臺北高等行政法院裁定
107年度訴字第611號原 告 施智元
郭旗山陳文魁劉華崑張嘉瑤黃麟凱共 同訴訟代理人 周宇修 律師
林子琳 律師楊貴智 律師被 告 蔡英文（總統）上列當事人間赦免事件，原告不服總統府中華民國107年3月31日華總訴字第10700008993號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。理 由
一、按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應先定期間命補正：一、訴訟事件不屬行政訴訟審判權，不能依法移送。
」行政訴訟法第2條及第107條第1項第1款分別定有明文。行政訴訟法第2條既言「公法上之爭議」，可知得受行政法院審判者，首須係法律上之爭議，若非法律上爭議，自非屬得依行政訴訟法規定提起行政訴訟之事項。且此非屬行政訴訟審判權限之事項，係無從命補正，亦無其他受理訴訟權限之法院，自不生應裁定移送之問題。是繫屬之行政法院即應依行政訴訟法第107條第1項第1款規定為駁回之裁定。
二、本件行政訴訟起因於原告施智元因最高法院民國96年度臺上字第4154號刑事確定判決、原告郭旗山因最高法院100年度臺上字第5908號刑事確定判決、原告陳文魁因最高法院98年度臺上字第3165號刑事確定判決、原告劉華崑因最高法院94年度臺上字第2691號刑事確定判決、原告張嘉瑤因最高法院93年度臺上字第6661號刑事確定判決、黃麟凱因最高法院106年度臺上字第810號刑事確定判決，判處死刑定讞。原告施智元、郭旗山、陳文魁、劉華崑、張嘉瑤於106年7月17日，原告黃麟凱（下合稱「原告等6人」）於106年11月9日分別向被告請求赦免，惟自原告等6人提出申請後逾2個月，被告仍未於法定時間內作成准駁決定。原告等6人爰提起訴願遭不受理駁回。原告等6人不服，於是提起本件行政訴訟。
三、原告主張要旨及聲明：
（一）程序事項：本件應以總統為原處分機關，故應以隸屬總統，而非總統府之訴願審議委員會為訴願管轄機關：訴願作為行政救濟制度之一環，係賦予行政機關自省救濟機會，俾重行檢視原處分之適當性及適法性，以維護人民憲法上所保障之訴訟權益。蓋總統亦屬於行政機關，其所作成之行政處分如有違法或不當致損害人民權利者，或其對人民依法申請之案件有作為一定行政處分之義務卻怠於為行政處分者（亦即法令賦予人民有請求總統就其申請作成一定行政處分之權利時），人民自亦得依法律之規定，對總統提起撤銷或課予義務之訴願，並由總統設置之訴願審議委員會辦理訴願事件。總統既為被告機關，依訴願法之規定，其訴願管轄等級應係比照「中央各院」，即由隸屬於總統之訴願審議委員會作為訴願管轄機關。詎料本件竟由總統府之訴願審議委員會作為訴願管轄機關，與訴願法之規定已有不符。
（二）實體事項：
1.受死刑宣告者有向總統提起赦免之權利，總統對於赦免請求之准駁，具有行政處分之效力，且應受司法審查：
於公民與政治權利國際公約（下稱「公政公約」）未國內法化前，我國實務向來將赦免法規定之特赦或減刑等視為對受刑人之恩典，為總統憲法第40條所規範之專屬職權，總統是否行使屬於類似政治問題之高權行為而非法律爭議，故不受司法審查。惟行政機關行使其赦免行為，該赦免行為之性質以及赦免行為是否應受司法審查，比較法上有諸多討論可茲參照，爰先以德國法為例：
(1)德國基本法第60條規定針對已作成之赦免決定遭廢止，德國憲法法院明白肯定其應受司法審查。而如總統係拒絕人民之赦免請求，人民得否向法院提起救濟？德國聯邦憲法法院早期係以4票對4票之結果作成之裁定，足徵其爭議性。主張赦免行為不受司法審查之理由為赦免權力乃對於經過司法程序已無法再改變之決定開放「另類」、「特殊」之補救途徑。赦免行為的作成與統治者個人因素、個人威信有關，被視為統治者的「保留司法權」，使其得以藉由「赦免」手段介入司法事件。由於赦免行為係屬對司法權之干預，原本就與權力分立原則有所乖離。就此而言，德國基本法係對權力分立原則有所修正，並授予赦免機關於個案中享有「特殊的形成權」，而容許行政權對於司法有所干預，於此種赦免制度之下，自不容再訴諸司法與之對抗。另主張赦免行為應受司法審查之德國聯邦憲法法院法官則認為，昔日赦免制度係由具有特殊威信的個人，依個人好惡，作成免於司法審查的赦免決定，此種舊有觀念與民主法治的憲法秩序不相合致。是以，赦免權行使，自不能外於德國基本法第19條第4項所建立之法治國家基本秩序。在民主法治國家憲政秩序中，赦免權行使已不再是對司法權之非常干預。於法治國家之基本秩序中，赦免權行使旨在修正合法司法裁判之後果，若合法裁判於例外情形與個別正義的基礎有所衝突時，得藉由赦免制度有所補救。而行使赦免權之主體，僅能於憲法秩序中及德國基本法第1條第3項及第30條第3項劃定之界線內作為，無論是積極或消極的赦免決定，均需以正義理念為取向。法院對於赦免案件恣意或率然拒絕審理，與憲法秩序有所不合。以正義為取向的赦免制度，仍在法的範疇之內。赦免決定的動機雖無法以法律予以規範，由掌理赦免權的機關依其自由裁量決定之。基於此等裁量權，得以不悖於德國基本法秩序的理由拒絕赦免，對於聲請人的權利並無侵害。惟，若拒絕赦免有恣意或濫權之情事，則聲請人基於德國基本法第1條及第3條所保障不受歧視的權利，即受侵害。如行政權侵害人民權利時，均應受司法審查。赦免行為在憲法地位屬於行政權的一環，依德國基本法第19條第4項規定意旨，自應受司法審查，由法院審究其在實質上是否合乎正義的最低要求，或是否合乎法治國家精神。德國早期實務見解雖意見分歧，然德國學界通說則肯定赦免行為應屬受司法審查之法律行為。理由其一係以德國基本法第60條已將赦免制度法制化，故赦免之准許與拒絕即應屬於法律行為，如侵害人民之權利，非無救濟之機會。其二，德國基本法第19條第4項規定：
「任何人權利受行政機關侵害時，得提起訴訟。」，復參酌德國基本法第1條第3項及第20條第3項規定，國家行為應受法的拘束，即使在缺乏特定規範時，國家行為仍應受「恣意禁止原則」、「比例原則」及相關權限及程序規定之拘束，如有違誤之處，即屬侵害德國基本法第19條4項所稱之「權利」。此外，我國現任司法院院長許宗力於其著作中，即明白指出赦免請求之拒絕與赦免決定之撤銷是否為行政處分乃係問題之核心，而德國近年以赦免行為仍受法律與法之拘束，尤其不能牴觸平等原則與比例原則，傾向於承認總統之特赦行為具有行政處分之性格。準此，德國基本法第60條規範之赦免，不單純僅係總統之「權力」，亦屬於人民之「權利」，故赦免請求之拒絕或赦免之撤銷，應認可屬行政機關所為之行政處分，並應受司法審查。
(2)復如美國法院之見解，美國法上固有「政治問題」（political question）概念，惟美國最高法院判決從未以政治問題理論而棄守赦免權之審判權。美國聯邦憲法第2條第2項第1款規定：「總統對違反聯邦之犯罪者，有權頒賜減刑與赦免，但於彈劾案不得為之。
」是美國法上赦免權同為憲法明文賦予總統之職權。以美國聯邦及各州法院為例，該國法院向來雖高度尊重行政首長對於赦免權之行使，惟就總統之赦免行為是否符合憲法規定之赦免要件，是否可以終身監禁為條件，赦免死刑，以及是否違反權力分立原則等問題，美國聯邦最高法院國法院均曾予以受理並作成實體判決。在Ohio Adult Parole Authority v.Woodard一案中，O'Connor大法官針對赦免程序是否可能違反憲法正當法律程序問題時即認為：「憲法正當程序的保障，並不因赦免與否屬於行政（首長）的裁量範圍而受影響。……即使傳統上赦免及減刑決定並非法院掌理的事務，但某些基本的程序保障對於赦免程序仍然有所適用。」。換言之，總統行使赦免權並非美國法制所謂之政治問題，透過司法審查能避免國家機關輕率地決定是否赦免，或是恣意剝奪受刑人使用赦免程序之機會。總統行使赦免權力仍某程度受憲法上正當法律程序之限制，司法權仍得介入審查。
(3)我國立法院於98年3月31日完成公政公約及經濟社會文化權利國際公約（下合稱「兩公約」）及「兩公約施行法」之審議，總統於98年4月22日公布兩公約施行法，並於98年5月14日完成批准程序，98年12月10日施行。而兩公約施行法第2條明文規定：「兩公約所揭示保障人權之規定，具有國內法律之效力。」，司法院釋字第329號理由書中亦認定條約之位階等同於法律，司法院大法官羅昌發於司法院釋字第709號解釋部分協同部分不同意見書中亦指出：「我國已透過『公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法』，施行ICCPR及ICESCR。雖該施行法在我國國內屬於法律位階，然在我國法律體系內納入並執行國際人權公約，亦可證明我國對於該等人權公約所承認之人權價值，有明確且直接之肯定。我國雖非前揭公約之參與國，故無法直接引用該人權公約作為憲法解釋之依據，然此並不影響該國際文件所承認之各項人權及價值之普世性質，以及其得以做為解釋我國憲法基本權利內涵之重要考量依據，使我國憲法及憲政思想，與國際人權趨勢，進行有效之對話，並強化對人民之基本權利保障。本席曾於本院釋字第694號、696號、第701號及第708號解釋所提出之意見書中多次闡述此旨。」。學者廖福特與張文貞教授則認為，兩公約施行法第4條既規定：「各級政府機關行使其職權，應符合兩公約有關人權保障之規定，避免侵害人權，保護人民不受他人侵害，並應積極促進各項人權之實現。」、同法第8條更進一步規定：「各級政府機關應依兩公約規定之內容，檢討所主管之法令及行政措施，有不符兩公約規定者，應於本法施行後2年內，完成法令之制（訂）定、修正或廢止及行政措施之改進。」，據此推論兩公約屬於特別法或至少規範效力優於國內法，當國內法與兩公約衝突時，法院應優先適用兩公約。另有學者陳怡凱教授認為，在解釋上，兩公約之權利可能與我國憲法上之基本權相重合，透過納入既有之基本權內容中，將該等權利視同具有憲法上之效力，而未重合之部分人權，則透過憲法第22條之概括條款，解釋為同受憲法上之保障，因此法官若於具體案件確信系爭之內國法律或命令有違背公約人權之疑義時，應根據司法院釋字371號解釋，停止審判聲請大法官解釋。是可認倘法律規定與兩公約相牴觸時，法院或行政機關應優先、直接適用兩公約之規定；倘兩公約之權利與我國憲法上之基本權未能完全重合時，則應得透過憲法第22條之概括條款，將該兩公約之權利解釋為同受憲法上之權利而應受保障。
(4)復按兩公約施行法第3條規定，據此意謂我國法院解釋兩公約意旨時，應參考兩公約人權規定、立法意旨及相關解釋，尤其是公政公約監督機關即聯合國人權事務委員會（United Nations Human Rights Committee，下稱「人權事務委員會」）之解釋，作為進行審判之礎，不得任意作解釋。所謂人權事務委員會之解釋範圍應包括：人權事務委員會針對公政公約條文解釋之一般性意見（General Comment）、人權事務委員會對於個案申訴（包括個人申訴與國家申訴）來文中所表示出之決定（Communication），以及人權事務委員會對締約國進行國家報告審查所做成之結論性意見（Concluding Observation）等，均是人權事務委員會表示兩公約見解之文件，應皆屬兩公約施行法第3條所稱「人權事務委員會對兩公約之解釋」。至於我國政府為落實國際人權公約所完成之國家人權報告，及經國際獨立專家審查通過的結論性意見與建議該之效力，由於兩公約施行法第6條，因此從「自課義務」之角度觀之，我國司法機關及行政機關亦應遵循曾任人權事務委員會委員之國際獨立專家對我國國家審查報告之結論性意見與建議。
(5)公政公約第6條第4項規定：「受死刑宣告者，有請求特赦或減刑之權。一切判處死刑之案件均得邀大赦、特赦或減刑。」，人權事務委員會於公政公約第6號一般性意見第7點更認為，尋求赦免或減刑之權利，其與公平法院聽審請求權、無罪推定、上訴權等並列為受死刑宣告者之特定權利。復參酌聯合國經濟社會理事會（Economic and Socail Council，下稱經社理事會）關於死刑犯權利保障之保護措施第7點、第8點規定；我國於102年邀請國際獨立專家作成之結論性意見與建議中，專家特別指出：「根據公政公約第6條第4項，受死刑宣告者有請求特赦或減刑之權利。
這表示死刑的執行必須暫停，直到相關程序適當的終結為止。專家認為中華民國（臺灣）過去3年折行的15個死刑案件，似乎都違反了公約的這個條款。」；人權委員會法外處決、即審即決和任意處決問題特別報告員於1997年提出之報告結論與建議則指出：「於死刑執行前，各國之國內法應規定至少6個月以上之合理準備期間，允許被告得向上級法院提起上訴，以及請求赦免。此一措施能防止草率處決，允許被告有機會行使其所有之權利。負責執行死刑命令之機關應充分知悉有關受刑人聲請上訴及請求赦免之情形，如有上訴或其他救濟程序仍懸而未決，即不得執行死刑。赦免請求應該提供實質有效之機會以保障生命權。」。人權事務委員會於2008年審查日本提出之國家報告後所提出之結論性意見，對於日本未能落實使用特赦、減刑及延緩執行等制度，以及該類救濟制度之程序並不透明，表達關切。人權事務委員會重申：「特赦、減刑及延緩執行等權利，應確實適用於受死刑宣告者。」，並確立：「締約國對於死刑案件應採取強制審查制度，以確保就死刑案件聲請再審或赦免時，有中止執行死刑之效力。」。由人權事務委員會在2007年Tamara Chikunova v. Uzbekistan案中可見特赦或減刑應為《公政公約》所明確賦予被判處死刑者之「赦免請求權」，於公政公約內國法化後，憲法解釋亦應盡可能與公政公約解釋相調和以維持法秩序一致，赦免不再單純僅係政治爭議或總統高權行為之「赦免權力」，受死刑宣告者請求特赦或減刑之「赦免權利」，應藉由憲法第22條之規定，將公政公約第6條第4項之赦免權利，解釋為我國憲法上應受法律保障之主觀公權利，則人民基於公法法規所賦予之法律上權利，請求國家機關為特定作為，行政機關即因而負有一定之作為義務。
(6)由司法院釋字第627號解釋理由書足徵，總統依憲法及憲法增修條文所賦予之職權，並非憲法上之絕對權利，仍受權力分立與其他憲法原則之限制。換言之，總統之赦免權亦如同國家機密特權，同為總統憲法上之行政權，而總統赦免權力之行使，自亦須受權力分立以及其他憲法原則拘束，如符合法律保留及正當法律程序等重要憲法原則，並保障人民救濟權利，始與兩公約之精神無違。現代法治國對於赦免行為的想像，已然從帝王的恩澤行為轉化為生命權之救濟處分，故不宜完全排除赦免行為的行政權性質，從而將人民的救濟權拒於司法門外。若固守傳統思想，將赦免行為解為單純政治行為，而不許司法對違法或不當之赦免行為，或是對怠於作成赦免准駁決定之不作為進行審查，將使人民原應受公政公約第6條第4項所保障之赦免請求權於受到國家積極或消極侵害後均無救濟之途徑。徵諸前開比較法上之解釋，以及公政公約與人權事務委員會相關意旨，赦免程序可受司法審查乃是國際法潮流趨勢，司法機關應拒絕適用違反當代國際人權基準之法律，並確保死刑案件嚴格遵守公平審判與正當法律程序之要求。從而，我國赦免法第7條所稱之特赦、減刑命令，應肯認係由行政機關即總統針對特定人所作之具體行為，屬公權力之行使，並對處分之相對人直接產生免除相對人罪或刑之法律效果，核其性質，為行政程序法第92條第1項所稱之行政處分。倘總統對於人民赦免請求怠於作成准駁與否之處分，人民自得透過司法加以救濟，否則係侵害我國憲法第22條之權利，即公政公約第6條第4項內國法化後之赦免權利，亦違反憲法第16條訴訟權保障之規定。
2.為落實公政公約第6條第4項受死刑宣告者得請求特赦、減刑之權利，國家有義務設置與之相應之程序，始合乎正當法律程序之要求：
(1)對於正當法律程序，我國司法院大法官解釋亦有諸多號解釋闡明其概念。我國憲法第8條第1項設有人身自由權保障，故初始大法官僅將正當法律程序之概念適用於人身自由，繼而才逐步將正當程序保障擴大適用於「訴訟權（司法程序）」、「限制或剝奪財產權與工作權之行政程序」等。而人身自由以外之各該權利應有正當法律程序之適用，或係透過類推適用憲法第8條之規定，或係以各該憲法基本權本身即內含「正當程序保障」等，作為憲法上正當程序保障之法源依據。司法院釋字第610號解釋大法官許玉秀、林子儀、許宗力部分協同意見書即謂：「正當法律程序原則的原始意涵是，關涉人民權利的公權力運作，應該設置合理正當的法定程序，俾保障人民有合理、公平參與及異議的權利；所以法律優位、法律保留、法官保留等原則，都是正當法律程序原則的下位規則；而我國憲法第8條及第16條保障訴訟權的規定，也都可以理解為正當法律程序原則的例示規定。正當法律程序原則既是對於一切法律程序規定的指導原則，即不受基本權保護範圍的限制。因此，雖然系爭規定所涉及的公務員聲請懲戒再審議權並非憲法所保障訴訟權的核心領域，但公懲法在建制再審議權時，仍應符合正當法律程序原則，此亦為本院釋字第574號解釋的意旨。」；司法院釋字第672號解釋大法官陳春生不同意見書亦指出：「本院自第384號解釋關於憲法第8條人身自由保障條款之『法定程序』，引進正當法律程序原則以來，更進一步將其適用於訴訟權(本院釋字第663號解釋)、財產權(本院釋字第409號、488號解釋)、工作權(本院釋字第462號、491號解釋)、講學自由(本院釋字第563號解釋)、秘密通訊自由(本院釋字第631號解釋)等領域。姑不論本院逐步擴大正當法律程序之適用範圍，而未明示其憲法依據，其或隱含類推適用憲法第8條、或各該基本權利內含正當程序保障，或可適用第22條，惟本院解釋似已將正當法律程序定位為憲法原則，作為拘束國家公權力行使之依據。」，其並引用司法院釋字610號解釋理由書與667號解釋理由書以及學者相關著作認：「本院兩號解釋中揭櫫程序基本權或程序性基本權之概念，雖主要指憲法第16條之訴訟權，但亦聯結正當法律程序加以論述，此可看出我國憲法第16條所保障之訴訟權，與程序基本權之概念，有重疊部分，但訴訟基本權僅針對司法審判程序，無法包含所有基本權利之程序保障，是以，建構程序基本權概念，可以補完訴訟權保障之不足。是以上開兩號解釋，雖只就訴訟權為論述，應可進一步運用於其他基本權利領域。因此學者主張：『個別基本權利皆含有程序保障的需求與功能，吾人既得將性質相同之『程序保障』一般化為『程序基本權』，就如同平等權、人性尊嚴、一般人格權，其既內含於各項具體基本權利中，亦可外顯為憲法原則，作為個別基本權利保護範圍無法涵蓋時之補充依據，並支配所有公權力，包括行政、立法、司法等。』，其說值得贊同。」。由此可知，國家公權力行使倘欲對個別基本權利進行限制或剝奪，均應受憲法上正當法律程序之限制。準此，行政行為（包括行政處分、法規命令或其他行政行為），其內容應符合實質正當程序，其決定之程序並應符合程序上正當程序，包括憲法上正當程序與法律上正當程序（如行政程序法之程序規定），於我國憲法上應屬定論。
(2)對於正當法律程序應如何具體適用於我國行政程序中，已卸任司法院大法官湯德宗於其著作中將其拆解為5項要素，即公正作為義務、受告知權、聽證權（包括非正式聽證權即陳述意見之機會）、說明理由義務與行政資訊公開原則等。詳言之，為確保行政機關公正作為，必須禁止偏頗之發生，故應設計迴避制度以確保機關決策之公正性，且行政機關之組織組成應合法，並禁止片面接觸；受告知權係保障行政程序之當事人或利害關係人，有即時獲悉與其利害相關之事實及決定之權利；行政程序之聽證權則是在保障當事人於行政機關作成行政決定前，有答辯或說明之機會，依其進行方式可區分為正式程序之「聽證」，以及非正式程序之「陳述意見之機會」，此外，「卷宗閱覽請求權」乃係實現聽證權所必要之輔助性權利，故亦為聽證權之一環；說明理由義務則要求行政機關作成行政決定應說明決策理由，以使當事人及利害關係人知悉決定為何、決定理由以及如何救濟，且行政機關作成具體行政作為（如行政處分時），其說明理由應叫做成抽象行政行為（如法規命令）時更為具體、詳盡；至行政資訊公開則涵括政府主動公開與受人民請求而被動公開等情形
(3)依照公政公約第6條第2項之規定，死刑非依管轄法院終局判決，不得執行。從而，即使是在死刑判決已經生效成為可執行之判決後，國家機關仍尚不得立即執行死刑，此係因公政公約第6條第4項賦予所有遭受死刑宣告者有尋求特赦或減刑之權利。公政公約第6條第4項前段係指受死刑宣告者，有請求特赦或減刑之權利，故死刑之執行至少應推遲至相關程序正式結束之後。而同條項後段謂：「一切判處死刑之案件均得邀大赦、特赦或減刑。」則係對於各國立法機關所提出要求，亦即，基於人道主義之理由，立法機關應提供所有受死刑宣告者尋求大赦、特赦或減刑之可能性以及與之相應之程序，國家有義務提供有效措施以確保所有案件均能適當地考慮赦免，故不得將死刑案件的適用可能性排除於大赦、特赦或減刑等救濟程序。總而言之，立法機關不得對負責行使大赦、特赦或減刑等權利之機關進行限制，以排除某些人或某些可判處死刑之罪行獲得大赦、特赦或減刑之可能性。於Kennedy v. Trinidad and Tobago個人來文申訴案中，人權事務委員雖未明確指定行使赦免權之模式，賦予締約國對於赦免權應如何行使及其應遵守之程序為何保有相當之自由裁量權限。然此並非意味政治機關在決定是否赦免時有無限制之自由裁量權，倘若締約國提供之赦免救濟方式為無效的，則締約國將因未能實現公政公約所確認之權利，而違反公政公約第2條之締約國國家義務。為落實公政公約第6條第4項之赦免權利而非將其束之高閣，國家有義務提供受死刑宣告者一定程度之程序性保障，包括知悉主管機關審查日期之權利、向主管機關表達之機會、提出有利證據之權利，以及知悉主管機關審查結果之權利，以及提起司法審查救濟等權利，始合乎公政公約赦免權之意旨。學者劉定基說明，立法者可透過法律對總統赦免權之要件、效力，甚至是行使程序加以規範，而行政法院對於總統赦免實體決定（是否赦免之決定，甚至是赦免理由）之審查標準亦固可採取最寬鬆、高度尊重總統職權行使之態度，但依據憲法保障正當法律程序之要求，尤其是「受告知權」之保障，總統應有回覆申請赦免者、告知處理結果之義務，否則即屬違法違憲。法務部選派赴美訪問之張長樹檢察官之研究報告亦指出，赦免諮詢機關之決策成員及幕僚人員應滿足多面向的觀點，被害人、執法人員、矯正機關固得陳述其觀點，而請求赦免之受刑人之觀點亦屬赦免程序所必須，此乃正當法律程序之一環。至於以公開或不公開形式舉行聽證，以聽取赦免申請人陳述意見，均為可能之選項。此外，赦免程序之透明度因攸關社會大眾對於赦免制度之信任，雖無必要比照法庭公開審理之方式，但事前預告審議案件，事後公佈審議結果，始能確保審議程序公正及正當。
(4)依我國憲法第40條規定，憲法對於總統行使赦免權力明白採取法律保留原則，總統行使赦免權時不得恣意，亦非毫無限制，仍應受到法律規範之拘束。又公政公約第6條第4項賦予受宣告死刑者享有請求特赦或減刑之權利，而依據我國過去司法院大法官之解釋，人民權利受侵害或限制時，應有使其獲得救濟之機會與制度，且應依據所涉基本權之種類、限制之強度及範圍、所欲追求之公共利益、決定機關之功能合適性、有無替代程序或各項可能程序成本等因素綜合考量，制定相應之法定程序。職是，總統行使其「赦免權」時，事關受宣告死刑者之「赦免權利」能否實際有效地被利用，參酌前揭比較法案例及人權事務委員會相關意見，受宣告死刑者實體上應有請求特赦或減刑之權利，程序上至少應享有受告知權（即總統應有回覆赦免請求及告知處理結果之義務）、聽證權（正式聽證或非正式聽證之陳述意見機會）以及提起司法審查救濟之權利，確保赦免為實質有效之制度。復按司法院大法官羅昌發於釋字第709號解釋部份協同部分不同意見書指出，公政公約所承認之各項人權及價值得作為解釋我國憲法基本權利內涵之重要考量依據，以強化我國憲法對人民基本權利之保障。又，依公政公約第2條第3款規定可知，當公約內國法化後，國家即應採取必要措施以實現公政公約所確立之權利，否則即是違背公政公約第2條第3款之締約國義務。職此，我國於98年批准兩公約並通過兩公約施行法後，國家（包括行政、立法、司法機關）或本於締約國義務，或本於自課義務之精神，公政公約第6條第4項賦予受死刑宣告者之赦免權利，均須綜合公政公約第2條第3款規定整體觀察解釋，使受死刑宣告者之赦免權利能受到有效保障，以落實《公政公約》之立法意旨，應屬當然。準此，對於受死刑宣告者赦免請求之准駁，不僅攸關重要公益之達成，且嚴重影響受死刑宣告者之生命權及赦免權，並因其牽涉甚廣，社會爭議性強容易發生紛爭。為使總統行使赦免權時，能確實符合重要公益、比例原則及相關法律規定之要求，總統應基於公政公約及人權事務委員會相關申訴文件之意旨，依循我國憲法正當法律程序之精神，就受死刑宣告者主動提起之赦免請求作出准駁之決定，並通知請求赦免者，以實現受死刑宣告者請求赦免時應受告知之權，始合乎憲法及公政公約保障赦免權及程序基本權之意旨。
（三）聲明：
1.訴願決定撤銷。
2.被告應對原告施智元、郭旗山、陳文魁、劉華崑、張嘉瑤於106年7月17日、黃麟凱於106年11月9日等請求赦免事件，作成核准特赦或減刑之行政處分。
四、本院查：
（一）按「受死刑宣告者，有請求特赦或減刑之權。一切判處死刑之案件均得邀大赦、特赦或減刑。」公政公約第6條第4項定有明文，而本條項規定，依公政公約第2條第2項：「本公約締約國承允遇現行立法或其他措施尚無規定時，各依本國憲法程序，並遵照本公約規定，採取必要步驟，制定必要之立法或其他措施，以實現本公約所確認之權利。
」及兩公約施行法第2條規定：「兩公約所揭示保障人權之規定，具有國內法律之效力。」固應認於我國之受死刑宣告者，有請求特赦或減刑之權。惟「政治問題或類似之概念（如統治行為或政府行為）所指涉之問題，應由憲法上之政治部門（包括行政及立法部門）作政治之判斷，而非屬可供司法裁決之事項……」業經司法院釋字第419號解釋理由書闡述在案；又「總統依法行使大赦、特赦、減刑及復權之權。」「總統得命令行政院轉令主管部為大赦、特赦、減刑、復權之研議。」則為憲法第40條及赦免法第6條第1項所明定。故依憲法第40條規定之「大赦、特赦、減刑及復權」係憲法賦予總統之專屬特權，總統對之是否行使具有高度裁量權之本質，及憲法第40條就總統關於特赦、減刑等之特權係規範應依法行使，而赦免法第6條第1項則規定應循「總統命令行政院轉令主管部為研議」之程序，暨依憲法第58條、第63條關於總統行使大赦權時，須經行政院會議及立法院議決之規範，足知總統是否為憲法第40條所規範減刑、特赦等專屬職權之行使，係屬政治問題或類似之概念範疇，尚非法律爭議，參諸上述行政訴訟法規定及司法院釋字第419號解釋理由書意旨，非屬應受司法審判之事項。關於特赦或減刑，既屬憲法第40條所明定專屬總統之特權，且明文「依法行使」之要件，故受死刑宣告者，依屬法律位階之公政公約第6條第4項規定，雖具請求特赦或減刑之權，亦應認其向總統為特赦或減刑之請求，僅是促使總統為憲法第40條所規定職權之發動，尚無從因此而謂總統有應為一定行為之義務，進而於總統未為一定作為時，應受司法之審查（最高行政法院103年度裁字第254號、109年度裁字第270號裁定意旨參照）。
（二）查本件原告皆為受死刑判決確定之人，其等個別向被告聲請減刑或赦免，迄未獲被告准駁回應，乃於遭總統府為訴願不受理決定後，向本院提起行政訴訟，聲明求為判決如其訴之聲明等情，有訴願決定書及行政訴訟起訴狀可稽，自堪認定。原告因皆屬受死刑判決確定之人，依上述公政公約第6條第4項規定，其固得為特赦或減刑之請求。然依上述規定及說明，其等向被告即總統為特赦或減刑之請求，性質上核屬促請被告為憲法第40條所規定職權之發動，雖被告迄未為是否同意為此職權行使之表示，亦因其非屬應受司法審查之法律爭議事項，是其等向本院之起訴，即屬行政訴訟法第107條第1項第1款所規定非屬行政法院審判權限之事件。又公政公約第6號一般性意見第7點後段係謂：「『公約』規定的程序保證必須遵守，包括有權由一個獨立的法院進行公正的審判、無罪推定原則、對被告方的最低程度之保障和由上級法院審核的權利，這些是尋求赦免或減刑等特定權利以外的權利。」（參見法務部出版「公民與政治權利國際公約、經濟社會文化權利國際公約一般性意見」一書第9頁），尚與本件係關於受死刑判決確定者之向被告請求減刑或特赦是否應受司法審判之爭議無涉，原告主張其所為減刑或赦免請求，應受司法審查云云，核無足取。另司法院釋字第627號解釋係關於總統之國家機密特權之解釋，亦與本件之爭執無關。又原告執公政公約規定，主張其等有請求總統為赦免之主觀公權利，進而為本件應受司法審查之爭議，亦屬其主觀意見，依上述規定及說明，尚無可採。
（三）又按中華民國總統府組織法第1條規定：「總統依據憲法行使職權，設總統府。」訴願法第52條第1項規定：「各機關辦理訴願事件，應設訴願審議委員會，組成人員以具有法制專長者為原則。」總統府及所屬機關訴願審議委員會組織規程第1條、第2條分別規定：「本規程依訴願法第52條第3項訂定之。」、「總統府及所屬機關為辦理訴願事件，應設訴願審議委員會。」是依上開規定可知，總統於其職權行使之範圍內，自得將職權行使事項交由總統府相關單位處理。依此，不服總統所為處分而提起之訴願，其訴願審議事項，自得由總統交由總統府內設之訴願審議委員會審議。原告主張本件以總統府之訴願審議委員會為訴願管轄機關，與訴願法規定不符云云，委不足採。
五、綜上，赦免或減刑權之行使為憲法賦予總統專屬之特權或學理所稱非屬司法機關所得審查之高權行為，訴願機關因其非屬訴願法所得審議之事項，爰依訴願法第77條第8款規定，作成不受理決定，於法有據，核無不合。原告等6人復提起本件行政訴訟，聲明求為判決如其訴之聲明，因行政法院對赦免或減刑權之行使並無審判權，原告等6人請求本院就無審判權之赦免或減刑權之行使為審理，於法無據，訴不合法，依首揭規定，應予駁回。
六、結論：本件起訴為不合法，裁定如主文。中 華 民 國 111 年 8 月 26 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 許麗華
法 官 林學晴法 官 梁哲瑋上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 111 年 8 月 30 日
書記官 朱倩儀