臺北高等行政法院判決
107年度訴字第600號107年9月13日辯論終結原 告 王金春被 告 花蓮縣政府代 表 人 蔡碧仲（代理縣長）訴訟代理人 陳幼柏上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國107年3月26日台內訴字第1070011816號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、本件被告代表人原為傅崐萁，訴訟進行中，依序變更為顏新章（代理縣長）、蔡碧仲（代理縣長），茲據被告新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：緣坐落花蓮縣○○鄉○○段1、1-1、2、3、4、5、6、11、28、29、30、31、32、33、34、35、36、37、38、39、40、41、46、47、48、49、50、51、52、53、54、55、56、57、58、59、60地號等37筆非都市土地之使用分區為一般農業區，使用地類別各為交通、水利、養殖及農牧用地（下稱系爭土地，見「被告相關案卷」即原處分卷第58頁），經民眾檢舉有傾倒廢土之情況，被告遂函請花蓮縣壽豐鄉公所（下稱壽豐鄉公所）依非都市土地使用管制規則第5條規定查報，嗣壽豐鄉公所查復系爭土地有埋填廢棄建材之土石情事；另花蓮縣議會召開2次專案會議，請相關單位依專案會議決議辦理；被告復於106年10月5日邀集相關機關單位到場履勘，認定原告未經申請核准即於系爭53及57地號土地搭建鐵皮建物（下稱系爭建物）及以砂石填土使用屬實。被告遂以106年11月6日府農保字第1060209635號書函請所屬地政處辦理後續裁處事宜，並以106年11月10日府地用字第1060212230號函請原告陳述意見，經原告陳述意見在案。被告審酌調查事實證據後，認原告上開未經申請核准即於53及57地號土地搭建系爭建物及砂石填土使用之行為，違反區域計畫法第15條第1項規定，且違規面積達26,000平方公尺以上（約27,973平方公尺），屬第1次違規，爰依同法第21條第1項及花蓮縣違反區域計畫法罰鍰案件裁罰基準第2點規定（下稱裁罰基準），以106年12月18日府地用字第1060233455號處分書（即原處分）裁處新臺幣（下同）30萬元罰鍰，並限於107年3月18日前申請合法使用獲准或恢復原交通、水利、養殖及農牧用地使用。原告不服，提起訴願經遭駁回，遂提起本件訴訟。
三、原告主張：㈠原告填土之內容物合於農牧用地使用，目前系爭土地遍植牧
草係供養殖、農牧使用，依「非都市土地使用管制規則」第6條附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」規定：「使用地類別：……五、農牧用地。容許使用項目：
（一）農作使用（包括牧草）……七、養殖用地。容許使用項目：（一）水產養殖設施。（二）農作使用（包括牧草）。……。」等旨，凡使用地類別屬於「農牧用地」、「養殖用地」者，其容許使用項目均包含「農作使用（包括牧草）」，以本件系爭土地而言，有多筆為「農牧用地」、「養殖用地」，若該等土地種植牧草即為合於上開規定。
㈡政府將系爭土地使用編定為「一般農業區」，即非優良農地
。系爭土地實地土壤砂質礫石占70%，故原告回填種植牧草，以因應畜牧養牛使用。在回填系爭土地施工過程中，考量載土石車、壓石車、大怪手、推土機等大型車輛進出工作區施工，惟恐陷入泥沼，故施工前先行鋪設大石塊以墊底，讓地底穩定，系爭土地分區施工，當完成一區，即將先行墊底那區石塊挖出再加工磨細粹，並非就大石塊埋於地底下，而破壞農地。原告將回填之砂、石、磚、瓦、混凝土塊、營建剩餘土石方回收，再加工磨細粹，再加優良土壤混合，另再於土壤最上層鋪一層種植農作物之優良土壤。其回填結果比原先為回填前之原土質更加優良，更適合農作。依系爭土地之彩色照片可知，目前該等土地牧草草長高度均為150公分以上，且排列密集，生長情況良好。足見原告先前所為填土是適合農作使用。原處分機關及訴願機關未審視上情，其認事用法即有違誤。
㈢系爭土地目前既合於農牧用地使用，則被告先前所為認定違
規使用面積26,000平方公尺以上，其計算自有違誤。原告前於訴願書曾明確表示這片土地已無法養殖水產，只好變更養殖牛隻種植牧草把地填高，才可以種植牧草，並經被告農業課（下稱農業課）通知後隔日即去申請；惟農業課表示因權限只負責離地面50公分的填土範圍，逾越50公分之填土範圍法無明文可提供原告申請，故原告未再行申請。原告因不諳法令以致於不知向何單位申請填土事宜，其所為顯與一般偷倒事業廢土之犯行，大相逕庭；其填土之動機係因系爭土地水質太鹹，而填土後仍符合養殖用地之農作使用目的，故原告所受責難程度確屬輕微，而其所為填土仍未影響系爭土地之容許使用項目。是以，被告未審究上情，裁罰原告30萬元，亦有違「裁罰基準」第4條及行政罰法第18條規定，而違反比例原則。
㈣原處分書另一處分主文「限於107年3月18日前申請合法使用
獲准或恢復原交通、水利、養殖及農牧用地使用」，惟系爭土地自始即為農牧用地迄今，如何能再為獲准或恢復農牧用地使用，故原處分此部分自有違誤。
㈤聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告略以：㈠系爭土地為非都市土地一般農業區之交通、水利、養殖及農
牧用地，非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用，依土地使用管制規則第6條第3項附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」規定，農牧用地容許使用項目包括農作使用、農作產銷設施等19項；養殖用地容許使用項目包括水產養殖設施等13項；交通用地容許使用項目包括交通設施（特定農業區外）等6項；水利用地容許使用項目包括水岸遊憩設施等9項，並不包括未經申請許可搭建系爭建物及回填非農業使用之砂土。
㈡有關農地農用係農地政策之基本指導原則，農地利用是國土
之一環，也是不可再生之國家資源；為確保農業生產環境之完整，推動安全、健康及永續經營農業施政，並避免地下水或土壤汙染，行政院農業委員會已多次函釋農業用地填土之來源應為適合種植農作物之土壤，原則不得為砂石、磚、瓦、混凝土塊、營建剩餘土石方或其他有害物質等。查系爭土地未經申請核准擅自從外地移入土石回填，並整地栽植如原告所稱種植牧草等，惟回填土石尚包括有土資場回收再利用之碎石級配之成分為土方、石材、磚、瓦、石塊等細料及粗料混合之級配，顯不符合農業生產之合理需求，且原告之使用目的與手段間，亦難認係有利於農作使用，其造成農地破壞及地形地貌改變行為，違反非都市土地使用管制之規定事實明確。
㈢另，違規使用面積認定，係依被告（測量單位）於106年9月
1日至現場實地測量而得，面積約達2.79739公頃，並載明於106年10月5日會勘紀錄且檢附測量後示意圖可稽，參裁罰基準第9級距，違反使用面積2萬6000平方公尺以上且第一次違規者，處罰鍰30萬元，自無原告主張面積計算違誤等語；另對原告限期於107年3月18日恢復原農牧、養殖、交通、水利用地使用之不利處分等語，揆諸區域計畫法第21條立法意旨，除處以罰鍰外並得以其他種類之不利處分併予裁處，該「恢復原狀」並非行政罰，亦不以具有故意或過失為必要，為維護國土秩序並兼顧整體公平正義，對不符容許（許可）使用狀態為「限期恢復原狀」，藉以督促排除因違規行為所造成破壞農地之現狀，以便將來實現履行義務之合法狀態。
㈣原告對系爭土地可否回填再生物料於農地上認知有誤，雖有
影響故意成立之可能，惟依交易常態，本於合意契約之性質，縱認訴外人威神企業有限公司未盡相關告知義務，亦僅涉有無債務瑕疵等私權爭執，無由阻卻其應盡之注意義務，是原告主觀上明知系爭土地違反區域計畫法之違規事實，並有意使其發生以謀私利，應具備直接故意無疑。退步言之，縱其尚非直接故意，仍屬對系爭土地違規事實有所預見，對其發生亦不違背其本意而容任其發生，仍具備間接故意，自應裁罰。
㈤聲明：原告之訴駁回。
五、本件如事實概要欄所載之事實，有土地建物查詢資料、被告106年8月23日府地用字第1060160573號函、壽豐鄉公所106年8月31日壽鄉民字第1060013841號函、花蓮縣議會106年10月12日會議字第1060560851號函及106年11月15日會議字第1060561071號函、被告非都市土地違規使用取締案件會勘紀錄、被告106年11月6日府農保字第1060209635號書函、原處分、訴願決定等件，附原處分卷，堪信為真實。本件應審酌事項厥為：㈠原告有無違反都市計畫法第15條第1項規定？㈡若有，被告依同法第21條第1項規定及花蓮縣違反區域計畫法罰鍰案件裁罰基準第2點，裁處原告罰鍰300,000元，限原告於107年3月18日前申請合法使用獲准或恢復原交通、水利、養殖及農牧用地使用，是否適法？
六、本院之判斷：㈠按區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，
不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」第21條規定：「（第1項）違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。（第2項）前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管制人負擔。……」。
㈡次按非都市土地使用管制規則（依區域計畫法第15條第1項
規定訂定）第5條第1項規定：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」行為時第6條第1、3項規定：「（第1項）非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。……（第3項）海域用地以外之各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一……」附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」規定：「使用地類別：……五、農牧用地。容許使用項目：（一）農作使用（包括牧草）……七、養殖用地。容許使用項目：（一）水產養殖設施……十一、交通用地。容許使用項目：按現況或交通計畫使用……十二、水利用地。容許使用項目：按現況或水利計畫使用……」㈢行政院農業委員會107年1月19日農企字第1070202165號函釋
略以（原處分卷第99頁）：為確保農業生產環境之完整，避免地下水或土壤污染，推動安全農業施政，該會多次函釋說明農業用地填土之來源應為適合種植農作物之土壤，不得為砂石、磚、瓦、混凝土塊、營建剩餘土石方或其他有害物質等。又依據非都市土地使用管制規則第6條附表1，各種使用地容許使用項目及許可使用細目表使用地類別七、養殖用地之容許使用項目包括農作使用，故倘於養殖用地回填土方供農作使用，其填土來源應為適合種植農作物之土壤，是以來函所稱土資場回收再利用之磚、瓦、水池或經濟部事業廢棄再利用辦法規定之材料，如石材廢料、磚泥等，均非屬適合種植農作物之土壤，亦有影響農業安全生產環境之虞，爰不得作為回填農業用地之材料。
㈣查系爭土地為一般農業區之交通、水利、養殖及農牧用地（
原處分卷第44、58、59、114至117頁），依非都市土地使用管制規則第6條第1項規定，非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用項目及許可使用細目使用，上開規則附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」規定，交通用地容許使用項目包括交通設施（特定農業區外）等6項、水利用地容許使用項目包括水岸遊憩設施等9項、養殖用地容許使用項目包括水產養殖設施等13項、農牧用地容許使用項目包括農作使用、農作產銷設施等19項。準此，系爭37筆土地若供未經申請許可建築系爭（鐵皮）建物及回填非農業使用之砂土，則違反前揭規定，要非以填土並無事業廢棄物即屬合法填土，亦非填土係向經核准登記之廠商購入即屬合法填土而符合農業使用。經查系爭土地經民眾檢舉有傾倒廢土之情況，被告以106年8月23日府地用字第1060160573號函（同上卷第12頁）請壽豐鄉公所依非都市土地使用管制規則第5條規定查報，該公所以106年8月31日壽鄉民字第1060013841號函查復（同上卷第13頁），略稱：經派員於106年8月29日現地勘查，確有埋填廢棄建材之土石情事等語；另花蓮縣議會召開2次「有關壽豐養殖區被傾倒廢土情形進行瞭解」專案會議，並以106年10月12日會議字第1060560851號函、106年11月15日會議字第1060561071號函檢送會議紀錄，請相關單位依決議事項辦理（同上卷第15至23頁），被告所屬建設處、農業處各科於專案會議中表示意見如下：「查案地係屬農業用地違規填土」、「經現地勘查屬農地填土行為，且依青土觀查，亦屬營建剩餘土石方」、「農業用地需求主要應作為改善農耕環境之用，來源應為適合種植農作物之土壤……不得為砂、石、磚瓦、混凝土、營建賸餘土石方或其他有害物質等」、「經查涉案土地未申請『農業用地填土』。而現場案地土方目視研判亦應非符合農耕環境改善之用途」等語。復經被告以106年9月27日函，邀集相關機關單位會同原告於106年10月5日履勘現場，會勘情形如下：現場之鐵皮屋一座，坐落於系爭53、57地號上，砂石填土（二階段填土），違規面積約2.79739公頃，且原告對於填置土方及違規面積並無爭執之情，有會勘紀錄及照片可稽（同上卷第72至75頁）。被告復以106年11月10日府地用字第1060212230號函請原告陳述意見，並經原告陳述在卷（同上卷第79至81頁）。是原告未經申請核准於53及57地號土地搭建系爭建物及砂石填土，其違反區域計畫法第15條第1項規定，堪予認定。
㈤雖原告主張其覆蓋系爭土地填土之內容物合於農牧用地使用
，目前系爭土地遍植牧草係供養殖、農牧使用，土質優良，被告認定原告回填非農業使用之內容物而違規，顯有違誤云云。查本院於準備期日訊問被告如何看出系爭37筆土地確實有填土？被告訴代陳述：「被告有派測量人員進行現場實測（請見原處分卷第106、107、108、109、110頁）。」、「【法官：對於原處分卷第106至第110頁彩色照片有何意見？是否為系爭37筆土地現況？（提示）】原告：是，……」、「（被告訴代：那些營建剩餘土石、瓦片是原告事後拿掉的。）原告：填好之後，有把比較粗的土挖起來，載回去再加工。我的土都是土資場來的。」「（被告訴代：不論土質好壞，是否可以填土還是要先向農業單位申請，不能事後申請，原告當時並沒有提出申請。）原告：花蓮只有兩家土資公司，土壤來源都是被告核准的土資公司的土壤。」等語（本院卷第52、53頁），依上開兩造陳述及照片，可見系爭土地上佈滿土石、磚瓦片，原告以土石、磚瓦片填土為可確認之事實；原告填土所用土石、磚瓦片係向威神企業有限公司買受「再生碎石級配」而來，其成分為「土方、石材、磚、瓦、石塊等細料及粗料混合之級配」，有買賣合約書可稽（原處分卷第86頁），而「土方、石材、磚、瓦、石塊等細料及粗料混合之級配」，顯不足以改良土壤，亦非適合種植農作物之用（參照上開㈢農委會函釋）；縱原告主張其後來「有把比較粗的土挖起來，載回去再加工」細碎，再於上層鋪一層土壤（二階段填土）而種植牧草，並檢附系爭土地彩色照片4張為證，惟牧草係種植於後來層鋪之土壤而得生長，此為土地表層現象，蓋牧草並非種植在原告回填的營建剩餘土石、磚瓦上，系爭土地之地下層因回填營建剩餘土石、磚、瓦、石塊等而不利種植農作物，否則何須採二階段填土，再於其上鋪一層土壤，原告主張其回填土方、石材、磚、瓦、石塊等之填土行為足以使土質優良，而未違規，委不足採。㈥原告又主張系爭53、57地號土地上之系爭建物（鐵皮屋一間
），早於78年間即已存在，其將依「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法」規定，辦理農業設施-農作產銷設施之「農事操作及管理設施」使用，以期合法性云云。查花蓮縣自77年開始管制非都市土地，是77年前存在者始不受管制而為合法房屋，77年以後未經申請建造之建物仍屬違章建築，業據被告辯述在卷；系爭建物坐落系爭53（使用類別：水利用地）、57（使用類別：農牧用地）地號上，而系爭53、57地號2筆土地之容許使用項目並無得供建物使用，系爭建物為違建物，即便78年航照圖已存在系爭建物，系爭建物不因存在多年而合法化，原告既未依規定申請及獲准搭建系爭建物，原告違規使用系爭53、57地號土地，要無疑義。㈦被告於106年10月5日通知各單位會勘系爭土地，原告曾於現
場表示意見如下：養魚無法維生，想改為農作，請威神公司來填置土方等語，有原告簽名之會勘紀錄可稽（原處分卷第73頁）。原告所稱未在場表示意見，自無可採。
㈧被告依區域計畫法第21條第1項規定，查獲違章事實，即應
予處罰，並無須採取輔導、勸導的方式限期原告改善，逾期不改善始得加予處罰的規定，原告因違反區域計畫法第15條第1項規定，被告依同法第21條第1項及裁罰基準規定予以處罰，並無違誤：
1.裁罰基準第2點規定：「依本法第二十一條第一項規定處分之事件，依罰鍰分級表裁罰之，其經限期變更使用、停止使用、或拆除地上物恢復原狀而不遵從者得按次處罰，罰鍰裁量級距表如下：等級編號：……第九級：違反使用面積：26,000平方公尺以上。第1次違規裁罰：30萬元。……」第4點規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力，有關罰鍰裁量級距表之罰鍰金額，得依照行政罰法第18條規定審理加減。」（原處分卷第103、104頁）被告為花蓮縣區域計畫法之主管機關，為處理違反區域計畫法第21條事件，依循適當原則，予以有效裁處遏止違規，以建立執法之公平性，減少爭議及訴願之行政成本，並提升公信力所訂定，無違母法意旨，本件得予適用。
2.原告違規使用土地已如前述。關於違規使用面積，經被告通知所屬地政處測量科於106年10月5日至現場實地測量，違規面積約達2.79739公頃，有106年10月5日會勘紀錄可稽，原告對此並不爭執，復於言詞辯論期日表示「被告測出來多少就是多少」，違規面積堪予認定。原告陳稱曾向被告農業課申請填土許可，經被告以原告所回填之石材、磚、瓦、石塊等，不適耕作而拒絕等語，可見原告明知不得以石材、磚、瓦、石塊等回填，竟仍為之，縱非故意，按其違章情節核有應注意、能注意而未注意之過失，仍應處罰。從而被告以原告為本件違規行為人，違法且有責，原告違規面積約27,973.9平方公尺（即2.79739公頃），經超過裁罰基準第9級距，使用面積26,000平方公尺且是第一次違規，另審酌原告違反本件行政法上義務行為應受責難程度、所生影響，依裁罰基準處罰鍰30萬元，揆諸首揭規定並無違誤，亦與行政罰法第18條第1項之規定相符，原告認本件不應裁罰，違反裁量基準第2、4條等規定及比例原則等情，自無可採。
3.觀諸區域計畫法第21條第1項規定之責任態樣，除裁罰處分外，尚有「限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀」等命除去違法狀態或停止違法行為之管制處分。就上開裁處30萬元罰鍰處分固以違規可歸於違規行為人為限，至於被告限原告於107年3月18日前申請合法使用獲准及恢復原交通、水利、養殖及農牧用地使用（即土地容許使用項目），此部分處分係單純命原告為合法使用、停止違法行為，核其性質並不具有「裁罰性」，因與行政罰之裁罰性不符，非屬裁罰性之不利處分，無行政罰法之適用（行政罰法第2條立法理由參照），故此部分無庸審究原告是否有故意過失，先予敘明。茲本院於言詞辯論期日詢問原告：「請問原處分限於107年3月18日前申請合法使用獲准或恢復原交通、水利、養殖及農牧用地使用。已經恢復了嗎？申請合法使用獲准了嗎？」原告：「（107年）8月間有申請就地合法，目前還在審查中，等審查完再申請……」可見原告之申請尚未獲准，被告作成原處分限原告107年3月18日前申請合法使用獲准或恢復原交通、水利、養殖及農牧用地使用，合於前揭規定，核無違誤。
七、綜上所述，原告之主張，並無可採。被告作成原處分，經核其認事用法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷如聲明所示，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述，原告聲請調查證據及履勘現場亦無必要，均併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 9 月 27 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 林 惠 瑜
法 官 洪 遠 亮法 官 林 妙 黛
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 9 月 27 日
書記官 劉 育 伶