臺北高等行政法院判決
107年度訴字第601號107年12月13日辯論終結原 告 林昌暘被 告 新北市政府環境保護局代 表 人 劉和然（局長）訴訟代理人 蔡正廷 律師
張克豪 律師林宗憲 律師上列當事人間水污染防治法事件，原告不服新北市政府中華民國107年3月31日新北府訴決字第1062615339號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。……（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……。二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。……」行政訴訟法第111條第1項及第3項第2款分別定有明文。查原告起訴時聲明：「被告應撤銷民國102年11月26日北環水字第1023045053號函核發大台北華城第二污水處理廠管制編號F05A8039號簡易排放許可證（文件）並依水污染防治法第14條、第16條、第18條之1、第35條、第39條裁處作出具體行政處分。」嗣以107年7月27日行政訴訟補充一狀（本院卷第138頁）追加訴之聲明如下：「一、原處分（被告106年12月21日新北環水字第1062499914號函）撤銷。二、依據水污染防治法第72條請求鈞院判令撤銷被告102年11月26日北環水字第10230450453號函核發大台北華城第二污水處理廠管制編號F05A8039號簡易排放許可證文件暨被告應依水污染防治法第14條、第16條、第18條之1、第35條、第39條裁處作出具體行政處分。」復於107年11月12日準備期日變更訴之聲明為：「一、訴願決定及原處分均撤銷。二、被告應依原告106年10月1日申請作成撤銷102年11月26日北環水字第10230450453號函核發大台北華城第二污水處理廠管制編號F05A8039號簡易排放許可證文件之行政處分」（本院卷第198頁），核原告歷次變更追加合於首揭規定，爰予准許。
二、事實概要：緣訴外人大台北華城華城特區管理委員會（下稱華城管委會）於102年11月5日申請大台北華城華城特區第二污水處理廠「社區專用污水下水道系統水污染防治許可」（下稱系爭水污染防治許可），經被告以102年11月26日北環水字第1023045053號函審查許可（下稱102年11月26日函）。嗣原告以106年10月1日華城1字第90-39號函，陳稱其依據水污染防治法（下稱水污法）第72條第1項規定提出告知，請求新北市政府重新審查上開華城管委會申請是否符合水污法等相關法令規定，若有違法應依法撤銷許可，案經新北市政府轉交被告辦理。嗣原告以被告未作出具體處分，於106年12月6日提起訴願，經被告於106年12月21日以新北環水字第106249914號函（即原處分），回復略謂：「說明：……二、經本局調查旨揭文件符合水污染防治法及其相關法令規定…」。其後原告之訴願經新北市政府107年3月31日新北府訴決字第1062615339號訴願決定不受理，理由略以：水污法第72條第1項規定係訴願法第1條但書之特別規定，倘人民或公益團體已依水污法第72條第1項規定向主管機關踐行書面告知程序，主管機關逾法定期限仍未依法執行時，其應直接向高等行政法院提起行政訴訟請求判令主管機關執行，非屬訴願救濟範圍等語。原告不服，遂向本院提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張及聲明：㈠被告102年11月26日函許可系爭水污染防治許可，上載系爭
水污染防治系統坐落新北市○○區○○○段90-39、90-40地號土地（下稱系爭土地），而95年5月19日至102年12月24日核發之許可則載○○○區○○○路○○號。惟華城0路00號基地座落並非系爭土地，且華城0路00號與系爭土地無相互隸屬關係存在。又訴外人華城管委會雖曾於95年5月19日至102年12月24日期間，經被告核發管制編號F0000000號系爭水污染防治系統坐落華城0路00號的排放許可文件，惟本案事涉污水處理廠與排放口位置的變更，被告僅憑華城管委會切結書與申請資料確認書同意辦理變更；再者，水污染防治措施計畫及許可申請審查辦法第14條營運前階段申請許可文件審查應檢附文件，與同申請審查辦法第23條營運階段變更登記與同申請辦法第29條申請延展應檢附文件不同，被告未曾核准系爭土地為污水系統排放許可管制對象，何來准予變更或展延？故被告102年11月26日函違反水污法第14條第1項、第2項規定事證明確。
㈡系爭土地乃原告基於夫妻贈與之原因關係，於102年6月21日
取得，本於所有權的行使並受憲法保障私有財產。被告有何法令將原告所有系爭土地列入水污染防治管制場所，且依該地區土地分區使用管制要點保安保護區內土地不得有建築使用，被告僅為水污法主管機關不得擅自核定保安保護區為水污染防治管制之場所，即有違法。
㈢被告許可系爭水污染防治系統一併辦理變更跟展期，但依據
許可申請審查辦法，污水處理廠從未經過政府核准，沒有依水污法第14、15條規定之排放許可範圍內，依水污法第23條第1項第7款規定必須要有同意文件。被告以102年11月26日函作成排放許可文件，所涉系爭土地為原告所有，按水污染防治措施計畫及許可申請審查辦法第14條第1項第11款營運前階段的申請排放許可，同辦法第29條營運階段的申請排放許可展延（本案不屬同辦法第25條、第30條所規範的變更事項），及行政院環境保護署（下稱環保署）102年4月11日環署水字第1020029430號函釋，原告並無容忍他人使用之義務，或應承受前手之權利義務。被告僅憑華城管委會檢附系爭土地謄本、地籍圖、切結書及申請資料確認書即核定系爭土地為污水管制之場所，也不附據審查核准的理由，也不依據行政程序法第100條規定通知原告，明顯違法。爰依水污法第72條規定提起本件行政訴訟。
㈣聲明：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被告應依原告106年1
0月1日申請作成撤銷102年11月26日函核發大台北華城第二污水處理廠管制編號F05A8039號簡易排放許可證文件之行政處分。
四、被告答辯及聲明：㈠水污法並無賦予人民請求主管機關一定作為之公法上權利，
檢舉僅是促使主管機關發動職權。原告不符合水污法第72條第1項所定之受害人民要件，因原告於被告102年11月26日函並無法律上利益關聯。縱認有利害關係，原告就系爭土地為繼受取得，應容忍前手之義務。
㈡華城管委會於102年11月5日提出系爭水污染防治系統簡易排
放許可文件展延暨變更申請，經被告依法審查核定，以102年11月26日函審查核准在案（核准許可證號：新北市環水許字第00000-00號，有效期限自102年12月25日至107年12月24日），並無違誤。原告未提出系爭水污染防治系統所在之污水廠之違法事證，其訴請被告作成撤銷102年11月26日函之行政處分，被告恕難同意等語，資為抗辯。
㈢聲明：原告之訴駁回。
五、本院之判斷：㈠查原告依水污法第72條第1項規定書面告知新北市政府，就
系爭水污染防治許可執行「具體內容」，案經新北市政府轉交被告辦理；嗣原告以被告未於二個月內作出具體處分，於106年12月6日提起訴願，經被告於106年12月21日作成原處分，略稱：經調查系爭水污染防治許可文件符合水污法及其相關法令等語，嗣新北市政府於107年3月31日作成訴願決定。經查原處分係於訴願決定作成前作成，且非有利於原告，惟無須要求原告對於原處分重為訴願，訴願機關應續行訴願程序，對原處分併為實體審查，有最高行政法院101年度2月份庭長法官聯席會議可資參照，先予敘明。。
㈡按水污法第3條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政
院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」新北市政府104年7月22日新北府環秘字第1041270279號公告：「主旨：本府關於……水污染防治法……所定主管機關權限，劃分予本府環境保護局執行」，本件係有關水污法所規範關於廢污水之排放許可，被告為權責機關（處分卷第112頁附件16）。
㈢系爭水污染防治系統（管制編號：F05A8039）核可及展延情形如下：
1.系爭水污染防治系統坐落於改制前臺北縣○○市○○○路○○號，經改制前臺北縣政府建設局核發73使字第1957號使用執照(原處分卷第113頁附件17)、台北水源特定區管理委員會84北水使字第034號使用執照(同上卷第114頁附件18)，設立在案；再由世祺股份有限公司84年2月17日84北府環三字第52955號函取得被告核發排放許可（原管制編號：F0000000，同上卷第115頁附件19）。
2.嗣原告之先岳母黎鳳喜於96年8月7日經臺北地方法院不動產拍賣強制執行事件拍賣取得改制前臺北縣新店市○○○段90-
12、90-15及90-36地號土地，嗣因辦理黎鳳喜遺產分割，上開土地於101年8月29日分割登記新增同地段系爭土地。原告於102年6月21日因夫妻贈與取得系爭土地（處分卷第128頁附件15）。
3.查被告於95年5月9日核發管制編號F0000000之許可（有效期限自95年5月19日至102年12月24日），系爭系統座落華城0路00號，並未記載坐落基地號，為釐清系爭污水廠基地座落位置被告會同原告、華城管委會、經濟部水利署臺北水源特定區管理局等，於102年10月16日辦理會勘，會勘結論略以：「㈠『大台北華城第二污水處理廠』原申請排放許可所提供污水廠座落基地為華城一段90-16地號……故該污水處理廠於101年8月29日前係座落於90-15地號；101年8月29日以後係座落於90-39、90-40地號……請華城管委會應於申請排放許可展延時依正確地號檢附相關文件向環保局辦理。……」等語，有會勘紀錄可稽（處分卷第119頁附件21）。
4.嗣訴外人華城管委會於102年11月5日申請系爭水汙染防治系統簡易排放許可文件展延暨變更，經被告以102年11月26日函審查核准在案（核准許可證號：新北市環水許字第00000-00號，有效期限自102年12月25日至107年12月24日），及更換管制編號由F0000000變更為F05A8039，有申請書及檢附設立階段土地所有人協議書、改制前下水道主管機關核准文件與依會勘紀錄修正系統地址，102年11月26日函、系爭水污染防治許可展延審查意見回覆說明表可稽（見處分卷第
126、410頁附件22、28）。
5.訴外人華城管委會就系爭水污染防治系統曾數次提出申請許可，經改制前臺北縣政府環境保護局審核許可。其詳如下：95年4月22日申請防治許可，經改制前臺北縣政府95年5月9日北府環三字第0950024761號審核許可；97年9月2日申請防治許可，同年12月4日審核許可；99年7月21日申請防治許可，99年10月19日審核許可，有各該申請表可稽（處分卷第13
3、334、369頁附件25、26、27）。㈣原告依水污法第72條第1項規定，提起本件課予義務訴訟，為無理由，說明如下：
1.按水污法第72條規定:「（第1項）事業、污水下水道系統違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。（第2項）主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行者，受害人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠忽執行職務之行為，直接向高等行政法院提起訴訟，請求判令其執行。（第3項）高等行政法院為前項判決時，得依職權判命被告機關支付適當律師費用、監測鑑定費用或其他訴訟費用予對維護水體品質有具體貢獻之原告。（第4項）第1項之書面告知格式，由中央主管機關會商有關機關定之。」上開規定係於91年修正公布，其修正立法理由第2、3點揭櫫：「二、本條公民訴訟之建置，係賦予私人或團體向行政法院提起訴訟，其目的在於藉由民眾與法院之介入，用以督促主管機關積極的執法。本制度之建立，一方面由於訴訟的壓力，主管機關較會積極執法，以避免環境糾紛的發生；另一方面，提供民眾一條體制內的參與管道，以免訴求無門而動輒走上街頭。三、公民訴訟之提起在於滿足公益為目的，但若寬鬆，可能不當影響主管機關執法上之資源調配，亦可能大幅增加法院的負擔，因此擬定限制條件如下：（1）提起告訴者應有相當程度的利益關聯。（2）被告若為主管機關首長，其起訴構成要件應為主管機關作為，並限定在非裁量權之行為。」依上立法理由可知，本條之規範目的及規範對象係在「避免環境糾紛」之發生，且係以「滿足公益為目的」始得依該條之規定提起，且提出告訴者必須有「相當的利益關聯」為限。查被告審查華城管委會102年11月5日申請系爭水污染防治許可文件，並於102年11月26日審核許可，而系爭水污染防治許可系統位於原告所有之系爭土地，原告自有相當程度之利益關聯，揆諸前揭說明，原告提起本件行政訴訟自屬當事人適格。
2.原告陳述其依據水污法第72條規定提起本件行政訴訟，訴訟種類係行政訴訟法第5條課予義務訴訟，有筆錄可稽（本院卷第207頁筆錄）。揆諸水污法第72條第1項規定，受害人民或公益團體先以書面敘明主管機關疏於執行法令之「具體內容」告知主管機關，且主管機關於該書面送達之日起60日內仍怠於執行該具體職務行為時，得直接訴請行政法院判命其執行該具體之職務行為，乃行政訴訟法第9條所稱法律特別規定之公益訴訟。而其訴訟類型之選擇，應與受害人民或公益團體所申請主管機關疏於執行之具體內容相互對應，亦即視其所申請主管機關應為具體措施之法律性質究屬行政處分（例如限期清除處理、命令停工、停業或歇業、撤銷操作許可證等）或事實行為（例如實施檢查或鑑定、代為清除處理之措施或進入公私場所採樣或檢測等），而分別提起「課予義務訴訟」或「一般給付訴訟」，始符合系爭規定要求受害人民或公益團體須先以書面告知主管機關疏於執行法令之「具體內容」的立法本意。至於若原告所提課予義務之訴為有理由時，而主管機關就該具體職務行為涉及其行政裁量決定者，則屬是否適用行政訴訟法第200條第4款所定判決方式之另一問題。有最高行政法院106年11月份第1次庭長法官聯席會議可資參照。準此，原告依水污法第72條第1項提起本件課予義務訴訟，自應敘明「事業」、「污水下水道系統」有何違反水污法或水污法授權訂定之相關命令之事實，及主管機關「疏於執行之具體內容」，並敘明申請主管機關應為具體之措施（行政處分）之內容，以書面告知主管機關。
3.遍觀原告書狀並未記載何「事業」、「污水下水道系統」有何違反水污法或水污法授權訂定之相關命令之事實，及被告「疏於執行之具體內容」為何，本院遂於準備期日請原告說明如何合於要件，「被告（主管機關）應執行具體內容為何？」、「請原告說明被告如何依水污法第14條、第16條、第18條之1、第35條、第39條裁處作出具體行政處分。」，原告答稱：「原告是被害人，本案是污水下水道系統（大台北華城第二污水處理廠核發之管制編號F05A8039號水污染防治許可證，請見證13），違反水污法第14、15條及相關法規命令（水污染防治措施計畫及檢測申報管理辦法第50條、水污染措施計畫及許可申請審查辦法第13、14、23條【證14】）。」、「第三人102年11月5日提出申請，被告於102年11月26日核准排放許可文件，第三人申請變更展延，但地點卻從3公里外的華城○路00號移到我的土地，直線距離起碼2、3公里，我的土地本來沒有列入管制，依據許可申請審查辦法第14、15、23條規定，停止使用不繼續使用就一定要重新申請。」、「具體行政處分是要將錯的地方全部改正，因為被告審查的時候沒有按照水污法第14條，其實撤銷訴訟就可以了。」等語（本院卷第172至175頁筆錄），原告所陳均在於指摘被告作成102年11月26日函，審核發給系爭水污染防治許可違法，並未敘明本件有何「事業」、「污水下水道系統」違反水污法或水污法授權訂定之相關命令，而主管機關疏於執行之情。復經審判長於言詞辯論期日詢問原告，請其陳述究如何以書面告知主管機關「疏於執行之具體內容」，原告表示：「『主管機關疏於執行之具體內容』是指證13（本院卷第74頁螢光筆劃記處）本案應檢附水措設施土地證明文件等及原處分卷第13頁同意文件影本螢光筆劃記處。」等語，有筆錄可稽（本院卷第208頁筆錄）。查原告螢光筆劃記處係審查意見回覆說明表第5項，該項意見回覆說明載明「已檢附水措設施使用及管理之證明文件。詳附件12」等語（本院卷第74頁），原告係主觀認定被告102年11月26日函違反規定，惟102年11月26日函係被告審核華城管委會102年11月5日申請作成，該函顯不足以證明「事業」、「污水下水道系統」有違反水污法或水污法授權訂定之相關命令，且被告102年11月26日審核許可函是否違法，與「事業」、「污水下水道系統」違反水污法或水污法授權訂定之相關命令，而主管機關疏於執行，係屬二事，尚難以原告主觀認定被告102年11月26日函違反遽認「事業」、「污水下水道系統」有違反水污法或水污法授權訂定之相關命令，而被告有疏於執行職務之情。是依原告所陳及證據均不足以證明「事業」、「污水下水道系統」有違反水污法或水污法授權訂定之相關命令，而被告有疏於執行職務情形，原告未證明其告知符合水污法第72條第1項規定，其請求即無理由。
六、綜上，原告所訴各節，並無可採，其訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。又本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
七、結論，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 12 月 27 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 林 惠 瑜
法 官 張 瑜 鳳法 官 林 妙 黛
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 12 月 27 日
書記官 劉 育 伶