臺北高等行政法院判決
107年度訴字第615號108年2月14日辯論終結原 告 蕭素容訴訟代理人 黃慧萍律師被 告 交通部公路總局代 表 人 陳彥伯（局長）訴訟代理人 陳美莉
連宇翔鍾富順上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民國107年3月22日交訴字第1060040582號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告所屬臺中區監理所彰化監理站監警聯合稽查小組於民國105年11月4日11時37分許，在臺中市○○區○○路○○號前，查獲原告配偶湯○源駕駛登記原告所有的000-0000號自用小客貨車（下稱系爭車輛）透過臺灣宇博數位服務股份有限公司（下稱臺灣宇博公司）APP網路平台（下稱Ube
r APP平台），自臺中市○○區○○路○○○號前載運乘客至臺中市○區○○路○○號前，並以刷卡簽帳方式收費新臺幣（下同）73.37元，遂開立105年12月7日公彰監稽字第64C001366號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，予以舉發，並移送被告。被告認原告違反公路法第77條第2項規定，以106年11月20日第60-64C001366號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），吊扣原告系爭車輛牌照2 個月。原告不服，提起訴願遭駁回後，提起本件行政訴訟。
二、原告主張：
（一）綜觀原處分內容，無認定原告有原處分所指違規行為的論斷與證據，有違行政程序法第5條明確性原則及第96條第1項第2 款法定程式之違法。雖被告於訴願程序中提出搭乘資料、駕駛人及乘客談話紀錄等事證，惟此等資料均與原告無關，無從認定原告有違規事實，亦無從認定原告係提供車輛供第三人非法載客收費使用。原告並非駕駛，僅係單純基於家人關係及社會通常生活習慣，將系爭車輛供配偶湯○源使用，作為日常交通往返的工具，對原處分所載的駕駛行程並不知情，亦無參與，被告不能僅以家人或親友間使用車輛的生活習慣，逕予認定原告交付車輛行為即屬經營汽車運輸業。被告背於事實，無視有利原告的事證，作成原處分，顯有認定違規事實與所憑證據資料不合的違法，並已違背行政程序法第36條、第43條及最高行政法院39年判字第2 號判例意旨，原處分自屬違法。縱被告所指「違規載客、收取車資」的事實存在，然該事實的行為人為湯○源，原告身為汽車所有人，如何該當公路法第77條第2 項所定裁處對象的要件？原告有何行為該當「未經申請核准經營汽車運輸業」？原告單純提供車輛，如何認定係出於經營汽車運輸業的意思？就此，被告均未究明。尤其，被告對於原告有無故意或過失，亦無論斷及證據支持，凡此，俱足證明原處分有未盡調查職責、未能充分說理的違失。
（二）依本院96年度訴字第1850號及最高行政法院99年度判字第32號判決見解，公路法第2條第1項第14款所指汽車運輸業，係指以汽車經營客、貨運輸而受報酬之「事業」。所稱「事業」須以反覆實施同種類行為為目的，對於偶一為之的自用車輛，無反覆實施的意圖者，即不能認違反公路法第77條第2 項規定。是以，本件被告應負擔舉證責任，提出證據證明原告確有從事攬載乘客收取報酬，並反覆實施的事實。原告僅單純為汽車所有人，未有載客營業的行為，亦非利用所屬汽車經營客、貨運輸而受報酬的業者。
（三）縱認原告所有系爭車輛供湯○源使用搭載Uber會員的行為確屬違法，然實際的違規行為人並非原告，原告客觀上未該當公路法第77條第2 項規定的構成要件。再者，公路法第77條第2 項規定，解釋上得吊扣的車輛牌照，應限於違反行政法上義務之行為人所有的車輛，而不應及於不知情的其他汽車所有人，否則豈非將實際提供搭載服務的駕駛人違規行為，轉嫁處罰原告，等同於對原告單純處於車輛所有權人的狀態科以處罰，課予原告無過失責任，就此，顯有悖於行政罰採自己行為責任及過失責任的原則。另從裁罰手段的選擇及比例原則以論，相較於罰鍰，吊扣牌照不僅處罰狀態長達2至6個月，而且限制、剝奪人民合法使用車輛的權利，屬損害較大的處罰手段，對於公路法第77條第2 項規定的解釋適用，亦應限縮，否則對於違規的實際駕駛人僅得裁處罰鍰，卻對非屬違規行為人，僅因車輛遭使用於非法營業的車輛所有人，因不當強加於汽車所有人對違規行為人之監督義務的違反有過失，竟得處以吊扣，甚或吊銷車輛牌照，採取相較於故意違規行為人較重的處罰，就此以論，將公路法第77條第2 項後段的裁罰方式割裂適用及裁罰對象所為解釋，有悖於行政罰法第7 條規定及比例原則之違法，而有解釋適用法律不當之違法。
（四）被告援引最高行政法院106年4月份庭長法官聯席會議決議，主張其對原告吊扣車輛牌照並無違法。然依最高行政法院101年度6月份第1 次庭長法官聯席會議決議意旨，如行政機關對人民所為的裁處，其構成要件是人民違反行政法上義務的行為，則此裁處具裁罰性，屬行政罰。反之，如是基於管制目的而為，則不具裁罰性，為管制性處分。公路法第77條第2 項規定所列之吊扣、吊銷汽車牌照，其構成要件包含「未經許可經營汽車運輸業」此一違反行政法上義務行為，此觀原處分「違反事實」欄及「簡要理由」欄的記載甚明，具裁罰性，應屬行政罰。又行政罰法第 2條亦明文規定行政罰包括「限制或停止營業」、「吊扣證照」及「吊銷證照」等處分。再者，釋字第418 號解釋理由書表示：「道路交通管理處罰條例中所規定之處罰計有罰鍰、吊扣駕駛執照及汽車牌照等，均係行政機關對違反秩序行為之裁罰性行政處分。」經檢驗合格汽車，取得交通部核發的車輛型式安全審驗合格證明文件及出廠與貨物稅完稅證照等，即可領取車輛牌照，由此可知車輛牌照的目的乃在掌握車輛機械功能狀態，確保車輛品質及安全性要求，是以，車輛備有牌照本身不會構成違法狀態，而公路法第77條第2 項規定所顯示的違法狀態是駕駛人違規載客行為，與車輛所有人交付車輛，或車輛備有牌照等並無關連性，被告辯稱公路法第77條第2 項規定係為遏止違規、使該車輛無法繼續違規使用等等，手段與目的欠缺合理正當的關聯。最高行政法院上開106 年決議，有違不當連結禁止原則。另對照106年1月4日修正公布公路法第77 條第2 項後段增訂吊扣、吊銷駕駛執照規定，更可凸顯公路法第77條第2 項吊扣、吊銷車輛牌照，非如被告所稱係基於使該車輛無法繼續供違規使用的管制目的，蓋實際行為人即汽車駕駛人既已受吊扣駕照處分，已遭剝奪或限制在一段期間內駕駛任何車輛的權利，客觀上該車輛不可能再供違章行為人使用，則同時剝奪或限制車輛所有權人對該車輛的使用權，顯然不是基於使該車輛無法繼續供違規使用的目的，益證吊扣、吊銷牌照，屬行政罰。
（五）上開最高行政法院106 年決議是以立法理由為立論基礎，惟公路法第77條第2 項後段增訂吊扣車輛牌照規定時的修訂理由，無法得出吊扣車牌是管制性處分的結論。從修訂理由全文以觀，是因原公路法第77條第2 項無吊扣（銷）牌照的處罰規定，為使公路主管機關有執行依據，乃增列吊扣（銷）牌照的處罰規定。此從當時交通主管機關代表人於立法院的說明報告，是以非法經營業者為制裁主體作前提，未提及是針對車輛所有人提供車輛行為而增訂，且修法說明表示「除處以罰鍰並勒令停業外，並增訂吊扣非法營業之汽車牌照或吊銷汽車牌照之規定，以利執行」，將吊扣（銷）牌照與罰鍰及勒令停業等處罰相提並論，可證吊扣（銷）牌照確屬行政罰，不應以不明確的所謂行政管制目的，規避行政罰法的適用。又參酌106年1月4 日修訂時所列理由：「為達到遏止非法之效果，復提高吊扣非法營業車輛牌照之期限，並增加吊扣或吊銷非法經營汽車運輸業之駕駛人駕駛執照裁罰規定」，亦認定吊扣（銷）牌照為裁罰規定。當時提案委員陳○生對於吊扣（銷）牌照所為修法說明：「針對以企業型態大規模經營之違法類型及相關違法行為，加重罰則，擬具公路法第77條及第78條有關規定。」更可見吊扣（銷）牌照，具裁罰性，有行政罰法的適用。公路法第77條第2 項規定，基於行為責任，解釋上吊扣牌照應限於未經申請核准而經營汽車運輸業的違章行為人所有車輛，而不應擴張及於不知情的車輛所有人，否則豈非將駕駛人的違規行為轉嫁車輛所有人，等於課以無過失責任，較之於實際駕駛人至少為故意或過失責任，顯不公允。最高行政法院106年4月份決議未深究先前101 年決議所示的判準，亦有悖於無責任即無處罰的憲法原則與比例原則。
（六）行為時公路法第77條第2 項規定賦予被告採取吊扣處分的裁量權限，是以吊扣處分具有裁量處分的性質。被告對於違反公路法第77條第2 項規定者，一律併處汽車所有人吊扣牌照處分，僅審酌駕駛行為人違規次數，而為不同吊扣期限而已，被告作成吊扣處分前未考量比例原則，未區分個案情節輕重，有裁量怠惰之違法。縱使汽車駕駛人確有違章，然第一次遭查獲，被告即對原告作成吊扣牌照2 個月的處分，使原告無法使用車輛，而違規行為人卻仍可使用其他車輛繼續違法載客，顯見吊扣原告牌照無從遏止行為人的違章行為，原處分有違不當連結禁止原則之裁量濫用的違法，亦有違比例原則。
（七）參酌最高行政法院107年度判字第363號、第364 號判決及本院106年度訴字第252號、第215號、105年度訴字第1235號、第1487號判決見解，被告認定的違章行為，不論是以原告戶籍地所屬直轄市即臺中市作為主營業事務所，抑或以違反地點即臺中市作為主事務所所在地，本件違章行為的權責機關應為直轄市政府即臺中市政府，而非被告，原處分已違反管轄法定原則，應屬違法。
（八）聲明求為判決：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯：
（一）系爭車輛確為原告所有，原告雖於申復書中表示未將系爭車輛借給湯○源違法載客收費，惟依當日現場司機訪談錄影及Uber乘客訪談紀錄及提供智慧型手機應用程式畫面，可確知原告提供系爭車輛給湯○源使用。又依Uber公司網頁顯示：「我們將您與司機配對後，您將會看見司機姓名、牌照號碼、相片，以及評分─因此您可以事先得知哪位司機會前來接送。」叫車畫面亦顯示此一車號，足證原告所有車輛於105年11月4日確曾使用於道路上。原告未辦理合法汽車運輸業登記，不能自行或與他人共同經營汽車運輸業，原告提供自有車輛給訴外人加入Uber APP平台，載客收費營業，乘客以Uber APP平台叫車，由該平台所屬公司直接指揮調度，系爭車輛前往指定地點載客，載客完成服務後，乘客再以信用卡付費給Uber APP所屬公司，由該公司拆帳分配金額給調度的自用車輛，而乘客可自其手機截錄並列印出「行車路線」及收據等文件，原告涉及經營汽車運輸業事實明確。參酌本院104年訴字第1264 號判決意旨，公路法第2條第14 款所稱之「事業」，並未排除自然人；如依整體客觀事實觀之，當事人確有反覆實施的意圖，仍不影響其為營業行為的認定。臺灣宇博公司為招攬司機參與載客營運，於其官網登載：成為Uber的獨立合作夥伴，並賺取豐富收入、只要為我們社群的乘客在市區內提供搭乘服務，就能每週獲得報酬、自己當老闆，並且自由安排服務時間以賺取車資、將車變成賺錢工具，Uber讓您輕鬆賺到錢等文字，足見自小客車加入Uber APP平台，目的即為以該車提供載客服務，並收取費用，足證加入Ub
er APP平台的司機，是以營利為目的，有反覆實施的意圖。原告為系爭車輛所有權人，對該車輛具有保管責任，可期待其注意不使系爭車輛成為違規營業工具，且無不能注意的情形，竟疏未注意，致成為違規營業工具，應可認原告有過失，處以吊扣牌照2個月，並無不當。
（二）原告辯稱原處分未載明原告違規行為及被告如何認定原告違規行為的理由，原處分欠缺明確性等等。惟原處分依行政程序法規定，已具體記載原告違規經營汽車運輸業的時間與地點，亦已詳述行為人違規事實、時間、地點，故原處分就被處分人、地址、違規車號、時間、法令依據、事實與理由、繳款方式與教示等，均已特定，未違反明確性原則。參以最高行政法院100年度判字第427號判決，處分的明確性是以相對人是否足以知悉其違規原因與法令為斷，原處分內容自屬合法。
（三）依本院105年度訴字第1831 號判決意旨，吊扣或吊銷車輛牌照不以實際駕駛的行為人所有，或汽車所有人自己違規經營汽車運輸業為限，只須車輛確係供非法營業即得吊扣或吊銷其牌照，顯係基於行政管制目的，使該車輛無法再繼續提供違規使用。被告依交通部105年3月21日交路（一）字第10586000482 號令修正發布的自用車違規營業處罰基準表規定：自用小客車、自用小貨車，第1 次違規處該行為人新臺幣5 萬元罰鍰，並吊扣車輛所有人該次違規營業車輛牌照2個月，應屬有據。
（四）依公路法第34條第4、5款、汽車運輸業管理規則第100 條第2款規定可知，公路法規範的9類汽車運輸業中，以小客車載客營業者，除計程車客運業外，尚包含代僱駕駛的小客車租賃業。小客車租賃原係租車人自駕用，但為因應部分租車人（如外籍旅客）需求，亦可由小客車租賃業者提供駕駛。計程車客運業與代僱駕駛的小客車租賃業，在合法經營前提下，其共同點為：使用車種主要為小客車（小客車租賃業尚含小客貨兩用車），駕駛皆由業者提供，皆有收費行為，皆屬載客運輸。相異點為：計程車客運業應在核定營業區域內營業，車輛外觀須符有關規定，最顯著者為黃色車身與車頂燈，俾利巡迴攬客，但不排除預約叫車型態，亦有透過資訊平台方式派遣（媒合），須按里程計費，須安裝計費表等；而代僱駕駛的小客車租賃業則無營業區域劃分，惟不得外駛攬客，更不得巡迴攬客，車輛外觀同一般自用小客車，僅其車牌編碼方式與自用車不同，消費者得事先選擇車種與車齡，並得事先使消費者知悉收費金額。綜上可知，利用Uber APP平台違規攬客的行為，就其使用車輛與Uber APP平台通用全國，無營業區域劃分的特性，較接近代僱駕駛的小客車租賃業，惟就其按里程計費，卻又類似計程車客運業，然每日可依離尖峰時段調整費率，且未加裝計費表，則又與計程車客運業不同。另Uber APP平台提供消費者可事先依需求選擇車種與車齡，並以此將收費標準區分為尊榮優步與精英優步，復事先提供消費者所需行程的預估收費金額等，顯與小客車租賃業相似。準此，臺灣宇博公司的營業型態實兼具兩者，係未經核准經營計程車客運業與代僱駕駛的小客車租賃業，依公路法第37條、汽車運輸業管理規則第139條之1規定，被告及直轄市政府均有管轄權。因數機關均有管轄權，依行政罰法第31條規定，行政院乃以106年7月24日院臺交字第1060182260號函核復事項第2 點：「為避免未來裁罰、救濟之複雜化，現階段仍以貴部公路總局為裁罰機關。」原告就管轄權部分的指摘，應不可採。
（五）公路法第77條第2 項的構成要件僅區分汽車或電車運輸業，並未就違規行為人所經營者係屬公路法第34條所定9 種汽車運輸業中的何種汽車運輸業再予細分。例如業者未經核准，以自用車有時載客，有時載貨收費，主管機關無須論以未經核准經營計程車客運業或未經核准經營汽車貨運業，而是認定未經核准經營汽車運輸業。又例如已經核准經營小客車租賃業者，其違規經營計程車客運業，主管機關僅論以公路法第77條第1項，而非論以第77條第2項，足徵實務上對於公路法第77條第2 項的適用，並無區分何種汽車運輸業的必要。倘為求得公路法第37條所定管轄，強行將多元的營業態樣予以定性，與社會複雜發展相悖。就如民事法院認定無名契約具複合契約性質或刑事法院認定犯罪事實具法條競合關係一般，公路主管機關認定臺灣宇博公司經營模式兼具跨業性質，並無悖事理。倘需逐案定性，區分違規經營的運輸業類別，方能決定管轄，恐徒增爭議。若以本件違規車輛為自用車的角度來看，自用車的主管機關亦可取得管轄權限，且由自用車主管機關管轄，判斷上較為簡便，亦不致落入業別定性的紛擾。
（六）縱認臺灣宇博公司與湯○源共同未經核准經營計程車客運業，惟原告為自然人，無主事務所，無從依公路法第37條第1項第3款規定定其管轄機關。即使超越公路法第37條第1項第3款文義，從原告受吊扣車牌的原因來看，原告既非駕駛人，以經營事業的概念，以主事務所所在地定其管轄，對受規範者而言，亦欠缺可預見性。Uber APP平台具全國性，部分違規行為地在臺中、高雄，如本件以臺灣宇博公司的主事務所所在地定管轄權，而車主或駕駛人的住居所地卻在中南部，恐造成應訴不便，後續執行吊扣車牌或駕照，亦屬迂迴。再者，行政程序法與行政訴訟法皆無牽連管轄的規定，如以臺灣宇博公司的主事務所所在地定管轄權，亦有違管轄法定原則。實則依公路法第37第各款體系解釋，第1 款的運輸業，因通行全國，故向中央主管機關申請。而計程車客運業因營業區域的限制，故依主事務所所在地定土地管轄。未經核准經營汽車運輸業的Uber APP平台係通用全國，故由中央公路主管機關管轄，方符公路法第37條體系解釋的脈絡。由全國各地監理機關執行查緝臺灣宇博公司的違規行為，亦可解決臺北市政府需執行跨區取締的不經濟。實務運作上，因101 年監理業務一元化（即監理業務回歸中央，由中央統一監理車籍及駕籍）後，由被告管轄得省去執行吊扣（銷）牌照、駕照時移送之煩。況過往均由被告作為自用小客車違規營業的裁罰機關，並未影響人民對管轄程序安定性的期待。
（七）本件無從依公路法第37條定其管轄，已如前述。又因本件為吊扣處分，非罰鍰處分，亦無從依公路法第78條第1 項規定定其管轄，只能參照交通部公路總局組織法第2條第4款及第6 款規定，被告因對公路監理、運輸業務的規劃、執行及督導管理具有管轄權限，自當包含對自用車違規營業為吊扣牌照處分。縱認直轄市主管機關亦具有管轄權，依行政程序法第13條第1 項前段規定，因被告受理在先，應得就原告的自用車為吊扣牌照處分。本件駕駛人湯○源為原告配偶，並共同育有子女，關係密切，原告為汽車所有人，提供系爭車輛、行照及強制險證明文件，放任系爭車輛供其配偶恣意使用，湯○源並因而基於營利意圖，未經申請核准從事本質上具反覆性、繼續性的汽車運輸業經營行為，難謂原告已盡監督義務。被告為避免系爭車輛繼續供作違規使用，依最高行政法院106年4月份庭長法官聯席會議決議，作成原處分，並無違誤。
（八）聲明求為判決：1.駁回原告之訴。2.訴訟費用由原告負擔。
四、本件如事實概要欄所載的事實，有Uber App乘車資料截圖（含行車路線、時間、駕駛、費用等）、被告台中地區監警聯合稽查小組105年11月4日司機談話紀錄、乘客談話紀錄、被告105年12月8日路授中監彰字第1050241542號函及檢附之被告台中區監理所105年12月7日公彰監稽字第64C001366 號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單、汽車車籍查詢資料、原處分及訴願決定在卷可稽，洵堪認定。本件爭點為：1.是否該當公路法第77條第2 項所定要件？2.原處分是否符合行政程序法第96條第1項第2款規定，並符合明確性原則？3.被告有無作成原處分的權限？
五、本院的判斷：
（一）本件已該當於公路法第77條第2項所定要件：
1.公路法第2條第14 款規定：「本法用詞，定義如左：……
十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第34條第1項第4款、第5 款規定：
「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。五、小客車租賃業：以小客車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。」行為時公路法第77條第2 項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15 萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」公路法第79條第5 項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」依此授權訂定的汽車運輸業管理規則第138 條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2 項之規定舉發。」此一規定乃執行公路法第77條第2 項有關的細節性、技術性事項，與立法意旨相符且未逾越母法授權範圍，自得適用。
2.查原告配偶湯○源於前開事實概要欄所述時、地駕駛原告所有，屬於自用小客貨車的系爭車輛，搭載乘客並收取費用的事實，已有前述證據可資證明，被告認定此等事實已該當於公路法第77條第2 項規定的客觀構成要件，並非無據。
3.原告雖主張：被告未能舉證證明本件駕駛人有反覆、繼續從事攬客收費的行為或意圖，不符合公路法第77條第2 項「經營」的要件等等。惟所謂經營，固以行為反覆及繼續為特徵，然觀察整體客觀事實，如行為人確有反覆實施的準備，縱僅被查獲一次，包括首次實施即被查獲，或實施多次僅被查獲一次的情形，仍不影響其為經營行為的認定。又公路法第2條第14 款所稱「事業」，文義上不以法人為限，自然人有反覆實施的事實或準備，仍屬經營事業。參諸卷附臺灣宇博公司招攬司機加入Uber APP平台的廣告資料記載：「全球最夯的開車接案平台」、「您絕不可錯過的賺錢機會」、「想上班就上班，想休息就休息，隨時隨地打開 APP，開始賺錢」、「無需任何額外費用，超高賺錢效率讓您每週為自己輕鬆加薪」、「現在立即30秒完成註冊，馬上就能開車上路接案」等內容，足見以自用汽車註冊加入Uber APP平台，目的即在提供載客服務，收取費用，換言之，駕駛人是以營利為目的，依自己意願透過平台攬客賺取報酬，有反覆實施的意圖與準備，其提供的載客服務應有反覆及繼續的特徵，是原告前開主張，應不可採。
4.原告再主張：公路法第77條第2 項規定吊扣車輛牌照，限於駕駛人所有的車輛，而不及於其他車輛等等。惟觀察公路法第77條第2 項規定的法條文義「……其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之」，並未以所吊扣或吊銷的車輛牌照為違規行為人所有為限，亦不以汽車所有人自己違規經營汽車運輸業始得吊扣或吊銷車輛牌照，只須該車輛確係供非法營業即得吊扣或吊銷車輛牌照。原告上開主張，不符法條文義及立法目的（詳下述），應不可採。
5.原告主張：公路法第77條第2 項規定的吊扣車輛牌照屬行政罰，被告未舉證證明原告有違反該條項規定的故意或過失，原處分自屬違法等等，固非無據。惟按，行為時公路法第77條第2 項後段關於吊扣（銷）車輛牌照部分，依其73年1月23 日修正理由表示：「至於未經申請核准而經營公路經營業、汽車運輸業……除處以罰鍰並勒令停業外，並增訂吊扣非法營業之汽車牌照或吊銷汽車牌照之規定，以利執行」，並參諸該條文規定：「…其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」並未以所吊扣或吊銷的車輛牌照為同條項前段違規行為人所有者為限。考其立法意旨，係基於行政管制目的，以法律賦與主管機關得為吊扣或吊銷車輛牌照的處分，使該車輛無法再繼續供做違規使用，是公路主管機關自得依上開規定對實際供非法營業的車輛作成吊扣或吊銷車輛牌照的處分，而不以所吊扣或吊銷的車輛牌照為違規行為人所有者為限（最高行政法院106年4月庭長法官聯席會議決議參照）。且公路法第78條第2 項明定，上開汽車牌照的吊扣或吊銷處分，並不因處分後該汽車所有權移轉、租賃他人或租賃關係終止而免於執行。是以，上開吊扣（銷）車輛牌照處分應屬管制性不利處分，不具裁罰性質，無行政罰法的適用，自不以汽車所有人對實際駕駛人違反行政法上監督義務行為有故意或過失，始應受處分。
（二）原處分符合行政程序法第96條第1項第2款規定，並符合明確性原則：
1.行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟此等記載的主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分的法規根據、事實認定及裁量的斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟的機會，故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，應自其記載是否足使人民瞭解其受處分的原因事實及其依據的法令判定，而非須將相關法令及事實全部加以記載，始屬適法（最高行政法院96年度判字第594 號判決參照）。
2.查原處分違反事實欄記載：「所屬000-0000號自用小客貨車違規營業，駕駛人湯○源攬載乘客，由臺中市○○區○○路○○○號前至臺中市○區○○路○○ 號林酒店前（乘客係透過臺灣宇博數位服務股份有限公司APP 網路平台叫車並搭乘，使用信用卡付款並收到EMAIL通知車資新台幣73.37元）」等情；違反時間欄記載：「105年11月4日11時37分00秒」；違反地點欄記載：「臺中市○○區○○路○○號前」；違反通知單字號欄記載：「64C001366 」；處罰主文欄記載：「吊扣牌照2 個月，於一週內自動將車輛牌照繳送者，可縮短吊扣牌照期間三分之一」；簡要理由欄內記載：「上列被處分人於上開時間、地點，因違反汽車運輸業管理事件，經彰化監理站查獲移送本局處理，經核上列行為係違反汽車運輸業管理規則第138 條之規定，依同規則第138條之規定，按公路法第77條第2項規定處分如主文」，已將違規車號、車種、違反事實、違反時間、違反地點、違反通知單字號、處罰主文、簡要理由、法令依據等逐一記載，意旨清楚，足使原告瞭解其受處分的原因事實及法令依據。
3.另被告曾以105年12月8日路授中監彰字第1050241542號函檢送105年12月7日公彰監稽字第64C001366 號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單予原告，亦敘明「本案係本局臺中區監理所彰化監理站105年11月4日於臺中市○○區○○路3 段、市○○○路口執行監警聯合稽查勤務時，查獲駕駛湯0 源利用臺灣宇博數位服務股份有限公司（Uber）平台接受該公司派遣，以旨揭車輛自臺中市○○區○○路○○○號前載運乘客至臺中市○○區○○路○○ 號林酒店，並以刷卡簽帳方式收取費用；按汽車運輸業係公路法明定之特許事業，經營汽車運輸業，須經公路主管機關核准設立，並取得汽車運輸業營業執照後始可營業，爰臺端將旨揭車輛借予湯０源違法載客收費，顯已違反汽車運輸業管理規則第138 條規定：……是以本局依該法掣單舉發，請臺端於到案期限前至本局臺中區監理所接受裁處」等內容，原告已得具體認知其遭舉發的內容，並可預見受處分的可能。原告主張原處分不符行政程序法第96條第1項第2款規定，且欠缺明確性等等，尚不可採。
（三）被告欠缺作成原處分的權限：
1.本件駕駛人與臺灣宇博公司係共同違規經營計程車客運業的型態：
（1）按公路法第34條第1項第4款、第5 款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。
五、小客車租賃業：以小客車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。」比對公路法第34條第1項第4款及第5 款關於計程車客運業及小客車租賃業的定義可知，計程車客運業的營業行為著重在人車合一（即車輛加司機）的載客服務，而小客車租賃業的營業行為，僅是出租車輛供他人自行使用，並不提供駕駛人駕車服務，因此，就有通行需求的消費者而言，對於計程車客運業的選擇經常是衡酌車況及司機雙重因素後，而為搭乘於否的決定；對於小客車租賃業的選擇則著重在租賃標的物即車輛本身的品牌、性能等考量。由此觀之，依公路法第79條第5 項「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之」所授權訂定的汽車運輸業管理規則第100條第1項第2 款規定：
「經營小客車租賃業及小貨車租賃業應遵守下列規定：
……二、經營小客車租賃業租車人如須僱用駕駛人者，應由出租人負責代僱持有小型車職業駕駛執照者駕駛。
」允許小客車租賃業亦可提供人車合一（即車輛加司機）的載客服務，是否已逾越公路法第34條第1項第4款及第5 款規定，而有違授權意旨，不無探究餘地。然無論如何，小客車租賃業仍是以出租車輛為業務主軸，僅於承租車輛的消費者有額外要求，須雇用駕駛人時，始由車輛出租的業者代僱駕駛人，提供載客服務，與計程車客運業人車合一不可切割提供載客的營業模式，仍有不同。
（2）原處分違反事實欄記載的內容（即000-0000號自用小客貨車違規營業，駕駛人湯○源攬載乘客，由臺中市○○區○○路○○○號前至臺中市○區○○路○○ 號林酒店前，乘客係透過臺灣宇博公司APP 網路平台叫車並搭乘，車資73.37 元），已具體指明本件違章係駕駛人駕駛自用車攬載乘客，而非出租車輛供人使用，是原處分所指系爭車輛未經申請核准經營汽車運輸業，當指未經申請核准經營計程車客運業而言，被告辯稱本件兼有未經申請核准經營小客車租賃業等等，尚非事實。
（3）再者，卷附臺灣宇博公司招攬司機加入Uber APP平台的廣告資料顯示，加入Uber APP平台合作駕駛的必備條件為：年滿21歲、沒有犯罪或重大肇事紀錄、持有符合Uber條件的車輛，亦即車長大於4.5 公尺、車輛出廠年份必須為西元2006以後、必須為4門車以上、不可為9人座以上等，駕駛人應準備文件則有身分證、駕照、強制險證明、行照、良民證等。由此可知臺灣宇博公司並非單純出租車輛供他人自駕使用，而是著重人車合一的載客服務，此觀卷附Uber APP平台顯示乘客搭乘路線圖畫面下方附有駕駛人湯○源姓名及相片資訊，亦甚明確。甚且，臺灣宇博公司要求駕駛人提供相關準備文件，對其招募的司機與車輛進行審核，並協助處理相關問題而為營業上管理，顯示駕駛人因素的重要性。另車資收取標準也是按行車里程長短計價，與一般汽車租賃是按承租車輛的日數計價，顯然不同，而與計程車客運業較為相當。無論就臺灣宇博公司招募司機所設的條件，或乘客使用Uber APP平台所選擇的服務內容，臺灣宇博公司提供的載客服務必然由司機自備特定車輛駕駛，難認有何只出租車輛，而毋庸提供駕駛服務的業務內容，被告辯稱尚混合小客車租賃業的營業型態等等，委無依據。
2.公路法第3 條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第37條第1項第1款、第3 款規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：一、經營……小客車租賃業……向中央主管機關申請。……三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。」第78條第1 項前段規定：「本法所定之罰鍰，由該管公路主管機關處罰之。」針對計程車客運業的申請核准籌備事宜，公路法第37條第1項第3款已明定負有審核、判斷權限的公路主管機關，按業者主事務所位在直轄市或直轄市以外區域為區分標準，主事務所位在直轄市者，申請核准權限歸屬直轄市政府；位在直轄市以外區域者，則屬中央主管機關交通部的權限。依此，未經申請核准經營計程車客運業的違規態樣，即應按此標準判別具有裁罰權限的公路主管機關。查本件違規經營計程車客運業的營業模式，是由原告配偶加入臺灣宇博公司Uber APP平台，接受臺灣宇博公司所定的經營管理模式而為違章行為的共同分擔，是以本件違規經營行為的主事務所，即應以臺灣宇博公司的主事務所定之。由於臺灣宇博公司的主事務所位在臺北市，就本件違規行為有無申經核准乙事，自屬臺北市政府調查審究的範圍；對於認定違章後是否為罰鍰及吊扣（銷）車牌的管制處分，亦當由臺北市政府辦理，方收事權統一之效而具合理性。被告並無作成原處分的權限，原處分即非適法。
3.被告雖主張：直轄市政府僅對業已申請核准經營計程車客運業的違反公路法行為具有裁罰權限，至於尚未申請核准經營計程車客運業（即自用車）的違章行為，則無管轄權等等。然直轄市○○○○路法第37條第1項第3款規定，對尚未申請核准經營計程車客運業者，本有審核其申請合法與否的權限，如何謂僅就已申請核准的計程車客運業始有管轄權，對從事計程車客運營業活動的自用車反而無管轄權。被告此部分主張，尚乏憑據。況公路法第78條規定：
「對於未依本法申請核准而經營汽車運輸業……之行為，民眾得敘明事實檢具證據資料，向公路主管機關檢舉……（第1 項）。前項檢舉及獎勵辦法，由中央公路主管機關定之（第2項）。」依公路法第78條第2項規定授權訂定之「檢舉未申請核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業案件獎勵辦法」第3條第1項第3 款規定：「檢舉案件依經營業別受理檢舉機關如下：……三、未申請核准經營計程車客運業……案件：在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為交通部公路總局轄管監理所（站）。」第5條第1項規定：
「檢舉案件經裁處確定並完成罰鍰收繳者，受理檢舉機關依下列規定核發檢舉人獎金後，應依規定繳庫：一、實收罰鍰在新臺幣十萬元以上未滿五百萬元者，按百分之十計算，最高金額以新臺幣三萬元為限……。」即按公路法第37條第1項第3款所定的管轄標準，區別受理檢舉機關，並無因未申請核准經營計程車客運業（即自用車），直轄市政府即無管轄權，而應由被告管轄的情形，益徵被告此部分主張尚不可採。
4.汽車運輸業管理規則第139條之1第1 項固規定：「……計程車客運業、小客車租賃業……之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。」然此係102年7月22日修正的內容，在此之前，該條係規定：「臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內之計程車客運業、小客車租賃業……之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理。」僅涉及直轄市以外計程車客運業的申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，而未包含直轄市的計程車客運業。實則公路法第37條第1項第3款已針對計程車客運業的經營管制，明定直轄市政府與中央公路主管機關的權限分配，關於直轄市轄內計程車客運業的申請核准籌備、立案、營運管理及處罰權限，均歸屬直轄市政府，中央公路主管機關交通部有何權限得將此等事務委辦直轄市政府辦理。再者，授權訂定汽車運輸業管理規則的公路法第79條第
5 項規定，僅就汽車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車運輸業的限制、禁止事項及其罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項，授權交通部定之，並無管轄權變動的授權。在公路法第37條第1項第3款已有明文的情況下，汽車運輸業管理規則第 139條之1第1項規定不無違反公路法第37條第1項第3款規定之情，業已違反行政程序法第150條第2項：「法規命令之內容……不得逾越法律授權之範圍與立法精神」，本院自得拒絕適用。
5.被告雖主張：臺灣宇博公司係未經核准經營計程車客運業與代僱駕駛的小客車租賃業，被告及直轄市政府均有管轄權，依行政罰法第31條規定，行政院乃以106年7月24日院臺交字第1060182260號函載：「……經通盤考量一般立法例、運輸業跨區流動營業之特殊性等，決定貴部（即交通部）及直轄市政府均具有管轄權。二、另為避免未來裁罰、救濟之複雜化，現階段仍以貴部公路總局為裁罰機關…。」是被告具有管轄權等等。按行政罰法第31條第1、2項固規定：「一行為違反同一行政法上義務，數機關均有管轄權者，由處理在先之機關管轄。不能分別處理之先後者，由各該機關協議定之；不能協議或有統一管轄之必要者，由其共同上級機關指定之（第1 項）。一行為違反數個行政法上義務而應處罰鍰，數機關均有管轄權者，由法定罰鍰額最高之主管機關管轄。法定罰鍰額相同者，依前項規定定其管轄（第2項）。」行政程序法第13條第1項亦規定：「同一事件，數行政機關依前二條之規定均有管轄權者，由受理在先之機關管轄，不能分別受理之先後者，由各該機關協議定之，不能協議或有統一管轄之必要時，由其共同上級機關指定管轄…。」第14條第1 項規定：「數行政機關於管轄權有爭議時，由其共同上級機關決定之…。」然就本件情形而言，原告配偶與臺灣宇博公司係共同違規經營計程車客運業，而非小客車租賃業，且公路法第37條第1項第3款已就管轄權規定甚明，均已如前述，尚無管轄權有爭議或數機關均有管轄權的情形，上開行政院106年7月24日院臺交字第1060182260號函文，尚難作為得將直轄市內經營計程車客運業之裁罰授權被告辦理的依據。
6.交通部公路總局組織法第2條第4款、第6 款僅規定：「交通部公路總局（以下簡稱本局）掌理下列事項：……四、公路監理業務之規劃、執行及督導管理。……六、公路運輸管理之規劃、執行及督導」，未見具體規範計程車客運業違章裁罰的權限。又組織法規定的法定職掌，仍不能脫逸作用法的具體行為規範。屬作用法性質的公路法第37條第1項第3款規定業已明確劃分中央公路主管機關與直轄市政府的權責，已如上述，自不允以較為概括，而無實體內容的交通部公路總局組織法第2條第4款及第6 款規定，作為被告作成原處分的權限依據，被告關於此部分的主張仍不可採。
（四）被告欠缺作成原處分的權限，原處分應予撤銷：
1.行政程序法第111條第6款規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效：……六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或欠缺事務權限者。」所謂「欠缺事務權限」，基於行政機關體制的複雜性、管轄錯誤識別的困難性，及為確保行政機能有效運作，維護法安定性並保障人民信賴，當係指行政處分的瑕疵已達同條第7 款所定重大而明顯的程度，諸如違反權力分立的情形而言。除此之外，其他違反土地管轄或事務管轄作成的行政處分，尚屬得撤銷而非當然無效（最高行政法院103年度判字第605號判決參照）。是以，被告雖無作成原處分的事務權限，然觀諸前開管轄規定的相關法令說明，本件管轄錯誤的識別性具有一定的困難度，原處分尚未達重大而明顯的瑕疵程度，應屬得撤銷而非當然無效。
2.行政程序法第115 條固規定：「行政處分違反土地管轄之規定者，除依第一百十一條第六款規定而無效者外，有管轄權之機關如就該事件仍應為相同之處分時，原處分無須撤銷。」然前述公路法第37條第1 項規定係就經營汽車運輸業，按經○○○區○○○○路主管機關與直轄市公路主管機關的事務權限，例如小客車租賃業係向中央主管機關申請，直轄市主管機關即無事務權限；計程車客運業則分由直轄市公路主管機關及中央主管機關管轄，對於主事務所在直轄市者，中央主管機關即無事務權限，此與臺北、臺中、高雄等具事務管轄權限的各直轄市間，須再區別土地管轄的情形不同，並非單純的土地管轄規定，應無行政程序法第115 條規定的適用。縱認該權限規定涉及土地管轄性質，惟公路法第77條第2項係規定「得」為吊扣牌照2至6 個月的處分，是有管轄權的主管機關對於原處分所涉違章行為，仍須就個案情節行使裁量權限，決定有無作成管制處分的必要，或作成吊扣牌照多久期間的裁量決定，並非必然作成與原處分相同內容的處分。況原告主張被告作成吊扣處分未區分個案情節輕重，有裁量怠惰之違法，並違反不當連結禁止原則及比例原則等，容待有管轄權的直轄市公路主管機關斟酌處理，是原處分並不符行政程序法第115條所定無須撤銷的情形，自仍應撤銷。
六、綜上所述，原告所有系爭車輛，確經其配偶湯○源在臺灣宇博公司Uber APP平台註冊登記為攬載乘客所用車輛，被告認原告配偶與臺灣宇博公司故意共同未經申請核准經營汽車運輸業（計程車客運業），違反公路法第77條第2 項規定，進而以原告將系爭車輛交付其配偶使用，負有確保系爭車輛遵循公路法第77條第2 項管制目的而為使用的責任，作成吊扣車牌的管制性行政處分，不以原告有故意或過失為限，亦不以所吊扣或吊銷的車牌為違規駕駛人所有者為限，均非無憑。惟原處分既有被告欠缺管轄權限的違法，即有違誤，訴願決定予以維持，亦屬有誤。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，即有理由，應予准許。
七、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法、法律爭點及訴訟資料經本院斟酌後，認與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
八、本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 3 月 7 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 林秀圓法 官 楊坤樵
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 3 月 7 日
書記官 何閣梅