日前施工過程已造成柴山多杯孔珊瑚死傷，顯不應違法開發。
㈢本件符合行政程序法第128條第1項第2款「發生新事實或發現新證據者」且「如經斟酌可受較有利益之處分」之要件：
⒈確認觀塘工業區（含工業港）開發基地內，有保育類野生
動物柴山多杯孔珊瑚之鑑定報告屬新事實、新證據。蓋前大法官陳敏於其所著行政法總論已指出，所謂之「新證據」可以為行政處分作成後始「成立」者（例如新作成之鑑定報告、公文書），且因本條款規定與刑事訴訟法再審制度相類似，參酌刑事訴訟法修正理由，若有確實之新事實、新證據存在，不論單獨或與先前之證據綜合判斷，合理相信足以動搖原處分者，即應認屬新事實、新證據。
⒉中央研究院生物多樣性研究中心陳昭倫研究員於106年6月
21日鑑定確認其在桃園大潭藻礁所採獲的珊瑚為一級保育類動物柴山多杯孔珊瑚，所發現4株珊瑚群體皆位於系爭開發案現址，並於同年7月4日出具鑑定報告，此除屬新事實外，亦屬行政程序法第128條第1項第2款之新證據，且本件開發基地發生「發現保育類野生動物柴山多杯孔珊瑚」環境條件不應開發之新事實及取得證明該事實之新證據（即鑑定報告），如經斟酌自可受較有利益之處分。
㈣系爭處分8即106年4月7日開發單位變更備查函屬行政處分：
⒈依環評法第6條第2項第1款、第11條第2項第1款，開發單
位之名稱及其營業所或事務所，屬環境影響說明書及評估書初稿「應記載事項」；依環評法第16條及同法施行細則第36條第1項，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更。又依環評法第14條，開發單位若未經主管機關依環評法第7條或依第13條規定作成認可，目的事業主管機關不得為開發行為之許可；若開發單位逕為第5條第1項之開發行為，依同法第22條有行政罰，甚至刑罰；而應依環說書、評估書所載之內容及審查結論切實執行的開發單位，在開發單位變更後，負該項義務及承擔未履行義務之裁罰後果的主體，也會變更為變更後的新開發單位。故主管機關核准變更開發單位之函文，無論用語為何，均屬行政處分。
⒉稽之系爭處分8記載，可知被告罔顧開發單位變更，不符
環評法施行細則第2項「非屬前項須經核准變更之事項」之要件，被告逕以「備查」方式處理，程序顯有瑕疵；且負責人基本資料變動，「無須」辦理變更程序，開發單位變更，則「須」辦理變更程序；系爭處分8對外發生「開發單位變更為台灣中油股份有限公司」及「變更後之開發單位應依環評書件所載內容及審查結論切實執行」等法律效果，自屬行政處分。
㈤本件符合行政程序法第128條第2項申請期限：
⒈系爭開發案之相關環評處分雖有系爭處分1至8共計8個行
政處分，惟該8個行政處分之法律效果環環相扣，相互依存而來，若無前階段處分，後階段處分即失所附麗，且實際得開發之內容，係依最後變更之結果。參酌最高行政法院105年度判字第222號判決意旨，同理可知觀塘工業區之開發單位雖由前東鼎公司變更為參加人，惟參加人就原環評書件內容及審查結論仍有遵從義務。易言之，參加人自變更成為開發單位時起，承接歷次環評書件內容及審查結論之權利義務，而自106年4月7日系爭處分8作成之日，至106年9月15日原告等提出本件申請，尚未滿5年，符合行政程序法第128條第2項申請期限。
⒉行政程序法第128條立法目的，旨在調和法安定性與合法
性之衝突。本件參加人於106年4月7日始成為開發單位，繼受前東鼎公司相關環評權利義務，距同年9月15日原告等依行政程序法第128條提出本件申請，僅5個多月，尚未形成不應再變動之安定狀態，而應基於合法性之調和，准許原告等所請。又系爭環評處分既自106年4月7日始對參加人發生拘束力，故就系爭環評處分之歷次處分即系爭處分1至8之5年救濟期間，應自106年4月7日起算，始為合理。
㈥行政程序法第128條與環評法第16條之1、第18條及同法施行
細則第37條、第38條之發動權人暨法律效果均不同，無相互取代關係，更無特別法優先於普通法之適用：
⒈從發動權人觀察，行政程序法第128條之發動權人除相對
人外，並包含「利害關係人」；而環評法第16條之1、同法施行細則第37條及第38條之發動權人，均為「開發單位」，環評法第18條之發動權人則為「（環評）主管機關」。
⒉從法律效果觀察，行政程序法第128條之法律效果包含「
撤銷、廢止或變更」，以本案為例，依行政程序法第128條廢止系爭環評處分，可使全案回復未曾通過任何環評，不得開發之狀態，參加人若仍欲繼續開發，需另經主管機關依環評法第7條或第13條規定作成認可，於目前時空背景下，重新全面檢視本案開發對環境之影響，並有認定不應開發之可能。而環評法第18條命開發單位提出因應對策，或開發單位依環評法第16條之1提出環境現況差異分析，均係基於環評已通過，本案得開發之前提，就環境之影響進行微調補救，無法回復環評未通過，可全面性考量環境影響之狀態，此顯屬立法漏洞，自有回歸行政程序法第128條規定之適用。至於依環評法施行細則第37條提出環境現況差異分析報告或變更內容對照表、依第38條就申請變更部分重新辦理環境影響評估，若變更通過，僅係調整原申請內容繼續開發，若未通過，則依變更「前」之舊方案開發，均無法回復環評未通過，全面性考量環境影響之狀態，此亦為立法漏洞，應回歸行政程序法第128條規定之適用。
㈦本件訴訟仍有實益：
原告雖另案（本院108年度訴字第1008號）訴請撤銷被告於107年10月23日作成之工業港環差、環現差及工業區因應對策、環差處分，惟相關處分目前尚未經撤銷，若本件判命被告應准予程序重開並做成廢止系爭環評處分，另案訴訟中之4個環評處分，即失所附麗，撤銷事由增加，故原告就本件自有訴之利益等語。並聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應依原告106年9月15日申請書作成准予程序重開並廢止觀塘工業區、工業港開發計畫歷次環評處分（即系爭處分1至8）。
四、被告答辯略以：㈠原告潘忠政、程美玲、保育協會及生態協會，並非系爭處分
1至8之利害關係人，無從依行政程序法第128條規定提出申請，其等所為106年9月15日申請即非「依法申請」，原處分對上開之人而言，非屬否准處分，且其等提起本件訴訟欠缺原告適格，不合行政訴訟法第5條第2項實體判決要件：
⒈行政程序法第128條所稱「利害關係人」，係指法律上之
利害關係。而判斷是否具有利害關係，係採保護規範理論，另關於環評處分，目前實務上就當事人是否屬開發行為之當地居民而對於該開發行為具有法律上利害關係，其認定標準係以當事人居住地與開發行為案址間之距離為斷，依「開發行為環境影響評估作業準則」（下稱環評作業準則）第6條第1項規定及其相關表件記載，顯示至少開發行為5公里範圍內者，係受開發行為影響之地區，在此範圍內之居民可認為屬於開發行為之當地居民。
⒉原告保育協會、生態協會分屬非法人團體及社團法人，其
2人與原告潘忠政、程美玲並非系爭處分1至8之相對人，亦非系爭處分1至8之法律上利害關係人。蓋原告保育協會及生態協會皆為公益團體，稽之環評法規定，尚無相關環評法規意欲或其規範目的要保護其等任何法律上利益，而原告潘忠政、程美玲2人之居住地與系爭開發案址相距超過10公里，故其等均非系爭處分1至8之利害關係人。上述原告4人既非系爭處分1至8之相對人或利害關係人，則其等以系爭處分1至8為程序標的，依行政程序法第128條規定提出本件申請，即非屬「依法申請」案件，原處分對其4人而言，非屬否准處分，其等提起本件訴訟顯然欠缺實體判決要件。
⒊原告主張系爭開發行為設置天然氣接收站，乃屬有爆炸風
險，污染物質飄散可達40、50公里，影響其等安全云云，僅屬臆測，尚無確切證據足證，亦非目前司法實務所採距離判準；原告等依文資法申請指定本案開發基地所在地之藻礁地形為自然地景，僅係促請主管機關發動審查程序之事實行為，並不當然取得公法上之權利，亦無權利或法律上利益受損之情形；另依環境基本法第28條、環評法第10條、第11條及第12條規範文義及意旨，尚難認具有維護原告等權益而使其等享有公法上權利之情形；至於原告潘忠政、程美玲主張其2人長期投入當地環境及文化運動，且為海洋客家文化之平埔客，則屬經濟上、情感上、政治上之利害關係。原告執以主張其等具有法律上利害關係，並不足採。
㈡系爭處分8為單純之觀念通知，並非行政處分，原告以此為
標的請求被告依行政程序法第128條規定予以廢棄，於法不合，被告以原處分否准自屬有據：
被告針對工業區開發計畫，其原開發單位前東鼎公司經目的事業主管機關工業局轉送申請將開發單位變更為參加人案，認定符合行為時環評法施行細則第36條第2項第8款規定，而以系爭處分8予以備查，係屬單純之觀念通知，並未創設新的環評法規制效果，不具行政處分性質。退步言，縱認系爭處分8為行政處分，惟原告並未說明被告就工業區之開發單位變更予以備查究有何違法之處，且原告稱工業區、工業港開發基地事後經鑑定有保育類野生動物柴山多杯孔珊瑚乙節，與判斷工業區之開發單位變更是否違法無涉。
㈢原告依據行政程序法第128條第1項規定申請程序再開，已逾同條第2項但書規定之5年期間：
被告作成系爭處分1至7之時間為88年至93年間，距離原告申請程序再開，自法定救濟期間經過後均已逾5年；系爭處分8，性質上並非行政處分，自無從申請程序再開，縱認性質上屬行政處分，惟系爭處分1至8亦係分別獨立，效力個別發生，於作成時即對開發單位發生拘束力，無不可分或相互依存之關係，尤其開發單位歷次變更原申請事項之內容並不完全相同，不影響各處分救濟期間之起算。
㈣環評法第16條之1、第18條、第16條、同法施行細則第37條
及第38條規定，為行政程序法第128條之特別規定，本件應適用環評法相關規範，無適用行政程序法第128條規定之餘地：
⒈依行政程序法第3條第1項及環評法第1條規定，行政程序
法為普通法，有關環境保護及環境影響評估事項，環評法核為特別法，優先行政程序法之適用。又依環評法第16條之1、第18條、第16條、同法施行細則第37條及第38條規定可知，開發行為通過環評審查後，倘原本調查之環境因子發生改變，並不會得出先前環評主管機關作成之審查結論應予廢止之結果，而係應視開發行為取得開發許可後是否已逾期實施，或進行中或完成後使用時，環境因子之改變是否導致須變更原環境影響說明書或評估書之內容，來判斷究應依環評法第16條之1，抑或依環評法第18條或第16條、或施行細則第37條、第38條規定處理。是以，上開環評法及其施行細則之規定相較於行政程序法第128條規定，乃屬特別規定，應優先適用。
⒉觀諸環評法及其施行細則之規定，大致可區分為申請開發
前就開發行為應辦理之環評程序、已通過環評後開發單位欲變更原申請事項之程序，以及開發行為執行中或已完成後使用中檢視環境因子是否發生變化之監督及因應程序。各程序所欲處理之事實狀態、手段及強度均不相同。詳言之，除於目的事業主管機關許可開發前確保通過環評之開發行為對環境無重大影響之虞外，已通過環評之開發行為若有關環境因子發生變動或開發方式變更，為兼顧經濟發展及開發單位之權益，並不必然僅有重新辦理環評之法律效果，開發單位尚必須視個別情形（自行或由被告命）提出環境現況差異分析報告，或提出變更內容對照表、環差分析報告，或因應對策以後，倘若仍無法避免對環境造成重大不利影響之情形發生，才會進入停止執行開發或重辦環評之結果。原告以環評法及其施行細則相關規定和行政程序法第128條規定之發動權人、法律效果不同為由，主張非屬特別法與普通法關係云云，實係未理解環評法之規範邏輯及目的所致。
㈤原告提起之本件訴訟欠缺權利保護必要：
關於工業港開發行為，因係在取得目的事業主管機關核發之開發許可後，逾3年始實施開發行為，原開發單位工業局已於106年間提出環境現況差異分析及對策檢討報告，另提出環境差異分析報告，送被告審查；關於工業區開發行為，開發單位已實施開發，惟106年間經被告認定施工會造成藻礁生態系生物體棲地之破壞，對環境造成不良影響，依環評法第18條第3項規定命參加人限期提出藻礁生態系之因應對策，另同時提出環境差異分析報告，送被告審查，以上4案業經被告分別審查通過而為處分，原告並已對之提起行政爭訟（由本院以108年度訴字第1008號另案審理）。若訴訟結果將上開處分予以撤銷，則本件原告請求程序再開以廢止歷次環評處分，自將遭被告重新作成之環評所取代，故本件原告之訴欠缺訴之利益而不具有權利保護必要等語。並聲明：原告之訴駁回。
五、參加人陳述略以：㈠原告潘忠政、程美玲、保育協會及生態協會非屬系爭環評處分之利害關係人，欠缺當事人適格：
⒈原告潘忠政、程美玲部分：
⑴依環評法第5條第2項授權訂定之環評作業準則第6條附
件五說明書、評估書初稿應檢送之圖件第1點規定，須標示開發場所及附近1公里至5公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等，及其附表五開發行為可能影響範圍之各種相關計畫規定應摘要說明開發行為半徑10公里範圍內或線型式開發行為沿線兩側各500公尺範圍內之計畫名稱、主管單位、完成時間、相互關係或影響等事項。是開發行為之當地居民於開發行為附近場所5公里範圍內或開發行為半徑10公里範圍內，為環評處分之利害關係人。本件原告潘忠政及程美玲之居住地距本案開發基地有20.12公里，超過10公里，就系爭環評處分不具有法律上之利害關係，欠缺當事人適格。
⑵環境基本法第28條規定與判斷當事人是否為系爭環評處
分之法律上利害關係人無涉。原告主張潘忠政為長期參與當地文化環境與運動、係為「海洋客家文化」之平埔客、亦為全球環境氣候變遷之潛在受害人，惟此並非法律上利益，僅係單純政治、經濟、感情上等反射利益。
另依我國目前相關法規範，並無任何規定可以推導出開發行為半徑10公里以外之在地居民為系爭環評處分之「法律上利害關係人」，本案開發行為所涉及之LNG儲槽與化工儲槽不同，化工槽採高壓儲槽設計，有高壓爆炸的可能，而LNG儲槽須考慮LNG受熱氣化的特性，是低壓設計。一般而言，儲槽壓力只要超過大氣壓力，就會正常排放，不會發生高壓爆炸，也不會有原告所主張以核能災害應變計畫及以「最惡劣之情境分析」推估「危害距離」，影響範圍而包含原告潘忠政、程美玲所居住之地點之類似情境。
⒉原告保育協會、生態協會部分：
依現行法律，除公益團體依法所得提起之公益訴訟外，並無允許無關於己法律上權利保障之公益團體得就環評審查結論處分提起訴願或行政訴訟，遑論就已逾救濟期間之環評處分向主管機關申請程序再開。原告保育協會、生態協會分別屬非法人團體及社團法人，就無關於己法律上權利保障之系爭環評處分，依行政程序法第128條第1項規定申請程序再開，難謂有法律上之利害關係，非屬利害關係人。至於文資法第88條僅為「提報」規定，上開規定和同法第14條、第43條、第60條、第65條、第79條、第89條及第95條規定之「提報」相當，依最高行政法院102年度判字第453號判決、105年度判字第168號判決意旨，原告潘忠政、程美玲、保育協會及生態協會自不因曾為文資法之提報人，而當然取得公法上權利，亦無權利或法律上利益受有損害可言，其等主張曾依文資法規定申請指定本案開發基地所在地之藻礁地形為自然地景，而就系爭環評處分具有法律上利害關係云云，自不可採。
㈡系爭處分8即106年4月7日開發單位變更備查函並非行政處分，亦無行政程序法第128條規定程序再開之事由：
系爭處分8，係被告依104年7月3日修正之環評法施行細則第36條第2項第8款規定，就本案開發單位由前東鼎公司變更為參加人准予備查所為，既無涉環評書件內容之變更，並非行政處分，亦無行政程序法第128條第1項規定程序再開之事由。退步言之，縱認系爭處分8為行政處分，然系爭處分1至7係分別獨立，效力個別發生，於作成時即對開發單位發生拘束力，並無不可分或相互依存之關係，自不影響各該處分救濟期間之起算，而系爭處分1至7自法定救濟期間經過後已逾5年，不得申請程序再開。原告關於此部分之主張，不但無任何法律依據，更嚴重侵害行政程序法第128條第2項但書所保護之法安定性。況縱使本件環評之調查程序中，嗣後有環境因子或評估內容產生變化，亦不會得出系爭環評處分當然違法之結論，自不構成行政程序法第128條規定程序再開之事由。
㈢本件已逾行政程序法第128條第2項申請期限：
系爭處分1至7係於86年至93年間作成，原告葉斯桂、彭玉麟、戴兆華迄106年9月15日始具申請書，依行政程序法第128條規定申請撤銷、廢止，自法定救濟期間經過後已逾5年，依行政程序法第128條第2項但書規定，不得申請程序再開。
㈣環評法就環境因子變動已有特別的規範存在，應優先適用環評法之程序：
依據行政程序法之制定過程以及歷來的實務見解，行政程序法之定位應為「普通法」，而環評法就環境因子變動已有特別的規範存在，亦即開發行為經被告認為符合環評程序，在環評審查後發生原本的調查變動的情形，環評法已有相對應規定足以因應，倘有變動必要時，在程序上開發單位必須踐行環評法第16條之1規定之「環境現況差異分析及對策檢討報告」，或第18條規定之「環境影響調查報告書或因應對策」，或依照16條及同法施行細則第37條、第38條規定之「環境影響差異分析報告」、「重新辦理環境影響評估」，因此自應優先適用環評法之程序。
㈤原告提起之本件訴訟無訴訟上實益存在：
原告所主張之事項應屬環評法及同法施行細則等規定處理之範疇，原告依行政程序法第128條規定提起本件訴訟，實屬對法令之誤解，且無法達成其等所欲達成停止開發行為之目的，無訴訟上實益存在等語。並聲明：原告之訴駁回。
六、查前揭事實概要所載各節，以及原告葉斯桂、彭玉麟、戴兆華3人之居住地點皆位在系爭開發案開發基地10公里範圍內等情，為兩造所不爭執，並有原告提具之106年9月15日申請書、系爭處分1至8、中央研究院生物多樣性研究中心研究員陳昭倫於106年7月4日出具之桃園大潭藻礁產柴山多杯孔珊瑚鑑定報告、原處分及訴願決定等件各在卷可稽，其事實堪予認定。又依兩造前述主張及陳述，可知本件之主要爭議為：㈠原告潘忠政、程美玲、保育協會、生態協會是否為系爭環評處分之利害關係人而得依行政程序法第128條提出申請？㈡系爭處分8是否屬行政處分？㈢本件申請是否已逾行政程序法第128條第2項但書所定5年期限？㈣被告否准原告依行政程序法第128條第1項第1、2款規定所提本件申請，於法有無違誤？
七、本院判斷：㈠關於原告潘忠政、程美玲、保育協會、生態協會是否為系爭
環評處分之利害關係人而得依行政程序法第128條提出申請部分：
⒈按「行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形
之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之……：一、具有持續效力之行政處分所依據之事實事後發生有利於相對人或利害關係人之變更者。二、發生新事實或發現新證據者，但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限。三、其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者。」行政程序法第128條第1項定有明文。準此，必須是法定救濟期間已經過之該行政處分的「相對人」或「利害關係人」，始得依上開規定提出申請。此處所稱「利害關係人」，係指權利或法律上之利益受損害之人，亦即具有法律上利害關係之人。若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係者，因非屬行政程序法第128條所稱之利害關係人，對於作成該行政處分之行政機關並無上開規定之公法上請求權，自無據以提起課予義務訴訟之訴訟權能，不具當事人適格。
⒉關於法律上利害關係之判斷，通說係以保護規範理論為界
定利害關係第三人範圍之基準。如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟，此觀司法院釋字第469號解釋理由書自明。而環評為事前就開發行為對於環境可能產生影響之程度及範圍，由政府主管機關基於專業所進行之風險分析及評定，性質上為行政機關於開發行為前所實施之評估程序及專業審查。環評法即為行政機關進行環評審查時所依據之法律，包括實施環評應遵循之程序及實體規範，以預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的。根據環評法的規定，開發行為的環評程序，共分為第1階段環評及審查（環評法第5條至第7條參照）、第2階段環評及審查（環評法第8條至第13條之1參照），以及為確保環評制度成效，對於已通過環評程序之開發計畫的追蹤考核（環評法第16條至第18條參照）。審酌重大開發行為對環境及當地居民影響深遠，且其危害具有持續性及累積性，環評法第5條第1項、第7條、第8條、第16條之1及第18條等關於主管機關對於應實施環評之開發行為所為審查之規定，並非僅為程序規範，尚具有基於環境與生命之永續發展，以保障開發行為所在地居民生存環境及生命、身體、財產等權益不因開發行為而遭受顯著不利益之規範意旨，乃保障當地居民權利之保護規範。依前述保護規範理論，自應認為受開發行為影響之當地居民，對於主管機關所為包括應實施環評或就開發單位申請變更原環境影響說明書內容、環境現況差異分析及檢討報告所作之審查結論在內的相關環評處分，具有法律上之利害關係，為行政程序法第128條所稱之利害關係人。
⒊至於開發行為影響範圍之「當地居民」的認定，如自相關
法令規定可得知者，應依該法令規定。被告依環評法第5條第2項授權訂定、104年7月3日修正之環評作業準則第6條第1項規定：「說明書及評估書應記載事項及審查要件（附件三）、評估書初稿、評估書應記載事項及審查要件（附件四）及說明書、評估書初稿應檢送之圖件（附件五）規定辦理。」（按上開規定於作業準則106年12月8日修正時移列至第10條第1項）。其中附件三「說明書應記載事項及審查要件」之應記載事項「六、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況」的審查要件為：「㈠開發行為可能影響範圍之各種相關計畫，如附表五……」，而附表五「開發行為可能影響範圍之各種相關計畫（包含規劃中、施工中及已完成之各計畫）」，其「範圍」即區分為「開發場所內」及「開發行為半徑10公里範圍內或線型開發行為沿線兩側各500公尺範圍內」二者；另附件五「說明書、評估書初稿應檢送之圖件」則載以：「一、地理位置圖，以比例尺5,000分之1或10,000分之臺灣地區相片基本圖或縮圖，標示開發場所及附近1公里至5公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等……」據此可知，法令要求列出開發行為可能影響範圍半徑10公里範圍內或線型開發行為沿線兩側各500公尺範圍內之相關計畫，及提出標示開發場所及附近1公里至5公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等之地理位置圖，顯示該等法令認為至少開發行為半徑10公里範圍內者，係受開發行為影響之地區，故在此範圍內之居民應可認屬受開發行為影響之人民。當然，如依開發行為及所在地之特殊性質（如高污染、高風險、處敏感地質帶等），雖非居於上開法令所規定區域內之人民，然其生命、身體、財產等權益顯亦受開發行為影響者，亦應認屬受開發行為影響之人，而為相關環評處分之利害關係人，惟此具體特殊情況應由主張該項情狀者釋明之（最高行政法院103年度判字第694號判決參照）。⒋經查，原告葉斯桂、彭玉麟、戴兆華3人之居住地點皆位
在系爭開發案開發基地10公里範圍內，為兩造不爭之事實，依前述說明，其等乃屬受開發行為影響之人民，為系爭開發案相關環評處分之利害關係人，而得依行政程序法第128條規定提出申請，當無疑義。又原告潘忠政、程美玲之居住地距離本案開發基地有20.12公里，此亦為兩造不爭之事實，並有原告所提潘忠政、程美玲2人居住地與開發基地距離資料在卷可考（本院卷1第99頁）。其2人居住地雖不在本案開發行為半徑10公里範圍內，然系爭開發案係為解決南電北送等能源問題，為利液化天然氣輸入，需有工業區及工業港配合，因此在工業區設置天然氣接收站等情，已據被告於本院準備程序時陳明在卷（本院卷2第38頁）；而液化天然氣主要成分是甲烷，為易燃物，其洩漏之雲氣具爆炸性，本案開發基地又緊臨桃園科技工業園區、環保科技園區、大潭濱海特定工業區及大潭電廠，且觀音區毒性化學物質儲存場所計有27處，其中2處毒性化學物質運作場緊臨本案開發基地，倘工業區設置之天然氣接收站1座16萬公秉天然氣儲槽內容物全部外洩（最惡劣情境），並產生氣雲爆炸，相當於8萬1,000公噸TNT炸藥的威力，觀音工業區、桃園科技工業園區、環保科技園區、大潭電廠等均在其影響區域內，以本案目前規劃設置2座16萬公秉天然氣儲槽以觀，一旦發生爆炸，事故風險範圍將因前述工業區、電廠及毒性化學物質運作場受波及結果而致擴大，另經仁德醫護管理專科學校職業安全衛生科吳家維助理教授計算結果，倘1座16萬公秉天然氣儲槽外洩，對21公里處造成之影響約0.275psi（按即1磅力在1平方英吋面積所產生的壓力），相當於玻璃50%破損之影響，若2座16萬公秉天然氣儲槽任何1座爆炸，縱未造成鄰近工廠毒化物外洩，亦會對居住在20.12公里處之原告潘忠政、程美玲生命、身體、財產權益造成影響等情，亦據原告提出桃園市產業園區聯合服務中心網頁資料、桃園市觀音區地區災害防救計畫節本、三接儲槽氣爆之工安問題整理、仁德醫護管理專科學校職業安全衛生科網頁、距離與壓力計算表等件以為釋明（本院卷2第211至242頁）。是原告既已就本案開發行為及所在地區之具體特殊情況而為釋明，則其據以主張潘忠政、程美玲2人權益亦受開發行為影響，為系爭環評處分之利害關係人，稽之前開規定與說明，即屬可採，應認原告潘忠政、程美玲2人亦為系爭環評處分之利害關係人而得依行政程序法第128條規定提出申請。被告以原告上開主張僅屬臆測、參加人以儲槽壓力只要大過大氣壓力就會正常排放，不會發生高壓爆炸為由，作為原告潘忠政、程美玲非屬系爭環評處分利害關係人之論據，尚非可採。
⒌又原告保育協會及生態協會係分別設址於桃園市與臺北市
之人民團體與社團法人（本院卷1第90、91頁），已不符合當地居民之要件，且系爭環評處分亦無使此等人民團體、社團法人之生存環境或生命、身體、財產等權益受損情形，難認其等具有法律上之利害關係，自無從依行政程序法第128條之規定提出申請。蓋依環評法第10條、第11條、第12條所定，開發行為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第2階段環評者，主管機關於界定評估範疇、開發單位於編製評估書，及目的事業主管機關進行現場勘察並舉行公聽會等程序，應邀集或參酌相關機關、學者、專家、團體及當地居民之意見等規範，乃係透過公共參與之法定程序，給予上開所述「學者、專家、團體」陳述意見之行政程序參與機會，以求集思廣益，俾訂定適當之環境保護方案，使環評切實發揮整體性綜合評估之功效。上開法令規範目的，僅在謀求發揮環評制度之效能，預防或減輕開發行為對環境造成不良之影響，達成環境保護之公共利益，並未寓有保障上開「學者、專家、團體」參與第2階段環評程序權益之意旨（最高行政法院105年度判字第392號判決參照）。原告以環評法第10條、第11條、第12條亦保障「團體」之環評程序參與權，進而主張保育協會及生態協會對於系爭環評處分，具有法律上利害關係，揆諸司法院釋字第469號解釋理由意旨及保護規範理論，自無可採。另依文資法規定，該管機關對於自然地景之審查與指定，係基於公益目的，依法定程序，本於職權為之，其指定及審查程序之發動，依法亦屬該管機關之職權事項，不以人民依文資法第79條提報為前提。基此，文資法第81條第1項關於主管機關審查、指定自然地景並辦理公告之規定，乃基於之公益目的授予行政機關指定權限，行政機關並負有依法定程序審查、指定之義務，其內涵並無同時保護並實現特定人民私益之意旨，不具有得由特定人民為主觀公權利之主張的公法上請求權內涵。是以，原告保育協會及生態協會以其等已就本案開發基地所在地之藻礁地形，依文資法規定提報並申請指定自然地景為由（本院卷1第101頁），主張其等為系爭環評處分之利害關係人，亦無足採。
㈡關於系爭處分8是否屬行政處分部分：
⒈按「開發單位之名稱及其營業所或事務所」為環說書及
評估書初稿應記載之事項，此觀環評法第6條第2項第1款及第11條第2項第1款規定即明。又「已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。」同法第16條第1項定有明文。而「（第1項）本法第16條第1項所稱之變更原申請內容，指本法第6條第2項第1款……或本法第11條第2項第1款……之內容有變更者。（第2項）屬下列情形之一者，非屬前項須經核准變更之事項，應函請目的事業主管機關轉送主管機關備查：……八、其他經主管機關認定未涉及環境保護事項或變更內容對環境品質維護有利。」則為行為時（104年7月3日修正）同法施行細則第36條第1項、第2項第8款所明定。其立法理由略以：「基於本法第1條之立法意旨，係審核對環境造成不良影響者，對於未涉環境保護事項或變更內容對環境品質維護有利者，非屬本法第16條第1項須經核准變更事項，應函請目的事業主管機關轉送主管機關備查，爰增訂第2項。」準此可知，已通過之環境影響說明書或評估書，原開發單位有所變更者，乃屬原申請內容之變更，依環評法第16條第1項及同法施行細則第36條第1項規定，應經主管機關及目的事業主管機關核准，否則不得為之。蓋開發單位為開發行為之主體，其變更涉及開發行為執行者及相關權利義務主體的更換，至關重要（詳如後述），自應經主管機關及目的事業主管機關核准。惟此變更事項與對環境造成不良影響所涉環境保護事項而應由專家學者組成之環境影響評估委員會（下稱委員會）審查者（環評法第3條第1項參照）究屬有別，鑑於委員會係審核對環境造成不良影響者，對於此等未涉及環境保護不良影響事項之變更，即毋庸由委員會審查核准，乃簡化其程序，環評法施行細則第36條第2項第8款明定，如經主管機關認定未涉及環境保護事項，由目的事業主管機關轉送主管機關備查即可。質言之，環評法施行細則第36條第2項所定「非屬前項須經核准變更之事項」，應解為「非屬須經委員會審查核准之變更事項」，且此等事項雖毋庸由委員會審查核准，仍應由被告以備查方式准許之，始符合立法意旨。
⒉又所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事
件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為（行政程序法第92條第1項參照）。
審酌環境影響之評估與審查，係針對開發行為或政府政策（環評法第4條第2款參照），其目的在預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以保護環境，因事涉公益，乃由公權力介入並主導；且開發行為之主體為開發單位，而開發單位又為環說書及評估書應記載之事項，其不僅有作成環說書、編製評估書初稿提送委員會審查，以及作成評估書送主管機關依審查結論認可之義務（環評法第6條、第11條、第13條參照），並有依已通過之環說書、評估書內容及審查結論切實執行、於開發行為進行中及完成後使用時並應接受主管機關追蹤考核，如有必要應提出環境影響調查報告書、因應對策供審查後切實執行之義務（環評法第17條、第18條參照），倘違反相關義務，則為主管機關據以裁罰之對象（環評法第20條至第23條參照）。由此可見，開發單位於環評程序中，經許可為開發行為者，即享有開發之利益、負有環評法所定之相關義務，如違反義務並為受罰之對象，開發單位如有變更，應經主管機關及目的事業主管機關核准，除得以明確權利義務之主體外，並使變更後之開發單位得以承繼原開發單位之權利義務，續依已通過之環說書、評估書內容及審查結論據以執行。故主管機關就開發單位之變更申請予以備查，乃有准許變更之意思，係就公法上具體事件所為之決定並對外直接發生法律效果之單方行政行為，核其性質自屬行政處分，此尚不因其用語為「備查」而異其認定。
⒊查系爭處分8是被告就參加人所提工業區之開發單位變更
申請案，作成准許之決定，此觀該處分之記載「主旨：貴公司所提『桃園市觀塘工業區開發計畫環境影響評估報告書』之開發單位變更案，已予備查，請查照。說明：一、依經濟部106年3月16日經授工字第10620405930號函辦理。二、旨述開發單位名稱變更為台灣中油股份有限公司，營業所或事務所地址變更為高雄市○○區○○路○號，未涉及環境保護事項，符合環境影響評估法施行細則第36條第2項第8款備查規定。……四、後續請台灣中油股份有限公司依環境影響評估書件所載內容及審查結論，切實執行。」（本院卷1第64頁）即足明之。依前開規定與說明，系爭處分8核其性質自屬行政處分。被告及參加人以系爭處分8係被告針對工業區之開發單位變更為參加人，認定符合環評法施行細則第36條第2項第8款規定而於106年4月7日准予備查，無須經核准辦理變更為由，主張系爭處分8為單純之觀念通知，並非行政處分，原告不得對非行政處分依行政程序法第128條規定申請程序再開云云，要無可採。
㈢關於原告申請是否已逾行政程序法第128條第2項但書所定5年期限部分：
⒈按「（第1項）行政處分於法定救濟期間經過後，具有下
列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之……：一、具有持續效力之行政處分所依據之事實事後發生有利於相對人或利害關係人之變更者。二、發生新事實或發現新證據者，但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限。三、其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者。（第2項）前項申請，應自法定救濟期間經過後3個月內為之；其事由發生在後或知悉在後者，自發生或知悉時起算。但自法定救濟期間經過後已逾5年者，不得申請。」為行政程序法第128條所明定。第1項所稱「法定救濟期間經過後」，係指行政處分因法定救濟期間經過後，不能再以通常之救濟途徑，予以撤銷或變更，而發生形式確定力者而言。非經行政法院實體判決確定之行政處分，符合上開規定者，相對人或利害關係人固得申請重新進行行政程序，惟仍受同條第2項所定期間之限制，亦即必須自法定救濟期間經過3個月內為之，至遲亦應自法定救濟期間經過後5年內為之，逾期即不得申請。而行政程序法第128條第2項之所以為期間之限制，乃為避免嚴重破壞法之安定性，此觀該條第2項立法理由：「申請撤銷、廢止或變更原處分，宜有相當限制，於本條第2項規定申請撤銷、廢止或變更原處分應於3個月內為之。至其期間，係自行政處分於法定救濟期間經過後起算，如其事由發生在後或知悉在後者，則自發生或知悉時起算。但自法定救濟期間經過後已逾5年者，則不得申請」自明。
⒉查本件原告申請程序重開者為系爭環評處分，而系爭環
評處分包括系爭處分1至8共計8個處分，其中系爭處分1至7係被告分別於86年11月8日、88年7月14日、89年4月27日、89年8月8日、91年4月16日、91年7月12日及93年2月13日所作成，有上開處分各在卷可考（本院卷1第45至63頁）。則原告葉斯桂、彭玉麟、戴兆華、潘忠政、程美玲（下稱原告葉斯桂等5人）以其等為系爭處分1至7之利害關係人，依行政程序法第128條第1項第1款及第2款規定，於106年9月15日向被告申請重開行政程序，因自上開處分法定救濟期間經過後均已逾5年，依同條第2項但書，即不得申請。至於系爭處分8之作成日期為106年4月7日（本院卷1第64頁），原告提出申請時，自該處分法定救濟期間經過後尚未逾5年，自無行政程序法第128條第2項但書之適用。又系爭處分8與系爭處分1至7雖均係被告針對同一開發案所為之處分，惟上開處分乃係就開發行為不同階段與不同事項所作成之環評處分，各該處分係分別獨立、各自存在，其效力個別發生，法定救濟期間亦各自起算，並無不可分或相互依存之關係。原告主張系爭處分1至8之法律效果環環相扣，相互依存而來，若無前階段處分，後階段處分即失所附麗，並因實際開發內容係依最後之變更結果，參加人自變更成為開發單位時起，既承接歷次環評書件所載內容及審查結論之權利義務，則歷次環評處分之5年救濟期間，應自系爭處分8作成之106年4月7日起算始合理，而系爭處分8自法定救濟期間經過後至原告提出本件申請時並未逾5年，因此本件符合行政程序法第128條第2項申請期限云云，要屬其主觀之見解，洵不足採。至原告所引最高行政法院105年度判字第222號判決意旨，係針對「許可山坡地開發建築計畫內容之處分」所為之闡釋，與本件情形顯不相同，無從比附援引，原告以之作為其前述主張之論據，亦有所誤。
㈣關於被告否准原告所請有無違誤部分：
⒈按行政程序法第128條係關於行政程序重新進行之規定，
賦予行政處分相對人或利害關係人在有該條第1項所定各款情形之一時，有向行政機關申請撤銷、廢止或變更原行政處分之請求權。依同法第129條規定，行政機關認其申請為有理由者，應撤銷、廢止或變更原處分；認申請為無理由或雖有重新開始程序之原因，如認為原處分為正當者，應駁回之。又行政程序法第128條第1項第1款「具有持續效力之行政處分所依據之事實事後發生有利於相對人或利害關係人之變更者」，及第2款「發生新事實或發現新證據者，但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限」其中「發生新事實，如經斟酌可受較有利益之處分」之情形，主要是針對行政處分的廢止、變更，亦即行政處分作成時，並非違法，但事後事實狀態發生有利於申請人之變更，以致原處分不適於繼續存在，須針對新發生之事實狀態重新作成決定。行政機關因此等事由而重新進行行政程序，如無同法第129條所稱之「認為原處分為正當」之情形時，應廢止或變更行政處分。至於第2款「發現新證據，但以如經斟酌可受較有利益之處分」之情形，其所稱「新證據」係指作成行政處分時業已存在，但未經斟酌之證據，此乃直接影響行政處分作成時之合法性，行政機關因此事由而重新進行行政程序，如無同法第129條所稱之「認為原處分為正當」之情形時，應撤銷行政處分（最高行政法院109年度判字第205號判決參照）。
⒉本件原告係依行政程序法第128條第1項第1款及第2款規
定，申請就系爭處分1至8重開行政程序並廢止該等處分。其中關於系爭處分1至7部分，因原告申請逾行政程序法第128條第2項但書所定5年期限，已不得申請重開行政程序，業經詳述如前，因此自無再予論究原告此部分申請是否符合行政程序法第128條第1項第1款及第2款所定要件之必要。至於系爭處分8雖未逾行政程序法第128條第2項但書所定5年期限，惟觀諸原告依同條第1項第1款及第2款申請所執理由，無非係以工業區、工業港開發基地所在藻礁事後發現且經鑑定有保育類野生動物柴山多杯孔珊瑚為據，並以此事實及鑑定報告資為其所稱新事實、新證據（本院卷2第107頁）。然該鑑定報告係中央研究院生物多樣性研究中心研究員陳昭倫於106年7月4日撰寫製作，其鑑定結論為：「……已於2017年6月21日鑑定確認在桃園大潭藻礁所採獲的珊瑚為柴山多杯孔珊瑚……柴山多杯孔珊瑚已於2017年5月1日受農委會公告為一級保育類動物」（本院卷1第68至73頁）。依此可知，上開106年7月4日撰寫製作之鑑定報告，係在系爭處分8作成（106年4月7日）後始作成，並非系爭處分8作成時業已存在之證據，自非屬行政程序法第128條第1項第2款所稱「新證據」。另關於柴山多杯孔珊瑚究係何時開始存在於本案開發基地藻礁乙節，原告訴訟代理人陳稱「很晚才發現這裡有柴山多杯孔珊瑚，不知道何時存在」（本院卷第2第108頁），而依鑑定報告所載「本人於2017年6月8日前往……大潭藻礁進行生態與生物多樣性現勘，於當日採集到珊瑚樣本……」等語（本院卷1第69頁），則僅能證明柴山多杯孔珊瑚存在於本案開發基地藻礁之此一新事實係於106年6月8日發生，其發生在系爭處分8作成之後。復因原告係以此新發生之事實，作為本案開發基地不應進行開發的論據，進而主張此新事實如經斟酌可受較有利之處分，應將包括系爭處分8在內之系爭環評處分均予廢止。然系爭處分8乃係被告就參加人所提工業區之開發單位變更申請案而為准許之決定，亦即准許工業區之開發單位變更為參加人，原告所執上述新事實並無從導致系爭處分8准予開發單位由前東鼎公司變更為參加人之決定已不適於繼續存在，須針對此新發生之事實狀態重新作成決定之結論。換言之，該新事實縱經斟酌，亦不足以發生有利於原告葉斯桂等5人之變更，或使原告葉斯桂等5人可受較有利益之處分，稽之前揭規定與說明，被告否准其等所請於法並無違誤。
八、綜上所述，被告以原處分否准原告所請，於法尚無違誤，雖其中以原告潘忠政、程美玲2人非屬系爭環評處分之利害關係人，欠缺當事人適格而予否准，所執理由未洽，惟其結論並無違誤，仍應維持。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
九、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所列爭點，經審酌結論均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
十、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 109 年 6 月 29 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 楊得君法 官 程怡怡
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 6 月 29 日
書記官 許婉茹