臺北高等行政法院判決
107年度訴字第622號109年6月11日辯論終結原 告 中壢市農會籌備會代 表 人 吳餘東訴訟代理人 黃慧婷 律師
陳柏元 律師邱馨嫻 律師被 告 行政院農業委員會代 表 人 陳吉仲（主任委員）訴訟代理人 劉錦慧
施秀芬吳杏如
參 加 人 中華民國農會代 表 人 蕭景田（理事長）訴訟代理人 陳姿君律師上列當事人間農業金融法事件，原告不服行政院中華民國107年4月19日院臺訴字第1070168450號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
（一）被告機關代表人於起訴時為林聰賢，訴訟繫屬中變更為陳吉仲，業據被告機關新任代表人具狀承受訴訟（本院卷一第230頁、第494頁），核無不合，依法應予准許。
（二）按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。……」行政訴訟法第111條第1項、第2項、第3項第2款定有明文。本件原告起訴時原聲明：「1.原處分及訴願決定均撤銷。2.被告應作成命中華民國農會返還前中壢市農會信用部成立前所取得之股票（份）、債券及營業所必須之不動產予原告之行政處分。」（本院卷一第8頁），嗣經變更聲明為：「
1.原處分及訴願決定均撤銷。2.被告應依原告106年7月25日申請做成命『中華民國農會返還前中壢市農會信用部成立前所取得之營業所必須之不動產（○○○區○○段○○○○○○○○○○號土地○○○區○○段○○○○○○○○○○號土地○○○區○○段00000-000建號建物）予原告』之行政處分。」經核其聲明變更前後其請求基礎事實不變，且被告亦無異議，而為本案之言詞辯論（參本院卷二第385頁），爰依前揭規定予以准許。
二、事實概要：
（一）原桃園縣中壢市農會（下稱中壢市農會）於民國84年間因業務經營不善，依內政部（農會中央主管機關於89年7月21日改隸行政院農業委員會，下稱農委會）85年8月30日台
（85）內社字第8585157號函核定之「臺灣省政府及桃園縣政府協調臺灣省農會合併中壢市農會作業要點」（下稱合併中壢市農會作業要點）及85年10月9日台（85）內社字第8581447號函檢送「召開中央策劃督導小組會議研商臺灣省政府執行小組所提合併中壢市農會之條件案」會議紀錄，為協調前臺灣省農會（102年4月18日併入中華民國農會即參加人）合併原中壢市農會事宜，由原中壢市農會於85年11月5日與前臺灣省農會簽訂「中壢市農會概括讓與臺灣省農會概括承受契約書」（下稱系爭契約書），議定由前臺灣省農會為主體合併原中壢市農會，合併後原中壢市農會改為臺灣省農會中壢辦事處，資產全部包括（但不限於）動產、不動產、投資、債權（包括其擔保），對外捐助之權益，暨其他一切法律上之請求權（包括原中壢市農會對其選聘任職員及第三人之損害賠償請求權暨應負連帶清償之請求權）及所負債務包括（但不限於）已繫屬及應進行之訴訟、借款、融通墊款，對外保證或有負債或該物權擔保，由前臺灣省農會概括承受，並自85年10月31日合併基準日起生效。旋前臺灣省農會中壢辦事處信用部因經營不善，復於90年9月14日經財政部命讓與臺灣銀行概括承受。
（二）嗣原告委由勤理法律事務所於106年7月25日具函致被告，略以：「原中壢市農會雖併入前臺灣省農會，但前臺灣省農會位在中部，對於中壢市農民之照顧鞭長莫及，幾經研議，前臺灣省農會同意重新設立中壢市農會並提供必要協助後，由前桃園縣農會（103年12月25日變更為桃園市農會）提報前桃園縣政府（103年12月25日改制為桃園市政府）於94年9月9日以府農輔字第0940251059號函復，依97年8月6日修正前農會法第8條及第9條規定，同意原告代表人吳餘東等159名發起籌組，惟成立後面臨會員會籍重疊及相關法令，復因無資產及無資金支應人事、辦公廳舍租金、資訊軟硬體、電信及相關事務性設備，致運作不如預期，其營運所需財產早已全數移轉予中華民國農會，並無資產憑供重新設立及正常營運。又原中壢市農會與前臺灣省農會合併時，雖無金融機構合併法及農業金融法等法源依據，亦無爭議資產之認定與處理準則可資處理爭議資產所有權歸屬，惟依舉輕以明重之法理，因信用部業務或財務狀況顯著惡化而依金融機構合併法整併之農會，尚須被告及行政院金融監督管理委員會依農業金融法第59條第2項授權，於93年7月30日會銜訂定發布之信用部讓與銀行承受之農會漁會爭議資產認定與處理準則（下稱爭議資產認定與處理準則）處理爭議資產，使農會其他部門可繼續運作，原中壢市農會於無法源依據下被合併，為使原告重新設立時可正常營運，自有類推適用爭議資產認定與處理準則規定之必要，且協助中壢市農會重新設立，並不違反法律規範意旨，亦得依憲法第7條及行政程序法第6條保障平等原則，類推適用爭議資產認定與處理準則」等語，向被告請求命參加人將合併時屬原中壢市農會之資產，即所取得帳列原中壢市農會信用部，且於該信用部成立前取得之股票（份）、債券及營業所必需之不動產，無償轉回予原告。
（三）經被告以106年9月5日農授金字第1065074409號函（下稱系爭函）復勤理法律事務所，略以：「㈠內政部於85年間依農會法核定前臺灣省農會合併原中壢市農會，並於85年11月5日簽訂契約書，由前臺灣省農會概括承受，合併後原中壢市農會已不存在，其權利義務由前臺灣省農會承受，成為前臺灣省農會中壢辦事處，其等合併之法律依據並非金融機構合併法，亦無農業金融法第59條第2項授權訂定發布之爭議資產認定與處理準則之適用。嗣前臺灣省農會中壢辦事處信用部因經營不善，方於90年9月14日經財政部依金融機構合併法第13條規定，命令該辦事處信用部讓與臺灣銀行概括承受。㈡被告於93年7月30日發布施行之爭議資產認定與處理準則，其適用範圍僅限依金融機構合併法第13條規定，將信用部讓與銀行承受之農、漁會；所稱爭議資產，亦係指依金融機構合併法第13條處理時帳列信用部，且於信用部成立前取得之股票（份）、債券及營業所必需之不動產。㈢被告前於94年間依爭議資產認定與處理準則處理爭議資產時，原中壢市農會已不存在，而前臺灣省農會亦無上開所稱爭議資產，故原告委由勤理法律事務所於106年7月25日具函所謂之爭議資產，與85年間合併前之原中壢市農會並無關聯」等語。原告不服，提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）程序事項：
1.本件之被告為農委會：按92年7月23日公布、93年1月30日所施行之農業金融法第5條中央主管機關為農委會。因而，原告請求被告做成命中華民國農會將系爭合併時原屬中壢市農會之財產無償歸還予原告之行政處分，於法並無不合。
2.本件系爭函為「行政處分」無疑：⑴查本案台灣省農會概括承受原中壢市農會後，原中壢市農
會之會員雖已併入台灣省農會現為參加人即中華民國農會，但由於台灣省農會的重心在中部，對於中壢區農民的照顧鞭長莫及。是以，被告93年4月16日同意重新設立中壢區農會並提供必要協助。惟中壢市農會籌備會成立後，因無任何資產可供運作，該籌備會已近停擺，使中壢區農會之重新設立遙遙無期，故原告認為本案有比附援引93年7月30日被告所發布爭議資產認定與處理準則，由被告命中華民國農會無償轉回爭議資產予原告之必要。然被告不察，以系爭函復原告拒絕原告請求。
⑵系爭函已至少合致「權責機關」針對「原告」就「命參加
人無償轉回爭議資產」一事，「單方」基於「公權力」所為之意思表示，符合公權力行為、行政機關行為、個別行為、單方行為等要件；且被告之函覆於用語、形式上，雖未明白表示其對原告申請事項予以駁回，但由其敘述內容已足認有拒絕原告請求之表示，造成原告之權益受損，而產生不利原告之法律效果，即非單純事實敘述或觀念通知可比，揆諸上開實務見解，應屬對外發生效力、侵害原告權利之行政處分無疑。
（二）實體事項：
1.原告得請求被告作成命參加人中華民國農會將合併時原屬中壢市農會之財產，無償歸還予原告之行政處分法源依據：
⑴92年7月23日公布、93年1月30日施行之農業金融法第59條
第2項規定，依金融機構合併法第13條規定，將信用部讓與銀行承受之農、漁會，其爭議資產之認定標準與處理準則，中央主管機關應會同相關部會於本法施行後六個月內訂定處理之。次按爭議資產認定與處理準則之訂定，在於90年前後，因農漁會信用部業務或財務狀況惡化，遭財政部依當時金融機構合併法第13條規定，命其信用部營業所必需之財產讓與銀行承受，然農漁會本身以其財產作為信用部之營運資本，鑒於信用部營運所需之財產倘全數移轉予承受銀行，恐使農漁會其他部門因無資產而無法運作，故制定該準則，以釐清爭議資產無償返還農漁會之標準，讓其營運正常。
⑵查本案當時農會合併方式採取有：(1)硬性規定合併，即
命令合併；(2)志願合併之方式，其命令合併與志願合併，均依據83年12月5日農會法第7條但書、農會法施行細則等相關規定而合併。中壢市農會於84年間，因信用部業務財務狀況顯著惡化，遭內政部以政策性督導之方式，命台灣省農會合併中壢市農會，然此並未遵照前述有法源依據之協調合併為之，台灣省農會因此概括承受原中壢市農會之所有資產與負債；今因中壢區農民之需求，被告雖然同意農民得重新設立中壢區農會，惟其營運所需財產早已全數移轉予參加人，並無資產憑供重新設立及正常營運。查中壢區之農民認為有必要重新設立中壢區農會，故請求桃園縣政府協助，並得其許可成立中壢市農會籌備會，故應認中壢市農會籌備會與原中壢市農會實質上具有同一法人格。原屬中壢市農會信用部資產（即台灣省農會中壢辦事處信用部）於90年9月14日被台灣銀行概括承受，是以，無償轉回原告資產程度，與當時90年間財政部命其他農漁會信用部營業所必需之財產讓與銀行承受之情形應屬相同，故有類推適用爭議資產認定與處理準則之餘地，而無償轉回爭議資產予原告。
⑶是以，基於事物本質及同類事物應為相同處理之衡平原則
，中壢市農會遭台灣省農會合併時，非但無金融機構合併法及農業金融法等法源依據，更無爭議資產認定與處理準則可資處理爭議資產之歸屬，舉輕以明重，因信用部業務或財務狀況顯著惡化而依金融機構合併法整併之農會，尚須以前揭準則處理爭議資產，使農會之其他部門可繼續運作，則本案中壢市農會於無法源依據之情形下受當時主管機關之干預，並且毫無衡酌本案私法行為選擇之形式本應受萎縮情況下，強行以私法契約合併，自有類推適用前揭爭議資產處理準則之必要，而重新使設立之中壢區農會籌備會可正常營運。
2.台灣省農會於85年合併中壢市農會，違反當時農會法第7條第1項、第15條第1項前段之規定，屬違法之合併：⑴當時農會法僅允許下級農會間相互合併，並未允許下級農
會直接併入上級農會，且上級農會之會員僅得為下級農會，自然人不得為上級農會之會員：按中華民國83年11月18日施行之農會法(下稱舊法)第6條規定，農會分為三級：a.鄉、鎮（市）、區農會b.縣（市）農會c.省（市）農會及全國農會，又依現行農會法第6條第3項規定：「全國農會未設立前，縣（市）農會之上級農會為省農會。」，故85年之最上級農會即為省農會。次按舊法第7條第1項規定：「各級農會以行政區域為其組織區域，並冠以各該區域之名稱。同一區域內以組織一個農會為原則。但依事實需要，中央主管機關得命同一直轄市之區農會區農會合併組織一個農會。」是以，關於農會之合併，當時法律僅限於鄉鎮市區農會間互相合併、縣市農會合併鄉鎮市區農會兩種型態，本案由三級台灣省農會跳過縣市直接合併下級中壢市農會之類型，非為法之所許甚明。
⑵再按舊法第15條第1項規定：「上級農會以其下級農會為
會員。下級農會參加上級農會之代表，由該農會會員（代表）大會選舉，其名額由主管機關定之。下級農會理事長為其上級農會會員代表大會當然代表。」故臺灣省農會之會員應為各縣市農會，自然人自始無法成為上級農會之會員，若許其以此種型態合併，則原中壢市農會自然人會員如何與其他縣市農會同為臺灣省農會之會員？綜上，依當時農會法中壢市農會若須被整併，則應由桃園縣或桃園縣內其他鄉鎮市區農會進行合併，惟本案創設之新型態由最上級台灣省農會直接合併中壢市農會，顯已違反當時農會法第7條及第15條第1項規定明甚。
3.89年金融機構合併法制定，90、91年間36家經營不善之農漁會信用部處置始有法令可循，原中壢市農會85年無法源依據之合併下，依舉重明輕法理自有類推適用系爭準則之必要：
⑴依被告108年5月6日農授金字第1085010832號函爭所附參
考資料，其中85年處被告記載「84年底中壢市農會因違法超貸引發擠兌，由政府居間協調安排，於85年9月由台灣省農會合併為中壢辦事處」，顯見原中壢市農會因違法超貸引發擠兌乃我國農漁會信用部經營不善之首例。
⑵次查，上開函文臚列RTC處理之36家農漁會信用部，其中
90年8月11日第一波處理之29家農漁會，「臺灣省農會中壢辦事處」乃原中壢市農會於85年間以私法形式由台灣省農會合併後，更名而成。此乃因金融機構合併法係89年11月24日始制定，故包含原中壢市農會在內之36家農漁會得依金融機構合併法及相關法規，進行信用部之讓與、合併及爭議資產返還等事宜。
⑶惟查，中壢市農會於84年間因信用部超貸引發民眾擠兌致
中壢市農會運作一度中斷，與上開36家農漁會信用部存在經營不善之背景事實相同，僅因85年欠缺法源依據而未能適用金融機構合併法第13條及相關法令處理，始造成被告所指摘之中壢市農會與36家農漁會信用部處置方式之差異。是以本件為85年間我國農漁會信用部爆發擠兌之首例，尚無法令可循，亦難以修法之方式將原告納入相關法令之適用，實有必要依舉重明輕法理，透過司法造法之方式許原告適用系爭準則，俾原告得重新設立中壢區農會以保障地區農民之權益。
4○○○區○○段○○○○○○○○○○號土地○○○區○○段○○○○○○○
○○○號土地（下稱系爭土地）早在35年7月1日即辦理總登記，且所有權人為中壢市農會。惟此處應係將「鎮」誤植為「市」，經查中壢鎮係56年7月1日始升格為縣轄市○○○區○○段00000-000建號建物（下稱系爭建物）雖係69年6月12日新建並辦理第一次保存登記，惟該建物係建造於上開中壢市農會36年即取得之系爭土地上，另觀該建物建築改良物登記簿可知其為地下一層、地上四層之鋼筋混凝土建物，主要用途為辦公大樓，故該建物係供中壢市農會辦公而使用，而非供信用部專用，自屬中壢市農會營業所必需之不動產。依系爭準則第3條規定，均屬爭議資產無訛，復依同準則第4條規定：「依前條所定之爭議資產，應無償轉回農、漁會。」則被告應作成命參加人返還前中壢市農會信用部成立前所取得之上開二筆土地及建物予原告之行政處分，落實對當地農民於憲法上生存權與工作權之保障。
5.原告將重新設立為農會，具有實現保障農民權益與發展農村經濟之公益社團法人，被告應確實執行保護農民之法律與政策：按憲法第153條第1項國家應制訂保護農民之法律，及實施保護政策。農會法第1條明文農會保障農民之宗旨、第4條第1項則訂有農會之任務，充分顯示農會為公益社團法人性質；農會之任務具有公益色彩，攸關農民權益保障，然農會正常營運之前提須有充實資產，始得達成農會法之立法目的。依照憲法第153條基本國策課予國家之要求，國家應當刻不容緩，依法輔助原告重新設立。
（四）聲明求為判決：
1.原處分及訴願決定均撤銷。
2.被告應依原告106年7月25日申請做成命「參加人返還前中壢市農會信用部成立前所取得之營業所必須之不動產（○○○區○○段○○○○○○○○○○號土地○○○區○○段○○○○○○○○○○號土地○○○區○○段00000-000建號建物）予原告」之行政處分。
3.訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）原告以律師函陳情請被告同意將前臺灣省農會於85年11月5日與原中壢市農會簽訂契約書所取得帳列原中壢市農會信用部，於該信用部成立前取得之股票（份）、債券及營業所必需之不動產，無償轉回予原告，被告系爭函覆略以：94年間依據「爭議資產認定與處理準則」，中壢市農會業已不存在，而臺灣省農會無上揭所稱爭議資產，亦即屬於原中壢市農會合併過程、爭議資產認定與處理準則之適用對象及爭議資產定義所為之說明，屬單純之事實敘述及理由說明，並不因該項敘述或說明而生法律上之效果，自非行政處分。
（二）退萬步言，縱認系爭函屬行政處分，原告與前中壢市農會間並無關連，依合併中壢市農會要點，臺灣省農會合併前中壢市農會，雙方簽訂概括承受契約後，中壢市農會主體已不存在，其權利義務由臺灣省農會承受，成為前臺灣省農會中壢辦事處。且原告係於94年9月9日經桃園市政府同意許可籌組發起組織，與前中壢市農會間無任何關係，原告要求將合併時原屬前中壢市農會之財產，無償轉予原告，欠缺法理基礎。
（三）被告所定爭議資產認定及處理準則係依農業金融法第59條第2項授權規定，處理經依前揭金融機構合併法第13條規定，於90年及91年間將信用部讓與銀行承受之農漁會之爭議資產。查前中壢市農會與臺灣省農會係於85年依內政部核定之合併中壢市農會要點，雙方簽訂概括承受契約後合併，尚非依金融機構合併法辦理之命令信用部讓與概括承受，爰自無上開處理準則之適用。
（四）答辯聲明：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。
五、參加人則以：
（一）系爭函係勤理法律事務所於106年7月25日具函陳請將前臺灣省農會於85年11月5日與原中壢市農會簽訂契約書所取得帳列原中壢市農會信用部，且於該信用部成立前取得之股票（份）、債券及營業所必需之不動產，無償轉回予原告事項，被告以系爭函說明原中壢市農會合併過程、爭議資產認定與處理準則適用對象及爭議資產定義，核屬單純之事實敘述及理由說明，並不因該項敘述或說明而生任何法律上之效果，自非屬行政處分。
（二）原中壢市農會與前臺灣省農會因合併而不存在，中壢市農會籌備會係屬新籌備中之農會，而本案原告係屬中壢市農會籌備會，原告亦主張將重新設立為農會，且自承尚未設立完成，故一直是籌備會，屬非法人團體，是本件原告與原中壢市農會間之法人格並不相同，其能否提起本案之請求應非無疑義。
（三）原告並無法令依據有向被告請求為一定處分之權利，是應無公法上之請求權存在，從而原告提起本件課與義務之訴訟應屬不合法。又其主張類推適用之金融機構合併法、農業金融法及爭議資產認定與處理準則第3條及第4條，均屬臺灣省農會與原中壢市農會合併後始公布之法令，且上開法令並無溯及既往生效，是原告之主張亦屬無理由。至於原告所舉例之36家農漁會信用部由金融機構承受係依金融機構合併法及爭議資產認定與處理準則規定辦理，與原臺灣省農會與原中壢市農會之依雙方合意，並經雙方會員代表大會通過之簽訂之民事契約有間，原告任意比附援引，應屬有誤。
（四）原告變更訴之聲明第2項，應非屬公法事件。且被告並無下命參加人即中華民國農會返還不動產之權限：行政院農業委員會組織條例及農會法並無規定被告得下命參加人應將不動產移轉於原告或其他第三人之權限，是有關原告變更訴之聲明第2項應非屬公法事件，倘原告對上開土地有法律上之請求權，自應尋民事途徑為之，其提起本件行政訴訟，應有誤會。
（五）退步而言（假設語氣，非自認），縱原告有公法上請求權，亦屬因時效完成而當然消滅：原中壢市農會於85年11月5日與前臺灣省農會簽訂系爭契約書，至原告107年5月28日起訴時，已超過10年之期間，依上開行政程序法第131條第2項之規定，原告公法上之請求權業已因時效完成而當然消滅。
（六）聲明：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。
六、本件爭點：原告主張原中壢市農會於84年間發生信用部超貸而引發民眾擠兌之事件，遭內政部以政策性督導之方式予以合併；原告將重新設立為農會，具有實現保障農民權益與發展農村經濟之公益社團法人，被告應確實執行保護農民之法律與政策，故應類推適用金融機構合併法、農業金融法、爭議資產認定與處理準則等規定，被告應作成命參加人將系爭土地及系爭建物無償歸還予原告之行政處分云云。被告則以前揭情詞答辯。依兩造之論述，本件應審酌之爭點即為：
（一）系爭函是否為行政處分？
（二）原告是否得請求被告類推適用金融機構合併法、農業金融法、爭議資產認定與處理準則等規定，做成命餐機人返還系爭土地及系爭建物予原告之行政處分？以下分別敘明之。
七、本院之判斷：
（一）相關法條：
1.按89年12月13日制定並公布之金融機構合併法第13條第1項及第2項規定：「農、漁會信用部因業務或財務狀況顯著惡化，不能支付其債務或調整後淨值為負數時，主管機關得洽農、漁會中央主管機關後，停止農、漁會會員代表、理事、監事或總幹事全部職權或其對信用部之職權，不適用農會法第45條及第46條、漁會法第48條及第49條之規定；其被停止之職權並得由主管機關指派適當人員行使之。主管機關執行前項處分，必要時，得洽農、漁會中央主管機關後，命令農、漁會將其信用部及其營業所必需之財產讓與銀行，不適用農會法第37條及漁會法第39條之規定。」。
2.按92年7月23日制定之農業金融法第59條第2項規定：「依金融機構合併法第13條規定，將信用部讓與銀行承受之農、漁會，其爭議資產之認定標準與處理準則，中央主管機關應會同相關部會於本法施行後6個月內訂定處理之。」
3.93年7月30日訂定發布之爭議資產認定與處理準則第3條規定：「本準則所稱爭議資產指帳列信用部且於信用部成立前取得之股票(份)、債券及營業所必需之不動產。信用部成立日期之認定，以中華民國六十四年五月九日為基準。但實際成立日期在該日之後者，以實際成立日期為準。」第4條規定：「依前條所定之爭議資產，應無償轉回農、漁會。爭議資產如經銀行處分或未處分經雙方協議者，得由銀行依承受時之會計師評估價格，以現金歸還農、漁會。依前二項規定處理仍有爭議者，由中央主管機關邀集行政院金融監督管理委員會、中央存款保險股份有限公司、銀行、農、漁會等相關單位協議處理。」。
（二）按行政訴訟法第5條規定：「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」可知，須人民就其依法申請之案件，行政機關怠為行政處分或為否准之行政處分，人民始得依上述規定提起課予義務訴訟；是若人民依法並無申請行政機關為行政處分之請求權存在，則其申請因非屬「依法」申請，則其據以提起行政訴訟法第5條規定之課予義務訴訟，即屬起訴不備其他要件，而其情形又無從補正，應依同法第107條第1項第10款規定，以裁定駁回之。另所謂行政處分，依訴願法第3條第1項、行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。茍行政機關之行為未對外發生法律效果者，或僅為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起行政爭訟。
（三）再按「行政訴訟法第107條第1項各款係屬訴訟合法要件之規定，如有欠缺而不能補正或得補正經定期命補正而不補正者，法院應以裁定駁回之。至於原告提起應為行政處分之訴訟，如無公法上之請求權存在，則為其訴是否欠缺關於訴訟標的之法律關係之要件，並非欠缺訴訟合法要件。而原告提起行政訴訟是否欠缺關於訴訟標的之法律關係之要件，則須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，屬其訴有無理由之問題，依行政訴訟法第195條第1項及第200條第2款、第3款及第4款規定，應以判決行之。」最高行政法院97年度裁字第2148號裁定意旨可資參照。又行政訴訟法第5條課予義務訴訟乃以原告對於行政機關享有請求作成行政處分之公法上請求權為前提，否則其提起課予義務訴訟即因欠缺公法上之請求權基礎，而不應准許。
（四）經查：前中壢市農會因業務經營不善，依內政部以85年8月30日台（85）內社字第8585157號函（本院卷一第395頁）核定之「合併中壢市農會作業要點」（本院卷一第100-103頁、第414-417頁），並以85年10月9日台（85）內社字第8581447號函（本院卷一第104頁、407頁）檢送「召開中央策劃督導小組會議研商臺灣省政府執行小組所提合併中壢市農會之條件案」會議紀錄（本院卷一第105-112頁、第408-413頁），為協調前臺灣省農會（102年4月18日併入中華民國農會）合併原中壢市農會事宜，由原中壢市農會於85年11月5日與臺灣省農會簽訂系爭契約書（本院卷一第113-121頁、第432-440頁），議定由前臺灣省農會為主體，合併原中壢市農會，合併後農會名稱仍為臺灣省農會（系爭契約書第2條，下同），合併後原中壢市農會改為臺灣省農會中壢辦事處（第4條），原中壢市農會資產及負債應確實重估，概括轉讓於臺灣省農會概括承受（第7條第1項）。自合併基準日起，中壢市農會資產全部包括（但不限於）動產、不動產、投資、債權（包括其擔保），對外捐助之權益，暨其他一切法律上之請求權（包括原中壢市農會對其選聘任職員及第三人之損害賠償請求權暨應負連帶清償之請求權），均轉讓於臺灣省農會概括承受…（第8條第1項）。自合併基準日起，中壢市農會之負債務包括（但不限於）已繫屬及應進行之訴訟、借款、融通墊款，對外保證或有負債或該物權擔保，由前臺灣省農會概括承受（第9條），並自85年10月31日合併基準日起生效（第15條）。嗣臺灣省農會中壢辦事處信用部因經營不善，經財政部於90年9月14日依金融機構合併法第1 3條規定，命令信用部讓與臺灣銀行概括承受（被告輔導中壢市農會重新設立案報告，本院卷一第133至137頁，桃園縣政府98年1月22日府農輔字第0980024445號函，本院卷一第98頁），為兩造不爭執之事實。
（五）原告委請勤理法律事務所於106年7月25日以（106）勤字第101號函（下稱系爭律師函，本院卷一第172-176頁）代原告函請被告同意將臺灣省農會於85年11月5日與原中壢市農會簽訂概括讓與、承受契約書後，所取得之帳列中壢市農會信用部且於信用部成立前取得之股票（份）、債券及營業所必需之不動產，無償轉予原告，並主張以憲法第7條、行政程序法第6條為據、類推適用被告於93年7月30日依據農業金融法第59條第2項規定，訂定發布之「爭議資產認定與處理準則」第3、4條等語。被告則於106年9月5日以系爭函復略以：「說明：.....二、內政部於85年依農會法核定臺灣省農會合併中壢市農會，並於85年11月5日簽訂系爭契約書，合併後中壢市農會已不存在，其權利義務由臺灣省農會承受，成為前臺灣省農會中壢辦事處，其等合併之法律依據並非金融機構合併法，亦無農業金融法第59條第2項授權發佈之爭議資產認定與處理準則之適用，.......。三、本會於93年7月30日發布施行之爭議資產認定與處理準則，適用範圍僅限依金融機構合併法第13條規定，將信用部讓與銀行承受之農、漁會；所稱爭議資產，亦係指依金融機構合併法第13條處理時帳列信用部，且於信用部成立前取得之股票（份）、債券及營業所必需之不動產。四、本會前於94年間依爭議資產認定與處理準則處理爭議資產時，中壢市農會已不存在，而臺灣省農會亦無上開所稱爭議資產，故來函所謂之爭議資產與85年合併前之中壢市農會並無關聯」等語（本院卷一第177-178頁）。細繹系爭函之內容，實係被告答覆原告關於前中壢市農會於85年併入臺灣省農會後，已不存在，既無金融機構合併法、農業金融法及爭議資產認定與處理準則之適用，臺灣省農會亦無爭議資產存在。核其性質僅屬單純之法令依據敘述或理由說明，不因該敘述與說明而對原告生任何法律效果，揆諸前揭判例意旨，自非行政處分。惟原告仍對之提起訴願，自非法之所許，訴願決定以系爭函文並非行政處分予以不受理決定，並無違誤，原告對之提起此部分之撤銷訴訟，自屬起訴不備其他要件，且依其情形無從補正，應予駁回。
（六）原告雖主張本件中壢市農會因違法超貸引發擠兌，乃我國農漁會信用部經營不善之首例，嗣89年金融機構合併法制定，90、91年間36家經營不善之農漁會信用部處置始有法令可循，原中壢市農會在85年無法源依據之合併下，依舉重明輕法理，自有類推適用系爭法規及準則之必要云云，惟查：
1.按「所謂類推適用，係就法律未規定之事項，比附援引與其事務性質類似之規定，加以適用。又類推適用係基於平等原則及社會通念，在未違反法律規範計劃及意旨完整性之前提下，用以填補法律漏洞之方法，故法律所未規定者，並非當然構成法律漏洞，尚應視其是否為立法者有意沈默及有無違反法律規範意旨或計劃而定，倘非法律漏洞，即無類推適用之問題。」最高行政法院104年度判字第203號決參照。
2.查原告主張之請求權依據是類推適用爭議資產認定及處理準則第3條第1項、第4條第1項，並經原告訴訟代理人當庭確認（見本院卷二第329頁筆錄、第307頁螢光筆標示處），然查：系爭準則第3條第1項規定「本準則所稱爭議資產指帳列信用部且於信用部成立前取得之股票（份）、債券及營業所必需之不動產。」、第4條第1項規定：「（第1項）依前條所定之爭議資產，應無償轉回農、漁會。」按前揭條文皆為處理依金融機構合併法第13條規定，因農漁會信用部業務財務狀況惡化、不能支付其債務或調整後淨值為負數，而需將信用部讓與銀行承受之農、漁會，其爭議資產之認定標準與處理之準則，並非人民得直接據以主張向行政機關請求做成一定行政處分之請求權基礎。
3.依被告108年5月6日農授金字第1085010832號函所附參考資料：一、「臺灣金融擠兌危機紀要」，其中整理70年代至94年間我國自推動金融自由化政策起，至RTC處理相關問題金融機構，以及相關爭議資產返還等事宜之經過。其中85年欄記載「84年底中壢市農會因違法超貸引發擠兌，由政府居間協調安排，於85年9月由台灣省農會合併為中壢辦事處（亦即中壢市農會消滅）」（本院卷一第509頁），而其中『註1』亦明示：「84年至85年間金融機構擠兌事件之處理，由政府居間協調安排，包括合併對象及合併後營運所需資金之融通。本合併案經中壢市農會85年9月30日臨時會員代表大會決議通過，臺灣省農會85年10月21日臨時會員代表大會決議通過；雙方理事長及總幹事於85年11月5日共同簽訂契約書。」（本院卷一第510頁）且「臺灣省農會中壢辦事處」乃原中壢市農會於85年間以私法形式由臺灣省農會合併後，更名而成，此亦為原告自承（原告準備㈤狀，本院卷二第12頁第三點）。
4.再按中央法規標準法第13條規定：法規明定自公布或發布日施行者，自公布或發布之日起算至第三日起發生效力。經查，金融機構合併法係89年12月13日總統府（89）華總一義字第8900295690號令制定公布全文20條；並自公布日起施行。農業金融法係92年7月23日總統華總一義字第09200134520號令制定公布全文61條，93年1月9日行政院院臺農字第0930080138號令發布定自93年1月30日施行。爭議資產認定與處理準則係93年7月30日行政院農業委員會農授金字第0935070086號令、行政院金融監督管理委員會金管銀（三）字第0930023977號令會銜訂定發布全文6條；並自發布日施行。是被告乃為處理後續發生金融危機之36家農漁會，故依89年修正之金融機構合併法及相關法規，進行信用部之讓與、合併及爭議資產返還等事宜。本件合併既發生於00年制定金融機構合併法之前，自無適用之餘地。縱原告一再主張本件有相同應適用爭議資產處理準則之前提包括：①信用部因業務或財務狀況顯著惡化，不能支付其債務或調整後淨值為負數②經金融機構合併法主管機關（財政部）與農、漁會中央主管機關（內政部）洽商後、③主管機關命農、漁會將其信用部及其營業所必需之財產讓與銀行云云，惟本件合併既為內政部依農會法規定核定、由中壢市農會與臺灣省農會採取民事私法合併契約之形式，縱使肇因於原中壢市農會發生財務狀況惡化情事，然各農漁會之主體不同、財務狀況發生惡化時間不一、資產結構均不一致，縱使事後已有相關金融法規修正以因應當時全國多處農漁會信用部惡化之狀況，然不可直接逕予溯及既往、以現今制定之法律回溯並推翻已成立之民事合併契約之法律狀況。又類推適用係基於平等原則及社會通念，在未違反法律規範計劃及意旨完整性之前提下，用以填補法律漏洞之方法，中壢市農會與臺灣省農會於85年合併當時，並無存在法律漏洞之情事，其合併亦無違反法律規範意旨或計劃。基此，上開金融機構合併法、農業金融法、爭議資產認定與處理準則分別於89年、93年及93年公布（發布）施行，且並無溯及既往之條款，從而原臺灣省農會與原中壢市農會之系爭合併民事契約係85年雙方合意訂定，且雙方之權利義務調整亦已完成，自不得再類推適用上開法規之必要，否則即有違法律不溯及既往原則及法安定性原則。
5.原告雖主張臺灣省農會於85年合併中壢市農會，違反當時農會法第7條第1項、第15條第1項前段之規定，屬違法之合併云云，惟查：83年12月5日公布之農會法第3條：「農會之主管機關：在中央為內政部；在省（市）為省（市）政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、第7條第1項規定：「各級農會以行政區域為其組織區域，並冠以各該區域之名稱。同一區域內以組織一個農會為原則。但依事實需要，中央主管機關得命同一直轄市之區農會或縣（市）之鄉、鎮（市）、區農會合併於直轄市或縣（市）農會，或若干鄉、鎮（市）、區農會合併組織一個農會，其名稱由主管機關定之。」、第15條第1項規定：「上級農會以其下級農會為會員。下級農會參加上級農會之代表，由該農會會員（代表）大會選舉，其名額由主管機關定之。下級農會理事長為其上級農會會員代表大會當然代表。」、第45條亦規定：「農會經營不善，虧損嚴重或有其他重大事故，主管機關認為必要時，得經中央主管機關之核准，停止會員代表、理事、監事之職權，並予整理。經整理後，應即令其改選。」。原告雖主張依當時農會法中壢市農會若須被整併，則應由桃園縣或桃園縣內其他鄉鎮市區農會進行合併，本案由最上級台灣省農會直接合併中壢市農會，顯已違反當時農會法第7條及第15條第1項規定云云，惟查：農會法第7條及第15條等規定，僅係就農會組織區域、會員代表大會選舉等管理之規定，並非有關農會合併之規範。且本件中壢市農會係因超貸問題，於85年依據其主管機關內政部核定之中壢市農會要點，其中關於合併事項㈡會員：1.臺灣省農會仍以其下級農會為法人會員。2.原中壢市農會組織區域內之自然人會員予以併入為自然人會員，並維持原農事小組組織。㈢....2.原中壢市農會本會名稱改為臺灣省農會中壢辦事處.....4.經協調合併後，臺灣省農會法人會員之代表仍依農會法第15條規定辦理，不另增設自然人會員之會員代表及理監事名額（本卷一第100-101頁），系爭契約書第三條、第六條亦有相同之規定（本院卷一第114-115頁），並由內政部召集財政部、中央銀行、農委會、桃園縣政府等各機構，召開「中央策劃督導小組會議研商臺灣省政府執行小組所提合併中壢市農會之條件案」，製成會議記錄送交內政部核定後（本院卷一第104-105頁），再由臺灣省農會合併中壢市農會，雙方簽訂系爭契約書，已如前述，衡此乃主管機關內政部依據農會法所為之職權範圍之事務，並無違反當時之農會法相關規定之情事，原告主張，自無理由。
（七）末查，本件原告乃是94年9月9日經桃園市政府同意許可籌組發起組織（本院卷一第148頁），與前中壢市農會間並無任何關係，為不同之組織，原告請求被告應命參加人將系爭土地及建物轉讓予原告，自無理由。
（八）綜上所述，金融機構合併法、農業金融法、爭議資產認定與處理準則分別於89年、93年及93年公布（發布）施行，本件中壢市農會與臺灣省農會於85年簽訂系爭契約書，經合併後其主體已不存在，且原告與原中壢市農會為不同之組織，則原告主張其得類推適用前揭規定提出本件申請，顯無可採，其請求被告應作成如聲明第二項之行政處分，即無理由。
八、綜上，系爭函文並非行政處分，訴願決定予以不受理，並無違誤，原告對之提起撤銷訴訟，自屬起訴不備其他要件，且依其情形無從補正，應予駁回。原告提起本件課予義務訴訟部分，因原告並無公法上之請求權，原告起訴請求判決如聲明第二項所示，為無理由，應以判決駁回。本件原告之訴為一部無理由、一部不合法，為求卷證齊一，爰以更慎重之判決駁回。
九、又本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及所提證據，經核均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 6 月 30 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林 惠 瑜
法 官 黃 莉 莉法 官 張 瑜 鳳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 6 月 30 日
書記官 蕭 純 純